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DESAPROPRIAÇÃO

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DESAPROPRIAÇÃO
A desapropriação se dá pela supremacia do interesse público, ou seja, o interesse público sempre vai prevalecer sobre o privado. É um ato administrativo pelo qual o Estado de forma compulsória, transforma um bem imóvel ou móvel privado em público, desde que, é claro, haja a indenização prévia e justa, que via de regra se faz em dinheiro. É um instituto usado pelo Estado como forma de intervenção na propriedade privada.
O Princípio da Supremacia do Interesse Público existe com base no pressuposto de que toda atuação do Estado seja pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída da Constituição e das leis, manifestações da vontade geral. Dessa maneira, pode ser observada uma preponderância que o interesse público tem sobre o privado, em busca de benefícios imediatos para a sociedade, benefícios, os quais a administração pública é a primeira beneficiada.
1.    Desapropriação ordinária
            Esta é a modalidade de desapropriação comum, ou seja, aquela realizada por qualquer dos entes federados, com fundamento na necessidade pública ou utilidade pública ou interesse social, estando prevista no artigo 5°, inciso XXIV, da Constituição Federal.
A legislação que disciplina a citada modalidade é o Decreto-Lei n° 3.365/41, devendo a indenização ser sempre prévia justa e em dinheiro (MAZZA, 2013).
 1.2.     Desapropriação para reforma agrária
            A desapropriação para fins de reforma agrária objetiva a transferência do imóvel caracterizado como rural para a propriedade do Poder Público, com a finalidade de promover a reforma agrária ou qualquer outro fim compatível com a política agrícola e fundiária (ALEXANDRINO; VICENTE, 2011).
            Esta modalidade expropriatória é classificada como desapropriação por interesse social, estando prevista nos artigos 184 a 186, da Constituição Federal, dispositivos esses regulamentados pela Lei n° 8.629/93, Lei Complementar n° 76/93 e Lei Complementar n° 88/96.
            Ademais, é de competência exclusiva da União, podendo os demais entes federados desapropriar imóveis rurais com fundamento em necessidade pública ou utilidade pública, mas não em interesse social.
            Devemos ressaltar que esta modalidade de desapropriação possui natureza sancionatória, servindo de punição para o imóvel que desatende a função social da propriedade.
            Dessa maneira, o artigo 186, da Constituição Federal, o qual reproduz os mesmos requisitos estabelecidos pelo artigo 2°, parágrafo 1°, da Lei n° 4.504/64 (Estatuto da Terra), dispõe os critérios para que uma propriedade atenda a sua função social, são eles:
 
A função social é cumprida quando a propriedade atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I-              Aproveitamento racional e adequado;
II-             Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III-            Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV-           Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
 
            Quanto à forma indenizatória pela perda da propriedade, esta deve ser prévia e justa, porém em Títulos da Dívida Agrária (TDAs), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 20 anos, a partir do segundo ano de emissão. A indenização, ainda, abrangerá as benfeitorias úteis e necessárias, que serão pagas em dinheiro (artigo 184, parágrafo 1°, da Constituição Federal), enquanto as benfeitorias voluptuárias devem integrar o valor dos Títulos da Dívida Ativa (MAZZA, 2013).
            Convém lembrar que o artigo 185, da Constituição Federal elenca algumas hipóteses insuscetíveis à desapropriação para reforma agrária:
 São insuscetíveis a desapropriação para fins de reforma agrária:
I-              A pequena e média propriedade rural, assim definidas em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
II-             A propriedade produtiva.
            Ao que se refere ao procedimento judicial, este está disciplinado pela Lei Complementar n° 76/93, adotando-se o rito sumário e contraditório especial.
            Assim, em linhas gerais, o procedimento se inicia com a expedição do decreto expropriatório pelo Presidente da República declarando o imóvel de interesse social, para fins de desapropriação. Em seguida, o expropriante está legitimado a promover a vistoria e avaliação do imóvel.
            Com a expedição do decreto, a União e o INCRA possuem o prazo prescricional de 2 (dois) anos para a propositura da ação de desapropriação, devendo a petição inicial estar instruída conforme determina o artigo 5°, da Lei Complementar n° 76/93.
            O prazo para a apresentação da contestação será de 15 (quinze) dias, cabendo ao expropriado discutir apenas o valor da indenização, bem como eventuais nulidades no procedimento. Deve, ainda, ocorrer à intervenção obrigatória do Ministério Público como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
            Por fim, caso haja acordo sobre o valor da indenização, o juiz realizará a homologação por meio de sentença, porém se houver divergência quanto ao preço, o juiz prolatará a sentença, fixando o montante a ser indenizado, devendo o expropriante depositar o valor adicional, nos termos do laudo pericial.
 1.3.     Desapropriação para política urbana
            A desapropriação por interesse social para política urbana é de competência exclusiva dos Municípios e está disciplinada na Lei n° 10.527/01 (Estatuto da Cidade), a qual regulamenta os artigos 182 e 183, da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana.
            Dessa forma, o artigo 182, parágrafo 4°, inciso III, da Constituição Federal dispõe que:
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbana não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena sucessiva, de:
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
            Assim, tal modalidade expropriatória possui natureza sancionatória, uma vez que recai sobre imóveis urbanos que desatendem sua função social, não sendo a indenização paga em dinheiro, mas sim em títulos da dívida pública.
            Entretanto, para que o Município efetive tal desapropriação devem ter ocorrido algumas providências sucessivas e infrutíferas, na tentativa de forçar o uso adequado do imóvel, sendo elas:
a)    Exigência de promoção do adequado aproveitamento, previsto no plano diretor (artigo 182, parágrafos 1° e 2°, da Constituição Federal);
b)    Precedência de lei municipal específica para área incluída no plano diretor, determinando o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo se fixar as condições e prazos para a implementação da referida obrigação (artigo 5°, caput, do Estatuto da Cidade);
c)    O proprietário deve ter sido notificado para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis (artigo 5°, parágrafo 2°, do Estatuto da Cidade);
d)    Após o recebimento desta notificação, o proprietário possuirá prazo de 1 (um) ano para protocolar o projeto no órgão municipal competente e 2 (dois) anos, contados da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento;
e)    Desatendidos a notificação e os prazos estabelecidos, o Município aplicará a cobrança do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo durante 5 (cinco) anos, observada a alíquota máxima de 15% (artigo 7°, parágrafo 1°, do Estatuto da Cidade);
f)     Somente após esses 5 (cinco) anos da aplicação do IPTU progressivo, sem que o proprietáriotenha cumprido sua obrigação de parcelamento, edificação ou utilização é que o Município poderá realizar a desapropriação do bem.
 
            Importante destacar, que o processo de desapropriação prevista na Lei n° 10.257/01 não contêm normas específicas, aplicando-se o mesmo procedimento previsto no Decreto-Lei n° 3.365/41.
            Convém ainda trazer a baila, o fato do artigo 46, da Lei Complementar n° 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) declarar nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no artigo 182, parágrafo 3°, da Constituição Federal, ou prévio depósito judicial do valor da indenização (MAZZA, 2013).
 
1.4.     Desapropriação de bens públicos
            Esta modalidade está prevista no artigo 2°, parágrafo 2°, do Decreto-Lei n° 3.365/41:
 
Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
            Dessa maneira, as entidades federativas geograficamente maiores são autorizadas a desapropriar bens pertencentes às menores, estando esta conduta baseada na noção de interesse público predominante.
            Desse modo, a União pode desapropriar bens públicos estaduais, municipais e distritais; e os Estados bens públicos apenas municipais; já os Municípios e o Distrito Federal não possuem tal competência, pois nunca se admite desapropriação promovida por entidades menores sobre as maiores.
            Cumpre destacar, que o artigo 2°, parágrafo 3°, do já citado Decreto-Lei n° 3.365/41, estabelece que:
 
É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.
 1.5     Desapropriação indireta
            O instituto da desapropriação indireta é um procedimento administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bens particulares, sem a observância do devido processo legal, assim recebe este nome porque a ação de desapropriação é ajuizada pelo expropriado.  
            Dessa maneira, ocorre uma desapropriação de fato já executada pelo Poder Público sem o necessário respaldo jurídico para tanto, havendo, portanto, um esbulho por parte do poder expropriante, estando tal instituto, inclusive, proibido, entre outros dispositivos, pelo artigo 46, da Lei Complementar n° 101/00.
            O fundamento legal para o tema encontra-se no artigo 35, do Decreto-Lei n°3.365/41, o qual consagra:
 
Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
 
           Nesta esteira, a desapropriação indireta pressupõe o preenchimento de dois requisitos, quais sejam: incorporação do bem ao patrimônio público, ou que a limitação imposta ao uso do bem resulte no completo esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade; e que a situação fática seja irreversível.
            A temática indenizatória é análoga a da desapropriação direta diferindo apenas ao que se refere a juros compensatórios que serão contados a partir da caracterização do esbulho possessório.
            Quanto às benfeitorias, as necessárias são sempre indenizáveis e as voluptuárias e úteis serão indenizáveis até a caracterização do esbulho.
            Predomina o entendimento doutrinário que o prazo prescricional para o ajuizamento da ação de desapropriação indireta será de 15 (quinze) anos, com base no artigo 1.238, do Código Civil, ou seja, mesmo prazo previsto para a propositura da ação de usucapião extraordinária. Por outro lado, há quem sustente ser o prazo de 5 (cinco) anos, com base na Medida Provisória n° 2.183-56/01. Paralelamente a esses entendimentos, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, recentemente, decidiu que o prazo prescricional para desapropriação indireta é de 10 (dez) anos, alegando ser este o prazo adotado pelo Código Civil de 2002.
 1.6     Retrocessão
O direito de retrocessão, também pode ser chamado de direito de reversão, ou ainda, de direito de reaquisição do bem expropriado, pois nosso direito positivo aceita as três expressões indistintamente (CHAMOUN, 1959).
            Dessa forma, retrocessão nada mais é do que a reversão do procedimento expropriatório, no qual o bem retorna ao seu antigo proprietário, mediante o pagamento do preço atual da coisa, caso não lhe tenha sido atribuída destinação pública, conforme declarado no ato expropriatório.
            Contudo, a controvérsia acerca da natureza jurídica da retrocessão subsiste na doutrina e na jurisprudência, discutindo-se se esta possui natureza de direito real ou de direito pessoal.
            Cumpre ainda destacar, que o instituto da retrocessão não pode ser confundido com a desistência da desapropriação, vez que esta última ocorre antes da incorporação do bem ao patrimônio público, enquanto a primeira surge após a conclusão do processo expropriatório, por motivo de desinteresse público superveniente.

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