REVISÃO PARA AV1 D. Adm. II

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REVISÃO PARA AV1
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
DIREITO ADMINISTRATIVO PROF. VANDRÉ AMORIM - QUADRO-RESUMO
DIREITO ADMINISTRATIVO PARA CONCURSO
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1 – NATUREZA JURÍDICA 
1.1 – Tríplice Responsabilidade Independentes entre si, salvo no caso de absolvição criminal por: 
a) negativa de autoria; ou 
b) inexistência do fato. 
1.2 – Extracontratual: o dever de o Estado indenizar decorre da prestação de serviços públicos. 
- Não se trata de relação contratual, decorrente da inexecução de contrato. 
2 – PREVISÃO LEGAL: Art. 37, § 6º, CF e Art. 43 do Código Civil 
Art. 37, § 6º, CF - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
3 – ESPÉCIES DE RESPONSABILIDADES 
- Regra: Responsabilidade Objetiva 
Elementos: Conduta — Nexo Causal — Evento Danoso 
Características: 
a) Atos lícitos e ilícitos; 
b) a vítima não precisa comprovar que houve dolo ou culpa do agente público que causou o dano. 
- Exceção: Responsabilidade Subjetiva (Atos Omissivos) 
Elementos: Conduta (dolosa ou culposa) — Nexo Causal — Evento Danoso 
Características: 
a) atos ilícitos; 
b) O dever de indenizar surge apenas se houver a comprovação da “Culpa Administrativa”: 
b.1) inexistência do serviço; 
b.2) mau funcionamento; 
b.3) retardamento do serviço; 
c) “culpa anônima”, pois, ainda que haja dolo ou culpa do agente, o Estado deverá indenizar a vítima.
ATENÇÃO!! Nos casos de omissões específicas (“dever de custódia” do Estado), como no caso de presidiário morto por outro detento ou que se suicida; ou de criança que se acidenta em escola pública, a responsabilidade volta a ser objetiva. 
4 TEORIAS 
- Regra: Risco Administrativo - admite que o Estado comprove a incidência de excludentes ou atenuantes da sua responsabilidade, nas hipóteses de:
a) culpa da vítima; 
b) caso fortuito ou força maior; 
c) atos de terceiros. 
- Exceção: Risco Integral – NÃO ADMITE a incidência de excludentes ou atenuantes da responsabilidade do Estado. Assim, o Estado responde ainda que haja, p.ex., culpa exclusiva da vítima. Ex: danos nucleares; danos ambientais; e danos decorrentes de materiais bélicos. 
5 PESSOAS JURÍDICAS RESPONSÁVEIS 
- Pessoas Jurídicas de Direito Público (União, Estados, DF, Municípios, Autarquias, Fundações Públicas); 
- Pessoas Jurídicas Direito Privado Prestadoras de Serviços Públicos (Empresas Públicas, Sociedade de Economia Mista, Agentes Delegados: Concessionárias, Permissionárias, Tabeliães, etc.) 
* A responsabilidade é objetiva tanto em relação aos usuários como para os não-usuários do serviço; 
* A responsabilidade é da própria PJ que causar o dano. No caso de P.J.D. Privado o Estado responde apenas subsidiariamente. 
- Penal: reclusão ou detenção 
- Administrativa (ou funcional): penalidades administrativas 
- Civil (ou patrimonial): obrigação de indenizar o dano causado 
6 AGENTES PÚBLICOS RESPONSÁVEIS 
- O agente público causador do dano pode ser todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos e entidades públicas, bem como nas pessoas vinculadas ao Estado. Tem que se valer da “função pública”, ainda que não esteja na prestação direta do serviço público. 
- Responsabilidade Subjetiva: só responde se tiver agido com o dolo ou culpa; 
- Ação Regressiva: responde perante o Estado e não diretamente à vítima; 
- Denunciação da lide: forma de antecipação da ação regressiva. É facultativa. 
- Imprescritibilidade: A ação de ressarcimento ao erário não prescreve (art. 37, § 5º, in fine, CF) 
- Morte do Agente: a obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores, até o limite da herança. 
7 PRESCRIÇÃO DA AÇÃO DE INDENIZAÇÃO 
- Em face das P.J.D.Público: prescreve em 5 anos (Art. 1º do Dec. 20.910/1932) 
- Em face das P.J.D.Privado: prescreve em 3 anos (Art. 206, § 3º, do Código Civil) 
- *OBS.*: É imprescritível a pretensão de recebimento de indenização por dano moral decorrente 
de atos de tortura ocorridos durante o regime militar de exceção.Precedentes citados: AgRg no AG 1.428.635-BA, Segunda Turma, DJe 9/8/2012; e AgRg no AG 1.392.493-RJ, Segunda Turma, DJe 1/7/2011. STJ, REsp 1.374.376-CE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 25/6/2013 (Informativo 523, de 14/8/2013). 
8 RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS 
- Regra: O Estado não responde (teoria da irresponsabilidade) 
- Exceções: Responsabilidade objetiva decorrente de: 
a) leis inconstitucionais; e 
b) leis de efeitos concretos. Pautadas na responsabilidade objetiva! 
9 RESPONSABILIDADE POR ATOS JUDICIAIS 
- Regra: O Estado não responde (teoria da irresponsabilidade) 
- Exceções: Responsabilidade objetiva decorrente de: 
a) o condenado por erro judiciário; e 
b) preso além do tempo fixado na sentença. Pautadas na responsabilidade objetiva! 
ATENÇÃO!! No caso de dano causado por magistrado decorrente de atos jurisdicionais por ele praticados, no exercício de suas funções, na hipótese em que proceder com dolo ou fraude, a ação indenizatória deve ser ajuizada diretamente contra o próprio magistrado, em razão do disposto no art. 133 do CPC. 
ESTADO 
-P.J.D.Público
-P.J.D.Privado
-Prest.Serv.Público
AGENTE PÚBLICO 
- Direito de Regresso 
- Imprescritível 
- Responsabilidade Subjetiva 
VÍTIMA DO DANO 
- Ação de Indenização ajuizada diretamente contra a “P.J.” 
- Prazo Prescricional 
- Responsabilidade Objetiva (Regra)
Outro
RESUMÃO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
Caros colegas, como forma de aprimorar minha preparação pra uma eventual prova aberta e/ou fase oral, passarei a, sempre que possível, a trazer temas importantes, geralmente cobrados nessas etapas. O primeiro tema que irei abordar será em Direito Administrativo, especificamente sobre RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
*Esclareço que irei abordar os assuntos de forma tópica, pra não me cansar e não cansar os colegas que eventualmente queiram ler.
1. Discorra sobre o tema Responsabilidade Civil do Estado:
- Evolução da Responsabilidade Civil do Estado:
A doutrina aponta como origem da responsabilidade civil do Estado o caso denominado “Agnes Blanco”, é possível elencar pelo menos cinco teorias:
a) Teoria da irresponsabilidade civil – anterior ao surgimento do Estado liberal-burguês, defendia que o Estado não podia responder pelos seus atos, o que restou sedimentada na célebre frase “o rei não erra” (the king can do no wrong). É possível encontrar ainda hoje resquícios dessa teoria em nosso ordenamento no tocante aos atos jurisdicionais e legislativos (RE 505.393, do STF – info 473). Existem, contudo, duas exceções envolvendo ato jurisdicional previstas no art. 5º, LXXV, CF: erro judiciário e prisão além do tempo fixado na sentença (não confundi com a previsão do art. 133 do CPC).
b) Teoria da culpa civilista (atos de gestão) – o Estado só responde civilmente por atos de gestão (um aluguel de um prédio particular, por exemplo), não respondendo por atos de império (uma desapropriação, por exemplo).
c) Teoria da falta do serviço (culpa do serviço, culpa anônima) – verifica-se responsabilidade civil do Estado quando este falhar na prestação do serviço, seja por não prestá-lo seja por prestá-lo inadequadamente ou de forma tardia, o que gera prejuízo ao particular. Tal responsabilidade é subjetiva, exigindo a comprovação do dolo ou culpa do Estado na omissão do serviço, e diz-se anônima porque não há necessidade de se identificar o servidor faltoso para se imputar ao Estado a obrigação de reparar o dano.
d) Teoria da responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco administrativo - significa que o Estado deve se responsabilizarpelos atos comissivos cometidos pelos seus agentes que causem danos aos particulares. Objetiva porque não se exige demonstração de dolo/culpa do agente público. Essa teoria afasta a responsabilidade civil do Estado em três situações: culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior e fato exclusivo de terceiro, hipóteses em que não se verifica o nexo causal entre a conduta do Estado e o resultado danos.
Atenção para a denominada culpa corrente, que não afasta, mas apenas mitiga a responsabilidade civil do Estado. É o chamado dano em Bumerangue, a ensejar a compensação de culpas.
e) Responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco integral – Equipara o Estado a um segurador universal, uma vez que a responsabilidade não fica afastada sequer naquelas hipóteses que afastam o risco administrativo. Reconhece-se em caso de dano nuclear, dano ambiental e atos terroristas.
Outros aspectos a serem abordados:
1. Denunciação à lide: Prevista no art. 70, III, do CPC, tal instituto vem sendo objeto de discussão de duas correntes: uma primeira vem a defender a sua aplicação, sob o argumento da economia processual (vide REsp 782834). Prevalece, porém, a doutrina que defende não caber denunciação da lide, uma vez que isso significaria uma confusão processual ao misturar reponsabilidade objetiva com responsabilidade subjetiva, bem como representaria uma lesão ao princípio do contraditório e ampla defesa do Estado, uma vez que ao denunciar o agente o Estado estaria reconhecendo sua própria culpa. É a corrente a ser seguida (info 500, STJ).
2. Princípio da Dupla garantia: diverge doutrina e jurisprudência acerca da possibilidade da vítima do dano poder acionar próprio agente público que cometeu o dano. CABM, por exemplo, dá interpretação ampliativa ao art. 37, §6º, que, segundo o autor se trata de uma norma que visa consagrar o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais. Na outra vertente, doutrina minoritária sustenta o princípio da dupla garantia: uma primeira garantia voltada pra própria vítima que só precisa demonstrar nexo e resultado; uma segunda garantia é dada ao agente público que, segundo essa concepção, só pode ser atingido em ação regressiva. Trata-se de interpretação restritiva ou literal do art. 37, §6º, posição que vem sendo seguida pelo STF, que vem afastando a chamada responsabilidade “per saltum”.
3. Responsabilidade Civil do Parecerista: Existem três espécies de pareceres, já consagrados, inclusive pelo STF: parecer facultativo; parecer obrigatório e não vinculante; e parecer obrigatório e vinculante. Apenas este último gera responsabilidade civil do parecerista (vide art. 38 par. único da Lei nº 8.666).
4. O que é causa para o Direito Administrativo a ensejar a responsabilidade do Estado – Diferentemente do Direito Penal, que entende causa como ação ou omissão, no Direito Administrativo entende-se que causa é apenas ação, uma vez que a missão no Direito Administrativo não é causa para o resultado, mas sim condição para este. A omissão não dá causa à responsabilidade objetiva, mas sim subjetiva, devendo ser demonstrado o dolo ou culpa do Estado (terceira corrente – falta do serviço, culpa do serviço ou culpa anônima).
Exceções:
a) Omissão específica (info 502, STF) – diferentemente da regra (omissão genérica), a omissão específica gera responsabilidade objetiva quando, por exemplo, o Estado se omite de forma latente em tomar providências para proteger mulher que vítima de violência doméstica que efetuou diversos registros de ocorrência, sem contudo receber a proteção do Estado, vindo a ser assassinada pelo seu companheiro.
b) Teoria do risco criado, gerado ou suscitado – existem algumas atividades em que o Estado atua com um grau de risco acima da média, o que CABM denomina de “guarda/custódia de coisas e pessoas perigosas”.
c) Trânsito (art. 1º, §3º, CTB) – “§ 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.”
5. Quem são “terceiros” para efeitos de aplicação da responsabilidade civil do Estado?
Uma primeira corrente sustenta que a palavra “terceiros” deve ser empregada para aqueles que não tenham nenhum vínculo jurídico com o Estado, nem estatutário (servidor, por exemplo) nem contratual (um concessionário, por exemplo). Trata-se de uma posição pró-fazenda pública. Foi esta a posição adotada pelo concurso da Polícia Civil do RJ, que exemplificou com o caso de uma viatura de polícia que ao bater num poste, este caiu e causou lesões na perna de um agente. Para tal corrente, a responsabilidade civil decorrente do dano sofrido pelo agente não é objetiva, na forma do art. 37, §6º, mas sim do Código Civil (art. 186). Também não haveria se falar em responsabilidade objetiva no caso de a concessionária do serviço de iluminação ter vínculo com o próprio Estado (se, por exemplo, a concessionária manter contrato com a União, passa a ser considerada “terceiro”, hipótese a ensejar a aplicação objetiva da responsabilidade.
Diógenes Gasparini, porém, faz uma interpretação ampliativa da palavra “terceiros”, considerando que significa qualquer pessoa, física jurídica, servidor ou particular, usuário ou não do serviço. É a que vem prevalecendo.
6. Responsabilidade civil por ato lícito omissivo – JSCF entende que a responsabilidade civil objetiva por ato lícito só decorre de condutas comissivas (uma obra pública, por exemplo), aplicando-se, de modo a afastar a responsabilidade, o princípio da legalidade estrita, uma vez que se sua conduta omissiva é lícita, não há obrigação de agir.
7. Responsabilidade Civil das Concessionárias e Permissionárias de Serviço Público:
a) Animal na pista – se a rodovia não é pedagiada, entende-se que a administração desta cabe ao Estado, sendo aplicada a teoria da falta do serviço (culpa do serviço ou culpa anônima), devendo-se demonstrar dolo ou culpa. Pode acontecer, porém, que mesmo sem cobrança de pedágio, haja delegação do serviço de controle, administração e manutenção da via (numa parceria público privado, por exemplo, em que o parceiro público custeia o parceiro privado pela administração e manutenção do serviço, o que ficou reconhecido pela denominação pedágio fantasma).
Se a rodovia é pedagiada (ou haja o chamado “pedágio sombra”), a doutrina vem entendendo tratar-se dano nas relações de consumo, na modalidade do fortuito interno.
b) Responsabilidade civil em face do não-usuário do serviço publico – até o ano de 2007, o STF entendia que somente os usuários do serviço estavam abarcados pela responsabilidade objetiva do Estado. Hoje, porém, a Suprema Corte reformulou seu entendimento, considerando ser irrelevante cogitar se se trata de usuário ou não do serviço.
c) Responsabilidade Subsidiaria do Estado – De regra, a responsabilidade do Estado é subsidiária à do agente delegado. JSCF, porém, cita um caso em que essa responsabilidade é concorrente, na hipótese em que o Estado tenha o dever específico de fiscalizar a concessionária, e, em face de sua omissão, decorresse um dano a um particular.
8. Prazo prescricional – Antes do CC/2002, o STJ tinha o entendimento de que o prazo prescricional para a vítima entrar com uma ação contra o Estado seria de 5 anos (art. 1º, Dec 20.910/32), e para o Estado tal prazo seria imprescritível (art. 37, §5, in fine). Com a superveniência do novo Código, alterando o prazo prescricional de 20 anos para as relações entre particulares para apenas 3 anos, passou-se a cogitar que só se aplica o prazo de 5 anos previsto no decreto de 1932 se não houver um prazo mais favorável, o que ensejaria a aplicação do prazo das relações entre particulares para as relações envolvendo a fazenda pública (Resp 1.137.354).
A partir de junho desse ano, através do AgrReg no REsp 1.311.070, o STJ passoua sustentar que as ações de cobrança contra a fazenda pública aplicar-se-ia o prazo quinquenal do art. 1º do Dec. 20.910, uma vez que o CC/2002 regula as relações entre particulares, não havendo que se alegar possuir este um prazo mais favorável.
OBS.: Vale lembrar que a imprescritibilidade para ações envolvendo o Estado no polo ativo se refere à recomposição ao erário e não à aplicação de punições aos seus agentes, estes sim, submetidos a prazos prescricionais.
9. Responsabilidade civil por atos judiciários e atos legislativos – Já foi comentado acima as hipóteses em que se admite responsabilidade civil por atos judiciais, de modo que será comentado somente sobre a responsabilidade decorrente de atos legislativos.
Quanto a estes, a regra é que não cabe responsabilidade civil, sob o argumento de que se trata de manifestação da soberania estatal, não passível de responsabilização. Outro argumento, informa que o caráter abstrato da norma não possibilita reconhecer a possibilidade de se reparar danos provenientes de comandos abstratos.
Há, contudo, três exceções:
a) Leis que apesar de abstratas, não recaem sobre todos os integrantes da sociedade de forma equânime, incidindo de forma mais gravosa sobre um indivíduo ou grupo de indivíduos, havendo, pois, uma lesão ao princípio da repartição social do ônus. Assim, aquele que suportou um ônus não suportado pelos demais faz jus a uma indenização (ex: dono de posto de gasolina ou de edifício garagem situado em rua cujo tráfego de veículos foi proibido).
b) Leis declaradas inconstitucionais, cujos efeitos concretos, produzidos com base nessa lei, causam um prejuízo ao particular.
c) Leis de efeitos concretos. Assim, por exemplo, uma lei que autoriza a encampação de uma obra pública concedida à uma concessionária.
Intervenção do estado (propriedade privada, Desapropriação - características)
Antes de adentrarmos nos tipos de intervenção do Estado na propriedade privada, necessário é esclarecer o significado dos requisitos constitucionais, tais como:
1- Necessidade Pública – o Estado, para atender a situações anormais (de emergência) que se lhe apresentam, tem de adquirir o domínio e o uso de bens de terceiros. Essa desapropriação é de interesse do Poder Público;
2- Utilidade Pública – o Estado, para atender situações normais, tem de adquirir o domínio e o uso de bens de outrem (Decreto-Lei n. 3.365/41, art. 5º). Essa desapropriação é de interesse do Poder Público;
3- Interesse social – é a desapropriação em que o estado, para impor um melhor aproveitamento da terra rural ou para prestigiar certas camadas sociais, adquire a propriedade de alguém e a trespassa a terceiro (Lei federal n. 4.132/62, art. 2º). Essa desapropriação é de interesse da coletividade;
4- Indenização justa – é a que cobre não só o valor real e atual dos bens expropriados, à data do pagamento, como também os danos emergentes e os lucros cessantes do proprietário, decorrentes do despojamento do seu patrimônio. Aqui também inclui a correção monetária. Quanto as benfeitorias, serão sempre indenizadas as necessárias, feitas após a desapropriação, e as úteis, se realizadas com autorização do expropriante;
5- Indenização prévia – significa que o expropriante deverá pagar ou depositar o preço antes de entrar na posse do imóvel;
6- Indenização em dinheiro – o expropriante há de pagar o expropriado em moeda corrente (art. 5º, XXIV, CF), salvo exceção constitucional que permite o pagamento em títulos especiais da dívida pública (para os imóveis urbanos que não atendam ao Plano Diretor Municipal – art. 182, parágrafo 4º, CF) e da dívida agrária (para os imóveis rurais- art. 184, CF).
2 – DESAPROPRIAÇÃO OU EXPROPRIAÇÃO
É o procedimento administrativo pelo qual o Estado, compulsoriamente retira de alguém certo bem, para si ou para outrem, e o adquire originariamente, por necessidade pública, utilidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização, paga em dinheiro, salvo os casos em que o pagamento é feito com títulos da dívida pública (art. 182, parágrafo 4º, III, CF) ou da dívida agrária (art. 184 e parágrafos, CF).
2.1- ESPÉCIES
2.1.1- Desapropriação ordinária
Art. 5º, XXIV, CF, essa desapropriação pode ser tanto amigável quanto judicial. A indenização é prévia, justa e em dinheiro. Pode recair sobre qualquer bem, salvo as vedações legais. Este tipo de desapropriação pode ser efetivado pela União, Estado-Membro, Município, Distrito Federal e outras pessoas a quem a lei reconheça tal competência. Os requisitos constitucionais exigidos resumem-se na ocorrência de necessidade pública, utilidade pública e interesse social.
2.1.2- Desapropriação extraordinária
Art. 182, parágrafo 4º, III e 184 e parágrafos, CF, esse desapropriação também pode ser tanto amigável como judicial. Aqui temos dois tipos de desapropriação:
a- Para fins de Reforma Agrária – a indenização, embora prévia e justa, é paga em títulos da dívida agrária com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 (vinte) anos, a partir do segundo ano de sua emissão para terra nua, e em dinheiro para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens (art. 184, parágrafo 1ª da CF e Lei Complementar 76/93, art. 14). O imóvel a ser desapropriado só poderá ser imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social e só poderá ser efetivada a desapropriação pela União e seus delegados que no caso é o INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). O ato expropriatório é de competência do Presidente da República ou da autoridade a quem ele delegar poderes específicos.
b- Para fins de urbanização ou reurbanização – a indenização é paga com títulos da dívida pública municipal de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurado o valor da indenização e os juros. Só pode incidir sobre propriedade urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada, incluída no Plano Diretor, cujo proprietário não promoveu o seu adequado aproveitamento ou após o decurso de cinco anos de cobrança de IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.; só poderá ser efetivada pelo Município e pelo Distrito Federal. Após a incorporação ao patrimônio público, o Município e o Distrito Federal terão o prazo de cinco anos para dar ao bem desapropriado o adequado aproveitamento, ou poderá alienar ou outorgar o imóvel desapropriado, via licitação, para o adequado aproveitamento (art. 182, parágrafo 4º, II da CF).
2.2 - DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA OU EXTENSIVA
Consiste na ampliação da expropriação às áreas que se valorizem extraordinariamente em conseqüência da obra ou do serviço público. O Decreto lei n. 3.365/41 art. 4º, especifica que a “desapropriação poderá abranger a área contínua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizam extraordinariamente, em conseqüência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda”.
2.3 - DESAPROPRIAÇÃO DE BEM PÚBLICO
As entidades de hierarquia maior podem desapropriar bens das entidades de hierarquia menor, ou seja, a União desapropria bens de Estados e Municípios e também bens de autarquias, empresas públicas e sociedade de economia mista criadas pelo Município, Estado-Membro, Distrito Federal ou de concessionárias dessas pessoas jurídicas. Os Estados desapropriam bens dos Municípios situados em seu território, mas jamais pode desapropriar bens de outro Estado e os Municípios não podem desapropriar bens de outro Município. Qualquer das pessoas políticas pode desapropriar bens de suas respectivas entidades Administração Indireta.
2.4 – RETROCESSÃO
É o direito que tem o ex-proprietário de exigir de volta o seu imóvel e pleitear o direito a uma indenização(perdas e danos), caso o expropriante não dê ao bem desapropriado a destinação motivadora da desapropriação. O direito de retrocessão deve ser utilizado pelo expropriado dentro de cinco anos contados do momento em que o expropriante deixa de utilizá-lo numa finalidade pública ou demonstra essa intenção. A alteração específica da finalidade da desapropriação não enseja retrocessão, se a sua destinação tiver as finalidades de necessidade pública, utilidade pública e interesse social (Decreto lei n. 3.365/41, art. 35).
2.5 - OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
São expropriáveis os bens apropriáveis ou que possam ser definidos por seu conteúdo econômico, salvo as proibições legais.
Tudo que pode ser objeto de propriedade pode ser desapropriado: os bens móveis e imóveis, corpóreos e incorpóreos, públicos e privados, espaço aéreo e o subsolo.
Não são desapropriáveis os bens e direitos personalíssimos, os bens que podem ser encontrados facilmente no mercado e um dado bem pode ser inexpropriável para uma finalidade, mas não para outra. É o que acontece com a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra w com a propriedade produtiva, que são inexpropriáveis para fins de reforma agrária, mas não para fins de urbanização (construção de obra pública).
2.6 - DESISTÊNCIA DA DESAPROPRIAÇÃO
Conforme entendimento do STF, pode o expropriante desistir de forma total ou parcial da desapropriação, desde que restitua ao expropriado o bem tal qual o recebeu, ressarcindo o proprietário de todas as despesas.
É necessária a homologação do juiz. Por sua vez, deve o expropriado devolver a importância recebida pela imissão na posse.
2.7 - PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO
1- Autor – pessoa jurídica ou ente que promove a desapropriação (União, Estado, Distrito Federal, Município, entidades da Administração Indireta, concessionárias e permissionárias de serviço público);
2- Réu – proprietário do imóvel desapropriado;
3- Juízo competente – será proposta na capital do Estado onde for domiciliado o réu, na justiça federal, se a desapropriação partir da União. Juízo da situação do bem, se a desapropriação for proposta pelo Estado, DF, Município ou entidades a estes vinculadas (juízo privativo da Fazenda se houver);
4- Petição inicial – conterá o preço da oferta, e será instruída com jornal oficial que houver publicado a declaração expropriatória ou cópia autenticada da mesma, com termo de contrato ou cópia da lei que deu competência para promover desapropriação (no caso de concessionárias e entidades da Administração indireta), com planta ou descrição dos bens e suas conformações;
5- Contestação – só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta;
6- Imissão provisória na posse ou imissão prévia na posse – a lei permite que o expropriante tenha antecipadamente a posse do bem. Esta fica condicionada à alegação de urgência e ao pagamento de quantia arbitrada pelo juiz. Deve o expropriante efetuar depósito de valor provisório para obter imissão provisória na posse. Entende-se atualmente que, o Poder Público deve depositar o valor apurado em avaliação prévia, ainda que faça avaliação definitiva no decorrer do processo;
7- Perícia, sentença e recursos – ao despachar a inicial, o juiz designa perito para avaliar o bem, o qual emitirá laudo (autor e réu podem indicar assistentes técnicos). Na sentença o juiz fixará o valor do bem e demais parcelas incluídas na indenização. O recurso é a apelação com efeito devolutivo, isto é, se for interposta pelo expropriado, mas se o recurso for interposto pelo expropriante os efeitos serão devolutivo e suspensivo. Cabe recurso necessário ou de ofício se a sentença condenar a Fazenda Pública em quantia superior ao dobro da oferecida.
3- OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA OU PROVISÓRIA
O Decreto lei n. 3.365/41, art. 36, estabelece que mediante a ocupação temporária, o Poder Público por seus próprios agentes ou por empreiteiros, utiliza provisoriamente terrenos não edificados (terrenos baldios ou proprietários inexploradas), vizinhos a obras públicas; essa utilização provisória é necessária à realização da obra, desde que autorizados pela Administração. Não se admite demolições ou alterações judiciais à propriedade particular utilizada, permitindo somente o uso momentâneo e inofensivo, compatível com a natureza e destinação do bem ocupado.
Para essa ocupação a Administração deverá expedir a competente ordem, fixando desde logo a justa indenização devida ao proprietário do terreno ocupado.
O art. 5º, XXV, CF, regula que a ocupação temporária é a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bem particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público.
Fundamenta-se pela necessidade do local para depósito de equipamentos e materiais destinados à realização de obras e serviços públicos nas vizinhanças da propriedade particular. O executor de serviços públicos, que lhe permite utilizar transitoriamente um terreno pertencente ao particular, seja tanto para depositar os equipamentos ou extrair materiais necessários ao serviço.
Esta ocupação estende-se aos imóveis necessários à pesquisa e lavra de petróleo regulamentado pelo Decreto lei n. 1.864/81, e de minérios nucleares regulamentado pelo Decreto lei n. 1.865/81.
4- REQUISIÇÃO
O art. 5º, XXV, CF, diz: “No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.
A requisição pode ser civil ou militar e podem recair sobre bens móveis, imóveis e serviços, ou seja, é a utilização coativa de bens ou serviços particulares pelo Poder Público, por ato de execução imediata e direta da autoridade requisitante.
A requisição dependendo do tipo de bem requisitado, poderá implicar perda irrecuperável. Se houver dano, caberá indenização ulterior, inexistindo dano comprovado, não caberá indenização.
A requisição civil e militar tem o mesmo conceito e fundamento e são cabíveis no tempo de paz, desde que presente uma real situação de perigo público iminente, divergindo apenas no objetivo. A requisição civil objetiva evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade. A requisição militar objetiva resguardar a segurança interna e a manutenção da Soberania Nacional. Em tempo de guerra a requisição civil e militar deve atender os preceitos da lei específica (CF, art. 22, III).
A requisição por ser ato de urgência, não precisa de prévia intervenção do Poder Judiciário.
A requisição civil de serviços é de competência exclusiva da União.
5- LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
É uma modalidade da supremacia geral do Estado, que no uso de sua soberania, intervém na propriedade e atividades particulares, visando o bem-estar social. Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. Derivam do poder de polícia e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (deixar de fazer), seno que o particular é obrigado a realizar o que a Administração lhe impõe, devendo permitir algo em sua propriedade.
O art. 170, III, CF, regula que essas limitações devem corresponder às exigências do interesse público, sem aniquilar a propriedade. Serão legitimas quando representam razoáveis medidas de condicionamento do uso da propriedade em beneficio do bem-estar social, não impedindo a utilização do bem segundo sua destinação natural.
O interesse público a ser protegido pelas limitações administrativas, pode consistir na necessidade de evitar um dano possível para a coletividade, conforme o meio de utilização da propriedade particular, a fim de assegurar o interesse da coletividade. O Poder Público policia as atividades que podem causar transtornos ao bem-estarsocial, condicionando o uso da propriedade privada e regulando as atividades particulares.
Essas limitações atingem direitos, atividades individuais e propriedade imóvel. O poder Público edita normas (leis) ou baixa provimentos específicos (decretos, regulamentos, provimentos de urgência etc.), visando ordenar as atividades, satisfazer o bem-estar social.
A limitação administrativa é geral e gratuita, impostas as propriedades particulares em benefício da coletividade.
6- SERVIDÃO ADMINISTRATIVA OU PÚBLICA 
O Decreto lei n. 3.365/41, art. 40, regula este ato. Na servidão administrativa alguns atributos do direito de propriedade são partilhados com terceiros. Essa servidão consubstancia um ônus real de uso, instituído pela Administração sobre imóvel privado, para atendimento ao interesse público, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados. Apenas uma parcela do bem tem seu uso compartilhado ou limitado, para atender ao interesse público.
A servidão administrativa poderá impor uma obrigação de fazer.
Os entes políticos, empresas governamentais, concessionários e permissionários podem instituir servidão. Seu fundamento é declarado de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Depois de editado o ato declaratório da servidão, esta poderá concretizar-se por acordo ou mediante sentença do Judiciário em ação movida pelo Poder Público ou seu delegado.
Caso a servidão seja instituída de fato, o proprietário poderá pleitear ressarcimento na via administrativa, não obtendo sucesso ou não pretendendo usar esta via, moverá ação de reparação de dano.
BIBLIOGRAFIA
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª ed. São Paulo, Malheiros, 2001.
_________, Direito de Construir. 8ª ed. São Paulo, Malheiros, 2000.
Flávia Martins André da Silva
Graduada em Direito e Ciências Contábeis, pela UNI ANHANGUERA e Pós-Graduação em Direito Público e Direito Privado pela Faculdade Araguaia.
Inserido em 02/05/2006
Parte integrante da Edição no 176
Código da publicação: 1234
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As modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada
10/dez/2012
O trabalho destaca, de forma sucinta, as modalidades de intervenção do Estado na propriedade particular, priorizando atributos e funções em prol da coletividade.
Por Ingrid Danielle D'Oliveira Menezes
Introdução
O Estado tem se mostrado preocupado com o bem-estar da sociedade. Para dar andamento a este propósito, é necessário que o Poder-Público intervenha para conciliar o que é de interesse particular em prol da coletividade, garantindo condições de segurança e sobrevivência, e criando restrições por intermédio de diversas modalidades que estão previstas no Direito.
1. Modalidades
1.1. Servidão administrativa/pública
“É ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário”.
Em resumo:
a) A natureza jurídica é a de direito real;
b) Incide sobre bem imóvel;
c) Tem caráter de definitividade;
d) A indenização é prévia e condicionada (neste caso só se houver prejuízo);
e) Inexistência de auto-executoriedade: só se constitui mediante acordo ou sentença judicial.
1.2. Requisição administrativa
“É a utilização coativa de bens ou serviços particulares pelo Poder Público por ato de execução imediata e direta da autoridade requisitante e indenização ulterior, para atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitórias.”
Segundo o art. 5º, XXV da CF:
“XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.
Em resumo:
a) É direito pessoal da Administração (a servidão é direito real);
b) Seu pressuposto é o perigo público iminente (na servidão inexiste essa exigência, bastando a existência de interesse público);
c) Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços (a servidão só incide sobre bens imóveis);
d) Caracteriza-se pela transitoriedade (a servidão tem caráter de definitividade);
e) A indenização, somente devida se houver dano, é ulterior (na servidão, a indenização, embora também condicionada à existência de prejuízo, é prévia).
1.3. Tombamento
O Estado interfere na propriedade privada para resguardar o patrimônio cultural brasileiro (de ordem histórica, artística, arqueológica, cultural, científica, turística e paisagística).
Diante do art. 216, § 1º da CF:
§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
1.4. Desapropriação
“A transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182 §4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária no caso de reforma agrária, por interesse social (CF, art. 184)”.
Conforme também art. 5º, XXIV da CF:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.
Os bens que foram desapropriados unem-se ao patrimônio do indivíduo no qual efetuou a desapropriação, sendo utilizado pelo próprio indivíduo expropriante, incidirá a integração definitiva, pertencendo assim ao patrimônio do indivíduo para o necessitado fim, quando a desapropriação ocorrer para fins de exploração de terceiros, tem-se a integração provisória.
1.5. Limitação administrativa
“Toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências de bem-estar social”.
Provêm do poder da polícia da Administração e exteriorizam-se sob modalidades, entre elas:
Positiva (o FAZER – fica obrigado a realizar o que a Administração impõe);
Negativa (o NÃO FAZER – abster-se do que lhe é vetado);
Permissiva (o PERMITIR FAZER – permitir algo em sua propriedade).
Em resumo:
a) São atos legislativos ou administrativos de caráter geral (todas as demais formas interventivas decorrem de atos singulares, com indivíduos determinados);
b) Têm caráter de definitividade (igual ao das servidões, mas diverso da natureza da requisição e da ocupação temporária);
c) O motivo das limitações administrativas é vinculado a interesses públicos abstratos (nas demais formas interventivas, o motivo é sempre a execução de obras e serviços públicos específicos);
d) Ausência de indenização (nas outras formas, pode ocorrer indenização quando há prejuízo para o proprietário).
1.6. Ocupação temporária/provisória
“É a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público.”
É o que, por exemplo, ocorre normalmente quando a Administração necessita de ocupar terreno privado para fins de depositar equipamentos e materiais com o objetivo de realizar obras públicas nas imediações.
Resume-se:
a) Cuida-se de direito decaráter não real (igual à requisição e diferente da servidão);
b) Só incide sobre a propriedade imóvel (neste ponto é igual à servidão, mas se distingue da requisição, que incide sobre móveis, imóveis e serviços);
c) Tem caráter de transitoriedade (o mesmo que a requisição; a servidão, ao contrário, tem natureza de permanência);
d) A situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de obras e serviços públicos normais (a mesma situação que a servidão, mas diversa da requisição, que exige situação de perigo público iminente);
e) A indenização varia de acordo com a modalidade de ocupação temporária: se for vinculada à desapropriação, haverá dever indenizatório; se não for, inexistirá em regra esse dever, a menos que haja prejuízos para o proprietário (a requisição e a servidão podem ser, ou não, indenizáveis; sendo assim, igualam-se, nesse aspecto, à ocupação temporária não vinculada à desapropriação, mas se diferenciam da primeira modalidade, com desapropriação, porque esta é sempre indenizável).
2. Considerações finais
A intervenção do Estado na propriedade privada, muda assim o seu caráter, não podendo ser concebido o interesse somente com fim a si mesma, mas aderir à necessidade para a utilização pela maioria, passando assim a sociedade aproveitar de maneira mais ampla, promovendo o bem-estar social.
Portanto, é necessário que o Judiciário esteja disposto para tutelar a contrariedade dos direitos individuais e os sociais que a coletividade enfrenta. Não atendendo a isso é incidir na omissão a conter às aspirações da sociedade.
Aderindo a estas medidas, sem se valer de qualquer placidez, impulsiona a economia interna e externa do país e prestigia os dogmas de uma sociedade que protesta além da abdicação do Estado.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19ª Edição. rev. e atual. Rio de Janeiro : Forense; São Paulo: MÉTODO, 2011.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª Edição. São Paulo : Malheiros, 2006. 
Administração Pública na constituição (art. 37 ao 46 da CF)