Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADI por OMISSÃO ou ADO)

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PRÁTICA SIMULADA V (CÍVEL) - CCJ0049 
Semana Aula: 9 
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADI por OMISSÃO ou ADO) - Direito 
Constitucional. 
 
Tema 
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADI por OMISSÃO ou ADO) - 
 Direito Constitucional. 
 
 
Palavras-chave 
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão - Princípio da Igualdade - Garantia de 
irredutibilidade real. 
 
Objetivos 
O aluno deverá ser capaz de: 
 
Objetivo 1 - Compreender a importância da disciplina para os objetivos do curso; o campo 
da ciência do direito e de suas diversas ramificações e sua relação com as ciências afins; 
 
Objetivo 2 - Identificar a competência para julgamento da ação constitucional; identificar 
os legitimados de acordo o responsável pela inércia na edição de norma regulamentadora 
que impede o exercício de direito, previsto constitucionalmente, requerer a procedência do 
pedido diante da omissão inconstitucional, em relação às normas constitucionais de eficácia 
limitada de princípio institutivo e de caráter impositivo, em que a constituição investe o 
Legislador na obrigação de expedir comandos normativos, observada a necessidade da 
concessão da medida cautelar, se pertinente. 
 
 
Estrutura de Conteúdo 
. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão 
 . Competência 
 . Legitimidade 
 . Cabimento 
 . Pedido Cautelar 
 . Pedido 
 . Fundamentos: Fundamento: Artigos 102, I, a, da CRFB/88; artigo 103, VIII, da 
CRFB/88; artigos 2º e 12-A da Lei nº 9.868/99, acrescidos pela Lei nº 12.063/2009; artigo 
37, X, da Constituição Federal; artigo 37, X, da CRFB/1988; art. 103, § 2º, da CRFB/88; 
artigo 5º da CRFB/88 (principio da Igualdade); artigo 6º, caput, da CRFB, direitos sociais 
do cidadão como educação, saúde, lazer etc. ; artigo 85, inciso, VII, da CRFB/88. 
 
 
Procedimentos de Ensino 
· Iniciar o debate oral sobre os fatos, valores e normas de direito, materiais e 
processuais necessárias à análise do caso concreto objeto da aula; 
· Estimular a participação de todos os alunos, provocando o debate sobre os temas e 
clarificando conceitos; 
· Manter interação permanente entre o grupo para a construção de uma base conceitual 
que servirá de referência para a elaboração da peça. 
· Construir no quadro o roteiro da peça processual, identificando os pontos principais 
da narrativa lógica dos fatos, do direito material e processual, elaborando uma síntese 
final; 
· Manter-se disponível para os alunos durante o trabalho de redação das peças, 
orientando individualmente, de acordo com as solicitações. 
· Instigar a pesquisa do tema objeto da aula seguinte, enfatizando a necessidade da 
participação consistente e fundamentada de todos os alunos no debate dos casos, em 
todas as aulas. 
 
 
 
 
Estratégias de Aprendizagem 
ESTRUTURA DO CONTEÚDO DESTA AULA 
 
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão tem previsão legal no artigo 103, § 2º, 
da CRFB/88, sendo também disciplinada nos artigos 12-A a 12-H da Lei nº 9.868/99, 
alterada pela Lei nº 12.063/2009 que acrescentou à lei nº 9.868, de 10 de novembro de 
1999, o Capítulo II-A. 
 
FINALIDADE 
 
A ADO tem por finalidade permitir o exercício de direito, previsto constitucionalmente, 
mas que, em virtude de ausência de norma regulamentadora, ou ainda, em virtude da 
inercia da autoridade administrativa, não pode ser usufruído, portanto, é destinada a obter 
efetiva disposição acerca de norma constitucional que dependa de lei ou atos 
administrativos normativos indispensáveis à sua eficácia e aplicabilidade. 
 
REQUISITOS PARA ELABORAÇÃO DA PEÇA PROCESSUAL 
 
A ADO é uma ação direta que tem por objetivo a reparação de uma omissão 
inconstitucional, sendo um mecanismo de controle de constitucionalidade concentrado 
quando se deixa de criar lei necessária à eficácia e à aplicabilidade das normas 
constitucionais, em especial quando a Constituição estabelece a criação de uma lei 
regulamentadora. A inércia do poder publico que enseja a ADO se refere apenas as normas 
constitucionais de eficácia limitada 
 
Cabe observar que dois foram os instrumentos de controle da omissão inconstitucional 
trazidos pela Constituição de 1988: o mandado de injunção (artigo 5º, LXXI, da CRFB/88), 
pelo qual é possível o controle incidental in concreto, e a ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão (artigo 103, § 2º CRFB/88), pela qual pode ser realizado 
o controle concentrado, in abstrato, via processo objetivo, inserido no contexto das demais 
ações diretas para controle de constitucionalidade. 
 
Compete ao Supremo Tribunal Federal, na forma do Artigo 102, I, a, da CRFB/88. 
 
Os legitimados à propositura da ADO estão arrolados no artigo 103, incisos I a IX, da 
Constituição Federal, conforme dispõem os artigos 2º e 12-A da Lei nº 9.868/99, acrescidos 
pela Lei nº 12.063/2009, não podendo propor a ação se ele é a autoridade competente para 
iniciar o processo legislativo questionado na ADO. 
Da mesma forma que na ADI e ADC necessário trabalhar a questão da pertinência 
temática: 
Os que não precisam demonstrar Pertinência Temática são os chamados de Autores 
Neutros e Universais e os que necessitam são chamados de Autores Especiais. 
 Autores Neutros e Universais: Presidente da República; Mesa do Senado Federal; 
Mesa da Câmara dos Deputados; Procurador-Geral da República; Conselho Federal 
da Ordem dos Advogados do Brasil; Partido Político com representação no 
Congresso Nacional. 
 Autores Especiais: Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do 
Distrito Federal; Governador de Estado ou do Distrito Federal; Confederação 
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
 
Se tratando de ação que tem por fundamento um comportamento omissivo, objetiva 
essa forma de controle instar o órgão ou autoridade a um agir positivo, voltado à 
integração do sistema normativo para dar solidificação ao dispositivo constitucional 
que carece de regulamentação ou cuja regulamentação é insuficiente. 
Portanto, existem partes meramente formais, sendo possível se falar em 
legitimidade passiva com certas reservas, assim, o polo passivo deve ser formado 
pelo órgão ou autoridade que se encontra em mora e omissão inconstitucional, por 
exemplo, Congresso Nacional, Presidente da República. 
 
O artigo 103, § 2º da CRFB/88 não autorizou a fixação de prazo, pelo Tribunal, para que o 
legislativo venha a sanar a omissão, estabelecendo apenas o prazo de 30 dias para a 
Administração. Tradicionalmente entendeu o STF que não lhe cabia ir além dos limites 
impostos pelo texto constitucional. A jurisprudência, recente do STF tem sinalizado no 
sentido de admitir que o próprio Tribunal encontre formas de preencher a lacuna existente 
diante da impossibilidade de impor de forma eficaz a outro Poder a edição de normas no 
âmbito de suas competências. 
 
Quanto à extensão subjetiva, a eficácia erga omnes é conferida às decisões proferidas na 
ADO, sendo cabível também, por meio de medida cautelar a suspensão da aplicação dos 
dispositivos impugnados (art. 12-F, § 1º, da Lei nº 9.868/99). 
 
A medida cautelar também se encontra possível na ADO com fulcro no artigo 12-F da Lei 
nº 9.868/99, mediante comprovação de perigo de dano irreparável. 
 
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, a qual terá, por objeto, declarar a 
omissão quanto ao artigo 37, X, da CRFB/88. 
 
Fundamento: Artigos 102, I, a, da CRFB/88; artigo 103, VIII, da CRFB/88; artigos 2º e 
12-A da Lei nº 9.868/99, acrescidos pela Lei nº 12.063/2009; artigo 37, X, da Constituição 
Federal; artigo 37, X,da CRFB/1988; art. 103, § 2º, da CRFB/88; artigo 5º da CRFB/88 
(principio da Igualdade); artigo 6º, caput, da CRFB, direitos sociais do cidadão como 
educação, saúde, lazer etc. ; artigo 85, inciso, VII, da CRFB/88. 
 
 
A leitura prévia do conteúdo, bem como a navegação em todos os recursos disponíveis no 
ambiente virtual são essenciais para o seu processo de aprendizagem. 
 
A aula 09 está baseada no item 3.3. da Unidade III do Plano de Ensino de abordagem 
amplamente constitucional. A peça processual objeto do caso proposto é considerada uma 
ação constitucional, cujo objetivo é o exercício de direito constitucionalmente protegido, 
que se encontra impossibilitado de ser exercício diante da omissão perpetrada pela 
autoridade competente. 
 
Recomenda-se: 
- Resolver os casos propostos e postar na Webaula. 
- Realizar pesquisas em livros e internet de exemplos de casos que envolvam os temas 
abordados, para se preparar para a aula. 
Inúmeros são os julgados existentes no sentido reconhecer a omissão ou mora por via de 
ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Alguns sites de busca: www.stf.jus.br; 
www.jusbrasil.com.br; www.conjur.com.br; www.jurisway.org.br. 
Por fim, confira com o seu professor, durante a aula, outras dicas de leitura ou possíveis 
sugestões para seu aprendizado e que não estejam explicitadas no plano de aula. 
 
 
 
Indicação de Leitura Específica 
 
 
 
Recursos 
· Estrutura da Petição Inicial da ação direta de inconstitucionalidade por omissão; 
· Código de Processo Civil; 
· Lei nº 9.868/99; 
· Constituição Federal; 
· Jurisprudência. 
 
 
Aplicação: articulação teoria e prática 
CASO CONCRETO: (ADI por OMISSÃO nº 08, caso adaptado) 
 
O Partido Progressista com representação no Congresso Nacional, por seu Presidente, 
procura você advogado do partido na intenção de que seja promovida a competente ação 
em face do descumprimento e da falta de emissão de norma regulamentadora do disposto 
no artigo 37, X, da Constituição Federal, o qual prevê a revisão geral anual dos servidores 
públicos, na mesma data e com índices idênticos, para reajuste anual dos servidores 
públicos do Estado de Santa Catarina. 
Alega o Partido a omissão do Governador do Estado de Santa Catarina, do dever de 
encaminhar ao Poder Legislativo projeto de lei que regulamente a revisão geral anual, na 
mesma data e sem distinção de índices, da remuneração dos servidores públicos daquela 
unidade da Federação, conforme o disposto no art. 37, X, da Constituição Federal. 
A agremiação política afirma que a última revisão remuneratória ocorrida naquele Estado-
membro se deu com a edição da Lei xxx, de 10/10/2003. Sustenta que os servidores 
acumulam, desde então, sucessivas perdas salariais geradas pela inflação. Assevera que, 
mesmo após decorrido todo esse tempo, não há qualquer sinal de que o Executivo Estadual 
pretenda cumprir o ditame ora destacado. 
Assim, configurado o comportamento omissivo do Chefe do Poder Executivo catarinense, 
corroborado tanto pelos reajustes pontuais concedidos a determinadas carreiras estaduais 
como pela ausência, nas leis orçamentárias dos últimos anos, de dotações visando restituir 
as perdas salariais dos servidores, pretende propor ação para ver declarada a omissão, tendo 
em vista a inexistência de norma regulamentadora do art. 37, X, da Carta Magna, bem 
como o estabelecimento do prazo de trinta dias para que o Exmo. Sr. Governador do Estado 
de Santa Catarina encaminhe ao Poder Legislativo projeto de lei específico, destinado a 
fixar ou manter a periodicidade máxima de 12 meses para reajuste dos vencimentos. 
 
Na qualidade de advogado, redija a peça cabível atentando, necessariamente, para os 
seguintes aspectos: a) competência do órgão julgador; b) legitimidade; c) argumentos 
jurídicos pertinentes; d) tutela de urgência. 
 
 
Avaliação 
SUGESTÃO DE GABARITO 
 
Peça processual: Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, a qual terá, por 
objeto, declarar a omissão quanto ao artigo 37, X, da CRFB/88. 
 
Competência: Artigos 102 , I, a, da CRFB/88. Compete ao Supremo Tribunal Federal. 
 
Legitimidade ativa: - Partido Progressista, representado por seu Presidente do Diretório 
Nacional. Os legitimados à propositura da ADO estão arrolados no artigo 103, incisos I a 
IX, da Constituição Federal, conforme dispõem os artigos 2º e 12-A da Lei nº 9.868/99, 
acrescidos pela Lei nº 12.063/2009, 
 
Legitimidade passiva: O que se tem visto nas peças processuais constantes da página do 
STF é: por omissão do Exmo. Sr. Governador do Estado de Santa Catarina em face do 
descumprimento e da falta de emissão de norma regulamentadora do disposto no artigo 
37, X, , da Constituição Federal. 
 
Fundamentação: 
Antes de adentrar no mérito é interessante que sejam abertos os seguintes tópicos: 
DA LEGITIMIDADE ATIVA - A legitimidade ativa do partido político para a propositura 
da presente encontra assento no artigo 103, VIII, da CRFB/88, e conforme pacificado por 
esta corte, segundo o Ministro Celso de Mello, independe de pertinência temática ... os 
partidos políticos tem legitimidade para ajuizamento de ação direta de 
inconstitucionalidade, independentemente da matéria versada na norma atacada . O 
reconhecimento da legitimidade ativa das agremiações partidárias para a instauração de 
controle normativo abstrato, sem as restrições decorrentes do vinculo de pertinência, 
constitui natural derivação da própria natureza e dos fins institucionais, que justificam a 
existência em nosso sistema normativo, dos partidos políticos. (STF - ADI 1396). Portanto, 
o Requerente por ser considerado Autor Neutro e Universal encontra-se dispensado de 
demonstrar Pertinência Temática. 
 
DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA - Na forma do artigo 102, I, a, CRFB/88 é de 
competência originária do STF o processamento e julgamento da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade por Omissão. 
 
DO CABIMENTO DA AÇÃO - Sabe-se ser imprescindível, para o cabimento da ação 
direta de inconstitucionalidade por omissão a existência de um direito previsto na 
Constituição Federal que não possa ser exercido por ausência de lei especifica e, no caso 
em tela, tal direito, pode ser encontrado no artigo 37, X, da CRFB/1988. 
 
 
Para, então, ingressar na fundamentação: 
1) cabível a declaração de inconstitucionalidade por omissão dado o caráter obrigatório da 
revisão geral anual prevista no inc. X, do art. 37, da CF/88, devendo haver a fixação de um 
prazo razoável para que o Governador proponha a lei reclamada, prazo este de acordo com 
art. 103, § 2º, da Lei Maior, ou ao menos qualquer outro prazo razoável que faça respeitar 
as garantias constitucionais dos servidores públicos catarinenses. 
2) Revisão geral anual dos índices de remuneração e subsídios dos servidores públicos 
estaduais. Garantia de irredutibilidade real. Mora do Poder Executivo daquele Estado em 
propor a lei revisora para cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e 
autárquica. 
3) O texto Constitucional assegura a anualidade e a igualdade de condições de todos os 
servidores, sem distinção, devendo ocorrer por intermédio de lei específica, sob pena de 
violar o princípio constitucional da igualdade (artigo 5º da CRFB/88). 
4) O Governador afronta também, ainda que indiretamente, os preceitos constitucionais 
estribados no artigo 6º, caput, da CRFB, direitos sociais do cidadão como educação, saúde, 
lazer etc, não apenas para per si, mas também para sua família. 
5) Incorre, ainda, em crime de responsabilidade, posto que atenta contra o cumprimento da 
Constituição Federal, situação que seenquadra no artigo 85, inciso, VII, da CRFB/88. 
 
Concessão da Medida Cautelar: deve ser formulado pedido de concessão da medida 
cautelar inaudita altera pars (com fulcro na Lei Federal nº 9.868/99), para que seja 
concedido a fixação de prazo para a edição da Lei Complementar, considerando os 
requisitos ensejadores para o deferimento da medida. 
 
Pedido: diante do exposto... com fulcro no artigo 12-F da Lei nº 9.868/99, o deferimento de 
medida cautelar para, fixar prazo na forma do artigo 103, § 2º, da CRFB/88 ou qualquer 
outro prazo entendido por razoável para que o Chefe do Poder Executivo providencie a lei 
Complementar de forma a atender o artigo 37, X, da CRFB/88; 
2. a notificação do Exmo. Sr. Governador do Estado..., para que como órgão/autoridade 
responsável pela elaboração da Lei, manifeste-se, querendo, no prazo legal; 
3. a notificação, caso Vossa Excelência entenda pertinente, do Exmo. Sr. Advogado-Geral 
da União para se manifestar sobre o mérito da presente ação, no prazo de 15 (quinze) dias, 
nos termos do artigo 12-E, § 2º, da Lei nº 9.868/99; 
4. a oitiva do Exmo. Sr. Procurador Geral da República para que emita o seu parecer, nos 
termos do artigo 12-E, § 3º, da Lei nº 9.868/99; 
5. a procedência do pedido para que seja declarada a mora legislativa do Exmo. Sr. 
Governador do Estado na elaboração da Lei específica do artigo 37, X, da CRFB/88. 
 
Provas ? Requer a produção de todas as provas admitidas em direito na forma do artigo 14, 
parágrafo único, da Lei 9.868/99, em especial documental (em anexo cópia das decisões 
judiciais). 
 
Valor da causa - Dá-se à causa o valor de R$...; (Valor estimativo, em cumprimento ao 
disposto no artigo 291, do CPC/2015. Obs.: o valor da causa não é obrigatório, existindo no 
site do STF inúmeras ADO que não constam valor da causa.) 
 
Observar: Lei nº. 9.868/99 e artigos 319, 320 do Novo CPC. 
 
Jurisprudência: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - 
REVISÃO GERAL DE REMUNERAÇÃO - PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA 
IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS - ART. 37, X E XV, DA CF/88 C/C ART. 1º 
DA LEI Nº 7.706/88 - GARANTIA CONTRA A REDUÇÃO DE SEU VALOR 
NOMINAL - PRECEDENTES DO STF. I - O Plenário do colendo STF - anteriormente ao 
advento da E.C. nº 19/88 - "ao apreciar a questão da data-base prevista no artigo 1º da Lei 
nº 7.706, de 21 de dezembro de 1988 (MS nº 22.439, julgado em 15/05/96), para a revisão 
de vencimentos dos servidores públicos, assentou que a norma contida no artigo 37, inciso 
X, da Constituição Federal (na redação anterior à E.C. nº 19/98), não é por aquela lei 
regulamentada, senão que expressa que esses reajustes não podem ser discriminatórios, 
aplicando-se a todos indistintamente, na mesma data", daí porque a Lei nº 7.706/88 - e 
outras que a repetem - não são auto-aplicáveis, dependendo o reajuste de 
vencimentos/proventos/soldos dos servidores públicos federais de lei específica, cuja 
iniciativa é exclusiva do Presidente da República, a teor do art. 61, § 1º, II, a, da CF/88 (MS 
nº 22.468-1/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno do STF, maioria, in DJU de 20/09/96, 
pág. 34.539).II - Constitui entendimento pacífico do STF que o princípio constitucional da 
irredutibilidade de vencimentos - consagrado no art. 37, XV, da CF/88 - representa garantia 
de irredutibilidade de seu valor nominal, dele não exsurgindo direito a reajuste automático 
de vencimentos, em decorrência de desvalorização da moeda, provocada pela inflação. III - 
A Corte Suprema "sempre encarou o princípio da irredutibilidade como um conceito 
jurídico, não simplesmente econômico, ficando o direito à majoração do vencimento 
nominal a depender de indispensável autorização legislativa" (RMS nº 21.774-3/DF, Rel. 
Min. Paulo Brossard, in DJU de 02/12/94, pág. 33.199). Em igual sentido decidiu aquela 
Corte, no RE nº 100.818/SP, Rel. Min. Néri da Silveira (in DJU de 16/06/95, pág. 
18.267/8). IV - A E.C. nº 19/98 deu nova redação ao art. 37, X, da CF/88, assegurando 
revisão geral anual de remuneração aos servidores públicos, sempre na mesma data e sem 
distinção de índices, mediante lei específica e observada a iniciativa privativa, em cada 
caso. V - Analisando a nova redação do art. 37, X, da CF/88, introduzida pela E.C. nº 
19/98, o STF, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão ajuizada 
pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT e pelo Partido dos Trabalhadores - PT, visando 
tornar efetiva a norma constitucional que assegura a revisão geral anual da remuneração 
dos servidores públicos, "julgou procedente, em parte, o pedido formulado na ação direta, 
para assentar a mora do Poder Executivo no encaminhamento do projeto previsto no inciso 
X do artigo 37 da Constituição Federal, e determinar a ciência àquele a quem cabe a 
iniciativa do projeto, ou seja, ao Chefe do Poder Executivo" (ADin nº 2.061-7/DF, Rel. 
Min. Ilmar Galvão, pleno STF, unânime, julgamento em 25/04/01, in DJU de 29/06/01, 
pág. 33), concluindo, pois, que ao Judiciário não é dado suprir a omissão legislativa.VI - 
Inexistindo lei, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, que autorize aumento de 
remuneração do servidor público, nos termos do art. 61, § 1°, II, a, da CF/88, não é dado ao 
Poder Judiciário concedê-lo, a título de suprir omissão legislativa (Súmula nº 339 do 
STF).VII - Apelação improvida. ? sem grifo no original.? (TRF/PRIMEIRA REGIÃO ? 
AC:APELAÇÃO CIVEL 200041000051048 ? Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA - 
Relator(a) DESEMBARGADORA FEDERAL ASSUSETE MAGALHÃES - DJ DATA: 
18/4/2005 PAGINA: 66.) 
 
 
Considerações Adicionais 
Como preparação para a próxima aula, os estudantes deverão: 
 
 fazer a leitura e esboço do caso concreto do Plano de Aula 10