A Ingovernabilidade do Presidencialismo de Coalizão

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A INGOVERNABILIDADE NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: UM 
DILEMA PARA ALÉM DO INSTITUCIONAL
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Leonardo Bueno França
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No final dos anos 1960, o influente cientista político norte – americano Samuel 
Huntington identificou um padrão de ingovernabilidade nos países periféricos em 
regime de sofisticação de seus recursos de poder. Para o conservador Huntington, onde 
havia uma intensa demanda por intervenção do poder público deveria haver um 
fortalecimento dos atores políticos institucionalizados para que fosse possível efetivar 
sua capacidade de encaminhamento das preferências e das expectativas em disputa. 
Em razão desta necessária capacidade de competência em se agenciar 
expectativas, a qualidade da responsividade do sistema político deveria se submeter a 
uma redução das atividades de governo para que a mesma germinasse uma redução das 
expectativas dos grupos sociais que concentram alto grau de demanda (HUNTINGTON, 
1975). 
O papel dos líderes políticos nesse processo, realça a necessidade de articulação 
entre a agregação de interesses e a implementação de políticas públicas, ou seja, a 
formulação do remédio huntingtoniano para a crise funcional do Estado, habita no 
reforço da autoridade governamental, mesmo que essa autoridade esteja politicamente 
orientada para a redução das atribuições e discricionariedades da máquina estatal. 
Principalmente a partir da década de 1990, aumenta-se significativamente a 
produção acadêmica acerca do papel dos líderes políticos enquanto operadores dessa 
máquina produtora de decisões. Estes estudos, grosso modo, partem da premissa de que, 
onde há uma liderança centralizadora, há um sistema democrático frágil, 
consequentemente, onde há um sistema dinâmico com instituições capazes de preencher 
o vazio entre sujeito e sistema, há uma tendência à desnecessidade de concentração de 
poder na figura de um líder. Isto é, à medida que o sistema se “moderniza”, a boa 
liderança é aquela que se realiza de forma transacional visando a facilitar a articulação 
 
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 O artigo se insere no Projeto Temático “Lideranças Políticas no Brasil: características e questões 
institucionais” (nº 12/50987-3) financiado pela FAPESP. As opiniões, hipóteses e conclusões ou 
recomendações expressas neste material são de responsabilidade do autor e não necessariamente 
refletem a visão da FAPESP. 
2
 Mestrando em Ciências Sociais, pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), onde 
participa, como pesquisador, do Núcleo de Estudos em Arte, Mídia e Política (NEAMP), graduado em 
ciências sociais pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). 
do intercâmbio de favores e concessões que acabam per se por agenciar as preferências 
em presença de acordo com o contexto globalizado da cultura neoliberal (ELCOCK, 
2001; FOLEY, 2013). 
O líder autêntico, na política institucional, passa a ser aquele que possui 
habilidade suficiente para estabelecer um pacto governamental eficiente sem, no 
entanto, contrariar os interesses absolutos de uma elite política proveitosa do cidadão-
consumidor como o núcleo efetivo de demandas e, portanto, refratária a um projeto 
transformacional capaz de efetivar as demandas de atores coletivos. Estes estudos 
buscam interpretar o contexto atual para cotejar uma linha de fuga para uma conjuntura 
que a cada dia se impõe aos governantes civis. 
No Brasil, o “culto ao líder” transacional habilidoso foi comprovado pela 
atuação de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, porém, em menos 
de três meses da posse da candidata reeleita Dilma Rousseff, emerge novamente no 
debate o questionamento sobre os dilemas da ingovernabilidade do sistema 
presidencialista brasileiro, fortificando uma discussão sobre a qualidade do regime e 
alimentando interpretações sobre o fim da novíssima república
3
. 
Por uma perspectiva centrada no sistema político, o senso douto questiona a 
eficiência entre a composição do governo e a formação e implementação de uma agenda 
nacional em constante negociação com a agenda local e regional do legislativo. Ao 
mesmo tempo em que a combinação de presidencialismo, federalismo e representação 
proporcional teria agregado uma estabilidade institucional capaz de absorver as 
contradições e conflitos inerentes ao sistema político (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001; 
SANTOS, 2003), teria também proporcionado um subdesenvolvimento endêmico no 
sistema partidário brasileiro (MAINWARING, 2001; AMES, 2003) demonstrando uma 
autonomização dos partidos políticos e fracionando o campo de forças capaz de 
pressionar a classe dos congressistas profissionais. 
 
3
 Cf. SAFATLE, Vladimir. “A Nova República acabou”. Carta Capital 15/03/2015. Disponível em: 
http://www.cartacapital.com.br/revista/841/a-nova-republica-acabou-2242.html . Vale lembrar que o 
caricatural filósofo Olavo de Carvalho também se apropria em seus imagéticos posts em seu blog e nas 
redes sociais da noção de fim da nova república ou seja, do fim do modelo de gerenciamento de 
expectativas conhecido por presidencialismo de coalizão. 
 
FONTE: PORTAL G1 – GLOBO ONLINE (17/032015) - Congressistas votam projeto de Orçamento de 2015 aprovado no dia 
17/03/2015, com uma alteração no texto original que triplicou o valor previsto para o Fundo Partidário, que reúne recursos a serem distribuídos 
aos partidos políticos de forma proporcional ao tamanho de suas bancadas na Câmara. A verba para os partidos poderá passar dos atuais 
R$ 289,5 milhões para R$ 867,5 milhões. O projeto depende da sanção presidencial. 
 
 
 Por uma perspectiva centrada no ator político, o senso douto questiona a 
qualidade de negociação e persuasão do líder do Executivo em personificar o “interesse 
nacional” e ressignificar o sentido do pacto social e governamental. Na falta desta 
qualidade intrínseca, teme-se pelo retorno ao “dilema institucional brasileiro” 
(ABRANCHES, 1988) à medida que se diminui as chances de sucesso na negociação 
transacional confrontativa entre as agendas internacional, nacional, regional e local. 
Grosso modo, quando a liderança política presidencial é rígida ou impermeável à 
racionalidade própria ao jogo do poder, se configura uma relativa personificação do 
jogo de soma zero entre os atores políticos relevantes, dificultando ao invés de facilitar, 
a cooperação entre os poderes agenciados, que para funcionar de forma moderadamente 
estável, necessitam de um ator político institucionalizado que incentive um jogo mínimo 
de soma constante. 
 De fato, em ambas as teses reside na operacionalização da barganha entre os 
interesses do Executivo e do Legislativo a centralidade da liderança política, na qual a 
noção de “ação estratégica”, torna-se indispensável a qualquer análise de desempenho 
institucional. 
Sustentados pela eficiência da liderança política de Fernando Henrique Cardoso, 
os trabalhos de Figueiredo e Limongi (2001) e Santos (2003), são seminais ao trazerem 
um forte lastro empírico com vistas a comprovar a inexistência do conflito estrutural de 
interesses entre Executivo e Legislativo, sendo o Executivo o ator nuclear na produção 
legislativa, tendo inclusive, altas taxas de sucesso em sua empreitada como leitmotiv do 
“interesse nacional”. Essa perspectiva seria reforçada em razão da manutenção das 
altas taxas de sucesso e dominância no Governo Lula, que teria ressignificado o pacto 
social e governamental estabelecido pelo seu antecessor, isto é, reforçado o modelo de 
governabilidade da nova república, nascida com a decantação da liderança militar e com 
a implementação da normatividade constitucional republicana em 1988.A crítica fulcral ao argumento exposto por estes autores, recai sobre o fato de 
que tais estudos teriam negligenciado as proposições legislativas por parte da 
presidência que não chegaram a converter-se em leis e que indicaria justamente o grau 
de conflito entre os poderes, limitando a capacidade de transformação do contexto ao 
autorizar apenas a execução de decisões transacionadas (AMES, 2003). “Postos nesses 
termos, a discussão sobre as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo desloca-
se para um aspecto ainda pouco explorado: a definição do que vem a ser a agenda 
governamental e quais seriam os melhores indicadores para o grau de sucesso ou 
fracasso do Executivo (DINIZ, 2005 :338). 
 A cooptação ininterrupta e o fisiologismo epidêmico como regras de uma 
normatividade governamental que atravessa a normatividade constitucional, parece não 
produzir efeitos satisfatórios quando não há uma liderança capaz de influenciar e 
administrar a parcela decisiva da opinião pública e de articular processos políticos 
agenciados por um procedimento técnico transacional imanente. 
Em contrapartida, a permeabilidade da democracia brasileira aos interesses da 
cultura neoliberal, parece tornar impossível a intensificação da participação civil nos 
processos decisórios do Estado, legitimando uma discrepância entre a autoridade e a 
fonte que lhe fornece legitimidade e orienta o sentido de sua ação, o que desloca a 
questão para um aspecto ainda menos explorado: a definição sobre o que é necessário à 
liderança política para que o poder institucional seja efetivo para a sociedade civil mais 
do que para a homeostase organizacional sui generis. 
O pacto social e governamental concretizado nos oito anos de Governo Lula, que 
se propunha a dar uma resposta aos mecanismos regulatórios de desconcentração do 
Estado por meio das restruturações produtivas do capital flexível, não escapou, contudo, 
ao remédio huntingtoniano ou ao caráter estratégico de descarga transacionada dos 
excessos de demandas. Esse “alívio” momentâneo deu eficácia à liderança de Lula, 
entretanto, os efeitos deste pacto governamental enraizado na pobreza enquanto 
fenômeno econômico-funcional, parece ter atingido um grau de reconversão limítrofe 
pela inclusão através do consumo de uma classe social despolitizada e desorganizada e, 
portanto, refém de um senso cívico conservador ainda arraigado na cultura política 
efetivada pelos anos de ditadura militar além, é claro, do iminente individualismo ético. 
A crise de autoridade não reside apenas nos traços pessoais e no estilo de 
decisão dos líderes políticos favoráveis ou não à manutenção da normatividade 
governamental em seu molde oligárquico-autocrático, mas na incapacidade de 
intermediação não transacionada pela mercantilização dos objetos políticos, onde haja 
uma possível linha de fuga capaz de internalizar valores cívicos em comunalidade como 
princípio de mediação entre interesses individuais e coletivos capazes de transformar 
não somente do modus operandi, mas o modus vivendi da política brasileira. 
Não se confugira, o apoteótico grand finale do presidencialismo de coalizão 
brasileiro, o que se instala é a naturalização definitiva de uma autoridade transacional 
calcada no culto ao líder habilidoso capaz de fazer a ponte entre os interesses absolutos 
das frações de classe da burguesia nacional e os interesses subalternos de um cidadão-
consumidor capaz de ser um empreendedor de si mesmo. O desfalecimento, todavia, 
parece habitar na descrença de um devir comum transformador desta realidade 
tecnocrata que declara seu culto ao poder institucionalizado capaz de providenciar a 
maioridade moral à um séquito avido por qualidade de consumo. 
A distribuição top-down de preferências em um regime multipartidário débil 
como o brasileiro
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, fica praticamente impossibilitada quando a obrigação de produzir o 
consenso sobre um projeto de país é imposta a um Poder Executivo responsável por 
catalisar e facilitar o intercâmbio com esta estrutura engessada por resíduos 
patrimonialistas e paternalistas. 
O momento pede reflexão, mas sobretudo, pede organização por parte das 
lideranças políticas no país para que se possa fortalecer a pauta da reforma política 
como condição sine qua non para qualquer avanço no sentido de superação desta 
política caduca. Caso contrário, tal qual a maioria das democracias liberais mundo 
afora, o país viverá sempre na esperança de uma nova liderança salvacionista capaz de 
 
4
 Trinta e dois são os partidos políticos no Brasil no momento em que este artigo foi redigido. Disponível 
em: http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse 
ressignificar o pacto social e governamental aclimatado à esta estrutura autocrática 
crônica. 
O fato de haver uma liderança presidencial hábil e altamente permeável não 
significa a superação do modelo racional de coalizão que por sua lógica entranhada aos 
interesses de uma elite torpe, sequestra e mantém em cativeiro um projeto 
transformador para a sociedade brasileira, ou seja, essa qualidade técnica 
“extracotidiana” de administração de conflitos antagônicos, apenas denuncia uma 
capacidade governativa mais afeita à arte de se procrastinar desejos imediatos em razão 
da necessária acomodação de desejos múltiplos multifacetados pela fictio juris da 
representação política indiferente à sua fonte orgânica de poder, a sociedade civil. 
Pouco importa se as prerrogativas de um projeto de lei estão arraigadas em um 
hiperpresidencialismo alinhado a um sistema congressual que funciona segundo seus 
termos, ao final de cada ciclo de vida presidencial, são os projetos de lei que não são 
aprovados que determinam a qualidade transformacional ou estratégica da liderança 
política institucional ao denunciar os pressupostos e as premissas embutidas na 
aceitação a priori e a posteriori de uma efetiva mudança estrutural e cultural. 
 
 
FONTE: O GLOBO ONLINE 28/10/2014 - Parlamentares da oposição comemoram a suspensão do Decreto 8.243/14 que propunha 
instituir a Política Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS. 
 
A queda ou impedimento de um presidente não altera o fluxo racional dos 
acontecimentos agenciados por um sistema com tendência não à mera inoperância, mas 
à operância condicionada por um poder autocrático concentrado nos interesses de uma 
parcela ínfima da população brasileira, que operacionaliza preferências exatamente por 
aliciar reconhecimento de forma desenraizada, transacionado interesses através de um 
fracionamento quase que absoluto de suas agremiações partidárias e dos cargos e postos 
burocráticos no seio do Estado
5
, com a expressa e única finalidade de manter a estrutura 
que lhes proporciona fazer da política a arte de deixar apodrecer algo que poderia ser 
decente. 
A questão não recai mais exclusivamente sobre as condições mais adequadas 
para que um determinado regime de governo alcance um bom desempenho institucional, 
mas habita na indagação sobre quais são os valores, as condutas e as técnicas 
apropriadas a uma nova forma de governar. 
O dilema institucional brasileiro está, assim, propriamente fundado em uma 
cultura cívica avessa a um devir comum democrático e, por isso, opera no avesso do 
empoderamento de suas potencialidades para além de suas utilidades mercantis. Rolar a 
cabeça de Dilma Rousseff pela rampa do planalto pode resolver o imediatismo da 
governabilidade pela lógica da utilidade marginal à favor do jogo de soma constante 
para aqueles que se beneficiam politicamente desta racionalidade tecnocrata, mas não 
soluciona o enigma daliderança política efetiva à favor do jogo de soma constante para 
os “espectadores” deste poder agenciado, mesmo que a ideologia, doutrina ou cultura 
neoliberal conquiste novos adeptos nas faixas de renda que até então têm sustentado o 
modelo de governabilidade petista em âmbito nacional. 
A impermeabilidade de Dilma Rousseff denuncia a fragilidade da prerrogativa 
do Executivo de exercer poder sobre a agenda política do país, permitindo ao Congresso 
Nacional, o direito de desempenhar o protagonismo da agenda governamental, 
invertendo, ao menos juridicamente, a funcionalidade dos poderes
6
. Se a política 
negativa no parlamento garante a homeostase organizacional em um regime 
hiperpresidencialista, com a iniciativa do partido que representa o sustentáculo 
existencial da novíssima república (PMDB) à frente do projeto de fortalecimento do 
Legislativo, corre-se o risco de se promover um presidencialismo parlamentar ou 
congressual a tal ponto que não somente a agenda governamental, mas todo um projeto 
 
5
 Até o momento de conclusão deste artigo, havia 39 ministérios no Governo Dilma. Disponível em: 
http://www2.planalto.gov.br/presidencia/ministros 
6
 Cf. CARVALHO, Daniel; VENCESLAU, Pedro. “Congresso rebelado aproveita crise do Governo para 
impor agenda política”. ESTADÃO – Política 21/03/2015 – Disponível em 
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-rebelado-aproveita-crise-do-governo-para-
impor-agenda-politica,1655415 
de país estará inteiramente nas mãos de quem alicia reconhecimento de forma 
desenraizada para conservar um pacto federativo à favor da manutenção clientelista de 
sua base local e regional de apoio. 
A inversão da centralização ou do reforço da autoridade governamental do 
Executivo para o Legislativo é uma estratégia que está, evidentemente, muito longe de 
indicar uma nova forma de governar ou ao menos apontar para a superação parcial de 
um modelo de governamento altamente antinômico e decrépito. Cabe à liderança 
política na sociedade civil escolher qual legitimidade afirmar, uma vez que até mesmo a 
nova direita brasileira, nas ruas, perdeu a vergonha de vociferar sua face voraz coerente 
o suficiente para se passar por verdade. 
 
 
Bibliografia: 
ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. “Presidencialismo de coalisão: o dilema institucional 
brasileiro”. Dados, 31 (1): 5-32, 1988. 
AMES, Barry. Entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2003. 
BRAGA, ISABEL. O GLOBO – ONLINE “Câmara derruba decreto de Dilma que regulamenta os conselhos 
populares”. Disponível em: http://oglobo.globo.com/brasil/camara-derruba-decreto-de-dilma-que-
regulamenta-os-conselhos-populares-14390651 
CARVALHO, Daniel; VENCESLAU, Pedro. “Congresso rebelado aproveita crise do Governo para impor 
agenda política”. ESTADÃO – Política 21/03/2015 – Disponível em 
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-rebelado-aproveita-crise-do-governo-para-
impor-agenda-politica,1655415 
DINIZ, Simone. “Interações entre os Poderes Executivo e Legislativo no Processo Decisório: Avaliando 
Sucesso e Fracasso Presidencial”. Dados, 48 (1): 333-369, 2005. 
ELCOCK, Howard. Political Leadership. Cheltenhan: Edward Elgar, 2001. 
FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio 
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2001. 
FOLEY, Michael. Political Leadership: themes, contexts and critiques. UK: Oxford University Press, 2013. 
HUNTINGTON, Samuel Philips. A ordem política nas sociedades em mudança. São Paulo: Forense 
Universitária: USP, [1968] 1975. 
MAINWARING, Scott. Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil. Porto Alegre: 
Mercado Aberto; Rio de Janeiro: FGV, 2001. 
PASSARINHO, Nathalia. PORTAL G1 – Globo online. “Congresso triplica recursos para partidos ao aprovar 
orçamento 2015”. Disponível em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/03/congresso-triplica-
recursos-partidos-ao-aprovar-orcamento-de-2015.html 
SAFATLE, Vladimir. “A Nova República acabou”. Carta Capital 15/03/2015. Disponível em: 
http://www.cartacapital.com.br/revista/841/a-nova-republica-acabou-2242.html 
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2003.