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Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 1 Curso Policiamento orientado para o problema CRÉDITOS PROFESSOR: Cel PM Cícero, atualmente Cmt da 8ª Região de Polícia Militar da PMMG - Governador Valadares. PROFESSOR: Cap PM ALEXANDRE MAGNO de Oliveira Assessor de Polícia Comunitária do Estado-Maior da Polícia Militar– PMMG Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 2 Apresentação Seja bem-vindo(a) ao curso Policiamento Orientado para o Problema. Você já parou para pensar como que os problemas “repetidos” na área de segurança pública são resolvidos pela sua organização? É o momento para os operadores de segurança previrem suas políticas públicas e práticas operacionais. E, principalmente, adequá-las às técnicas já usadas nas empresas privadas, para aperfeiçoar o serviço de segurança pública, que é prestado para a sociedade brasileira. O policiamento tradicional “não só tem falhado no controle, na prevenção do crime e em fazer do policiamento uma profissão, mas tem promovido uma separação pouco saudável entre a polícia e as comunidades servidas por ela”, conforme atesta Mark Harrison Moore, no livro Policiamento Moderno (EDUSP, 2003). Da mesma forma demonstra a pesquisa do IBOPE realizada em março de 2008. Menos da metade da população brasileira “confia” no serviço da polícia investigativa e ostensiva, respectivamente, 52% confiam na polícia civil e 48% na polícia militar. A SENASP tem o propósito de apresentar, neste curso a distância, outra estratégia de policiamento, “comprovadamente eficiente”, já utilizada em diversas organizações policiais pelo mundo afora. Este curso foi elaborado para potencializar as tarefas dos operadores do sistema de segurança pública, que devem ser focadas nas causas do(s) problema(s) de segurança, vivido pela comunidade. Sabe-se que toda sociedade (e a brasileira não é diferente) atravessa por diversos problemas no nível “global”, como desigualdade social, tráfico internacional de drogas e armas, terrorismo, tráfico de crianças, dentre outros, que muitas vezes não têm como ser resolvido pelos cidadãos no curto prazo. Mas é possível melhorar a qualidade de vida “local”, se os problemas diários, que mais incomodam os cidadãos (como pichação, som alto de veículos, violência doméstica, etc.), forem identificados e solucionados pelos operadores do sistema de segurança pública, especialmente os policiais, com o apoio das lideranças comunitárias. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 3 O grande desafio é como fazer? Este curso possibilitará a você, que é operador do sistema de segurança pública, utilizar o método IARA: Identificar os problemas vividos na sua comunidade; Analisar as suas causas principais; Responder com ações criativas; e Avaliar os seus impactos com o apoio da comunidade. Além de estudar o conteúdo do curso e realizar os exercícios propostos, verifique as atividades propostas no ambiente de aprendizagem. Bom estudo! Este curso criará condições para que você possa: Ampliar conhecimentos para: - Conceituar policiamento orientado para o problema; - Descrever as eras da polícia moderna; - Analisar as estratégias do policiamento moderno; - Descrever o método IARA (identificação, análise, resposta e avaliação); - Compreender o gerenciamento da rotina de trabalho; - Conceituar a teoria do crime de oportunidades; e - Identificar o processo do “triângulo do crime”. Desenvolver e exercitar habilidades para: - Utilizar o método IARA para resolver os problemas de segurança pública; - Elaborar o diagrama causa-efeito e plano de ação (5w2h); - Aplicar o “triângulo do crime” na análise do problema; - Utilizar a técnica de prevenção do crime situacional. Fortalecer atitudes para: - Reconhecer a importância de atuar em grupos de trabalhos orientados para o problema; Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 4 - Valorizar as opiniões diferentes e convergi-las para solucionar o problema; - Desenvolver atitudes proativas para resolver os problemas em suas causas; e - Reconhecer a importância de atuar como facilitador (protagonista) do processo orientado para o problema. O curso está divido em 4 módulos: Módulo 1 – Fundamentos do policiamento moderno Módulo 2 – As metodologias de planejamento Módulo 3 – Método IARA Módulo 4 – Prevenção Situacional do Crime Reflexão Antes de iniciar a módulo 1, leia o texto extraído do livro: “A Síndrome da Rainha Vermelha”, de Marcos Rolim (2006). Texto extraído do livro A Síndrome da Rainha Vermelha “Vamos imaginar que você esteja passeando ao longo de um rio e que, subitamente, perceba que uma criança está sendo arrastada pela correnteza. Se você for uma pessoa minimamente solidária, por certo se jogará na água para tentar resgatar a criança. Suponhamos que você tenha sorte e que seu gesto seja resgatar a criança. Assim, como bom nadador, você consegue trazer a criança sã e salva em seus braços e tem razões de sobra para comemorar seu feito. Vamos imaginar agora que toda a vez que você passe por aquele lugar haja uma criança sendo levada pela correnteza, fazendo com que você seja, sempre, obrigado a repetir a mesma façanha. Certamente, as chances de salvar todas as crianças seriam menores e, ao mesmo tempo, o risco de você ser tragado pelas águas aumentaria. Mas, se isso ocorresse, pareceria evidente que algo estava acontecendo com essas crianças em um ponto anterior da correnteza. Portanto, tão logo a repetição das ocorrências fosse comprovada, pareceria-lhe não apenas o óbvio, mas urgente, descobrir o que estava acontecendo com as crianças antes de elas caírem na água. Então, você provavelmente iria percorrer as margens do rio em direção à sua nascente para tentar descobrir a causa de tão chocante e misteriosa sucessão de tragédias.” Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 5 Imagine que o papel desempenhado pelas polícias modernas é superar a “lógica” de agir reativamente, que obriga os policiais a “nadar” o tempo todo, para tentar salvar “crianças que já estão afogadas” e reflita sobre as questões a seguir: 1. Essa metáfora aplica-se no serviço de segurança pública? 2. Geralmente, você atua no serviço de segurança pública de forma reativa ou age de maneira proativa aos problemas diários e repetitivos? 3. É hábito de sua organização pensar ou planejar ações para subir o curso do rio para “salvar as crianças”? O que impede que isso ocorra? 4. Que tipo de ação dá mais visibilidade na mídia e reconhecimento (prêmios ou medalhas) na sua comunidade e organização, tentar “salvar as crianças afogadas” ou “identificar o que gera os afogamentos”? Módulo 1 – Fundamentos do policiamento moderno Neste módulo serão discutidos os fundamentos do policiamento moderno. O conteúdo está dividido em 4 aulas: Aula 1 - As eras do policiamento moderno Aula 2 - As estratégias do policiamento moderno Aula 3 - O histórico do policiamento orientado para o problema (POP) Aula 4 - A relação do POP com policiamento comunitário A partir dos conhecimentos tratados neste módulo, você será capaz de: - Descrever as eras da polícia moderna; - Descrever as estratégias do policiamento moderno; e - Conceituarpoliciamento orientado para o problema. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 6 Aula 1 - As eras do policiamento moderno Na apresentação deste curso, você refletiu sobre como as organizações policiais agem diante de um problema na comunidade. Preferencialmente de forma reativa, não foi mesmo? Pois bem, nesta aula, você estudará como surgiu essa lógica de policiamento moderno na sociedade ocidental. Você sabe como são divididas as eras do policiamento moderno? Para iniciar esta aula, há para você um desafio responda as perguntas: 1. O filme apresentado demonstra um período do policiamento moderno? Qual período ele aborda? 2. Como você acha que ele surgiu? 3. Você acha que as estratégias de policiamento implementadas no Brasil receberam alguma influência externa? Respostas: 1. O filme demonstra uma propaganda direcionada para as organizações policiais brasileiras, nos anos 60, refere-se à era da reforma. Esta era foi classificada pelos sociólogos, que se inicia nos anos 30 e vai até os anos 80, na maioria das organizações policiais de nossa sociedade ocidental, inclusive na brasileira. 2. O policiamento moderno (como conhecido atualmente) surgiu na Inglaterra (1829), no instante em que se consolida a própria sociedade urbano-industrial a partir do século XIX. 3. A sociedade brasileira tem características próprias, mas também é formada baseando-se nas características da sociedade urbano-industrial, por isso é que recebe influência direta na maneira que se executa o serviço policial. O objetivo desta aula é destacar como são divididos os períodos distintos do policiamento e como o policiamento orientado para o problema é fruto da evolução das estratégias de policiamento moderno, através de seus elementos de inovação nos Estados Unidos. Devido a influência dessa cultura nos países ocidentais, é necessário verificar como essas Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 7 transformações refletem e embasam, até os dias atuais, as estratégias implementadas nas polícias latino-americanas. De acordo com Moore, Trojanowicz (1993) e Dias Neto (2003), historicamente, o policiamento nos EUA é dividido em três períodos fundamentais: Figura 1.1: Eras do policiamento moderno americano Fonte adaptada de KELLING, George L. e MOORE, Mark Harrinson. A evolução da estratégia de policiamento, perspectivas em policiamento. Cadernos de Polícia, n. 10. Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1993. DIAS NETO, Theodomiro. Policiamento comunitário e controle sobre a polícia: A experiência norte- americana. 2ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. Era Política (1º período: 1830 - 1930) Caracterizado, principalmente, por um policiamento que desempenhava diversas funções sociais, muita corrupção policial e sem profissionalização. Era da Reforma (2º período: 1930 – 1980)) Momento que surgem as Academias de Polícias, com o objetivo de formar os profissionais de polícia, tendo como foco combater o infrator e como tática prioritária o rádio-patrulhamento. Era solução de problemas com a comunidade (3º período: 1980 - 2000) Orienta-se na construção de um relacionamento de cooperação entre a polícia e a sociedade, tendo como base a participação das lideranças comunitárias e foco na solução dos problemas locais. A Era Política é caracterizada por um sistema de aplicação da lei, envolvendo um órgão permanente, com funcionários dedicados em tempo integral ao patrulhamento contínuo visando à prevenção do crime. (MOORE; KELLING, 1993) Neste contexto a polícia desenvolve um serviço social amplo, pois não está bem definida sua função social. A polícia conduzia inspeções sanitárias, zelava por crianças perdidas, checava óleo nas iluminações de rua, monitorava pesos e as medidas adotadas pelos comerciantes, concedia Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 8 licença para pedintes de rua, controlava odores advindos dos curtumes, realizava recenseamento, apreendia animais perdidos, obrigava as pessoas a criar seus porcos nos quintais e preservava o sabbath. (SKOGAN apud DIAS NETO, 2003, p. 7) Sabbath, ou sabá, é uma palavra de origem hebraica shabbath, que significa o descanso religioso que, conforme a legislação mosaica, devem os judeus observar no sábado, consagrado a Deus. (FERREIRA, 2008) A polícia era uma importante instituição responsável pelo bem-estar social daquela sociedade, o grande objetivo era atender aos cidadãos e aos políticos locais. Certamente suas ações eram muito influenciadas pelas instituições político-partidárias locais, o que gerava uma enorme flexibilidade na atuação do policial. Para Dias Neto (2003), esta postura gerava uma enorme discricionariedade policial e, muitas vezes, hostilidade entre o policial e a própria comunidade, que para ser resolvida era utilizada a força. Toda esta característica gerava, entre a polícia e a comunidade local, um vínculo muito forte. Destaca-se que a principal tática de policiamento era o deslocamento a pé ou a cavalo, o que possibilitava um maior contato entre as pessoas. Segundo Goldstein (2003), as maiores críticas à Era Política era a violência e corrupção policiais, dentre outros desmandos, que foram evidenciados pela National Comminssion on Law Observance and Enforcement ocorrida em 1931, nos Estados Unidos. Outro grave problema era a forma de ingresso na carreira policial, resumida a uma oportunidade de emprego para protegidos políticos. Os únicos requisitos necessários para a indicação de um policial eram influência política e força física [...] Não havia necessidade de treinamento preliminar, os policiais eram considerados suficientemente preparados para o exercício de suas funções se portassem um revólver, cassetete, algemas e vestissem um uniforme [...] Tratava-se de uma era de incivilidade, ignorância, brutalidade e corrupção. (SKOGAN apud DIAS NETO, 2003, p. 7) Baseando-se nessas contradições, várias críticas surgiram, principalmente dentro da própria polícia, para aprimorar esse serviço. “Os defensores das reformas lutavam pela incorporação dos métodos gerenciais e operacionais da iniciativa privada”. (Dias Neto (2003, p. 9) O objetivo era criar um departamento policial “perfeito” – afora comumente chamado de modelo profissional. Portanto, havia um consenso que era preciso blindar a polícia de interferências da política externa, centralizar as estruturas internas de comando e controle, Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 9 delimitar a função do policial para prender os infratores da lei e formar o profissional de polícia. As características dessa Era Policial estão num serviço profissional distante da comunidade, focado no combate repressivo do crime e que utiliza principalmente o automóvel e o telefone para implementar o rádio-patrulhamento. É inegável que surge uma máquina burocrática eficiente e de um corpo profissional treinado, com as melhores tecnologias para o momento, mas os policiais não conseguem identificar os problemas cotidianos dos cidadãos. Com essa lógica, o policial fica distante e inacessível às demandas políticas próprias do jogo democrático. (DIAS NETO, 2003) Com o modelo profissional surge uma obsessão pela eficiência operacional e administrativa, dificultando o contato social sobre as decisões policiais. Uma das maiores críticas contra o modelo profissional refere-se à ausência de controle sobre a condutapolicial. Um movimento que aos poucos permitiu aos próprios cidadãos americanos de representar a sociedade civil na apuração e no julgamento das denúncias contra abusos policiais. Esse foi um importante passo para ter algum controle externo sobre a polícia, mas acirrou, ainda mais, os ânimos entre os ofendidos e os policiais. As atuais reformas na área policial estão fundadas na premissa de que deve haver uma relação sólida e consistente entre a polícia e a sociedade para que tenha efeito a política de prevenção criminal e na produção de segurança pública. (Dias Neto, 2003) Diante das iniciativas frustradas de relações públicas ou de reforma na estrutura administrativa policial surgem alternativas que fortalecem as idéias de partilhar entre a polícia e a comunidade a tarefa de planejar e implementar as políticas de segurança pública. As eras do policiamento moderno americano são apresentadas para uma análise temporal (quadro 1.1). Nesta síntese é possível perceber quais são as principais características de cada período e como ocorreu essa transformação que influenciou as principais estratégias de policiamento, que surgiram na Era da Reforma e na Era de Solução de Problemas com a Comunidade. Atenção! Deve-se ter o cuidado para não simplificar a análise de uma era policial somente em algumas características, sob o risco de distorcer todo um contexto histórico-social. Uma característica (total ou parcial), de um período pode repetir em outro, por exemplo: o Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 10 relacionamento íntimo entre a polícia e a comunidade, presente na era política e era da comunidade. Também é importante destacar que essas são características comuns entre a maioria dos órgãos policiais naquele período, portanto, as datas são parâmetros. Quadro 1.1 – Características das eras do policiamento moderno Caracteríticas gerais Era Política 1830 - 1930 Era da Reforma 1930 - 1980 Era soluções de Problema com a Comunidade 1980 – 2000 Autorização e legitimidade Políticos locais e lei Lei e profissionalismo Lei, profissionalismo e comunidade Função Serviço social amplo Controle do crime Serviço policial amplo e personalizado Relacionamento com a comunidade Íntimo Distante e remoto Íntimo Táticas e tecnologia Patrulhamento a pé Patrulhamento motorizado e acionamento por telefone Patrulhamento a pé, envolvimento da comunidade para solução de problemas Resultados esperados Satisfação dos cidadãos e dos políticos locais Respostas rápidas para controlar os crimes Qualidade de vida e satisfação da comunidade Fonte adaptada de KELLING, George L. e MOORE, Mark Harrinson. A evolução da estratégia de policiamento, perspectivas em policiamento. Cadernos de Polícia, n. 10. Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1993. MOORE, Mark Harrinson e TROJANOWICZ, Robert C. Estratégias institucionais para o policiamento. Cadernos de Polícia, n. 10. Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1993. DIAS NETO, Theodomiro. Policiamento comunitário e controle sobre a polícia: A experiência norte- americana. 2ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 11 Aula 2 - As estratégias do policiamento Conforme foi visto na aula anterior, o policiamento moderno para ser melhor compreendido é dividido em eras. Leia a citação abaixo: A estrutura hierarquizada, militarizada dos departamentos de polícia contrapunha-se à essência do verdadeiro profissionalismo. [...] Se tal fato serviu para propiciar certa uniformidade nos departamentos de polícia e eliminar abusos, acabou, também, inibindo talentos e ambições entre os policiais. (WALKER apud DIAS NETO, 2003, p. 16) Baseado na citação do professor americano Walker, para você, essa situação se aplica no contexto de sua organização? Dê um exemplo. Resposta: Conforme pode ser percebido, as organizações policiais brasileiras (militar ou civil) também possuem essa característica, ou seja, com o objetivo de tornar o policial mais profissional, o seu contato direto com a comunidade ficou limitado e, de alguma forma, podou suas iniciativas para solucionar os problemas locais de forma criativa e audaciosa. A estratégia de policiamento direciona, dentre outros tópicos, os objetivos da polícia, seu foco de atuação, como se relaciona com a comunidade e as principais táticas a serem utilizadas. Uma estratégia que funcionou no passado, necessariamente, não tem que ser eficaz atualmente, principalmente em sociedades heterogêneas e conectadas em rede, pelo processo da globalização, com alto avanço tecnológico e informacional. A área de segurança pública não está fora desse contexto de (pós)modernidade, é possível adotar políticas públicas para solucionar essas questões e almejar metas que atendam as comunidades locais. É importante destacar que a segurança pública acumulou experiências policiais diversas, na tentativa de atingir seus objetivos organizacionais, estabelecer seu profissionalismo e, em alguns locais, alcançar legitimação na própria comunidade. Mas, para Goldstein (2003), não é um hábito registrar essas estratégias no meio acadêmico e, principalmente, discuti-las nos órgãos policiais. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 12 Para correlacionar a origem das estratégias de policiamento com as respectivas eras de policiamento recorre-se à evolução histórica apresentada por Moore, Trojanowicz (1993) e Kelling; Moore (1993); conforme a figura 1.2, que você verá a seguir. Figura 1.2 - Estratégias do policiamento moderno Fonte adaptada de KELLING, George L. e MOORE, Mark Harrinson. A evolução da estratégia de policiamento, perspectivas em policiamento. Cadernos de Polícia, n. 10. Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1993. MOORE, Mark Harrinson e TROJANOWICZ, Robert C. Estratégias institucionais para o policiamento. Cadernos de Polícia, n. 10. Rio de Janeiro: Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1993. DIAS NETO, Theodomiro. Policiamento comunitário e controle sobre a polícia: A experiência norte- americana. 2ª edição Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. Veja a seguir em que consiste cada uma das estratégias de policiamento. Policiamento Profissional (Era da Reforma) A estratégia de policiamento que orientou mundialmente o policiamento moderno, a partir de 1930, e até hoje direciona a maioria das instituições policiais, é o policiamento profissional. É também denominado como policiamento tradicional ou combate profissional do crime. Ela foi concebida num contexto histórico que buscava diminuir os conflitos urbanos que surgiam diante da ausência de estratégias policiais eficientes na Era Política (1830-1930). Ela tem como principal característica foco direto sobre o controle do crime, como sendo a missão central da polícia, e só da polícia. Com isso, aumentam o status e a autonomia da polícia. Baseada nesse foco, a instituição policial se organiza em unidades centralizadas, com Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 13 profissionais que têm o aporte de orçamento público para pessoal, logística, tecnologia e treinamento, dentre outros recursos necessários para desenvolver esse serviço. O objetivo da estratégia de combate profissional do crime é criar uma força de combate do tipo militar, disciplinadae tecnicamente sofisticada, que não pratique a brutalidade no seu cotidiano. As principais tecnologias operacionais dessa estratégia incluem a utilização de patrulhas motorizadas (de preferência automóveis), suplementadas com rádio, atuando de modo a criar uma sensação de onipresença e respondendo rapidamente aos chamados, principalmente aqueles originados pelo telefone 190 ou 911. Policiamento Estratégico (Era da Reforma) O policiamento estratégico tenta resolver os pontos fracos do policiamento profissional no combate ao crime, acrescentando reflexão e energia (MOORE; TROJANOWCZ, 1993). Essa estratégia representou um novo esforço das instituições policiais na definição de um escopo competitivo para as suas ações, direcionando-as para determinados tipos de delitos. Dessa forma, enfatiza uma maior capacidade para lidar com os crimes que não estão bem controlados pelo modelo tradicional. O objetivo básico da polícia permanece o mesmo, que é o controle efetivo do crime. O estilo administrativo continua centralizado. Através de pesquisas e estudos, a patrulha nas ruas é direcionada, melhorando a forma de emprego. O policiamento estratégico reconhece que a comunidade pode ser um importante instrumento de auxílio para a polícia. Recebem ênfase, os crimes praticados por delinqüentes individuais ou associações criminosas sofisticadas, que geram grande repercussão devido ao grau elevado de violência ou ao método intricado, por exemplo: crimes de homicídio em série, terrorismo, narcotráfico, pedofilia, xenofobia, homofobia, descaminho ou contrabando, dentre outros. Essa estratégia de policiamento carece de uma alta capacidade investigativa, por isso, incrementou unidades especializadas de investigação. No entanto, “o policiamento estratégico trouxe poucas melhorias à prevenção dos delitos comuns dos bairros e ruas, apesar de haver introduzido a tática do lançamento das patrulhas direcionadas”. Policiamento orientado para o problema (Era de resolução de problemas com a comunidade) Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 14 O policiamento para (re)solução de problemas, também conhecido como policiamento orientado para o problema (POP), é uma estratégia que tem como objetivo principal melhorar o policiamento profissional, acrescentando reflexão e prevenção criminal. Para diversos autores “[...] o policiamento orientado para a solução de problemas conota mais do que uma orientação e o empenho em uma tarefa particular. Ele implica em um programa, com sugestões sobre o que a polícia precisa fazer”, segundo Skolnik; Bayley (2002, p. 39). O POP pressupõe que os crimes podem estar sendo causados por problemas específicos e talvez contínuos na mesma localidade. Conclui-se que o crime pode ser minimizado (ou até mesmo extinto) através de ações preventivas, para evitar que seja rompida a ordem pública. Essa estratégia determina o aumento das tarefas da polícia ao reagir contra o crime na sua causa, muito além do patrulhamento preventivo, investigação ou ações repressivas. Policiamento Comunitário (Era de resolução de problemas com a comunidade) A estratégia de policiamento comunitário vai, ainda, mais longe nos esforços para melhorar a capacidade da polícia. O policiamento comunitário, que é a atividade prática da filosofia de trabalho da polícia comunitária, enfatiza a criação de uma parceria eficaz e eficiente entre a comunidade e a polícia. O policiamento comunitário tem a necessidade de deixar a comunidade nomear seus problemas e buscar solucioná-los em parceria com a polícia. As instituições, como a família, a escola, a igreja, as associações de bairro e os grupos de comerciantes, são considerados parceiros imprescindíveis da polícia para a criação de um grupo coeso de colaboradores. O êxito da polícia está não somente em sua capacidade de combater o crime, mas na habilidade de criar e desenvolver comunidades competentes para solucionar os seus próprios problemas. A polícia comunitária como filosofia muda os fins, os meios, o estilo administrativo e o relacionamento da polícia com a comunidade. O objetivo finalístico é para além do combate ao crime, pois permite a inclusão da redução do medo do crime, da manutenção da ordem e de alguns tipos de serviços sociais de emergência. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 15 Os meios englobam toda a sabedoria acumulada pela resolução de problemas (método IARA). O estilo administrativo muda de concentrado para desconcentrado, de policiais especialistas para generalistas. O papel da comunidade evolui de meramente informar ou alertar a polícia, para participante do controle do crime e na criação de comunidades ordeiras. Aula 3 - O histórico do policiamento orientado para o problema Em meados da década de 1970, nos Estados Unidos, foi sugerido que a produtividade dos policiais poderia melhorar se o trabalho policial fosse reorganizado com base em fatores motivadores. Tal sugestão resultou em uma forma de organização do trabalho policial que foi chamado de “Team Policing”. “Team Policing” No modelo “Team Policing”, os policiais eram divididos em pequenos grupos e designados, de modo permanente, para pequenas áreas ou bairros. Os policiais da equipe deviam lidar com todos os tipos de problema, agindo como generalistas. Tal experimento, embora tenha alcançado um bom resultado, foi abandonado pela maioria dos departamentos. Além desse experimento, outros foram implementados durante o final da década de 1970 e início dos anos 80. O patrulhamento a pé tornou-se familiar em muitas localidades (Newark, New Jersey, Flint e Michign). Foi observado que o patrulhamento a pé era rapidamente percebido pela comunidade e, adicionalmente, aumentava a satisfação com o trabalho policial, levando a uma significativa redução da percepção dos problemas decorrentes de crimes pela vizinhança. Esses e outros estudos destruíram alguns mitos sobre o trabalho policial. Pesquisas realizadas na década de 70 sugeriram que a informação poderia ajudar na melhoria da habilidade dos policiais para lidar com o crime. Todos esses estudos e outros desenvolvidos sobre o policiamento a pé e a redução do medo do crime criou oportunidades para a polícia conhecer a preocupação da comunidade com os problemas de desordem, como, por exemplo, gangues, prostituição, etc. Os policiais descobriram que quando a polícia questionava os cidadãos sobre suas prioridades, eles ficavam agradecidos pela preocupação e forneciam informações úteis. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 16 Princípios do novo modelo Ao mesmo tempo, a abordagem de policiamento orientada para o problema do professor Herman Goldstein estava sendo testada em Madison, Wisconsin; Baltimore County, Maryland; e Newport News, Virgínia. Nesses estudos comprovou-se a satisfação dos policiais em trabalhar utilizando uma abordagem holística, sendo capazes de utilizar a solução de problemas com sucesso em parceria com outras agências. Da mesma forma, os cidadãos pareciam satisfeitos em trabalhar com a polícia para solucionar problemas locais. Os policiais receberam maior autonomia para solucionar problemas e treinamento para entender as causas subjacentes aos problemas, trabalhando para encontrar soluções criativas. Para Goldstein, o modelo orientado para a solução de problemas requer não apenas mudança no trabalho policial, mas, também, na estrutura organizacional da polícia. Embora o controle do crime permaneça uma função importante, a mesma ênfase édada para a PREVENÇÃO. Ao utilizar esse modelo, os policiais fazem uma elevada utilização da discrição e escapam da forma rotineira e padronizada de lidar com os incidentes do dia-a-dia. Razões para o surgimento do POP - A dificuldade do policiamento tradicional para conter a criminalidade; - O crescimento da diversidade cultural; - A preferência pelo patrulhamento motorizado; - O aumento da criminalidade; - Uma visão científica da gestão aplicada ao policiamento; - A ênfase na mudança organizacional, incluindo a descentralização e o aumento da discrição dos policiais; e - Distanciamento dos policiais da comunidade (isolamento), dentre outras. A solução de problemas aplicada ao trabalho policial fundamenta-se na idéia de que é possível a aplicação da metodologia pelo policial em seu trabalho cotidiano e, além disso, que essa aplicação pode ser efetiva na redução ou solução dos problemas. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 17 Aula 4 - A relação do pop com policiamento comunitário Baseado no texto da aula anterior, para você, qual é o conceito do policiamento orientado para o problema? Resposta: O policiamento orientado para o problema é uma estratégia de policiamento moderno, que direciona as atividades policiais para identificar os problemas policiais repetitivos, analisar suas causas, resolvê-los e avaliar os resultados alcançados. O POP foi detalhado por Goldstein, em 1979, com a seguinte definição “[...] a resolução de problemas constituía o verdadeiro propósito do policiamento e propugnava por uma polícia que identificasse e buscasse as causas dos problemas subjacentes às repetidas chamadas policiais”. (CERQUEIRA, 2001) Dessa forma, Goldstein busca, através de um estudo metodológico, demonstrar que a polícia deve agir nas causas e não apenas nos efeitos. O policiamento orientado para o problema encontra sustentação teórica com a colocação de Clarke e Felson, pois argumenta que o comportamento individual é resultado da interação entre o indivíduo e o ambiente. Essa colocação assegura que a oportunidade pode ser considerada a principal causa do crime. Clarke e Felson Os autores, entretanto, têm preferido utilizar a palavra “abordagem das atividades rotineiras” para se referirem à teoria das oportunidades, uma vez que no sentido estrito da palavra, nenhuma delas pode ser considerada uma teoria. Embora a teoria das oportunidades seja freqüentemente utilizada para estudo das causas do crime, sua aplicação tem sido maior nos crimes contra o patrimônio. Por sua versatilidade, ela também pode ser utilizada para o entendimento de todos os tipos de crimes, inclusive os crimes contra a pessoa. Por acreditar que o medo do crime favorece o aumento das taxas de crime e a decadência dos bairros, inúmeros programas de redução do medo foram desenvolvidos, alguns em parceria com a comunidade. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 18 A abordagem das atividades rotineiras teve início a partir das explicações utilizadas para os crimes predatórios em um artigo escrito por Cohen e Felson, em 1979. A teoria pode ser resumida considerando que “para que um crime ocorra deve haver convergência de tempo e espaço em, pelo menos, três elementos: um provável agressor, um alvo adequado, na ausência de um guardião capaz de impedir o crime”. Essa estratégia de policiamento implica em mudanças estruturais da polícia, aumentando a discricionariedade do policial (aumento de sua capacidade de decisão, iniciativa e de resolução de problemas). O POP desafia a polícia a lidar com a desordem e situações que causem medo, visando um maior controle do crime. Os meios utilizados são diferentes dos anteriores e inclui um diagnóstico das causas subjacentes do crime, a mobilização da comunidade e de instituições governamentais e não-governamentais. Encoraja uma descentralização geográfica e a existência de policiais generalistas e capacitados. A solução de problemas pode ser parte da rotina de trabalho policial e seu emprego regular pode contribuir para a redução ou solução dos crimes, melhorar a sensação de segurança e, até mesmo, diminuir a desordem física e moral vivenciada nos bairros. Solucionar problemas no policiamento não é novidade, a diferença é que o policiamento orientado para o problema apresenta um método analítico. O model SARA (modelo IARA) é formado pelo acróstico de cada fase. Ele foi formulado por John Eck e Bill Spelman. Correlação entre o POP e o policiamento comunitário Para você qual a relação entre a estratégia de policiamento comunitário com o policiamento orientado para o problema? Resposta : Alguns estudos apresentam as diferenças entre policiamento orientado para o problema e policiamento comunitário, e a maioria acredita que o POP é um método a ser utilizado no policiamento comunitário. O policiamento orientado para o problema permite ser implementado de duas formas, com o envolvimento comunitário ou isoladamente, enquanto que o comunitário, essencialmente precisa do envolvimento da comunidade. O POP e o policiamento comunitário têm uma relação de complementaridade e os estudiosos divergem ao afirmar “quem nasceu primeiro” e quem é a “ferramenta” de quem. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 19 De uma maneira geral, o que tem prevalecido é a idéia de que a solução de problemas é a estratégia que permite praticar a filosofia do policiamento comunitário. Ele (o método solução de problemas) possibilita o exame das causas subjacentes que provocam a repetição dos crimes e desordens, auxiliando os policiais a identificar problemas, analisá- los, desenvolver respostas e avaliar os resultados. Herman Goldstein é considerado por muitos como o principal arquiteto do policiamento orientado para o problema. Seu livro, “Policing a Free Society” (1977), está entre as mais freqüentes obras citadas na literatura de policia. Um trabalho posterior, “Problem Oriented Policing” (1990), aborda com mais profundidade e riqueza o assunto. O termo POP foi impresso pelo autor, em 1979, como resultado de sua frustração em constatar a insistência dos policiais em responder incidentes apenas com operações. O autor critica a ênfase que é dada à rapidez do atendimento em detrimento da qualidade do resultado. Para Goldstein, o telefone, mais do que qualquer política ou estratégia interna ou externa, ditava as ações da polícia. O POP deve envolver a comunidade para descobrir com maior clareza quais são os problemas que realmente a incomoda. Mas muitas unidades policiais montam grupos temporários, como “força tarefa”, para solucionar os problemas sem, muitas vezes, ouvir a comunidade. Dessa forma, a polícia utiliza a estratégia do POP, mas não realiza o policiamento comunitário. É importante frisar que, nesse caso, não é possível agregar algum juízo de valor certo ou errado, uma visão maniqueísta, pois, em algumas situações é necessário dar uma resposta imediata à comunidade, principalmente, se for a intenção dar sensação de segurança. O certo é que esse tipo de resposta provisória é frágil e geralmente não tem soluções definitivas para um problema. O policiamento comunitário e o POP estimulam a polícia a ser mais imaginativa no que toca aos métodos operacionais. E, principalmente, amplia a percepção das polícias para metas que vão além dos objetivos de lutar contra o crime e de exercer um policiamento tradicional. As estratégias organizacionais sugerem trocar burocracias de comando e controle, extremamente centralizadas,por organizações profissionais descentralizadas. Elas procuram redefinir os objetivos gerais de policiamento, alterar os principais programas operacionais e as tecnologias usadas, e encontrar a legitimidade e a popularidade do policiamento. É uma mudança de comportamento de todo o público interno, em todos os níveis organizacionais Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 20 (estratégico, tático e operacional), bem como da relação com os líderes governamentais e comunitários. As estratégias de policiamento, apesar de terem características distintas, não são concorrentes, elas têm um sentido de complementaridade ao longo do tempo. Cada estratégia é um trabalho desenvolvido para o seu contexto histórico e busca suprir uma lacuna, que ainda não era abordada ou desenvolvida na tarefa policial, da estratégia anterior. Conforme pode ser analisado, as estratégias ampliaram o campo de atuação, com foco na segurança pública. Veja a figura 1.3. Figura 1.3: Crescimento das estratégias do policiamento moderno As características isoladas de cada estratégia de policiamento (comunitário, orientado para o problema, estratégico e profissional) são por si só, insuficientes para promover a segurança pública. Todos esses modelos dependem da “capacidade de enxergar por trás da superfície de um problema (simples ou complexo)”. (Moore; Trojanowicz (1993)). É importante haver um equilíbrio entre as táticas policiais reativas e preventivas, isto é, qualquer estratégia de policiamento deve estar alinhada com uma política de segurança que contemple o combate profissional contra o crime e ter a capacidade de envolver a comunidade na solução dos problemas rotineiros local. Fonte: MOREIRA, Cícero Nunes. Apostila da disciplina de Polícia Comunitária para o curso de Formação de Oficiais. Mimeo. Academia de Polícia Militar, Polícia Militar de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005. Policiamento orientado para o problema – Módulo 1 SENASP/MJ - Última atualização em 04/03/2009 Página 21 Neste módulo são apresentados exercícios de fixação para auxiliar a compreensão do conteúdo. O objetivo destes exercícios é complementar as informações apresentadas nas páginas anteriores. 1) A era da reforma é também conhecida como era profissional, uma das características desta era policial é o patrulhamento motorizado e o rádio atendimento. Marque a alternativa que apresenta características deste período: ( ) A função da polícia é promover um serviço social amplo. ( ) Os resultados esperados é a satisfação dos cidadãos e dos políticos. ( ) O relacionamento do policial com a comunidade é muito íntimo. ( ) A função da polícia é controlar o crime. 2) A respeito do Policiamento Orientado para o Problema, marque a alternativa CORRETA: ( ) O POP é uma estratégia de policiamento, que surgiu no Japão na década de 70, pelo professor Herman Goldstein. ( ) A metodologia de solução de problemas é de fácil compreensão e pode ser aplicada no trabalho policial, durante o seu cotidiano. ( ) A repressão qualificada é uma tática operacional utilizada de forma preferencial. ( ) O policiamento comunitário é uma técnica que substitui o policiamento orientado para o problema. 3) São características comuns entre o policiamento orientado para o problema e o policiamento comunitário, EXCETO: ( ) São estratégias de policiamento direcionadas paras as atividades preventivas. ( ) Utilizam método para analisar o problema (identificação, análise, resposta e avaliação). ( ) Estimula a desconcentração do serviço de segurança pública. ( ) É um tipo de estratégia, exclusivamente, do nível operacional, portanto não é importante ser ensinada para os policiais da administração. Respostas: 1) A função da polícia é controlar o crime. 2) A metodologia de solução de problemas é de fácil compreensão e pode ser aplicada no trabalho policial, durante o seu cotidiano. 3) É um tipo de estratégia, exclusivamente, do nível operacional, portanto não é importante ser ensinada para os policiais da administração. Este é o final do módulo 1 Fundamentos do policiamento moderno Além das telas apresentadas, o material complementar está disponível para acesso e impressão. Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 22 Módulo 2 – As metodologias de planejamento No primeiro módulo você viu como são estruturadas as eras do policiamento moderno e quais estratégias decorrem de cada período. Neste módulo, você estudará quais são as metodologias utilizadas para desenvolver um planejamento. O conteúdo deste módulo está dividido em 3 aulas: Aula 1 - O que é planejamento estratégico. Aula 2 - O sistema de gestão para atingir metas. Aula 3 - A relação do policiamento orientado para o problema com o ciclo PDCA. A partir dos conhecimentos tratados neste módulo, você será capaz de: - Conceituar planejamento estratégico; - Conceituar metas; - Compreender o gerenciamento da rotina de trabalho; e - Correlacionar o POP com o PDCA. Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 23 Aula 1 - O que é planejamento Por que planejar? Para iniciar esta unidade, será proposto a você um desafio. Leia o texto: “O irônico sorriso do gato”, de Mário Sergio Cortella e responda as perguntas: O IRÔNICO SORRISO DO GATO Mário Sergio Cortella* A escolha dos caminhos depende do lugar almejado Há alguns meses, participando de um congresso sobre O professor e a leitura de jornal, pude debater a respeito da "overdose" ferramental que invade cada vez mais o cotidiano social e, sem dúvida, também o mundo da escola. Relembrávamos nesse debate uma das mais contundentes reflexões sobre a vida humana e que não pode ser esquecida, tamanha é a importância que carrega também para o debate pedagógico: Alice no País das Maravilhas, escrita no século XIX pelo matemático inglês, Charles Dodgson (que deu a si mesmo o apelido Lewis Carroll). Nessa obra, Alice cai. Ela está atrás de um coelho e cai em um mundo desconhecido (na verdade, a menina cai dentro de si mesma). Entre as inúmeras personagens fantásticas da obra, duas delas estão muito próximas de nós: uma é um coelho que está sempre atrasado, correndo para lá e para cá com o relógio na mão; a outra é um gato do qual somente aparece o sorriso, somente ficam visíveis os dentes e, às vezes, o rabo. Há uma cena que a gente não deve ocultar – principalmente quando se fala em ferramentas para o trabalho pedagógico e, muitas vezes, da percepção equivocada da tecnologia como redentora da educação: o encontro de Alice com o gato. Contando resumidamente, na cena, Alice está perdida, andando naquele lugar e, de repente, vê no alto da árvore o gato. Só o rabão do gato e aquele sorriso. Ela olha para ele lá em cima e diz assim: "Você pode me ajudar?" Ele falou: "Sim, pois não." "Para onde vai essa estrada?", pergunta ela. Ele respondeu com outra pergunta (que sempre devemos nos fazer): "Para onde você quer ir?". Ela disse: "Eu não sei, estou perdida." Ele, então, diz assim: "Para quem não sabe para onde vai, qualquer caminho serve." Para quem não sabe para onde vai, serve de qualquer maneira o jornal, a revista, o livro, a internet, o videocassete, o cinema, etc. E aí, qualquer um de nós, na ansiedade de modernizar o modelo pedagógico, eletrifica sofregamente a sala de aula ou, mais desesperadamente, sonha em fazer isso, imaginando o quanto o trabalho seria espetacular com esses instrumentos. Daí, se possível, o professorenche a sala de aparatos tecnológicos, como se, para fazer algo que interesse às pessoas, precisasse eletrificar continuamente o processo, metendo aparelhos eletrônicos ligados para todo o lado. Muitos dizem que, como os alunos estão habituados com isso, precisamos modernizar o ensino. Será? Depende da finalidade do "para onde se desejar ir". Se você sabe para onde quer ir, vai usar a ferramenta necessária. O que se deve modernizar não é primeiramente a ferramenta, mas sim o tratamento intencional dado aos conteúdos trabalhados na escola. Por isso, é preciso trazer sempre na memória o ditado chinês que diz: "Quando você aponta a lua bela e brilhante, o tolo olha atentamente a ponta do seu dedo." *Professor de pós-graduação em Educação (currículo) da PUC-SP. 1. Na sua organização, as atividades de policiamento são planejadas envolvendo o nível de execução (atividade de linha)? 2. Existe rotina para gerenciar as atividades diárias do policial militar, que está focada no problema? Resposta: 1. Uma das características do policiamento profissional (tradicional) é a centralização do planejamento, geralmente na seção operacional. A estratégia de policiamento orientado para o problema propõe que o planejamento deve envolver todos os níveis organizacionais, principalmente o nível de execução, para evitar que o policial fique perdido, sem saber para onde seguir quando deparar com um problema. 2. Existem várias rotinas de gerenciamento, que facilitam a execução e o acompanhamento das metas propostas para o policial. Uma organização que almeja executar o policiamento com qualidade tem que focar nesse objetivo organizacional, para dar um “norte” para as pessoas. Ao responder a essas perguntas, você refletiu sobre a importância do planejamento, envolvendo principalmente o nível operacional (atividade linha). Assim como sobre a necessidade de desenvolver formas de gerenciar diariamente as tarefas, com o estabelecimento de metas, para cada setor do Sistema de Defesa Social/Segurança Pública. Agora, responda, o que é planejamento? Observe atentamente a charge abaixo e responda: Figura 2.1: Ilustração sobre planejamento Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 24 Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 25 1. Na figura 2.1, qual o “assunto” ilustrado: produção, finanças, marketing ou saúde? 2. Quais são os “elementos” necessários para prestar esse serviço? 3. Qual é o “tempo” para sua realização? 4. Quais “unidades organizacionais” precisam ser envolvidas para prestar esse serviço: departamentos, grupos de pessoas ou divisões de serviço? 5. Quais são as “características” que envolvem esse processo: simples ou complexo; ênfase na qualidade ou quantidade; estratégico ou tático; confidencial ou público; formal ou informal; econômico ou oneroso? Respostas: 1. A figura retrata o planejamento de uma cirurgia médica, ou melhor, a sua ausência. 2. O assunto abordado é saúde. 3.Os elementos necessários para planejar este serviço estão vinculados ao objetivo do hospital, às estratégias utilizadas para prestar o serviço, às políticas internas, aos orçamentos, às normas de conduta médica, aos princípios éticos, dentre outros. 4. O tempo ou período para executar esse serviço é curto. 5. Para que esse serviço seja executado é necessário o envolvimento de outros setores, dentro do hospital: Departamento de Enfermaria, Departamento do CTI, Grupo de anestesistas, serviço “terceirizado” de entrega de materiais (medicamentos, sangue, instrumentos cirúrgicos, etc.). É possível inferir que esse planejamento tem a característica de ser complexo, focado na qualidade, operacional, confidencial (envolve pessoas que devem ter sua identidade preservada), formal e econômico (ou, até mesmo caro, se imaginar que é um procedimento muito difícil de ser realizado). Ao responder às perguntas da página anterior, você estabeleceu as cinco dimensões do planejamento, que são: Assunto abordado Elementos Tempo Unidades Organizacionais Características • Marketing • Finanças • Segurança •Saúde • Recursos Humanos • Propósitos • Objetivos • Estratégias • Políticas internas • Programas • Orçamentos • Curto • Médio • Longo • Departamento de Negócios • Departamento de Investigação • Seção de Finanças • Divisão de Combate ao • Complexo ou Simples • Prioriza a qualidade ou quantidade • Estratégico, Tático ou Operacional Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 26 • Normas • Códigos de Conduta • Manuais de Procedimentos Crime Organizado • Seção de Prevenção Criminal • Confidencial ou Público • Formal ou Informal • Econômico ou Oneroso Para facilitar a estruturação do planejamento é importante contemplar as cinco dimensões descritas. Afinal, o que é planejamento? Planejamento é um processo desenvolvido para alcançar uma situação futura desejada de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor concentração de esforços humanos e recursos pela empresa. Toda empresa (pública ou privada) precisa desenvolver estratégias almejando os seguintes aspectos: Eficiência É fazer as tarefas de maneira adequada para resolver os problemas, guardar os recursos, cumprir seu dever e reduzir seus custos. Eficácia É fazer as tarefas certas para produzir alternativas criativas, maximizar a utilização dos recursos, obter resultado e aumentar o lucro. Efetividade É a capacidade da empresa coordenar de forma constante, no tempo, esforços e energias, tendo em vista o alcance dos resultados globais. Na verdade, esses aspectos interagem-se. Por isso, a fórmula administrativa para desenvolver o sucesso da estratégia é: Figura 2.2: Fórmula da efetividade O objetivo do planejamento é desenvolver processos, técnicas e atitudes administrativas, as quais proporcionam uma situação viável de avaliar as implicações futuras de decisões presentes. Isto é definido em função do objetivo empresarial, que facilitará a decisão no futuro, de modo mais rápido, coerente, eficiente e eficaz. O exercício sistemático do planejamento tende a reduzir a incerteza envolvida no processo de tomar a decisão e aumenta a chance de alcançar os objetivos e desafios enfrentados. O planejamento pode provocar uma série de modificações nas: Baseado nesse diagrama, quais são as modificações que você acha que podem ocorrer numa empresa? Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 27 Resposta: - As modificações relacionadas às pessoas podem corresponder à necessidade de treinamento, substituições, transferências, avaliações periódicas, premiação, dentre outras. - Na tecnologia, as modificações estão relacionadas com a evolução dos conhecimentos para desempenhar aquela tarefa, uma nova maneira de desenvolver aquele serviço ou produzir o produto, no ajuste do ambiente. - No sistema, as modificações podem ocorrer na divisão das responsabilidades, na desconcentração da empresa, na descentralização dos serviços, na criação de novas instruções, dentre outros. Considerando os níveis hierárquicos apresentados na pirâmide organizacional, o planejamento pode ser dividido em três níveis, observe: Figura 2.3: Os níveis de planejamento Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualizaçãoem 19/02/2009 Página 28 Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 29 Planejamento Estratégico É o processo administrativo que proporciona sustentação metodológica para estabelecer a melhor direção a ser tomada para uma empresa. Busca otimizar o grau de interação entre os fatores externos – que não são controláveis – e internos para formular objetivos e cursos de ação. Planejamento Tático É o processo administrativo que tem por objetivo otimizar uma determinada área da empresa, setor de finanças, setor operacional, setor logístico, dentre outros. Portanto, trabalha com a decomposição dos objetivos do planejamento estratégico. Planejamento Operacional É o processo de formalizar, através de documentos, das metodologias e implantações estabelecidas. Basicamente, são os planos de ação ou plano operacional. O foco são as tarefas cotidianas. Aula 2 - Sistema de Gestão para atingir metas Conforme foi visto na aula anterior, no planejamento estratégico são definidas as metas que se quer atingir, os principais produtos ou serviços, tecnologias e processos de produção que serão utilizados numa empresa. Observe a citação abaixo: Não se gerencia o que não se mede.... Não se mede o que não se define... Não se define o que não se entende... Não há sucesso no que não se gerencia... William Edwards Deming Baseado na citação do professor americano Deming, para você, o que é meta? Dê um exemplo. Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 30 Resposta: - Meta é a quantificação do objetivo com atribuição de valores (custos), com estabelecimento de prazos (tempo) e definição de responsabilidades. - Exemplo: Eu tenho o objetivo de emagrecer para ficar com o peso ideal entre 73-79 kg. Para atingir esse objetivo “pessoal” vou estabelecer, com ajuda de minha nutricionista, uma meta de perder 3kg por mês. Para isso vou adotar o seguinte método: modificar minha dieta alimentar e implementar caminhadas diárias de 20 minutos; e tenho disponível para custear alimentação e academia a quantia mensal de R$ 250,00. O que não pode ser quantificado não pode ser definido como meta. Observe que a palavra método é formada pela união dos termos meta + hodos = caminho. É a maneira de como fazer; é um sistema de práticas, técnicas e regras usadas pelas pessoas que trabalham em uma disciplina. De forma simples, uma estratégia define as metas que se querem atingir, os principais produtos ou serviços, tecnologias e processos de produção que serão utilizados. Por isso, elaborar metas é quantificar cada objetivo, atribuir valores (custos), estabelecer prazos (tempo) e definir responsabilidades. A estratégia orienta, ainda, a maneira como a instituição irá se relacionar com seus funcionários, seus parceiros e seus clientes. Uma estratégia é definida quando um executivo descobre a melhor maneira de usar sua instituição para enfrentar os desafios ou para explorar as oportunidades. Gerenciar a rotina de tarefas é garantir meios para que o nível operacional atinja resultados de produtividade e qualidade esperados pelo nível institucional. Geralmente, as empresas modernas utilizam o sistema de gestão para formular, desdobrar e atingir metas. Esse processo de gerência envolve os três níveis hierárquicos. O nível estratégico é responsável pela formulação estratégica e estabelece metas anuais e a longo prazo para a empresa. O nível tático tem o dever de desdobrar essas metas, através de diretrizes e normas. O nível operacional tem como tarefa cotidiana atingir e gerenciar as rotinas de trabalho para cumprir as metas pactuadas. Perceba como que todas as pessoas, em todos os níveis, devem estar voltadas para atingir esse objetivo. Policiamento orientado para o pro SENASP/MJ - Última atualização Estabelecer metas Desdobrar metas e medidas Atingir metas Figura 2.4: O sis Fonte: FREITAS Atenção! O gerenc insumos, o início d mudanças. O SISTEMA DE GESTÃO PARA ATINGIR METAS blema – Módulo 2 em 19/02/2009 Página 31 Formulação Nível Estratégico estratégica METAS DA EMPRESA Desdobramento das diretrizes Nível Tático Gerenciamento da rotina do trabalho Nível Operacional tema de gestão para atingir metas (2003). iamento da rotina só pode ser realizado com metas. As metas são os o trabalho do gerenciamento. Não se atinge metas sem que se façam Aula 3 - A relação do PDCA com POP Conforme foi visto na aula anterior, é no nível operacional que ocorre o gerenciamento da rotina do trabalho para atingir as metas, visando melhorar a qualidade do serviço prestado ou do produto produzido. Foi Walter A. Shewhart que deu um salto significativo no conceito de qualidade, pois associou as técnicas estatísticas à realidade da empresa de telefonia Bell Telephone Laboratories. Shewarth desenvolveu os gráficos de controle, que utilizam maciçamente os princípios estatísticos, bem como o próprio ciclo PDCA. Perceba que PDCA é uma sigla formada pelo anagrama das palavras em inglês de cada fase desse ciclo, que direciona as atividades de plan = planejar, do = fazer, check = verificar e action = atuar. Figura 2.5: Diagrama do PDCA ACTION (atuar) - Atue no processo em função dos resultados obtidos. PLAN (planejar) - Defina as metas. - Determine os métodos para alcançá-las. DO (fazer) - Treine e eduque. CHECK (avaliar) - Execute o trabalho. - Verifique os efeitos do trabalho executado. Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 32 Para detalhar melhor o processo PDCA, observe (figura 2.6) a seqüência de tarefas que deve ser desencadeada para atingir uma meta e, conseqüentemente, aperfeiçoar a qualidade de uma empresa. Problema: Identificação do problema. Observação: Reconhecimento das características do problema. Análise do processo: Descoberta das causas principais. Plano de ação: Contramedidas às causas principais. Treinamento dos executores – Comunicação das contramedidas Atuação conforme plano de ação. Verificação: confirmação da efetividade da ação sim Padronização e conclusão Figura 2.6: luxo de tarefas do PDCA Baseado na figura 2.6, para você, qual a correlação que se pode fazer entre a estratégia de POP com o método PDCA? Perceba a semelhança da metodologia, observando o fluxo das atividades entre o método PDCA e o método IARA. Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 33 Figura 2.5: Diagrama do PDCA Resposta: Conforme pode ser constatado o PCDA, que é uma ferramenta gerencial desenvolvida, em 1924, inspirou aos professores americanos John Eck e Bill Spelman no desenvolvimento do model SARA (modelo IARA), que é uma metodologia utilizada na estratégia de policiamento orientado para o problema. O método IARA é uma técnica voltada para a melhoria da qualidade do serviço policial. Neste módulo são apresentados exercícios de fixação para auxiliar a compreensão do conteúdo. O objetivo destes exercícios é complementar as informações apresentadas nas páginas anteriores. 1) Planejamento é um processo desenvolvido para alcançar uma situação futura desejada de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor concentração de esforços humanos e recursos pela empresa. Baseado na afirmação acima,marque a alternativa ERRADA: ( ) Uma das dimensões do planejamento é o seu tempo, que pode ser classificado como curto, médio e longo prazo. ( ) Eficácia é a capacidade de produzir alternativas criativas, para obter o resultado e aumentar o lucro. ( ) Efetividade é o confronto da eficiência no planejamento. ( ) O planejamento aumenta capacidade de alcançar os objetivos almejados e reduz a incerteza. 2) Relacione as colunas Baseando-se nos níveis hierárquicos de uma organização: (1) Planejamento estratégico. (2) Planejamento tático (3) Planejamento operacional Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 34 Policiamento orientado para o problema – Módulo 2 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 35 ( ) É o processo administrativo que tem por objetivo dinamizar uma área da empresa. ( ) Orienta a melhor direção a ser tomado por uma empresa; busca otimizar os fatores externos, que não são controláveis. ( ) O foco são as tarefas cotidianas. São exemplos os planos de ação. 3) Marque a alternativa FALSA sobre a relação do POP com o gerenciamento da rotina do trabalho. ( ) Foi Walter Shewart que propôs o ciclo PDCA (plan, do, check e action), uma ferramenta gerencial em 1924. ( ) Na fase de “planejar” são definidas as metas e determinado os métodos para alcançá-la. ( ) Na fase de “avaliar” são treinadas as pessoas e executado o trabalho. ( ) O ciclo PCDA tem uma correlação direta pelo método IARA, desenvolvido pelo professor John Eck e Bill Spelman. Respostas: 1) Efetividade é o confronto da eficiência no planejamento. 2) 3, 1 e 2. 3) Na fase de “avaliar” são treinadas as pessoas e executado o trabalho. Este é o final do módulo 2 As metodologias de planejamento Além das telas apresentadas, o material complementar está disponível para acesso e impressão. Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 36 Módulo 3 – Método IARA No módulo 2, você estudou sobre as principais metodologias para construir um planejamento do serviço de segurança pública. Neste módulo, você estudará como se processa o método IARA e como aplicá-lo para solucionar os problemas “repetitivos” de segurança pública. O conteúdo deste módulo está dividido em 4 aulas: Aula 1 - Identificação Aula 2 - Análise Aula 3 - Resposta Aula 4 - Avaliação A partir dos conhecimentos tratados neste módulo, você será capaz de: - Compreender o método IARA (identificação, análise, resposta e avaliação); - Utilizar o método IARA para resolver os problemas de segurança pública; - Elaborar o diagrama causa-efeito e plano de ação (5w2h); e - Ter atitudes pró ativas para resolver os problemas em suas causas. Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 37 Aula 1 – Identificação O que é um problema policial? Para iniciar esta aula, um desafio para você. Observe atentamente a charge e responda: Resposta: 1. A figura retrata um ambiente hospitaleiro para o mosquito Aedes aegypti, o vetor da “dengue”, que é um grave problema contemporâneo. Para relembrar, epidemia é uma doença que surge rapidamente num lugar e acomete, em pouco tempo, grande número de pessoas. 2. A dengue apesar de ser uma doença que afeta milhares de pessoas, quase que simultaneamente, não tem sua distribuição em todo o território brasileiro de forma homogênea. Por exemplo: Numa mesma cidade, se os bairros de mesma quantidade de população forem comparados, é possível identificar os que têm maior ou menor número de vítimas. Ainda, analisando os períodos que ocorreram as últimas epidemias é fácil notar que o vetor propaga a doença, principalmente, nos meses após as chuvas, depois que o ambiente fica favorável para a eclosão das larvas. 3. Como já conhecido, a dengue é uma doença causada por um vírus e caracterizada por cefaléia, dores nos músculos e nas articulações, comprometimento de vias aéreas superiores, febre, dentre outros sintomas. Uma vez contraída a doença, o procedimento é tomar remédios, hidratar-se e repousar (estratégias reativas). Mas esses procedimentos de forma isolada, não acabam com a doença, somente aliviam os sintomas. As soluções mais eficientes para resolver o problema é interromper o ciclo de vida do mosquito (estratégias proativas), seja através da aplicação de inseticidas, eliminação dos depósitos de água parada, educação dos cidadãos, etc 1. Essa figura refere-se a qual problema vivenciado na sociedade brasileira? 2. Ele ocorre de maneira uniforme em todo o território brasileiro e durante todos os meses do ano? 3. Quais são as principais estratégias para solucioná-lo? Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 38 Qual a relação da epidemia da dengue com o policiamento orientado para o problema? Trata-se do mesmo assunto: “solução de problema”. Uma das diferenças básicas é o campo da ciência utilizado para elaborar “as respostas”, a dengue na área da “saúde” e o crime na área da “segurança.” Solucionar problemas no policiamento não é uma situação nova. A diferença é que o policiamento orientado para o problema apresenta um método para trabalhar as causas do problema, que geralmente também é utilizado no policiamento comunitário: “o método IARA”. A solução de problemas pode ser parte da rotina do trabalho policial e seu emprego regular pode contribuir para a redução ou solução dos crimes, melhorar a sensação de segurança e, até mesmo, diminuir a desordem física e moral vivenciada nos bairros. O primeiro passo é reconhecer que as ocorrências (que possuem um mesmo padrão de repetição) são “incidentes” de um problema maior, que precisam ter suas origens (causas) bem compreendidas para ser solucionado. No policiamento tradicional (rádio-atendimento) a ação do policial é como receitar um analgésico para quem está com dengue. Traz alívio temporário, mas não resolve o problema, pois o mosquito (vetor) permanece picando as demais pessoas. O remédio é necessário para aquele instante, assim como atender uma ocorrência policial, mas a solução é provisória e limitada. Como a polícia não soluciona as causas ocultas que criou o problema, ele, muito provavelmente, voltará a ocorrer. No policiamento orientado para o problema, o ideal é analisar como que esse problema está ocorrendo, considerando esse caso, atingir o ciclo de vida do vetor (mosquito), como eliminar os locais onde tem água parada (pneus velhos, garrafas, vasos, dentre outros), aplicar um inseticida ou, até mesmo, desenvolver novos medicamentos para ter uma solução mais duradoura ou minimizar esse problema. Para criar uma resposta adequada, os policiais utilizam as informações obtidas a partir do atendimento das ocorrências, de outras fontes da própria comunidade, de pesquisas, etc., para terem uma visão clara do problema. Após esse procedimento, podem lidar com as condições subjacentes ao problema. Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 39 O serviço policial, no contexto do policiamento orientado para o problema, é muito semelhante ao serviço médico preventivo, observe a comparação feita no texto abaixo: “O médico (policial) fala com o paciente (comunidade) para descrever sua doença (violência de gênero – briga de marido e mulher). Algumas vezes a soluçãoestá unicamente com os pacientes (a comunidade). Por exemplo, retirar os objetos que possibilitam a concentração de água parada e limpa em sua casa (o marido e sua esposa decidem participar de uma terapia de casal, para evitar as brigas repetidas). Algumas vezes isso será resolvido pelo médico (policial) e pelo paciente (a comunidade) trabalhando juntos, isto é, uma mudança de comportamento acompanhado por medicação (mediação do conflito na delegacia policial). Ou apenas o profissional, o médico (a polícia), pode resolver o problema através de uma cirurgia (aplicação severa da lei). Ou, ainda, temos que aceitar o fato de que alguns problemas simplesmente não podem ser resolvidos, como uma doença terminal, por exemplo (problemas sociais graves)”. MOREIRA (2005). Serviço médico preventivo ROLIM apud GOLDSTEIN (2006: p.23) faz uma importante comparação entre o serviço público de segurança e o serviço médico. “A polícia tem sido tradicionalmente ligada ao crime, assim como os médicos têm sido relacionados à doença”, entretanto, a ciência médica já conseguiu construir um objeto de estudo, mais delineado, sob a ótica positivista da modernidade, as doenças são classificadas em especialidades, programas preventivos são experimentados (dentro de um sistema lógico). Em contraste, na segurança pública a criminalidade ainda é tratada com muito empirismo pelos operadores do sistema de segurança pública; apesar de ser um tema recorrente nas agendas de qualquer programa de políticas públicas. Estudo de caso (baseado na construção de um cenário fictício) Agora que já sabe o contexto do policiamento orientado para o problema, leia o texto “Estudo de caso: bairro Santa Terezinha” (Anexo1) baseado em problemas reais, para “rodar” o ciclo do método IARA. Em seguida faça as atividades práticas. Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 40 Veja como ocorre a 1ª fase do método IARA – Identificação. Observe o ciclo abaixo: Inicialmente é preciso saber o que é um problema. Problema é aquilo que nos incomoda e é objeto de discussão, que pede alguma solução, que tem a conotação negativa, em qualquer domínio do conhecimento. Afinal, o que é um problema policial? - Para GOLDSTEIN (2001), problema policial é “um grupo de duas ou mais ocorrências (cluster de incidentes) que são similares em um ou mais aspectos (procedimentos, localização, pessoas e tempo), que causa danos e, além disso, é uma preocupação para a polícia e, principalmente, para a comunidade”; e acomete, em pouco tempo, grande número de pessoas. - CERQUEIRA (2001) conceitua que problema “é qualquer situação que cause alarme, dano ameaça ou medo, ou que possa evoluir para um distúrbio na comunidade”. Perceba que os autores, apesar de terem conceitos diferentes, não se restringem em limitar o problema policial simplesmente “ao crime ou contravenção”, e também não “generalizam” o problema policial. Por exemplo: Uma dificuldade financeira vivida por uma família, que é uma questão privada, não cabe uma intervenção policial, num primeiro momento. Se fosse assim, a polícia abraçaria tudo que fosse problema social, para ser solucionado, perdendo o seu foco de atuação. Inicialmente, o policial deve identificar os problemas em sua área e procurar por um “padrão ou ocorrência persistente e repetitiva”. As ocorrências policiais (problemas) podem ser similares em vários aspectos, observe algumas características que facilitam o seu agrupamento: Tipo da infração - Este é o indicador mais comum e demonstra a maneira como as pessoas atuam. Consomem álcool? Usam drogas ilícitas? Como praticam o delito? Localização - Os problemas podem ocorrer no mesmo local, como em Zonas Quentes de Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 41 Criminalidade (ZQC), como o centro da cidade, próximo de bares nos estádios de futebol, complexos residenciais infestados por assaltantes, etc. Pessoas - Quem são os atores sociais envolvidos? Podem ser criminosos reincidentes ou, até mesmo, vítimas que já sofreram mais de um tipo de dano. Tempo - Qual período ocorre? De forma sazonal, no mesmo dia da semana, na mesma hora da noite. Por exemplo: o problema ocorre durante um congestionamento de trânsito rush, durante o período de atividades de turismo, etc. Eventos - Os problemas podem aumentar durante alguns eventos específicos. Por exemplo: durante o período do carnaval, durante um longo feriado ou apósum show de rock. Parece não haver limite para os tipos de problemas que um policial pode enfrentar e existem vários tipos de problemas em que se pode utilizar o modelo de solução de problemas: uma série de roubos em uma determinada localidade; “surf” de jovens sobre os ônibus; briga de gangs; venda de drogas na porta da escola; alcoolismo e desordem em local público; roubo e furto de carros; vadiagem; alarmes disparados em áreas comerciais; problemas de tráfego e estacionamento; pichação; prostituição de rua; dentre outros problemas. Geralmente, “os cidadãos se preocupam com problemas relacionados com o crime, porém, muitas vezes, os problemas relacionados à qualidade de vida podem ser mais importantes para seus níveis de conforto diário...” (Kelly, 1997). Cabe ao policial orientar a comunidade onde trabalha no momento de selecionar o problema. Buscando pequenas vitórias As pessoas costumam procurar por problemas em grande escala, definindo-os em termos de “gangues armadas”, “doentes mentais”, “crime organizado”, “crime violento”, etc. Vistos dessa maneira, os problemas se tornam tão grandes que são difíceis de lidar. Percebendo isso, um estudioso chamado KARL WEICK criou o conceito de “pequenas vitórias”. Alguns problemas são tão profundos, estáveis e enraizados que são “impossíveis” de serem eliminados. O conceito de “pequenas vitórias” ajuda a entender a natureza da análise e a resolver o problema. Embora uma pequena vitória possa não ser importante, uma série de pequenas vitórias pode ter um impacto significativo no todo do problema. Eliminar os danos (venda de drogas, venda de bebidas, etc.) é uma estratégia sensível e realista para reduzir o impacto do comportamento da briga de gangues (quebrar um problemão em probleminhas). A idéia de pequenas vitórias é também uma boa ferramenta quando trabalhada em grupo. Policiamento orientado para o problema – Módulo 3 SENASP/MJ - Última atualização em 19/02/2009 Página 42 O objetivo primário dessa etapa (Identificação) é conduzir um levantamento preliminar para determinar se o problema realmente existe e se uma análise adicional é necessária. Para facilitar a seleção de um problema, no método IARA, o profissional de segurança precisa fazer as seguintes perguntas: Se o policial encontrou respostas afirmativas (sim) para as três perguntas, então ele deve continuar com o método IARA. Se encontrou pelo menos uma resposta negativa (não), o problema deve ser novamente discutido com as lideranças locais, para ser melhor identificado, ou deve ser tratado com a estratégia de policiamento tradicional. Importante! É preciso perceber se o problema está associado a um evento “repetitivo” que gera dano, medo ou desordem. Se o incidente com que a polícia está lidando não se encaixa dentro dessa definição de problema (fatos repetitivos), então o modelo de solução de problemas não deve ser aplicado e a questão deve ser tratada com a estratégia de policial tradicional (reativa). Assim como age um paramédico, diante de um acidente de trânsito, ele atua somente de maneira emergencial. Observe este exemplo na área de segurança: No período
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