Fundamentos da Integração Regional O Mercosul Módulo III

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MÓDULO III - A DIMENSÃO PARLAMENTAR DO MERCOSUL 
 
 Ao término do módulo você estará apto a: 
 
 Descrever a dimensão parlamentar do Mercosul; 
 Discutir as razões da criação do Parlamento Mercosul; 
 Refletir sobre a necessidade de ajustes nas Constituições dos Estados 
Partes do Mercosul. 
 
 
Temas do Módulo III 
Neste módulo, estudaremos a Dimensão Parlamentar do Mercosul, que se 
expressava, inicialmente na Comissão Parlamentar Conjunta (CPC). Criada 
pelo Tratado de Assunção em 1991, o braço parlamentar da integração foi 
incluído na estrutura institucional do bloco pelo Protocolo de Ouro Preto em 
dezembro de 1994, passando a integrar o processo de internalização de 
normas nos ordenamentos jurídicos dos Países Membros e balizando o 
caminho para a criação do Parlamento do Mercosul. 
Assim, veremos também o processo de produção da normativa Mercosul, 
emanada dos órgãos que compõem a estrutura institucional do bloco, e, de 
fundamental importância para a consolidação do processo de integração 
regional, sua implementação, que se faz em função da legislação interna dos 
Estados Partes, para que, recepcionada pelos respectivos ordenamentos 
jurídicos, entre em vigência e garanta a segurança jurídica exigida pelos 
negócios empreendidos por cidadãos, empresas e representações 
governamentais no território mercosulino. 
Por fim, estudaremos as razões que levaram à criação do Parlamento do 
Mercosul, bem como do mecanismo da consulta parlamentar, destinado a 
agilizar o processo de internalização das normas produzidas pelos órgãos 
institucionais do Mercosul. 
 
Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da 
norma Mercosul. 
 
Procedimentos de produção da norma Mercosul 
A harmonização das legislações "nas áreas pertinentes" é um dos importantes 
instrumentos previstos pelo Tratado de Assunção para a integração (art. 1º). O 
Protocolo de Ouro Preto confere caráter obrigatório às Decisões do Conselho, 
às Resoluções do Grupo Mercado Comum e às Diretrizes da Comissão de 
Comércio, mas estabelece também que a sua implementação se fará de 
acordo com a legislação interna dos Estados Partes. 
 
As limitações, evidenciadas pelas Constituições dos Estados Partes no que se 
refere à integração, exigem uma série de ajustes coordenados para evitar que 
elas operem como um freio ao processo integracionista. 
 
Tudo indica que compromissos mais fortes no processo de integração exigirão 
que a dimensão Mercosul seja tratada de maneira equivalente nos 
ordenamentos jurídicos internos dos sócios do bloco. 
 
As limitações constitucionais operam impedindo a instauração de um regime 
adequado, balizador do caminho para surgir e desenvolver-se um direito 
comunitário. Também se tornam obstáculos para a criação de mecanismo ágil 
e transparente que permita incorporar as normas Mercosul e torná-las 
operativas, além de impedir um sistema que garanta a hierarquia superior 
destas normas sobre as nacionais. 
 
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Nesse sentido, a Constituição da Argentina, por exemplo, é a mais avançada 
dentre aquelas dos Estados Partes, pois outorga aos tratados internacionais 
uma hierarquia superior às leis nacionais e autoriza a celebração de tratados 
de integração que deleguem competências a organizações supra-estatais. 
(arts. 75 incisos 22 e 24)[N6]. 
 
 
 
 
Artigo 75: Corresponde al Congreso (...) 
 
Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y 
con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. 
Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. 
 
Inciso 24: Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y 
jurisdición a organizaciones supraestatales em condiciones de reciprocidad e 
igualdad, y que respeten al ordem democrático y los derechos humanos. Las 
normas dictadas em su consecuencia tienen jeraquía superior a las leyes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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No caso do Paraguai, sua Carta Magna, de 1992, também outorga supremacia 
aos tratados internacionais e estabelece genericamente a admissão de uma 
ordem jurídica supranacional:(arts. 137,141 e 145)[N7] 
Artigo 137. De la Supremacia de la Constitución 
La ley suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, 
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes 
dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, 
sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el 
orden de prelación enunciado. 
 
Artígo 141. De los tratados Internacionales 
Los tratados intenacionales validamente celebrados, aprobados por ley del 
Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o 
depositados, forman parte del ordenamiento legal interno com la jerarquía que 
determina el Artículo 137. 
 
Artigo 145. Del Orden Jurídico Supranacional 
La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, 
admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los 
derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, 
en lo político, económico, social y cultural. 
 
Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada 
Cámara del Congreso. 
 
 
 
 
 
 
 A Constituição da Venezuela determina que a preferência de acordos 
regionais sobre a legislação interna (arts. 153 a 155)[N8]. 
Sección Quinta: De las Relaciones Internacionales 
 
Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración 
latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una 
comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, 
culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir 
tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover 
el desarrollo común de nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los 
pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la 
República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, 
el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos 
de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con 
Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con 
Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América 
Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración 
serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de 
aplicación directa y preferente a la legislación interna. 
 
Artículo 154. Los tratados celebrados por la República deben ser aprobados 
por la Asamblea Nacional antes de su ratificación por el Presidente o 
Presidenta de la República, a excepción de aquellos mediante los cuales se 
trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República, 
aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios 
en las relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuya 
expresamente al Ejecutivo Nacional. 
 
Artículo 155. En los tratados, convenios y acuerdos internacionales que la 
República celebre, se insertará una cláusula por la cual las partes se obliguen 
a resolver por las vías pacíficas reconocidas en el derecho internacional o 
previamente convenidas por ellas, si tal fuere el caso, las controversias que 
pudieren suscitarse entre las mismas con motivo de su interpretación o 
ejecución si no fuere improcedente y así lo permita el procedimiento que deba 
seguirse para su celebración. 
 
 
 
 
 
 
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O Uruguai e o Brasil, porsua vez, não contam com previsão constitucional que 
conceda hierarquia superior dos tratados internacionais sobre as leis nacionais, 
o que significa que as Cartas Magnas brasileira e uruguaia não aportam 
solução para potenciais conflitos entre uma norma internacional e uma norma 
interna, o que produz uma trava jurídica ao avanço do processo de integração. 
Há porém, que se fazer ressalva, o caso brasileiro, aos tratados de direitos 
humanos, os quais aprovados na forma do § 3º do art. 5º da Constituição 
Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, equiparam-se 
a emendas constitucionais. Desse modo, apenas eventuais acordos de 
integração que versem sobre direitos humanos poderão ter status superior à 
legislação ordinária. 
 
Em verdade, tanto no caso brasileiro quanto no uruguaio, existe apenas uma 
referência programática, em suas Constituições, relacionada com a integração 
latino-americana (parágrafo único do art. 4º da Constituição Federal brasileira e 
inciso 2 do art. 6º da Constituição uruguaia)[N9]. 
 
 
 
 
 
 
Artigo 4º da Constituição brasileira, parágrafo único: 
A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, 
social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma 
comunidade latino-americana de nações. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Artigo 6, inciso 2, da Constituição Uruguaia: 
 
La República procurará la integración social y económica de los Estados 
Latinoamericanos, especialmente em lo que se refiere a la defensa común de 
sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva 
complementación de sus servicios públicos. 
 
 
 
 
 
O direito brasileiro não dispõe, pois, de instrumentos que confiram 
especificidade às normas emanadas dos órgãos da integração, ao contrário do 
que acontece com a Constituição argentina. Tentativa neste sentido foi 
rechaçada quando da revisão constitucional de 1993. 
 
A Constituição de 1988 atribui ao Poder Executivo competência privativa para 
manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes 
diplomáticos, bem como celebrar tratados, convenções e atos internacionais, 
sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art. 84, incisos VII e VIII). 
 
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Ao Parlamento cabe aprovar os atos internacionais firmados pelo Presidente da 
República ou seu Plenipotenciário, cabendo-lhe também autorizar o Presidente 
da República a declarar guerra e celebrar a paz, conforme segue: 
 
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
 
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que 
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; 
 
II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a 
permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele 
permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar; (...) 
 
No que tange à aprovação de tratados e demais atos internacionais, o 
procedimento parlamentar, como regra, tem-se limitado à sua aprovação ou 
rejeição in totum. 
 
A doutrina diverge no que diz respeito à possibilidade de alteração do tratado 
quando de sua tramitação no Congresso Nacional. 
 
Isto porque, tendo em vista óbvias razões de ordem prática, não seria possível 
a um país, segundo alguns juristas, aprovar emendas a um tratado 
internacional negociado em âmbito multilateral. Sustentam eles que tal prática, 
se adotada por todos os Estados contratantes, haveria de gerar um completo 
caos na convivência internacional, tornando impossível, do ponto de vista 
prático, qualquer previsibilidade quanto à ratificação ou modificação de textos 
acordados ao longo de inúmeras reuniões e, muitas vezes, difíceis 
negociações. 
 
Contudo, outra corrente sustenta que, caso o tratado admita reservas, poderá o 
Congresso Nacional aprová-lo com restrições, as quais o Poder Executivo 
traduzirá em reservas no momento da ratificação. Do mesmo modo, poderá 
aprová-lo com declaração de desabono às reservas acaso feitas na assinatura, 
e que deixarão de ser confirmadas, portanto, na ratificação. Foi neste sentido o 
parecer de 1962 do eminente jurista Haroldo Valladão, quando consultor 
jurídico do Itamaraty. 
 
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Assim, terminada a negociação de um tratado, tem o Presidente da República, 
que a iniciou, a faculdade de dar ou não prosseguimento ao processo de sua 
incorporação ao ordenamento jurídico interno. Com exceção das convenções 
internacionais do trabalho, que por sua natureza obrigam a sua submissão à 
aprovação do Parlamento, nos demais casos tanto pode o chefe do Poder 
Executivo mandar arquivar o produto, se o julgar insatisfatório, de uma 
negociação bilateral ou coletiva, quanto determinar estudos mais 
aprofundados na área do Executivo, e submeter o texto, quando melhor lhe 
pareça, à aprovação congressual. 
 
Se por um lado em nenhum caso pode o Presidente da República manifestar o 
consentimento definitivo em relação ao tratado sem a aprovação do 
Congresso Nacional, por outro, tal aprovação não o obriga à ratificação. 
 
A decisão do Congresso Nacional é formalizada por meio de um decreto 
legislativo, promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado no 
Diário Oficial da União. O decreto legislativo não rejeita e nem altera o tratado. 
Exemplos de rejeição são raríssimos, mas neste caso caberia apenas uma 
comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República. Entre os 
raros casos de rejeição pode-se destacar, a título de exemplo, o tratado 
argentino-brasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Missões, 
rejeitado pelo plenário do Congresso em 18 de agosto de 1891, por 142 votos 
contra 5. 
 
No Brasil adotou-se o procedimento de se estipular, por meio de um parágrafo 
único no decreto legislativo que aprova o tratado internacional, que são 
sujeitos à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que possam 
resultar em revisão do ato internacional em questão, assim como quaisquer 
atos complementares que, nos termos do art. 49, I, da Constituição Federal, 
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. 
 
Os tratados, salvo os de direitos humanos aprovados na forma do citado § 3º 
do art. 5º da Constituição Federal, uma vez inseridos no direito brasileiro, 
passam a ter força de lei ordinária e a exercer efeitos sobre as demais leis, 
podendo, inclusive, revogá-las, uma vez que lei posterior revoga um tratado 
internacional se suas disposições conflitam. Desse modo, os tratados estão 
em nível hierárquico inferior ao da Constituição, e, portanto, sujeitos ao 
controle de constitucionalidade. 
 
 
 
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Incorporação das normas Mercosul ao ordenamento jurídico interno dos 
Estados Partes 
Os recentes esquemas de integração regional, como o Mercosul, representam, 
entretanto, casos especialíssimos, uma vez que seus instrumentos jurídicos 
emergem de um Acordo-Quadro anterior, como é o Tratado de Assunção, o 
qual proclama a intenção inequívoca dos Estados Membros de procederem a 
um processo de integração, para o qual se faz necessária a celebração de 
vários protocolos adicionais ao Acordo inicial. Assim, a presunção é a de que 
interessa aos Estados signatários a célere aprovação congressual dos atos 
internacionais firmados no âmbito do processo integracionista. 
 
Na prática, entretanto, isso nem sempre ocorre. Por vezes, o instrumento 
negociado acaba por sofrer restrições de setores interessados, e os Governos 
optam por sustar a sua tramitação no Congresso Nacional.Exemplo disto é o 
Código Aduaneiro do Mercosul, que, aprovado pela Câmara dos Deputados, 
aguardou por alguns anos o seu exame pela Comissão de Relações Exteriores 
do Senado. O Governo acabou por retirar a mensagem que o encaminhava, 
aguardando a renegociação de certos detalhes técnicos. 
 
As normas Mercosul serão ou não submetidas ao crivo do Congresso Nacional 
de acordo com sua natureza. As que tratam de matéria com natureza de lei 
serão introduzidas após os trâmites previstos no direito interno; já as de 
natureza meramente regulamentar, incluídas nas competências do Poder 
Executivo, são introduzidas na normativa brasileira pela via de decretos e 
portarias. 
 
Ao contrário da Constituição argentina, que, como vimos, confere hierarquia 
superior à das leis às normas incorporadas como consequência dos tratados 
de integração, o direito derivado do Mercosul não desfruta de posição 
hierárquica superior às leis ordinárias, recebendo tratamento idêntico àquele 
outorgado aos demais tratados internacionais. A única especificidade que 
distingue a normativa Mercosul quando dos procedimentos para a sua 
incorporação ao direito brasileiro provém da Resolução do Congresso Nacional 
nº 1 de 1996, que, em cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto, veio a inserir, 
no seio do Parlamento, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul. Nos 
termos de seu art. 2º, deverá a Representação Brasileira na Comissão 
Parlamentar Conjunta do Mercosul emitir parecer preliminar sobre toda matéria 
de interesse para o bloco e que venha a tramitar no Congresso Nacional. 
 
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Pretendeu-se com este dispositivo, atender o art. 25 do Protocolo de Ouro 
Preto, segundo o qual "A Comissão Parlamentar Conjunta procurará acelerar 
os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para a pronta 
entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no 
Artigo 2 deste Protocolo". Embora impedida de atuar no sentido propriamente 
de acelerar os procedimentos de aprovação das normas Mercosul pelo 
Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria a transformá-la 
em um grupo de pressão no seio do Parlamento, a Comissão busca, mediante 
o seu parecer preliminar, fornecer subsídios às demais Comissões temáticas 
quanto à importância e aos impactos, sobre o processo de integração, da 
normativa em exame. 
 
Mais uma vez faz-se necessário distinguir, neste contexto, os atos 
internacionais advindos do processo de integração e os atos de outra natureza. 
Concordam os teóricos da integração quanto ao status especialíssimo que 
assumem os Estados participantes de tal processo, em relação a terceiros 
países. 
 
Vários estudiosos vêm chamando a atenção para o fato de que, no processo 
de negociações do Mercosul, vem ocorrendo um curioso fato no que diz 
respeito a determinadas matérias de âmbito interno: decisões vêm sendo 
tomadas pelos negociadores do Mercosul e internalizadas por via de portarias 
ministeriais, de tal forma que o centro de decisões é transferido, por vezes, 
para um foro intergovernamental, com prejuízo da competência legislativa do 
Congresso Nacional, que sequer tem a possibilidade de acompanhar todos 
estes processos decisórios que se desenrolam nos múltiplos foros 
negociadores do Mercosul. Trata-se aqui de uma situação sui generis, porém 
própria dos processos de integração. É interessante ressaltar, nesse cenário, 
que a existência de uma Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul no seio 
do Congresso Nacional, prevista pelos Tratados de Assunção e pelo Protocolo 
de Ouro Preto, nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC não 
dispunha de real poder de controle sobre o processo negociador. 
 
 
A criação do Parlamento do Mercosul, constituído em 14 de dezembro de 2006, 
poderá contribuir decisivamente para maior transparência e visibilidade do 
processo de integração regional. Cumpre, nesse ponto, esclarecer que a citada 
Resolução nº1, de 1996, do Congresso Nacional, foi revogada pela resolução 
nº 1 de 2007, que dispõe sobre a Representação Brasileira no Parlamento do 
Mercosul e cujo art.4º prevê procedimento preferencial às matérias emanadas 
dos órgãos decisórios mercosulinos, desde que a norma tenha sido adotada de 
acordo com os termos do parecer do Parlamento do Mercosul. Com isso, tais 
normas após a apreciação da Representação quanto aos aspectos da 
constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira e orçamentária e, ainda, 
quanto ao mérito, serão remetidas aos plenários da Câmara dos Deputados e 
do Senado, salvo se a Representação julgar necessário, em razão da 
especificidade e complexidade da matéria, o pronunciamento de outras 
Comissões. 
 
Nota-se, portanto, que a Resolução de 2007 veio atender o disposto no inciso 
12 do art. 4º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, que 
estabeleçe o seguinte: "os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos 
internos correspondentes, deverão adotar as medidas necessárias para a 
instrumentalização ou criação de um procedimento preferencial para a 
consideração das normas do Mercosul que tenham sido adotadas de acordo 
com os termos do parecer do Parlamento". 
 
 
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A Consulta Parlamentar 
 
Desde a assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, verifica-se 
que a maior debilidade do bloco reside no déficit de incorporação das normas, 
acordadas pelos seus órgãos decisórios, aos ordenamentos jurídicos internos 
dos Estados Partes. Essa deficiência vem debilitando a credibilidade do bloco, 
tanto frente a terceiros países e agrupamentos de países, como em face dos 
agentes econômicos privados. Ao traduzir um modelo de integração muito mais 
orientado por realidades de poder do que por normas jurídicas livremente 
acordadas pelos Estados Partes no foro regional, o Mercosul revela-se ao 
agente econômico como um espaço pouco atraente para seus investimentos, 
caracterizado pela insegurança jurídica e pela falta de previsibilidade e de 
efetividade normativa. 
 
Com efeito, a experiência europeia demonstrou, ao longo do tempo, a 
importância de que se reveste a atitude de respeito às normas da integração, 
manifestada pelos Estados Partes. Esse respeito, refletindo o grau de 
compromisso político dos Países Membros para com o processo 
integracionista, muito contribuiu para o fortalecimento do bloco europeu. 
 
A Secretaria da então Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, sediada 
em Montevidéu, realizou levantamento sistemático do estado da incorporação 
das normas do Mercosul já negociadas e assinadas e que exigem aprovação 
congressual para a sua incorporação ao direito interno dos Estados Partes e 
verificou que um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos. 
 
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Não se imaginava, efetivamente, que alguns instrumentos ficassem retidos por 
tanto tempo antes de serem enviados aos respectivos Parlamentos nacionais. 
 
Esse fato, logicamente, também contribui para a fragilidade institucional do 
Mercosul e para a insegurança jurídica existente no momento. 
 
Em outubro de 2003, firmou-se o primeiro acordo interinstitucional entre dois 
órgãos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum e a Comissão 
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Essas duas entidades celebraram acordo, 
com apenas dois artigos, de grande significado no que diz respeito à 
democratização do processo decisório do Mercosul. 
 
O art. 1º diz basicamente que o Conselho se compromete a enviar à consulta 
da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, no momento da sua 
negociação, todas as normas que requeiram aprovação congressual.Já o art. 2º contém a contrapartida da Comissão: ela se compromete a dar uma 
tramitação mais ágil e mais rápida a toda a matéria que tenha merecido o seu 
parecer favorável. 
 
Em outras palavras, todo instrumento Mercosul que, no momento de sua 
negociação, houvesse ido à Comissão e recebido o seu parecer favorável, 
quando firmado pelos Estados Partes e enviado à aprovação congressual, 
receberia tratamento legislativo mais rápido. 
 
 
Esse engenhoso mecanismo, vislumbrado no acordo interinstitucional e mais 
comumente chamado de "consulta parlamentar", seria, posteriormente, incluído 
entre as competências do Parlamento do Mercosul. Como vimos, o Congresso 
Nacional brasileiro já aprovou dispositivo destinado à implementação da 
consulta parlamentar por meio da edição da citada Resolução n° 1, de 2007, à 
qual ainda recorreremos ao tratarmos das competências do Parlamento do 
Mercosul. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição. 
 Definição e razões para a criação de um Parlamento do Mercosul 
 
Em 15 e 16 de dezembro de 2003, em Montevidéu, o Conselho do Mercado 
Comum aprovava o "Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006", cujo ponto 
3.1 solicita à Comissão Parlamentar Conjunta a elaboração de uma proposta 
concernente à criação do Parlamento do Mercosul, que deveria ser submetida 
ao Conselho do Mercado Comum em 2004. O Programa de Trabalho 
determinava que a proposta deveria considerar, como uma primeira etapa, o 
mecanismo de consulta estabelecido pelo Acordo Interinstitucional, subscrito 
pelo Conselho e pela Comissão Parlamentar Conjunta. 
 
Em dezembro de 2004, em Belo Horizonte, o Conselho do Mercado Comum 
aprova a Decisão 49/04, que confere à Comissão Parlamentar Conjunta a 
condição de Comissão Preparatória do Parlamento do Mercosul, e estabelece 
a data limite de 31 de dezembro de 2006 para a instalação do novo órgão. 
 
A Comissão atendeu a esse mandato, e produziu um Projeto de Protocolo 
Constitutivo do Mercosul, que seria aprovado pelo Conselho do Mercado 
Comum por meio da Decisão n° 23/05, em Montevidéu, em 9 de dezembro de 
2005. 
 
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O Parlamento do Mercosul 
 
O Protocolo estabelece que o Parlamento do Mercosul substituirá a Comissão 
Parlamentar Conjunta como órgão integrante da estrutura institucional do 
Mercosul. 
 
Seu art. 2 elenca os propósitos do Parlamento, entre os quais cabe mencionar: 
 
- a representação dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade 
ideológica e política; 
 
- a promoção e a defesa da democracia, da liberdade, da paz e do 
desenvolvimento sustentável, com justiça social; 
 
- o estímulo à participação dos atores da sociedade civil no processo de 
integração e à formação de uma consciência integracionista na região; 
 
- a consolidação da integração latino-americana mediante o aprofundamento e 
consolidação do Mercosul; 
 
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O mecanismo da consulta parlamentar é reproduzido no art. 4, inciso 12 do 
Protocolo, e, ademais, estabelece o prazo máximo de 180 dias corridos para 
que os Congressos Nacionais dos Estados Partes do Mercosul se manifestem 
sobre aquelas normas que tenham sido adotadas pelo Conselho do Mercado 
Comum, consoante o parecer emitido pelo Parlamento regional no momento 
de sua negociação. O mesmo inciso ressalva que, se dentro do prazo desse 
procedimento preferencial o Parlamento do Estado Parte não aprovar a norma, 
esta deverá ser reenviada ao Poder Executivo, que a encaminhará à 
reconsideração do órgão correspondente do Mercosul. 
 
Por sua vez, os Parlamentos nacionais deverão adotar as medidas 
necessárias para a instrumentalização desse procedimento, em conformidade 
com as suas respectivas normas regimentais. Nesse sentido, nunca é demais 
ressaltar a edição da Resolução Nº 1, de 2007, do Congresso Nacional, que 
prevê tramitação mais ágil e simplificada para aquelas normas Mercosul que 
tenham sido adotadas pelo órgão decisório do bloco, de acordo com o parecer 
emitido pelo Parlamento regional, dando, assim, cumprimento ao disposto no 
art. 4, inciso 12 do Protocolo. 
 
Por meio da consulta parlamentar, o Parlamento do Mercosul poderá contribuir 
para solucionar a grave fragilidade de que padece o bloco, que se traduz no 
baixo índice de normas da integração efetivamente incorporada aos 
ordenamentos jurídicos nacionais. O Parlamento poderá, além disso, contribuir 
para melhorar a qualidade técnica das normas do Mercosul, cuja debilidade já 
foi amplamente identificada por técnicos e acadêmicos. HA falta de consulta e 
debate com os setores sociais afetados e com outras instâncias 
governamentais interessadas, precisamente pela falta de um espaço 
designado para esse déficit de qualidade normativa no Mercosul. 
 
 
 
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Nesse contexto, vale lembrar que o Parlamento constituirá o espaço público, 
por excelência, onde deverão ocorrer os debates concernentes às normas em 
negociação. A visibilidade e a transparência que a existência de um 
Parlamento, como lócus de debate político, conferirá ao Mercosul, contribuirá, 
de inúmeras maneiras, para o aperfeiçoamento e consolidação do bloco. 
 
Também no tocante à falta de efetividade normativa que atinge o bloco, em 
virtude do não encaminhamento à aprovação legislativa, pelos Executivos, dos 
instrumentos jurídicos firmados, o Parlamento conta, entre suas competências, 
com a possibilidade de solicitar relatórios dos órgãos decisórios do Mercosul 
(art. 4, inciso 4) e de convidar representantes dos órgãos do Mercosul para 
informar sobre determinados aspectos da integração (art. 4, inciso 5). 
 
No que diz respeito ao processo de adoção de decisões, o Parlamento 
representa substancial avanço em relação à Comissão Parlamentar Conjunta, 
na medida em que delibera por meio do voto individual dos membros das 
delegações, enquanto que a Comissão decidia por consenso, como se fosse 
uma "assembléia de Estados", fator que não permitia a expressão da 
pluralidade ideológica característica de um órgão de representação popular. 
 
À época da negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, 
decidiu-se adotar duas fases para a implementação do Parlamento. Isso traduz 
a dificuldade com que se defrontaram os negociadores em razão das enormes 
assimetrias existentes entre os Países Membros do Mercosul em termos de 
população, extensão geográfica e PIB. 
 
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Segundo o Protocolo, até 31 de dezembro de 2010, a composição do 
Parlamento seria paritária, com 18 representantes por país, designados pelos 
respectivos Congressos Nacionais. A partir daí, passaria a vigorar o critério da 
"representação cidadã", a ser determinado mediante Decisão do Conselho do 
Mercado Comum, por proposta do Parlamento, devendo o Parlamento ser 
integrado por representantes eleitos pelo voto universal, direto e secreto, de 
acordo com a legislação eleitoral de cada Estado Parte. 
 
Apesar de esforços para que, juntamente com as eleições presidenciais do ano 
de 2010, pudéssemos também escolher os representantes brasileiros no 
Parlamento do Mercosul, houve inúmeras pressões, especialmente por parte 
da Argentina e do Uruguai, quanto aos termos do Acordo Político que 
estabeleceria as regras da representação cidadã. Com a perspectiva de 
elevação do número de parlamentares brasileiros, os representantes dos 
demais Estados membros passaram, por exemplo, a condicionar a 
implementação do critério de representação cidadã à mitigação da regra da 
maioria prevista no Regimento Interno do Parlamento.Assim, o Acordo Político em torno da adoção do critério da representação 
cidadã no Parlamento do Mercosul somente teve seus termos definidos no final 
de 2010 (Decisão n° 28/10, do CMC), sendo que, já a partir de 2011, o Brasil 
passou a contar com 37 representantes, a Argentina com 26, e o Uruguai e o 
Paraguai, cada um, com 18. Evidentemente, não houve tempo hábil para que o 
Projeto de Lei n° 5.279, de 2009, de autoria do Deputado Carlos Zarattini – que 
define as regras para as eleições de parlamentares brasileiros no Parlamento 
do Mercosul – fosse apreciado, uma vez que o art. 16 da Constituição Federal 
determina que a lei que alterar o processo eleitoral não será aplicada às 
eleições que ocorrerem até um ano da data da sua vigência. 
Pág. 6 
Como sabemos, a delegação paraguaia do Parlamento do Mercosul já é 
formada por representantes eleitos direta e exclusivamente para o exercício de 
mandato no órgão de integração regional. 
 
Espera-se que o Parlamento do Mercosul venha a ser, sobretudo, um espaço 
para debates, seminários e audiências públicas sobre os temas da integração. 
E, ainda, que sirva de "caixa de ressonância" para os anseios e preocupações 
dos diversos setores da sociedade civil, e ao mesmo tempo constitua o canal 
de comunicação entre as populações e as instâncias negociadoras da 
integração. A participação da sociedade civil assegurará a transparência do 
processo de construção do bloco e contribuirá para que as normas do Mercosul 
passem por amplo debate, antes de sua adoção pelo órgão decisório, o que 
ensejará o seu aperfeiçoamento e facilitará a sua posterior incorporação aos 
ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes. 
 
Da estrutura intergovernamental inicial ao Parlamento do Mercosul em 
funcionamento 
 
A estrutura institucional do Mercosul teve como modelo inspirador o paradigma 
da união aduaneira europeia, iniciada nos primórdios dos anos cinquenta, e 
que transformou-se, ao longo do tempo, no bem-sucedido bloco regional da 
União Europeia. 
 
Conduzido, pelo lado brasileiro, pelo experiente corpo diplomático do Ministério 
das Relações Exteriores, o Itamaraty, associado à sua contraparte Argentina 
desde o Programa de Integração entre o Brasil e a Argentina, de 1985, o 
processo de integração do Cone Sul buscou desafiar alguns princípios de 
organização e de tomada de decisões adotado pelos europeus para a 
construção de um bloco regional, adaptando-os às condições políticas e 
características próprias de uma associação inédita entre países considerados 
em desenvolvimento, tanto em seus objetivos quanto nas ambições postuladas 
inicialmente. 
 
Assim, desde o inicio do processo de integração, a configuração institucional 
do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelo de caráter 
intergovernamental, em que os negociadores e os que se enfrentavam nas 
mesas de negociação eram os Estados, enquanto os representantes dos 
interesses particulares e da sociedade civil em geral tinham uma função 
marginal. 
 
. 
 
Pág. 7 
O modelo se desenvolveu de forma gradualista, ou seja, com tendência a criar 
novos organismos, a partir de uma base mínima que lhe daria a 
institucionalidade inicial, de acordo com as exigências que o processo em 
movimento demandasse. 
 
 Pretendia-se, assim, garantir que os primeiros acordos pudessem ser levados 
à prática de imediato, em cada um dos espaços geográficos dos sócios, ao 
mesmo tempo em se apresentava o processo de integração regional a cada 
uma das respectivas administrações governamentais em seus mais variados 
setores, o que, a sua vez, contribuiria para facilitar a tarefa de consolidar a 
regionalização junto aos quadros funcionais dos Estados Partes do Mercosul. 
 
O próprio Tratado de Assunção, em seu art. 9º, estabeleceu que a 
administração e execução do projeto pelo Conselho do Mercado Comum e 
Grupo Mercado Comum, teriam um "período de transição", e, mais tarde, o 
Protocolo de Ouro Preto, em seu texto de abertura, confirmou o caráter de 
transitoriedade planejado pelos idealizadores do Mercosul, e deixou 
transparente a afirmação da consciência dos responsáveis políticos pela 
proposta de integração, certos de que, para fugir dos modelos adotados por 
outros esquemas de integração latino-americanos, nessa fase preliminar não 
era adequado pensar-se em esquemas institucionais do tipo supranacional, 
que poderiam comprometer os objetivos nacionais de estabilização 
macroeconômica ou mesmo alterar o equilíbrio entre as competências 
nacionais e as atribuições decisórias que deveriam ser tomadas coletivamente. 
 
 
O esquema intergovernamental adotado pelos formuladores do Mercosul 
emergiu como o mais apropriado, apoiado em fatores de natureza histórica e 
estrutural que permearam, nos últimos quatro séculos, o relacionamento entre 
os países que conformam o bloco, em especial no chamado espaço geográfico 
do Cone Sul, e que podem explicar, de alguma forma, as dificuldades do bloco 
para avançar em um maior grau de institucionalização. 
. 
 
 
 
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Nesse sentido, podemos destacar alguns fatores. Primeiro, a própria história da 
formação da Região do Cone Sul, cujas riquezas minerais eram disputadas 
pelos colonizadores europeus, com destaque para portugueses e espanhóis. 
 
 
 
Em segundo lugar, a história das relações políticas e econômicas entre Brasil e 
Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985, com o Programa de 
Integração entre os dois países, nos governos de Raul Alfonsín e de José 
Sarney, rompeu-se o antagonismo histórico e avançou-se na busca de novas 
formas de cooperação política e estratégica bilateral para a região. 
 
Em terceiro, identificamos a assimetria de tamanho entre as diferentes 
economias que constituem o bloco, o que gerou, ao longo do tempo, visões 
estruturalmente diferentes no que diz respeito ao grau de institucionalização 
exigido pelo projeto de integração, e também quanto à conveniência de se criar 
órgãos supranacionais. 
 
A posição brasileira, nos primeiros quatorze anos de existência do Mercosul, 
privilegiava a manutenção de um esquema de negociação entre governos, 
sobrepondo-se mesmo à vigência formal da adotada regra de consenso. 
 
Os países menores, Uruguai e Paraguai, sempre defenderam a idéia de se 
diminuir esse grau de discricionaridade dos sócios maiores (Brasil e Argentina) 
nas negociações internas do bloco, o que lhes oferece uma pequena margem 
de ação unilateral efetiva. Daí haverem setores das sociedades uruguaia e 
paraguaia, nos dias de hoje, desejosos de firmarem acordos bilaterais, fora do 
marco mercosulino, com os Estados Unidos da América. 
 
. 
 
 
 
Pág. 9 
A Argentina, por sua vez, situa-se num meio termo, defendendo a criação de 
instituições intergovernamentais e comunitárias, tendo sugerido a criação de 
um tribunal permanente como opção para iniciar-se o caminho em direção à 
supranacionalidade, em especial levando-se em consideração a sucessão de 
conflitos setoriais e outros tipos de tensões ocasionadas em suas relações com 
o Brasil. 
 
Em quarto lugar, as experiências de integração regional - ALALC, ALADI e 
Grupo Andino - apenas confirmaram que a existência de uma organização 
institucional forte não poderia substituir a falta de vontade política dos países 
participantes para avançar em uma ampla abertura comercial e outras frentes 
do processo. 
 
Já a nova experiência de integração latino-americana, que começou com o 
Programa de Integração Argentina-Brasil e ampliou-se com o Mercosul, vem 
dando forma a um modo de integração mais pragmática e realista, no sentido 
de se enfrentaros cenários internos e externos que se lhe apresentam, 
negociando e avançando com o objetivo de ampliar, fortalecer e consolidar o 
bloco nos planos regional e internacional. 
 
Acrescente-se a este rol de fatores que podem dificultar o processo de 
integração a adesão da Venezuela, que vem trazendo outro tipo de discussão 
ao plenário das reuniões do Mercosul, com marcado viés ideológico, ou seja, o 
da luta contra o imperialismo capitalista norte-americano, pois este é, 
declaradamente, o principal argumento de política externa defendido pelo então 
Presidente Hugo Chávez. 
 
Desse modo, a criação do Parlamento do Mercosul, com sua constituição em 
14 de dezembro de 2006, na presença dos representantes de Argentina, Brasil, 
Uruguai, Paraguai e Venezuela, no plenário do Congresso Nacional brasileiro, 
atendendo ao que determinava a Decisão nº49/04, do CMC, foi de fundamental 
importância para o aprofundamento das discussões em torno das mais graves 
questões que impedem o avanço do processo de integração do Mercosul. 
 
. 
 
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Passados quinze anos da assinatura do Tratado de Assunção, a criação do 
Parlamento do Mercosul apresenta um significativo avanço político e 
institucional, marco definitivo de um modelo de integração democrático, 
representativo e estratégico, verdadeira concepção de uma nova visão política 
regional. 
 
O processo de conformação definitiva do Parlamento do Mercosul representa 
um desafio de proporções históricas, que dará forma e conteúdo ao Mercosul 
no século XXI. 
 
A construção do espaço político regional será um elemento de fundamental 
importância para fortalecer e melhorar a qualidade das democracias nos países 
do bloco, em especial no que se refere ao princípio da representatividade e 
legitimidade democráticas, componente imprescindível do processo de coesão 
social. Será centro de decisões políticas por meio da participação responsável, 
decidida e sustentável dos partidos políticos e seus atores, depositários fieis do 
poder e da soberania que emanam de seus mais legítimos possuidores, os 
cidadãos. 
 
. 
 
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Com o mecanismo institucional eficaz, o Parlamento do Mercosul deverá se 
converter em promotor de políticas regionais que possibilitem uma integração 
fronteiriça sem barreiras, a livre circulação de pessoas, bens e serviços, e um 
desenvolvimento integral, complementar e solidário das suas variadas regiões, 
num esforço que permita a correção gradual das assimetrias, que objetive a 
parceria nas políticas públicas em saúde, educação, agropecuária, trabalho, 
cultura e outros campos que levem em conta o cidadão na sua condição de 
sujeito final de todas as ações do processo integracionista. 
 
A criação do Parlamento do Mercosul consagra e reafirma os seguintes 
princípios estratégicos do projeto Mercosul: 
Em primeiro lugar, define com clareza a vontade regional de integração 
política, superando o projeto restritivo de uma integração fundamentalmente 
comercial. O Parlamento materializa a vontade da integração como projeto 
político estratégico, com perspectiva histórica e com modelo de 
desenvolvimento integral, acima das necessidades conjunturais dos atores da 
integração. 
Define um modelo de integração no qual alcançar um mercado comum é um 
componente fundamental do processo, porém esta não é condição suficiente 
para que a integração aconteça. O perfil da integração no século XXI inclui 
uma verdadeira integração econômica, complementar e solidária, o 
aprofundamento da integração social e cultural e a adoção em áreas 
estratégicas de diretrizes políticas comuns num cenário internacional 
complexo e assimétrico. 
Estabelece um espaço de análise e reelaboração do conceito de soberania, 
não no sentido de subtraí-la aos Estados, mas sim de introduzir um novo plano 
de soberania compartilhada que, atuando num só bloco, coopere para 
influenciar com maior peso nos centros de poder internacional. 
 
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 Retoma e dá conteúdo concreto ao componente democrático no 
Mercosul, dando legitimidade e transparência aos atos públicos 
regionais de maneira a aperfeiçoar e dar maior clareza às regras do jogo 
do bloco. 
 
 Consolida o princípio da representatividade e participação cidadã no 
processo de integração, componente fundamental na construção de uma 
identidade e consciência regionais. O feito substancialmente 
democrático de que o Parlamento expressa o pluralismo social, político e 
econômico das nações nele representadas, a diversidade de etnias e 
regiões, como também uma adequada participação por gênero, o 
converterá em uma verdadeira "caixa de ressonância" dos cidadãos do 
Mercosul. 
 
 Conforma um espaço permanente da política e da cidadania na estrutura 
institucional do Mercosul, dotando-a do necessário equilíbrio que todo 
sistema democrático requer e possibilitando a incorporação da vasta 
pluralidade ideológica dos países. 
 
 Aperfeiçoa o sistema de tomada de decisões e o processo normativo do 
Mercosul, ao converter-se em promotor e arquiteto da vontade normativa 
regional e da harmonização das legislações nacionais, elementos 
essenciais de segurança jurídica do espaço integrado, tanto para o 
desenvolvimento intrazona como frente a outros blocos regionais ou 
internacionais. 
 
 
 
 
 
 
Síntese 
 
Neste módulo, estudamos a dimensão parlamentar do Mercosul, começando 
pelo art. 24 do Tratado de Assunção, que estabeleceu a Comissão 
Parlamentar Conjunta do Mercosul, e, na seqüência, o Protocolo de Ouro 
Preto, nos arts. 22 a 27, bem como o Regimento Interno da Comissão, que 
define as suas funções, competências e atuação interna e externa, além do 
processo de produção da normativa Mercosul e os mecanismos para seu 
aperfeiçoamento. Vimos também o sistema de incorporação das normas 
Mercosul pelo aparato jurídico dos Estados Partes, e, em especial, as 
limitações constitucionais que travam sua vigência imediata. 
 
Por último, estudamos a estrutura intergovernamental que dinamizou o 
processo integracionista do bloco, bem como os primeiros passos da criação e 
constituição do Parlamento do Mercosul. 
 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Fundamentos da 
Integração Regional. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação, que o resultado não 
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu 
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a 
correção imediata das suas respostas!