2. Organização Administrativa

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III. Organização da Administração
1. Formas de prestação da atividade administrativa
Duas são as formas de oferecimento dos serviços públicos: a centralizada e a descentralizada. 
Centralizada: a atividade administrativa é prestada pela Administração direta, por meio de seus órgãos. Administração Direta diz respeito às pessoas polícias: União, Estados/DF e Municípios. 
Descentralizada: quanto a atividade administrativa é conferida a outra pessoa jurídica, sejam elas da Administração indireta, sejam particulares. 
A desconcentração consiste no deslocamento de uma determinada atividade para a responsabilidade de um outro órgão, dentro do núcleo da Administração direta (mesma pessoa jurídica), havendo hierarquia. É preciso atentar: a desconcentração de serviços públicos decorre de atividade hierárquica. 
Descentralizar é retirar determinada atividade das atribuições da Administração direta para uma outra pessoa jurídica (regra) ou pessoa física (permissão ou autorização)� , sem que haja, entre esta e aquela, hierarquia. Há uma vinculação quanto à finalidade, mas não hierarquia.
Descentralização política: um ente (pessoas políticas) exerce atribuições que não decorrem de um ente central, mas da própria Constituição. É o caso da União, Estados, Municípios, DF: estudada pelo direito constitucional. 
Descentralização Administrativa: as atribuições decorrem de um poder central. 
	Desconcentração
	Descentralização
	1. Ocorre dentro da mesma pessoa jurídica
“Distribuição interna de competência e de serviço” (GASPARINI).
	1. Há deslocamento/distribuição de atribuições para uma outra pessoa jurídica (regra) ou pessoa física, que atuará em nome próprio e por sua conta a risco.
	2. Tem como base a hierarquia; 
	2. Não há hierarquia/subordinação na descentralização, embora haja um controle/fiscalização entre a AD e a indireta/particulares
Instrumentos para descentralização administrativa:
A descentralização pode se dar por lei, ato, ou contrato, conforme o caso. Duas são as hipóteses de descentralização: 
Outorga ( significa transferência da titularidade e execução do serviço. Como transfere a titularidade, não pode sair das mãos da própria Administração, só sendo possível por meio de lei e para as pessoas jurídicas de direito público� da Administração indireta. Helly Lopes utiliza a expressão outorga�. Carvalho Filho utiliza o termo “delegação legal”. 
Delegação ( Descentralizar por delegação significa transferência apenas da execução do serviço. Carvalho filho: Delegação negocial. Pode ser feita por: 
 Lei: a delegação legal pode ser feita para as pessoas de direito privado da Administração indireta (empresas públicas, sociedades de economia e fundações públicas de direito privado).
Contrato: Já a delegação aos particulares pode ser feita por meio de contrato administrativo (art. 175 da CF: concessão ou permissão). 
Ato administrativo: É divergente, mas há quem defenda a delegação feita por ato administrativo ao particular, via autorização de serviço público (autorizatárias). Ex.: autorização para táxi. 
	
	Outorga
	Delegação�
	1. Transferem-se titularidade + execução.
	Transfere-se apenas a execução do SP.
	2. Somente pode ser realizada por lei;
	Lei ( Administração indireta de direito privado
Contrato ( Particulares (concessão ou permissão); 
Ato administrativo ( Particulares (autorização).
	3. Somente para a Administração indireta, restringindo-se, ainda, a pessoas de direito público (autarquias, fundações públicas de direito público).
	Administração indireta/particulares
Conclusão: a descentralização para a Administração indireta (outorga ou delegação) só pode ocorrer em razão de previsão legal.
Obs.: a descentralização poderá ser territorial, por colaboração ou por serviço/funcional.
A descentralização territorial ocorre quando se cria uma entidade, a partir da especificação de uma área geográfica, dotando-a de personalidade jurídica de direito público e de competência administrativa genérica. No Brasil, a única hipótese desta modalidade ocorrer será através da criação de territórios.
Por serviço ou funcional, por fim, é a descentralização que gera a criação de uma entidade administrativa, com personalidade jurídica própria, para exercer uma atividade em caráter específico, transferindo-se para o ente descentralizado poderes de decisão para o desempenho dessas atividades específicas. Ex. autarquias. 
Por colaboração ocorre através de contrato administrativo de concessão ou permissão de serviços públicos, ou de simples ato administrativo unilateral de autorização, por meio dos quais o Estado transfere ou delega a particulares a prestação de um serviço público, realizada por conta e risco do delegado.
2. Administração direta
O próprio Estado, por meio das pessoas políticas (União, Estado, Município, DF) atua diretamente, através de seus órgãos e agentes. A Administração direta da União está regulada pela Lei 10.638/03. 
Obs.: Pessoa Administrativa: são todos os entes que compõem a administração pública direta e indireta. Pessoa Política: é a pessoa de direito público que tem capacidade para legislar, é dizer, aplicar a Constituição inovando o direito. São pessoas políticas a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
2.1 Teorias que explicam a relação entre o Estado e seus agentes
A. Teoria do Mandato: por essa teoria, o agente seria mandatário. Mas o Estado não pode outorgar mandato por não ter vontade própria, sem a presença do agente. 
B. Teoria da Representação: Segundo essa teoria, a relação Estado-agente seria igual à que ocorre na tutela e curatela. Ou seja, a representação ocorre com base da incapacidade. Ocorre que o Estado é sujeito responsável, respondendo pelos atos de seus agentes. 
C. Teoria do órgão (da imputação):
O Estado manifesta sua vontade por meio dos órgãos, compostos por agentes. O agente realiza a vontade do Estado porque a lei lhe imputou esse poder. Assim, a relação Estado-agente decorre da previsão legal; quando os agentes manifestam sua vontade, confunde-se com a vontade do Estado. Também chamada teoria da imputação
A teoria do órgão/imputação foi adotada no Brasil.
2.2 Órgãos públicos
A. Conceito
Trata-se de centro especializado de competência (núcleo de competência). São reunidos sob o critério da hierarquia. Art. 1°, Lei 9784/99: há órgãos públicos tanto na Administração direta quanto na indireta (ex: INSS tem órgãos)�.
Algumas teorias tentaram explicar o que é órgão público: a subjetiva, objetiva e a mista. 
Para a subjetiva, os órgãos são os próprios agentes. A teoria não se aplica, eis que, com a desaparição do agente público, desapareceria também o órgão.
Para a objetiva, o órgão não é o agente, mas um complexo de funções. Também não se aplica, já que aniquila a única razão de sua concepção: explicar o querer e o agir do Estado.
Para a teoria mista, por fim, os órgãos são o resultante da composição do agente público com o feixe de atribuições. Também não se aplica, pois traz ambos os defeitos das teorias anteriores.
Prevalece o entendimento de Celso Antônio: as duas idéias se solicitam. A noção de agente requer a de círculo de poder, assim como a noção de círculo de poder reclama a de agente, sem que estas se conjuguem na formação de uma unidade lógica incindível. Há que se reconhecer simplesmente a existências dessas duas realidades. Atente: órgãos não são pessoas; eles sequer têm personalidade.
B. Caracteres
i. Ausência de personalidade jurídica 
Órgão público não tem personalidade jurídica (aptidão para ser sujeito de direitos e obrigações). Não podem responder por atos doa seus agentes. Responderá pelos atos de seus agentes a pessoa jurídica a que pertence. (entra com indenização contra o Município, e não contra a escola, a prefeitura, etc..).
Pergunta-se: órgão público pode celebrar contrato?
Com órgão público não tem aptidão para ser sujeito de direitos e obrigações (na medida em que não possui personalidadejurídica), não pode celebrar contratos�. Mas atente: prevalece na doutrina que os órgãos podem celebrar convênios.
Mas veja: a EC n. 19 alterou o art. 37 da CRFB, dentre eles o seu §8º, que permite o contrato de gestão celebrado entre órgãos, entre administradores e entre entes da Administração. A doutrina entende que este dispositivo, no que concerne aos contratos firmados entre órgãos ou entre administradores, seria inconstitucional. Esta regra ainda não foi declarada inconstitucional e, assim, é preciso ter cautela em concursos públicos. Na dúvida, convém assinalar a alternativa conforme a Constituição. 
§ 8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal.
Para fins de concurso deve-se defender que, via de regra, órgãos não podem celebrar contratos.
Obs.: o fato de os órgãos terem CNPJ não afasta a ausência de personalidade jurídica. A Instrução Normativa Receita Federal nº 748/07 prevê CNPJ para órgãos para fins de controle de recursos públicos. 
ii. Capacidade processual
Via de regra, órgão não pode ir a juízo. Todavia, embora não possuam personalidade jurídica, tem se admitido que alguns órgãos, de envergadura constitucional, possam ir a juízo, como sujeito ativo, quando violadas suas prerrogativas funcionais, ao que se costuma chamar de “personalidade Judiciária”. Podem ter procurador próprio. Ex: Câmara x Prefeitura
Carvalho filho diz que nesses casos a pessoa jurídica não poderia atuar, mas há precedentes no STJ admitindo o litisconsórcio, que ele critica. 
iii. Relações interorgânicas 
Segundo GASPARINI, não há qualquer relação interorgânica, eis que órgãos não são pessoas. O que existe é relação entre os agentes públicos incumbidos das respectivas competências ou atribuições. A relação é interpessoal, ou seja, de agente para agente.
C. Classificação
i. De acordo com a posição estatal
a) Órgão independente
É aquele com origem na Constituição e que está no topo da estrutura estatal, não se sujeitando à relação de subordinação, embora sujeito ao controle. 
Os órgãos independentes apresentam autonomia administrativa, financeira e política.
Exemplos: a Presidência da República, as governadorias de estado, as prefeituras; Congresso, assembléias, câmaras municipais; Tribunais e juízos monocráticos.
b) Órgão autônomo
Não goza de independência, mas têm autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos de direção, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atribuições de sua competência.
Ex.: ministérios, secretarias de estado, secretarias municipais.
c) Órgão superior
É aquele que não goza de independência nem autonomia, mas tem poder de decisão, estando subordinado aos órgãos autônomos e independentes.
Órgãos superiores não possuem autonomia administrativa e financeira. Têm funções técnicas e de planejamento na área de suas atribuições. Ex.: gabinetes; procuradorias. 
d) Órgão subalterno
É órgão de execução, não possuindo poder de decisão (ou com reduzido poder decisório). Ex.: zeladoria, departamento de direitos humanos, almoxarifado etc.
Nunca cai exemplo de classificação de órgão em concurso, justamente por não haver uma regra estrita. José dos Santos Carvalho Filho não adota esse classifica, de Helly Lopes, por entender que ela não apresenta parâmetros claros de distinção. 
ii. De acordo com a estrutura
a) Órgão simples
É aquele que não possui ramificação, desdobramento. Embora possam ter diversos agentes, não tem outros órgãos agregados à sua estrutura. Ex.: gabinetes.
b) Órgão composto
Tem outros órgãos agregados a sua estrutura, possuindo ramificação, desdobramento. Ex.: delegacia de ensino e as escolas vinculadas a esta; posto de saúde e hospitais etc.
iii. De acordo com a tomada de decisão
a) Órgão singular
É aquele unipessoal, tomada de decisão com um único agente. Ex.: Presidência da República, prefeitura municipal, juízo monocrático.
b) Órgão colegiado
Neste caso, a tomada de decisão é coletiva, ou seja, com vários agentes. Apesar disso, nas relações com a AP e com terceiros, são representados pelo seu dirigente, chefe ou presidente. Ex.: casas legislativas e os nossos tribunais.
Atenção: cuidado para não confundir órgãos simples com órgãos singulares, ou mesmo órgãos compostos com órgãos colegiados. Essa pegadinha concursal é clássica.
3. Administração indireta
3.1 Introdução
O Estudo da Administração indireta deve ser feito com base nas funções da entidade, bem como na sua natureza jurídica. Algumas características são comuns a todas as pessoas da Administração indireta. Vejamo-las:
3.2 Características Gerais: 
i. Personalidade jurídica própria: As pessoas jurídicas da administração indireta possuem personalidade jurídica própria, podendo ser sujeitos de direito e obrigações. Logo, respondem pelos seus atos
ii. Patrimônio e receita próprios: Para que responda por seus atos, a entidade da administração indireta deve possuir receita e patrimônio próprios. Seja proveniente de recursos orçamentários, seja da própria atividade, de doações, etc.
[iii. Autonomia administrativa, técnica e financeira, mas não política: não possuem capacidade política, na medida em que não podem legislar (inovar a ordem jurídica). Não são pessoas políticas, embora sejam pessoas administrativas. Mesmos as agências reguladoras não têm aptidão para legislar, competindo-lhes produzir normas técnicas complementares à lei. 
iv. Dependem de lei para sua criação (art. 37, XIX, CF)�: Lei ordinária específica cria as autarquias (pessoa de direito público) e autoriza a criação das demais (pessoas de direito privado). Neste ultimo caso, sua existência dependerá de posterior registro dos atos constitutivos no órgão competente. Se a pessoa jurídica tem natureza empresarial, seu registro será feito na junta comercial. Caso contrário, será feito no cartório de registro de pessoas jurídicas. A mesma exigência para a criação deve ser observada para a sua extinção: lei específica. Cada pessoa jurídica da administração indireta possui a sua própria lei.
O art. 37, XIX, faz referência, ainda, à necessidade de lei complementar para definir as áreas de atuação das fundações. Em outras palavras, caberá à lei complementar indicar as finalidades das fundações. Como se refere à lei que autoriza a criação, entende-se que a CF está se referindo a fundação pública de direito privado (governamental), conforme veremos abaixo. 
v. Ausência de fins lucrativos: ainda que exploradora de atividade econômica�, não possuem finalidade lucrativa. Podem até ter lucro, mas a sua finalidade é o interesse público (se o Estado visasse o lucro, abriria fábrica de cerveja). 
vi. Princípio da especialidade: as pessoas jurídicas da Administração indireta têm finalidade específica criada por lei. Falta-lhes 
vii. Sujeitas a controle: Além do controle pelo Poder Judiciário e Legislativo (TCU), também o Poder Executivo pode realizar controle externo da Administração indireta, através do que se chama, na Administração Federal, de supervisão ministerial, que é feita pelo Ministério ao qual a entidade está vinculada, de ofício ou por provocação. Não se trata, contudo, de controle hierárquico (não há uma relação hierárquica entre as pessoas da Administração indireta e a Administração direta, mas mero controle). 
Na supervisão ministerial pode haver: a. controle de finalidade (controle institucional); b. controle financeiro (de receitas e despesas); c. controle político: há a nomeação e exoneração dos dirigentes das pessoas da Administração indireta,realizadas pelo chefe do executivo, havendo, excepcionalmente, a participação do Senado com prévia aprovação (art. 52, CF: agências reguladoras e Banco Central), 
viii. Responsabilidade objetiva para as pessoas de direito público ou privadas prestadoras de serviço público: O Estado tem responsabilidade subsidiária. Celso Antônio afirma haver responsabilidade subsidiária ainda que se trate de concessionária/permissionária, de direito privado, mas que preste serviço público. Também Carvalho Filho, citando celso Antônio. 
3.3 Autarquias 
Pessoa jurídica de direito público, dotada de capital exclusivamente público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para prestação de serviço público descentralizado. A diferença principal com a Administração direta é que não possuem competência legislativa. 
Nos termos do Decreto – Lei 200, a autarquia exerce “atividade típica de Estado”, que não se encontra na iniciativa privada. Hoje, seu objeto é mais amplo, abrangendo também as atividades que o particular faz. Ex: educação. 
Não se submetem hierarquicamente à AP que as criou, embora coloquem-se, naturalmente, sob a supervisão ministerial, conforme determinado pelo art. 19 do Dec.Lei federal n. 200/67 (na doutrina estrangeira esse controle é chamado de tutela).
Dec-lei 200/67
Art . 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos à supervisão direta do Presidente da República.
Ademais, vinculam-se, nos termos do parágrafo único do art. 4º, também desse diploma legal, ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Atente: a autarquia tem direito ao desenvolvimento do serviço diante do Estado e obrigação perante o particular, o que lhe remete à dualidade “independência-controle”. 
i. Regime jurídico: O regime da autarquia é praticamente o mesmo da Administração direta. A autarquia é tratada como fazenda pública. Não se trata, obviamente, de Administração direta, já que não consiste em um ente político, possuindo apenas capacidade administrativa.
No que concerne aos contratos, aqueles celebrados pelas autarquias seguem o regime público. São, pois, contratos administrativos, cuja característica maior é a existência de cláusulas exorbitantes havendo, ainda, o dever de licitar (este dever está previsto no art. 37, XXI, CF, e art. 1º, Lei 8.666/93).
ii. Regime de pessoal: 
A CF/88, em seu texto original, dizia que o servidor público estaria sujeito ao regime jurídico único. Ou seja: nos entes públicos só era possível um único regime, ou estatutário ou celetista. A EC 19/88, alterando o art. 39 da CF, aboliu o regime jurídico único, substituindo-o pelo regime múltiplo. Assim, na mesma pessoa jurídica, era possível encontrar regime estatutário e celetista (se a lei cria cargo, regime estatutário; se a lei cria emprego, celetista). Era possível os dois regimes, afirmando a doutrina que preferencialmente deveria ser adotado o estatutário, sendo a CLT exceção para funções subalternas.
Em agosto de 2007, o STF julgou a ADIN 2135, reconheceu a inconstitucionalidade formal do art. 39. Assim, decidiu, liminarmente (cautelar) e com efeitos ex nunc, que as pessoas jurídicas de direito público estão sujeitas ao regime jurídico único. Atente: após a decisão liminar, o regime jurídico passou a ser único.
Para a corrente dominante, o “regime jurídico único” poderá ser estatutário ou celetista. Preferencialmente, é estatutário�. Ainda não se sabe como vão ficar as situações já consolidadas.
iii. Atos e contratos: Os atos praticados pelas autarquias seguem o regime público, sendo, pois, atos administrativos. Assim, gozam de presunção de legitimidade; Imperatividade; Autoexecutoriedade (executoriedade e exigibilidade).
iv. Responsabilidade civil: as autarquias estão submetidas ao art. 37, §6º� da CF, possuindo, como regra, responsabilidade objetiva. Mas há exceções. A jurisprudência nacional é pacífica: na responsabilidade por ação, aplica-se a teoria objetiva; a responsabilidade por omissão, por outro lado, é subjetiva.
Atente: a obrigação de prestar serviços públicos é um dever do Estado, muito embora este tenha a possibilidade/escolha de descentralizar a sua prestação através das autarquias. Ao descentralizar, o Estado (o ente que criou a autarquia) continua a ser responsável, mas a sua responsabilidade passa a ser subsidiária. 
Logo, poderá o Estado (Administração direta) ser responsabilizado de forma subsidiária, quando os bens autárquicos não se mostrarem suficientes para a responsabilização. Há, aqui, benefício de ordem, não se podendo falar em solidariedade.
A responsabilidade do Estado por ato de autarquia é subsidiária, mas continua a ser objetiva
CESPE: a responsabilidade do Estado por ato de autarquia é objetiva. CERTO
v. Bens: O bem autárquico é bem público, não havendo divergência quanto a isto. Todo bem pertencente às pessoas jurídicas de direito público são bens públicos. Quatro são as principais características dos bens públicos:
Inalienabilidade: inalienabilidade é relativa, sendo condicionada a alguns requisitos. O art. 17 da Lei 8.666/93 traz estes requisitos (desafetação + autorização legislativa, avaliação, licitação etc.).
Imprescritibilidade: (prescrição aquisitiva), não podendo ser objeto de usucapião, muito embora o Poder Público possa usucapir os bens particulares. 
Impenhorabilidade: Como consequência da inalienabilidade, não podem ser objeto de penhora, nem de arresto ou seqüestro, medidas cautelares destinadas a proteger uma futura penhora (constrição judicial em fase de execução).
Impossibilidade de oneração. não poderão ser onerados (objeto de direito real de garantia). Em outras palavras, sobre eles não poderá recair penhor ou hipoteca,
iv. Regime de precatório: Os débitos das autarquias se submetem ao regime de precatório. O art. 100 da CF estabelece tal regime. Cada pessoa jurídica da Administração indireta, ou seja, cada autarquia tem fila própria para fins de pagamento de precatórios.
Atenção à pegadinha: os débitos alimentares também se sujeitam ao regime de precatório. Também têm ordem, mas a fila é separada, própria. Ex.: salário de servidor.
vi. Procedimentos financeiros: As autarquias seguem procedimentos financeiros públicos - contabilidade pública, conforme prevê a Lei 4.320/64. Submetem-se, ainda, à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00). 
vii. Prazo prescricional: Autarquia é Fazenda Pública, submetendo-se, assim, ao prazo de prescrição qüinqüenal de 05 anos, previsto no Dec. 20.910/1932.
viii. Privilégios tributários: as autarquias gozam de imunidade tributária recíproca a impostos sobre o que concerne ao patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais. A imunidade recíproca só existe para os impostos, não se estendendo às demais espécies tributárias. 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; [...]
§ 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
ix. Privilégios processuais: A autarquia goza dos privilégios das fazendas públicas, quais sejam: dilação de prazo (quádruplo para contestar e em dobro para recorrer – art. 188, CPC) e reexame obrigatório, ressalvados os casos previstos em lei.
CPC. Art. 188 - Computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público.
Art. 475 - Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: 
I - proferida contra a União, o Estado,o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público;
II - que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública (art. 585, VI).
III - que julgar improcedente a execução de dívida ativa da Fazenda Pública (Art. 585, VI).
§ 1º - Nos casos previstos neste artigo, o juiz ordenará a remessa dos autos ao tribunal, haja ou não apelação; não o fazendo, deverá o presidente do tribunal avocá-los. 
§ 2º - Não se aplica o disposto neste artigo sempre que a condenação, ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor. 
§ 3º - Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente.
	Características gerais da Administração indireta
	Características específicas das autarquias
	1. Personalidade jurídica
	1. Atos e contratos (administrativos);
Atos: exigibilidade, executoriedade, imperatividade e presunção de legitimidade;
Contratos: cláusulas exorbitantes + dever de licitar;
	2. Patrimônio e receita próprios
	2. Responsabilidade civil (objetiva);
	3. Autonomia administrativa, financeira e técnica
	3. Bens (públicos);
Inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis, e insuscetíveis de oneração;
	4. Finalidade específica, criada por lei
	4. Regime de pessoal 
Servidores públicos; STF – r. único – cautelar sobre art. 39, CF (EC n. 19);
	5. Suscetíveis de controle (PL, PJ, PE)
	5. Regime de precatório;
	
	6. Privilégios tributários 
Impostos – imunidade recíproca – patrimônio, renda e serviços destinados à finalidade específica; 
	
	7. Privilégios processuais 
Remessa necessária + prazos dilatados;
	
	8. Prazo prescricional (5 anos) 
	
	9. Procedimentos financeiros 
Contabilidade pública + L. Responsabilidade Fiscal
Observações importantes:
1 – Autarquias profissionais: Conselhos de classe
Pergunta-se: os conselhos de classe têm natureza de autarquia?
Os Conselhos de classe, tais como CFM, CREA, CRM, surgiram, no nosso ordenamento, com natureza de autarquia. Todavia, em 1998, o nosso legislador edita a lei 9.649/98, reconhecendo o conselho de classe como pessoa jurídica de direito privado. 
Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
§ 2º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.
§ 8º Compete à Justiça Federal a apreciação das controvérsias que envolvam os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, quando no exercício dos serviços a eles delegados, conforme disposto no caput.
§ 9º O disposto neste artigo não se aplica à entidade de que trata a Lei no 8.906, de 4 de julho de 1994 [Estatuto da OAB]
É preciso registrar: tais entidades exercem poder de polícia, motivo pelo qual a matéria foi objeto da ADIN 1717. Nesta ação, o STF afirmou não ser possível deixar o poder de polícia nas mãos de particulares, reconhecendo, mais uma vez, a natureza jurídica de autarquia dos conselhos.
Lembremos que os conselhos de classe cobram anuidades, que possuem natureza tributária (essa é a jurisprudência). Trata-se de contribuição, que deve respeitar os princípios tributários e está sujeita a execução fiscal. Em razão disso, os conselhos de classe submetem-se a controle dos tribunais de contas e estão sujeitos a contabilidade pública.
Resumo das características dos conselhos de classe:
Natureza jurídica de autarquias (STF – ADI 1717)
Logo, ações que envolvam Conselhos Federais são julgadas pela Justiça Federal; 
As anuidades possuem natureza tributária, estando sujeitas a execução fiscal;
Submetem-se a controle dos tribunais de contas;
Estão sujeitos à contabilidade pública;
Para o TCU, estão obrigados a fazer concurso público. Todavia, o STF, decidindo liminarmente os MS 26150 e 26149, possui decisões divergentes. No primeiro destes em decisão liminar monocrática do Eros Grau, afirmou sua desnecessidade, sob o argumento de que os conselhos não são autarquias. No segundo, (julgado depois), em sede de liminar monocrática do Celso de Mello, decidiu pela necessidade de concurso público, sob o argumento de que é autarquia. 
2 - OAB
Segundo o Estatuto da OAB, a sua anuidade não é tributária, não se falando, assim, em execução fiscal. A partir disso, a jurisprudência do STJ pacificou o seguinte entendimento em relação à entidade: OAB não está sujeita aos ditames da Administração direta ou indireta. Não integra nenhuma delas. Não é “autarquia especial”. Não há ordem de relação ou dependência entre OAB e qualquer órgão público.
Sua anuidade não possui natureza tributária, não cabendo execução fiscal;
Não há controle do Tribunal de Contas;
Não há contabilidade pública, mas privada;
Não se submete a concurso público.
E mais: o art. 79 do Estatuto da Ordem dispõe que aquele que trabalha na OAB é celetista. Pergunta-se: seus membros submetem-se a concurso público? Vejamos.
Na ADIN 3026, de 2006�, o STF entendeu que não procede a alegação de que a OAB se sujeita aos ditames impostos à Administração Pública direta ou indireta. Logo, não está sujeita a controle dos tribunais de contas, diferindo dos demais entes de classe. Além disso, não se submete a concurso público. Entendeu o STF (esta ADI tem caído muito em concursos):
O que acontece hoje é o seguinte: apesar de se tratar de pessoa jurídica ímpar, a OAB continua com privilégios de autarquias (para fins de competência, p. ex., dá Justiça Federal; par afins de imunidade tributária, privilégios processuais etc.).
3ª - Autarquias territoriais
A CRFB/88 prevê a possibilidade de haver territórios no Brasil. O território não possui a capacidade política do ente político, embora sejam próximos. Ele possui natureza jurídica de autarquia (assim entende a doutrina), embora não possua uma finalidade administrativa.
4ª - Autarquias de regime especial
A expressão surgiu para tratar das universidades públicas, que gozam de maior autonomia, seja para a escolha de dirigentes é especial, por eleição (fugindo, portanto, da regra de nomeação pelo Executivo) seja para a formulação do currículo dos cursos (autonomia pedagógica). 
Posteriormente, a ideia de autarquia de regime especial foi aplicada às agências reguladoras. 
A. Agências Reguladoras
i. Introdução 
A partir de 1995, o Governo FHC instituiu a política nacional das privatizações. O Estado privatizou algumas empresas e alguns serviços foram transferidos ao particular.
Programa Nacional de Desestatização: alienação de direitos do governo federal. O Governo transfere para o setor particular a execução de alguns serviços públicos, via concessão, permissão ou autorização, e reserva para a Administração Pública a regulamentação, o controle e a fiscalização da prestação desses serviços aos usuários e a ela própria. 
A partir de então, nascem as agências reguladoras, com a finalidade de controlar os serviços delegados aos particulares.
Conceito: trata-se de autarquias de regime especial, criadas com finalidade de regular e controlar atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público (telecomunicações, energia elétrica, transportes etc.) ou de concessão para exploração de bem público (petróleo e outras riquezas minerais, rodovias etc.).
Foram atribuídos às agências os poderes que antes eram exercidos diretamente pela pelo próprio Estado, quais sejam: regular os serviços delegados, realizar a licitação para a contratação dos delegados dos serviços, definir os valores das tarifase a sua revisão, controlar a execução dos serviços, impor sanções, intervir, proceder a rescisão dos contratos de delegação, examinar as reclamações dos usuários dos serviços delegados etc. A novidade é só que não havia uma pessoa própria para isso�. 
ii. Regime especial: maior autonomia
As agências reguladoras consistem em autarquias de regime especial, possuindo todo o regime das autarquias, conforme já visto. A diferença reside em algumas regras especiais, que lhe conferem mais autonomia. Vejamos.
O regime especial das agências reguladoras nasce, inicialmente, em razão da função que exercem: estas servem para normatizar, controlar, fiscalizar, regulamentar os diversos serviços/atividades delegados. Há, para isso, uma maior autonomia da atividade; daí o poder normativo técnico (inova tecnicamente, standards legais). Mas lembre: agência não tem autonomia política. Toda sua capacidade de normatizar se restringe a normas técnicas complementares à previsão legal. O exercício desta função exige uma maior autonomia/liberdade, quando comparada às demais autarquias.
Obs.: Sob o fenômeno da “deslegalização” e da delegação normativa com standars, cf. resumo sobre Poderes da Administração – Poder regulamentar. 
Essa maior autonomia traduz uma autonomia decisória: caráter final administrativo de suas decisões. 
A maior independência é em relação somente ao Poder Executivo: as agências são a última instância administrativa de análise da matéria (a decisão da ANATEL não pode ser mudada pelo Ministério das Telecomunicações, política tarifária também não – há projeto de lei para mudar isso). Obs: em regra, não cabe recurso para administração direta por ato de indireta, porque não há hierarquia (controle finalístico). Parecer AGU: cabe quando ultrapassar os limites de sua competência ou contrariar políticas públicas do governo central. 
Nomeação dos dirigentes: Normalmente, os dirigentes da administração indireta são nomeados pelos chefes do Poder Executivo (no caso das Universidades, há eleições). No caso das agências, essa nomeação depende de prévia aprovação do Senado Federal – previsão legal que tem por base o art. 52, III, f, da CRFB/88�.
Estabilidade dos dirigentes: os dirigentes possuem mandato dos dirigente com prazo fixo, garantindo maior independência administrativa (o prazo varia de acordo com a lei que cria a agência). Assim, o Presidente da República não tem o poder de exonerá-los exoneração ad nutum quando quiser (os dirigentes saem por condenação judicial ou depois de encerrado o mandato). Há um projeto de lei no Congresso com o objetivo de unificar o mandato dos dirigentes de agências reguladoras em 4 anos. 
Segundo a Lei 9.986/00 (Norma geral das agências reguladoras) os dirigentes podem sair antes do mandato se for o caso de: renúncia, condenação criminal ou em razão de processo administrativo disciplinar, observados o contraditório e a ampla defesa
Encerrado o mandato do dirigente, este ficará sujeito a um prazo de quarentena, para que não repasse informações privilegiadas, ficando impedido de trabalhar para a iniciativa privada por um prazo (normalmente de 4 meses). Durante este prazo, recebe normalmente o salário que percebia como dirigente de agência reguladora.
Maior autonomia financeira: autonomia financeira: auferem renda mediante outras fontes de arrecadação com liberdade de aplicação. Podem também cobrar taxas das fiscalizadas.
Resumo das características marcantes das agências, que lhes conferem maior autonomia e, conseqüentemente, o título de autarquia especial:
a) Capacidade de expedir normas técnicas complementares à Lei;
b) Caráter final de suas decisões (não se submetem a revisões de outros entes);
c) Nomeação especial dos seus dirigentes (participação do Senado);
d) Dirigentes exercem mandato, com prazo fixo (estabilidade);
e) Encerrado o mandato, os dirigentes submetem-se ao prazo de quarentena;
f) Maior autonomia financeira.
Obs.: Teoria da Captura ("capture theory") 
Ocorre a captura do ente regulador quando grandes grupos de interesses ou empresas passam a influenciar suas decisões e atuação, levando assim a agência a atender mais aos interesses das empresas (de onde vieram seus membros) do que os dos usuários do serviço, isto é, do que os interesses públicos. As agências devem assim, se desvincular tanto do Governo quanto dos entes fiscalizados, garantindo sua autonomia. 
"... a relação jurídica entre a agência reguladora e as entidades privadas sob seu controle tem gerado estudos e decisões quanto à necessidade de afastar indevidas influências destas últimas sobre a atuação da primeira, de modo a beneficiar-se as empresas em desfavor dos usuários do serviço. É o que a moderna doutrina denomina de teoria da captura ("capture theory", na doutrina americana), pela qual se busca impedir uma vinculação promíscua entre a agência, de um lado, e o governo instituidor ou os entes regulados, de outro, com flagrante comprometimento da independência da pessoa controladora. Em controvérsia apreciada pelo Judiciário, já se decidiu no sentido de obstar a nomeação, para vagas do Conselho Consultivo de agência reguladora, destinadas à representação de entidades voltadas para os usuários, de determinadas pessoas que haviam ocupado cargos em empresas concessionárias, tendo-se inspirado a decisão na evidente suspeição que o desempenho de tais agentes poderia ocasionar. Tal decisão, aliás, reflete inegável avanço no que tange ao controle judicial sobre os atos discricionários, que, embora formalmente legítimos, se encontram contaminados por eventual ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade”. (José dos Santos Carvalhos Filho). 
iii. Licitações: 
A Lei 9.472/97 (Lei das Telecomunicações, que instituiu a ANATEL) estabelecia que as agências reguladoras não estariam sujeitas à Lei 8.666 e que cada uma delas deve se submeter a um procedimento próprio, na modalidade de pregão ou consulta. 
O STF declarou inconstitucional o dispositivo que as afastava da Lei 8666, à luz do art. 37, XXI, CF. Porém, permitiu que se valham das modalidades específicas consulta e pregão. 
O Pregão foi estendido paro os outros entes. Assim, a modalidade específica das agências hoje é a consulta. O problema é que, enquanto o pregão já se encontra regulamentado por lei, ainda não existe uma definição (nem procedimento) para a consulta.
iv. Regime pessoal
A Lei 9.986/2000 (Lei Geral das Agências, obrigatória para AGU), que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, estabelece que o quadro das agências será preenchido com contratos temporários, sendo seu pessoal submetido ao regime da CLT.
Na ADI 2310, o STF, em sede de cautelar, entendeu que esses contratos temporários eram inconstitucionais, devendo haver um quadro permanente. Para o Supremo, o regime deve ser o de cargo público (estatutário), devendo-se manter os contratos já em andamento até o seu prazo final, sem renovar. Portanto, o STF proibiu o regime celetista, reservado excepcionalmente – “poder de polícia precisa de estabilidade” – e também não permitiu contratação temporária porque a necessidade é permanente.
Ato contínuo, o Presidente da República resolveu aditar a MP 155/2003, a fim de criar cargos públicos e conferir o regime estatutário, alterando a Lei 9.986/200. O problema é que este não é o diploma legal adequado para a criação de cargos, que só podem ser instituídos por lei. A MP 155 foi convertida na Lei 10.871/04.
Por conta dessa Lei, a ADI 2310 perdeu o seu objeto (em razão de sua alteração), sendo extinta sem julgamento de mérito:
Dadas as constantes prorrogações dos contratos temporários, determinadas pelo Presidente da República (através de MP), o Supremo foi novamente provocado, por meio da ADIN 3678, ainda não julgada.
Assim, hoje, para o STF, o regime de pessoal das agências reguladoras Deve ser o de cargo, com regime estatutário. Os servidores vinculam-se à agência reguladora por um liame de natureza institucional, portanto, estatutário, ditado,na esfera federal, pela Lei 8.112/90.
v. Exemplos de agências reguladoras:
Serviço público: ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), ANS (Agência Nacional de Saúde), ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil). 
Obs.: só a ANATEL e ANP têm previsão constitucional, como órgão regulador.
Bem público: ANA (Agência Nacional de Águas), ANP (Agência Nacional de Petróleo);
Fomento: ANCINE (Agência Nacional de Cinema).
Observações importantes:
Possuem natureza de autarquia, apesar do nome de agência: a ADA (Agência de Desenvolvimento da Amazônia), a ADENE (Agência de Desenvolvimento do Nordeste) – antigas SUDAN/SUDENE – e a AEB (Agência Espacial Brasileira).
A ABIN (Agência Brasileira de Inteligência), apesar de nome, é órgão da Administração direta.
Por outro lado, temos agências reguladoras que não possuem o nome de agência, a exemplo da CVM (Comissão de Valores Mobiliários).
O Banco Central (BACEN), apesar de ter função reguladora, não é agência, mas é autarquia
Dica: para concursos da AGU e agências, é necessário ler a L. 9.986/2000 (e, no caso das agências, a lei específica delas). Para os demais concursos, basta o estudo das normas gerais. Normalmente, os concursos utilizam uma agência que está no noticiário, porém sem cobrar nenhum regramento específico, e sim regras gerais.
Conforme aponta Maria Sylva, Insta destacar a existência de dois tipos de agências reguladoras:
As que exercem típico poder de polícia, impondo limitações administrativas com previsão legal, em atividades de fiscalização ou repressão, como é o caso, por exemplo, da Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS) e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
As que controlam e regulam as atividades que figuram como objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público ou de exploração de bem público, como é o caso da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e da Agência Nacional do Petróleo (ANP).
B. Agências Executivas (INMETRO, ADA, ADENE) 
As agências executivas nasceram com a Lei 9.649/98. Segundo previsão legal, trata-se de velhas autarquias ou fundações públicas que precisam se tornar eficientes. 
Para que se torne eficiente, a velha autarquia/fundação necessita de um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento. Assim, a partir deste plano, celebra-se com a Administração direta (Ministério encarregado de exercer o controle administrativo sobre ela) o chamado contrato de gestão
Conceito: 
É a qualificação dada por ato do chefe do executivo à autarquia ou fundação, já existente, que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos, passando a gozar de maior autonomia e privilégios. “A qualificação não cria pessoa nova” (GASPARINI). Os servidores são os próprios servidores da autarquia ou fundação já existentes. 
Assim, as agências executivas, ao contrário das agências reguladoras, não são entidades criadas para o desempeno de competências específicas. 
O art. 51 da Lei Federal n. 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, estabelece que o Poder Executivo poderá qualificar como agência executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
Ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento (P-E-R-D);
Ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
Essa qualificação de agência executiva é outorgada à autarquia ou à fundação mediante ato do Presidente da República, veiculado por Decreto.
A lei prevê, ainda, que o Poder Executivo editará as medidas de organização administrativa específicas para as agências executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento das metas e objetivos definidos no contrato de gestão.
Os contratos de gestão celebrados com as agências executivas terão periodicidade mínima de 1 ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
Assim, essas autarquias ou fundações já existentes que, por iniciativa da Administração direta, recebem o status de agência, em razão da celebração de um contrato de gestão, que objetiva uma maior eficiência e redução de custos. 
É dizer, o contrato de gestão confere mais recursos públicos e mais autonomia. 
A doutrina critica muito a sua existência, na medida em que um simples contrato de gestão acaba por conceder mais recursos e autonomia que a própria lei que criou a autarquia, o que parece ser inconcebível. Além disso, não há muita lógica em destinar mais recursos a quem se mostra ineficiente, o que revela um gasto público desnecessário. Ademais, essa dotação orçamentária poderia ser feita por complementação orçamentária, sendo desnecessário um contrato de gestão.
Atente: 
Encerrado o contrato de gestão, a agência executiva volta a ser uma simples autarquia ou fundação. Daí conclui-se: a qualidade de agência executiva consiste em um status temporário. A desqualificação é definida como a perda do atributo de agência executiva, não levando à extinção da autarquia ou fundação. Por força do princípio do paralelismo de atos e formas, é feita por ato do Executivo veiculado por decreto. Tanto a qualificação quanto a desqualificação são medidas de iniciativa do Ministério supervisor
Autonomia/privilégios
a) Segundo previsão do art. 24, parágrafo único, da Lei 8.666�, autarquias e fundações públicas com o status de agências executivas gozam de limite de dispensa de licitação dobrado (20%). 
b) “Além disso, não se aplicarão às agências executivas os limites anuais estabelecidos pelo Decreto n. 948/93, referentes à realização de serviços extraordinários, desde que sejam previamente atestadas a existência de recursos orçamentários disponíveis e a necessidade dos serviços para cumprimento dos objetivos e metas do contrato de gestão” (GASPARINI).
O INMETRO, atualmente, está na qualidade/natureza de agência executiva, bem como a ADA e a ADENE.
3.4 Fundações 
As fundações exercem atividades não exclusivas do Estado, mas de interesse público: saúde, cultura, lazer, meio ambiente, etc. Ex.: IBGE, FAPEMIG.
Fundação é um patrimônio personalizado (“universitas bonorum”) destacado por um fundador para uma finalidade específica. Fundação Pública é a instituída pelo poder público.
De acordo com o fundador temos a seguinte divisão:
Se quem instituiu foi o particular, temos uma fundação privada, objeto de estudo do Direito Civil.
Se quem instituiu foi o Poder Público, tem-se uma fundação pública, estudada pelo Direito Administrativo. 
i. natureza jurídica
Sempre que instituída pelo Poder Público terá o nome de fundação pública. 
Para Hely Lopes Meirelles e Carvalho Filho toda fundação pública é de direito privado. Para Celso Antônio, por outro lado, toda fundação pública tem regime público. O STF e a doutrina majoritária (Maria Sylvia), contudo, entendem que a fundação pública poderá ter o regime de direito privado ou de direito público.
Temos, assim:
As fundações públicas de direito público são espécies de autarquia, chamadas autarquias fundacionais. Seguem o mesmo regime das autarquias: a lei as cria; regime jurídico de direito público quantos aos atos, bens, etc. 
As fundações públicas de direito privado, chamadas fundações governamentais, seguem o mesmo regime das empresas públicas e sociedades de economia mista: A lei autoriza a sua criação; a criação depende de lei + registro; regime híbrido: privado derrogado pelo público. 
A conclusão sobre a natureza jurídica é extraída do exame dasua lei instituidora.
Atente: 
Não se aplicam as fundações públicas, mesmo que tenham personalidade de direito privado, as normas do Código Civil e CPC relativas ao destino dos bens dotados (que pode variar, sendo variável o interesse público): o instituidor não perde a disposição dos bens após a instituição; o ato de instituição não é irrevogável; não sofrem controle direto pelo Ministério Público (o controle é feito pelo Tribunal de Contas; o MP pode fiscalizar indiretamente, como custus legis). 
Extinção: Não se aplica as formas de extinção do Direito Civil. Com base no paralelismo das formas, se a lei cria, a lei extingue; se autorizar, também vai autorizar a extinção. 
ii. Art. 37 da CF.
O art. 37, XIX, da CF prevê a necessidade lei complementar para definir as finalidades das fundações, bem como lei (ordinária) específica para autorizar sua criação. Assim, entende-se que esse dispositivo está se referindo tão somente à fundação governamental, ou seja, fundação pública de direito privado. Por isso alguns autores defendem só ser possível a existência de fundação pública de direito privado .
As fundações públicas de direito público não precisam de lei complementar para definir suas finalidades. 
Obs.: como a CF/88 não faz distinção, tem-se que entender que quando se refere às fundações abrange todas, públicas ou privadas. Ex: imunidade tributária (150 §2°), acumulação de função. 
3.5. Empresas Estatais (Empresas Públicas e Sociedades de Economia mista) 
Com a expressão ‘empresa estatal’ ou ‘governamental’ (gênero) designamos todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionário, abrangendo a (espécie) empresa pública, a sociedade de economia mista e outras empresas que não tenham essa natureza e às quais a Constituição faz referência, em vários dispositivos como categoria à parte (art. 37, XVII; 71, II, 165, §5º, II)�.
Atente: nem toda empresa que o Estado tem parte é empresa pública ou sociedade de economia mista. 
Só as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista têm regime híbrido. Estas entidades são pessoas jurídicas de direito privado das quais se vale o Estado como instrumentos de ação para intervir no domínio econômico, ora para explorar atividade tipicamente econômica ora para prestar serviço público de natureza comercial ou industrial
A. Empresa pública� (BNDES, Caixa Econômica, Correios�) 
 Trata-se de pessoa jurídica de direito privado cujo capital é exclusivamente público (“empresa pública”). 
Registre-se que, embora o seu capital seja exclusivamente público, este não precisa ser de um só ente, podendo ser inclusive da Administração Indireta da União, Estados ou Municípios (art. 5° do Decreto-Lei 900/69), desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União.
Com isso, admite-se a participação nas empresas públicas de pessoas jurídicas de direito privado que integrem a Administração Indireta, inclusive de sociedades de economia mista, em que o capital é parcialmente privado (DI PIETRO). 
Pode ser constituída por qualquer modalidade empresarial (LTDA. S.A, etc.) observando-se que, caso se trate de sociedade anônima, esta deverá ser de capital fechado, na medida em que este é exclusivamente público. Ex.: Caixa Econômica Federal. Na esfera federal, podem ser criadas formas inéditas de sociedade (DI PIETRO)
Empresa pública federal: competência da Justiça Federal.
Estado, DF e municípios podem criar essas empresas para intervir no domínio econômico, bem como para a prestação de serviços públicos.
B. Sociedade de economia mista� (Petrobrás, Banco do Brasil, Bancos Estaduais). 
 O seu capital é misto, possuindo parte pública e parte privada, mas a maioria do capital votante (ou seja, que dá direito a voto) deve estar nas mãos do Poder Público. 
 
A sociedade de economia mista, necessariamente, deverá ser constituída na forma de sociedade anônima, diferindo, neste passo, das empresas públicas. Exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás, gráficas oficiais dos estados, bancos estaduais;
Sociedade de Economia Mista Federal: competência da Justiça Estadual.
Estado, DF e municípios podem criar essas empresas para intervir no domínio econômico, bem como para a prestação de serviços públicos.
	
	Sociedade de economia mista
	Empresa pública
	1. Capital
	Misto (maioria do capital votante nas mãos do Estado)
	Exclusivamente público
	2. Organização
	Sociedade anônima
	Qualquer modalidade empresarial (forma livre). Se sociedade anônima, deve ter capital fechado.
	3. Competência 
(art. 109, CF)
	Justiça estadual 
(salvo presença da União na lide).
	EP federal: Justiça federal
EP estadual: JE;
EP municipal: JE;
C. Características Gerais:
Personalidade jurídica de direito privado;
Logo, a criação e extinção são autorizadas por lei: lei específica� (da União, Estado ou Município) autoriza a criação + registro art. 37, XIX). Nasce com o registro. Essa lei tanto pode autorizar a criação de empresa pública como a transformação de entidade governamental (autarquia, sociedade de economia mista) em empresa pública. 
A lei também é exigida para a criação de subsidiárias, bem como para a sua participação em empresas privadas (art. 37, XX, CF)�;
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada
Regime jurídico híbrido: Regime privado derrogado parcialmente por normas de direito público. O grau de derrogação varia dependendo da função, se prestadora de serviço público ou exploradora de atividade econômica. 
Vinculação aos fins definidos na lei instituidora;
Regime de pessoal celetista (CLT), conforme próximo tópico. 
Sujeição ao controle estatal: O controle da atuação das sociedades de economia mista, qualquer que seja o seu objeto é exercitado pela AP sob dois aspectos: [i] administrativo; [ii] financeiro, previstos no art. 26 do Decreto-Lei federal n. 200/67.
Assim, ficam sob a supervisão, na esfera federal, do Ministério a que estão ligadas, e, no campo do Estado e do Município, sob a responsabilidade da Secretaria a que se vinculam. Os titulares dessas pastas:
Indicam ou nomeiam os dirigentes das sociedades;
Aprovam as contas, os relatórios e balanços, fixando as despesas de pessoal, de administração e publicidade;
Podem realizar auditoria e periódica avaliação do rendimento e produtividade da sociedade de economia mista e, se for o caso, a intervenção (art. 26 do Dec.-Lei Federal n. 200/67).
Registre-se, ainda, que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dessas entidades, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, cabe ao Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas (art. 70, CF). O mesmo sistema é utilizado nos Estados-Membros e Municípios.
D. Regime de pessoal
Cuidado: só existe servidor público em pessoa jurídica de direito público�. Em se tratando de pessoa jurídica de direito privado, há agentes públicos, mas não servidores públicos�. 
As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (entes governamentais de direito privado, sejam prestadoras de serviço público, sejam exploradoras de atividade econômica) possuem, assim, empregados públicos, titulares de emprego públicos, sujeitos ao regime da CLT, embora se equiparem aos servidores públicos estatutários em alguns aspectos:
Obrigatoriedade de concurso público;
Sujeitos a não acumulação, salvo as ressalvas constitucionais�;
Sujeitam-se ao teto remuneratório (art. 37, XI: do Ministro do STF), salvo quando estas pessoas não receberem dinheiro público para manutenção e custeio (despesas do dia-a-dia.Respondem por improbidade administrativa (Lei. 8.429/92);
São considerados funcionários públicos para fins penais (art. 327, CP), respondendo pelos crimes praticados por funcionário público contra a Administração Pública. 
Estabilidade: Os empregados públicos não gozam da estabilidade do art. 41 da CF, segundo a súmula 390, TST� (é o TST quem julga a matéria porque é celetista), do art. 41 da CF. E mais: nos termos da OJ 247, é possível haver dispensa imotivada. 
O STF, recentemente, também já decidiu nesse sentido, muito embora haja um movimento para afastar essa orientação (para os administrativistas, só sai com processo administrativo e motivadamente). 
Esta OJ sofreu recente alteração, dispondo que a dispensa será imotivada, salvo se o trabalhador for empregado da Empresa de Correios e Telégrafos (empresa pública que presta os serviços previstos no art. 21, X, da CF)�.
E. Finalidades e Regime Jurídico 
No que diz respeito às suas finalidades, a empresa pública pode ser criada para ser (1) prestadora de serviço público ou (2) exploradora de atividades econômicas. 
Neste último caso, convém atentar ao art. 173, da CF, que dispõe que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo
As empresas públicas e sociedades de economia mista possuem um regime jurídico híbrido, ou seja: parte público e parte privado, variando a depender da sua função. 
Caso explore atividade econômica, o regime será mais privado que público. Se, ao revés, for prestadora de serviços públicos, será mais público que privado, aproximando-se das autarquias que da iniciativa privada.
1. Prestadoras de Serviço Público: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Atente: Não se aplica aqui a ideia de concessão de serviço público, contrato, encampação, etc., porque a titularidade já é do Estado, que apenas o presta por meio da Administração Indireta. No caso das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista prestadoras de Serviços públicos, o regime de direito público é a regra: 
Responsabilidade civil do Estado: 
A regra geral é a responsabilidade objetiva� quanto aos danos causados a terceiros, sendo a responsabilidade do Estado (administração direta) subsidiária (observe que essa regra da responsabilidade subsidiária não se aplica às demais obrigações, a exemplo das comerciais, trabalhistas e tributárias). 
Atente: Se for extinta, o serviço e os bens a ela ligados reverterão para Administração, em razão da continuidade do serviço público, havendo responsabilidade total.
Bens Públicos: 
Os bens de empresas públicas e sociedades de economia mista são privados. Logo, como regra geral, são penhoráveis. Exceção: apenas aqueles bens que estão diretamente ligados à prestação de serviços públicos seguirão o regime de bens públicos, sendo, pois, impenhoráveis, à luz da continuidade do serviço público�. O Carvalho Filho, com base no art. 98 do Código Civil, diz que todos os bens são privados e penhoráveis (minoritário)
Muita atenção: o fato de a empresa prestar serviços públicos não significa que todos os seus bens estejam protegidos, na medida em que somente aqueles diretamente ligados à prestação dos serviços possuirão regime público.
MUITA ATENÇÃO: No que diz respeito à EBCT (Correios), o STF e STJ já decidiram que o seu tratamento é de autarquia, de modo que qualquer que seja o seu bem, será impenhorável. 
 Atos: 
Os atos das sociedades de economia mista e empresas públicas, se prestadoras de serviços públicos, são, na sua maioria, atos administrativos. Por essa razão, podem ser atacados por MS, quando ilegais, afrontando direito líquido e certo de alguém. 
 Licitação: 
Sujeitam-se à Lei 8.666/93�, por previsão do seu art. 1º c/c o art. 37, XXI da CF�. Lembre-se que o limite para dispensa de licitação é o dobro do valor (art. 24). 
 Falência: 
A lei 11.101/05, em seu art. 2º, dispõe que as empresas públicas e sociedades de economia mista estão fora do regime de falência. Sejam prestadoras de serviço público, seja exploradoras de atividade econômica, não podem falir�.
Imunidades tributárias:
Para boa parte da doutrina, gozam de imunidade recíproca (art. 150, VI, a)�, para atividades essenciais, com as restrições feitas pela própria CF/ 88: “desde que a sua atividade não implique em contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelos destinatários” (150, § 3, da CF). Ou seja, mesmo as pessoas que executem serviços públicos podem sofrer a incidência tributária, caso haja inequívoco intuito lucrativo, sendo esses serviços devidamente remunerados�.
Art. 150. § 3º - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel
O STF, para conceder a imunidade recíproca a E.P/S.E.M prestadoras de serviço público costuma exigir: (i) natureza pública do serviço de prestação obrigatória e exclusiva do Estado (ii) a não distribuição de dividendos (ausência de lucros) e (iii) a inexistência de prejuízo à concorrência. 
No caso dos Correios, a jurisprudência do STF é firma no sentindo que há imunidade, ainda mais por exercer o serviço em regime de “monopólio” (rectius: privilégio); os mesmo para outros serviços monopolizados. Ocorre que nem todos os serviços dos Correios são “monopólio”, e podem também ser prestados por particulares (ex: sedex). 
Todavia, em relação aos Correios, o STF entendeu em 2013 que a imunidade abrange todas as atividades exercidas pela EBCT, mesmo quando exercesse atividades fora do regime de privilégio. 
2. Exploradoras de atividade econômica: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 
O Estado somente explora diretamente atividade econômica por imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, na satisfação do interesse público.
Apesar de sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, é óbvio que sobre elas incidem regras de Direito Administrativo, sob pena de não constituírem outra coisa, senão empresas privadas. Essa derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público pode ser observada na exigência de concurso público e licitações, bem como da exigência de prévia autorização legislativa. O regime continua híbrido com prevalência do privado.
A Constituição Federal dispõe, ainda, em seu art. 173, §1º, que lei específica poderá estabelecer o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestaçãode serviços.
Ocorre que até hoje não foi criado esse estatuto. Assim, aplicam-se a essas pessoas as regras gerais existentes. Dica: decore o art. 173 todo.
Responsabilidade civil do Estado: 
Caso a empresa pública ou sociedade de economia mista explore atividade econômica, a sua responsabilidade civil será pautada pelo direito civil, cuja regra geral é a responsabilidade subjetiva. Nesta hipótese, não haverá responsabilidade subsidiária do Estado. (prece que só o Carvalho Filho defende que responde: conferir). 
Responderá a AP se, por ato seu, der causa à extinção da empresa e, em razão disso, assumir seus bens, quando então responderá até o montante do patrimônio recebido, uma vez que somente esse patrimônio era o garantidor das obrigações assumidas.
Bens Públicos: 
Todos os bens são privados e, portanto, penhoráveis
Atos:
Se interventoras no domínio econômico, seus atos e contratos são regulados pelo Direito Privado, não cabendo mandado de segurança, exceto nos casos de derrogação parcial do regime privado, como aqueles que integram procedimento licitatório. Assim dispõe a súmula 333 do STJ:
STJ Súmula nº 333 - Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade de economia mista ou empresa pública.
 Licitação: 
A controvérsia na situação das exploradoras de atividade econômica. A estas, aplica-se o art. 173, §1º, inciso III, prevendo que elas poderão, mediante lei específica, ter estatuto próprio para licitação e contratos. Nenhuma empresa estatal, todavia, possui estatuto criado por lei específica. Assim, por enquanto, estão sujeitas às regras gerais da Lei 8.666/93.
Mas atente: É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição (art. 25). Tendo em conta que a exploração da atividade econômica por estas empresas também se dá pelo interesse publico (art. 173), caso o procedimento licitatório venha a prejudicar a atividade fim das empresas estatais, o interesse público restará prejudicado, tornando-se inviável a competição e, conseqüentemente, inexigível a licitação, vez que a lentidão do processo licitatório pode ser incompatível com a agilidade da atividade econômica. No que concerne às suas atividades secundárias, será exigida licitação. É o que defende Celso Antônio Bandeira de Mello�. 
Falência 
A lei 11.101/05, em seu art. 2º, dispõe que as empresas públicas e sociedades de economia mista estão fora do regime de falência. Sejam prestadoras de serviço público, seja exploradoras de atividade econômica, não podem falir. 
Imunidades tributárias: 
O art. 173, §2º, tratando da atividade econômica destas empresas, dispõe que “as empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado”. Poderão gozar apenas de privilégios extensivos à iniciativa privada. Logo, não gozam de imunidade tributária. 
	Empresa prestadora de serviço público. 
	Exploradora de atividade econômica 
	Aplica-se o art. 37, §6º: 
Regra: responsabilidade civil objetiva quanto aos danos causados por seus agentes
	Aplica-se a legislação civil. Regra: responsabilidade subjetiva
	Responsabilidade subsidiária do Estado
	Não há responsabilidade subsidiária, pois não há serviço público em jogo
	A responsabilidade tributária, comercial e trabalhista continua subjetiva e sem responsabilidade subsidiária do Estado.
	
	Se for extinta, o serviço e os bens a ela ligados reverterão para AP, em razão da continuidade do serviço público, havendo responsabilidade total.
	Responderá a AP se, por ato seu, der causa à extinção da empresa e, em razão disso, assumir seus bens, quando então responderá até o montante do patrimônio recebido, uma vez que somente esse patrimônio era o garantidor das obrigações assumidas.
Obs.1: Empresa Pública de Correios e Telégrafos 
Desde 1969, em razão do Decreto 509/69, a ECT, embora seja uma empresa pública, possui o tratamento de Fazenda Pública, na medida em que presta serviço público exclusivo da União (a CRFB/88 não permitiu a possibilidade de exploração indireta). Logo, segue regime de precatório, possui bens impenhoráveis (estando ou não diretamente ligados ao serviço público; até a bicicleta dos correios é impenhorável), goza de imunidade recíproca, seus servidores não estão sujeitos a dispensa imotivada (OJ 247) etc.
Art. 12 - A ECT gozará de isenção de direitos de importação de materiais e equipamentos destinados aos seus serviços, dos privilégios concedidos à Fazenda Pública, quer em relação a imunidade tributária, direta ou indireta, impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços, quer no concernente a foro, prazos e custas processuais.
Outras empresas (ex: transexpress) queriam derrubar esse monopólio. Foi ajuizada no STF a ADPF de nº 46, a fim de definir o tratamento dispensado à ECT, na medida em que, embora preste serviço exclusivo da União, desenvolve atividades também através de franquias. Essa ADPF acaba de ser julgada (2009), no seguinte sentido:
1) o serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado – constitui serviço público, e não atividade econômica em sentido estrito, razão pela qual se submete a regime próprio que contém privilégios, não havendo que se falar em monopólio. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si (embora na linguagem vulgar se confundam); É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado.
2) A Constituição do Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 20, inciso X]. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 1.969. A EBCT deve atuar em regime de exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. Logo, Foi recepcionada pela CF/88 a Lei 6.538/78, que instituiu o “monopólio” das atividades postais pela Empre​sa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT;
3) a prestação do serviço postal por empresa privada só seria possível se a CF afirmasse que o serviço postal é livre à iniciativa privada, tal como o fez em relação à saúde e à educação, que são serviços públicos, os quais podem ser prestados independentemente de concessão ou permissão por estarem excluídos da regra do art. 175, em razão do disposto nos artigos 199 e 209; 
4) deu-se interpretação conforme ao art. 42 da Lei 6.538/78 para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas no art. 9º do referido diploma legal.
Em 2008, foi editada a Lei 11.668. Esta exige da ECT, para continuar com as franquias, obediência às regras de licitação. Apesar disso, essa mesma lei prorrogou os contratos de franquia por mais 24 meses. Em face dessa prorrogação, foi ajuizada a ADI 4155, pendente de julgamento
Obs. 2: Petrobrás 
É uma sociedade de economia mista. Apesar disso, a Lei 9.478/1997 (Lei da ANP) dispõe que esta seguiria procedimento simplificado de licitação, definido por decreto do Presidente da República (há parecer vinculante da AGU nesse sentido). 
Após a EC n° 9/95, que alterou o § 1° do art. 177 da Constituição, a Petrobrás passou a atuarna exploração do petróleo em regime de livre concorrência com outras empresas. Continuou a abrigar o monopólio da atividade do petróleo, porém, flexibilizou a sua execução, permitindo que empresas privadas participem dessa atividade econômica, mediante a celebração, com a União, de contratos administrativos de concessão de exploração de bem público. ]
Com isso, o art. 67 da Lei n° 9.478/97 determinou sua submissão a um procedimento licitatório simplificado, afastando a aplicação da Lei n° 8.666/93, que estabelece um regime de licitação e contratação inadequado para a atuação da empresa num ambiente de livre competição.
O TCU, todavia, na Decisão 633/2002, entendeu que esta regra seria inconstitucional, determinando que a Petrobrás se submetesse à Lei 8.666/93 (reconheceu ainda que a aquisição de bens necessários ao atendimento de seus fins e a alienação do produto de sua atividade não necessitam de qualquer espécie de procedimento licitatório). 
Em face disso, a Petrobrás ajuizou o MS 25888 no STF (o advogado é o Barroso), que decidiu a questão em sede de liminar monocrática do min. Gilmar Mendes, entendendo ser plausível a tese da Petrobrás. Por força dessa liminar, pode a Petrobrás manter o procedimento simplificado. Além disso, afirmou que súmula 347 do STF� foi aprovada em 1963, em outro contexto de controle de constitucionalidade (até o advento do controle abstrato, em 1965, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não-jurisdicionais, à aplicação da lei considerada inconstitucional). Com a ampliação dos legitimados em 1988, seria o caso de se redimensionar o alcance da súmula. Posteriormente, o Min. Eros Grau proferiu decisão no mesmo sentido�. 
3.6 Consórcios Públicos
i. Introdução
 A CF, em seu art. 241, com redação dada pela EC n. 19/98, dispõe que:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei [ordinária] os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
Visando regular o preceito constitucional aludido, a Lei 11.107/05 tratou das normas gerais para a União, os Estados, o DF e M contrataram consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum, prevendo a possibilidade de mais uma entidade da Administração indireta.
A Lei 8.666/93 (ainda vigente sobre assunto) já tratava de convênios e consórcios, relativos à execução de interesses comuns. Convênios reúnem entes de qualquer espécie (entes da Administração direta, indireta e até particulares); Consórcios na reunião de entes da mesma espécie.
A Lei 11.107/05, por seu turno, cria os novos consórcios públicos, instituindo a chamada gestão associada, que nada mais é senão a reunião de esforços para uma finalidade comum, através de contrato administrativo. Os novos consórcios públicos resultam da reunião de entes políticos, fazendo surgir uma nova pessoa jurídica. 
	Convênios
	Consórcios públicos
	Reúnem entes de qualquer espécie (incluindo particulares) que, através da celebração de contrato administrativo, realizam objetivos de interesse comum.
	Reunião de entes políticos (mesma espécie) que, unindo esforços, celebram contrato administrativo, fazendo surgir nova pessoa jurídica, integrante da Administração Indireta, de natureza pública (associação pública) ou privada, com o fim de realizar objetivos comuns.
A Lei 11.107/05, no art. 1º, caput, e no art. 3º usa a expressão “contratação de consórcio público”. Segundo Carvalho Filho, há uma impropriedade técnica na lei, em razão da existência de interesses comuns (os convenentes estão em posições colaterais e não contrárias). Ele se parece mais aos convênios do que os contratos. Celso Antônio, contudo, usa a expressão contrato. 
Obs.: art. 23, parágrafo único da CF menciona lei complementar para fixar nromais de cooperação entre os Entes x art. 241 (lei ordinária): 
No art. 23�, a CRFB/88 prevê um caráter mais geral quanto ao objeto para o qual serão reunidos esforços conjuntos (desenvolvimento e bem-estar em caráter nacional); O 241, por sua vez, especifica o que será feito por lei (prestação de serviços públicos e transferir serviços, bens, pessoa etc.). O art. 241 prevê a edição de lei reguladora dos convênios e consórcios com vistas à transferência de serviços. “Mas, independentemente do dispositivo, nada impede que convênios para fins diversos, embora também cooperativos, sejam celebrados entre as entidades políticas sem que haja necessariamente lei autorizadora, eis que essa situação se caracteriza como normal atividade administrativa” (José dos Santos).
Assim, temos: 
Lei complementar ( Fixará normas para a cooperação entre os entes cooperativos, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar (art. 23, CF: norma genérica).
Lei ordinária ( Disciplinará os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes, para fins de gestão associada de serviços públicos (art. 241, CF).
Independentemente de lei ( Outros convênios.
ii. Competência legislativa
A União estabeleceu as normas gerais consubstanciadas na Lei Federal n. 11.107/05, já que nos termos do art. 22, XXVI, compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, E, DF e M. 
iii. Competência para instituir consórcios públicos e convênios de cooperação
Enquanto a competência legislativa sobre os consórcios públicos é exclusiva da União, a competência para a sua instituição é de todos os entes federados, que se valerão para tanto da Lei dos Consórcios Públicos. Cf. art. 241, CF, supra.
iv. Conceito
Trata-se de pessoa jurídica sem finalidade econômica, de direito público ou privado, constituída unicamente por entes da federação, por meio de contrato, para a para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum para a realização de objetivos de interesses comuns.
Não se confunde com o consórcio clássico, que é destituído de personalidade jurídica. Também não se confunde com o consorcio de empresas, previsto no art. 33 da Lei 8.666/93.
Como o consórcio adquire personalidade jurídica, ele pode celebrar contratos, convênios e consórcios.
v. Natureza jurídica/modalidades
Segundo Carvalho Filho, o consórcio público é um negócio jurídico (manifestação de vontade para atingir um objetivo comum) plurilateral (vários pactuantes) de direito público (regras de direito público norteiam o ajuste). Grave: negócio jurídico plurilateral de direito público. 
O consórcio público possui natureza contratual: trata-se de contrato administrativo. Os consórcios podem assumir a personalidade de direito privado, sem fins econômicos, ou personalidade jurídica de direito público, assumindo, nesse caso, a forma de associação pública. Segundo a lei, a associação pública resultante do consórcio integra a Administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
Vale ressaltar que a Lei 11.107 alterou o art. 41, IV, do Código Civil, para incluir expressamente entre as pessoas jurídicas de direito público interno as associações públicas, acrescentando que essas têm natureza de autarquias (autarquia “interfederativa” ou “multifederada”, segundo a doutrina).
Se for de direito privado, a lei não diz se o consórcio integrará ou não a Administração Pública indireta. Em que pese a omissão legal, a doutrina majoritária entende que este também integra a Administração indireta.
1ª corrente (Maria Sylvia, Carvalho Filho e Gasparini) ( Ele integra a Administração Pública indireta, porque prestará um serviço de forma descentralizada. Essa é a corrente majoritária.
2ª corrente (Celso Antônio) ( Esses consórcios também integram a Administração indireta, pois ele entende que eles são empresas públicas.
3ª corrente