MAT14082010142346

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Centro de Ensino Superior do Estado do Amapá - CEAP
Curso: Ciências Contábeis
Professor: José Ramalho de Oliveira
Unidade II: Orçamento Público: Conceitos e Princípios
ORÇAMENTO PÚBLICO 
SIGNIFICADO
O Governo tem como responsabilidade fundamental o melhor nível dinâmico de bem-estar à coletividade. Para tanto, utiliza-se de técnicas de planejamento e programação de ações que são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado.
Esse sistema busca, principalmente, analisar a situação atual – diagnóstico – para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas, visando atingir a situação desejada.
Para isto, num espectro político e teórico mais amplo, elaboram-se planos de longo prazo, ou seja, planos que contenham situações desejadas para os próximos dez a quinze anos, no mínimo. Obviamente, partindo do diagnóstico da situação atual, projeta-se para o futuro o que se pretende alcançar em termos ideais.
Para o início de uma determinação mais prática, elaboram-se planos de médio prazo, onde são esboçadas as ações a serem desenvolvidas, para os próximos três a cinco anos, geralmente.
PROCESSO DE PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO
A adoção de um Sistema de Planejamento Integrado deveu-se a estudos técnicos e científicos, levados a efeito pela Organização das Nações Unidas (ONU), com o objetivo de determinar as ações a serem realizadas pelo poder público, escolhendo as alternativas prioritárias e compatibilizando-as com os meios disponíveis para colocá-las em execução.
Os estudos aludidos concluíram que nos países subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelo governo, em geral, são escassos em relação às necessidades da coletividade, e o Sistema de Planejamento Integrado busca, através da escolha de alternativas prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais existentes.
O Sistema de Planejamento Integrado, no Brasil também conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento, consubstancia-se nos seguintes instrumentos, aliás, atendendo a mandamento constitucional: 
a) Plano Plurianual;
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias;
c) Lei de Orçamentos Anuais.
a. Plano Plurianual
O plano plurianual é um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar	 as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos, ao nível do governo federal, e também de quatro anos ao nível dos governos estaduais e municipais.
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. E nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias
A lei de diretrizes orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual.
Portanto, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
c. Lei de Orçamentos Anuais
Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e, obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a lei de diretrizes orçamentárias, elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os objetivos determinados.
A lei orçamentária anual compreenderá:
o orçamento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Alerte-se para o fato de se tratar de uma lei que contenha o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social e não de leis específicas para cada orçamento.
Finalizando, podemos dizer que a lei dos orçamentos anuais é o instrumento utilizado para a conseqüente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando ao melhor atendimento e bem-estar da coletividade.
DEFINIÇÃO
O orçamento público tradicional tinha como finalidade principal o controle político das ações governamentais, que o poder legislativo exercia sobre as atividades financeiras do poder executivo, principalmente sob o aspecto contábil-financeiro. As informações e decisões várias sobre todos os assuntos concorrentes ao governo, contidas no orçamento, consubstanciavam-se, em resumo, na seguinte definição:
"Orçamento é um ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de tempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado, bem como da Contabilidade Pública”.
Modernamente, entretanto, em face do entendimento de que o orçamento integra o Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição, que procura essa integração do processo de planejamento-orçamento.
Portanto, pela extensão, temos que:
"O orçamento é o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário. É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento sócio-econômico”.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Para que o orçamento seja a expressão fiel do programa de um governo, como também um elemento para a solução dos problemas da comunidade; para que contribua eficazmente na ação estatal que busca o desenvolvimento econômico e social; para que seja um instrumento de administração do governo e ainda reflita as aspirações da sociedade, na medida em que o permitam as condições vigentes, principalmente a disponibilidade de recursos, é indispensável que obedeça a determinados princípios, entre os quais destacamos alguns que refletem com fidedignidade os que são usados comumente nos processos orçamentários:
Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representam afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.
Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento. 
Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil,este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal. 
Legalidade – O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional.
Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação.
Publicidade – O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.
Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.
Orçamento-Bruto - A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie. 
Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.
Programação, tipicidade e atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta de Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por exemplo. No processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no exercício. Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar evidenciado onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo). Porém, no processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular á sua respectiva subfunção da tabela de classificação funcional. Ou uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da tabela de classificação funcional. Ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a despesa respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias. Quando um programa é vinculado a uma subfunção que não aquela correspondente à da tabela de classificação, dizemos que ocorreu atipicidade na programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está vinculada à outra função que não a função correspondente, segundo a tabela de classificação orçamentária. A tabela de classificação funcional da despesa por funções e subfunções está consignada no livro “Manual Técnico de Orçamento” publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
 5. CICLO ORÇAMENTÁRIO
Conforme já foi exposto, a responsabilidade básica do Estado consiste em buscar o nível máximo de satisfação das necessidades da população. 
Do conjunto de necessidades da população, parte é satisfeita pela produção de bens e serviços realizada pelo governo e parte atendida e realizada pelos particulares.
O Estado produz essencialmente bens e serviços para satisfação direta das necessidades da comunidade, não atendidas pela atividade privada, orientando sua ações no sentido de buscar determinadas conseqüências que modifiquem, positivamente, as condições de vida da população, através de um processo acelerado e permanente, com o menor custo econômico e social possível.
Isto requer métodos científicos de investigação e técnicas operativas adequadas que possibilitem, racionalmente, a utilização de uma ação concreta.
O orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre influências condicionantes daquele que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros exercícios.
Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, assim, consubstanciadas:
a) elaboração;
b) estudo e aprovação;
c) execução; e
d) avaliação.
a. Elaboração
A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização.
Como corolário desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária. 
As propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa.
As propostas parciais das unidades administrativas, organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas das tabelas explicativas da despesa realizada no exercício imediatamente anterior, da despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta, e da despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta, e da justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.
Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base à estimativa da receita, na proposta orçamentária. Quando houver órgão central de orçamento, estas demonstrações lhe serão remetidas mensalmente.
A estimativa da receita terá por base as demonstrações mencionadas, da arrecadação dos três últimos exercícios pelo menos, bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.
As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias.
O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária, ao Poder Legislativo, dentro dos prazos estabelecidos. No âmbito federal, o prazo termina em 31 de agosto. No Estado do Amapá, até o dia 30 de setembro, exceto no primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo, onde o prazo se estende até 31 de outubro.
A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios compor-se-á de:
Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante,saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis. Exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo, justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;
Projeto de Lei de Orçamento;
Tabelas Explicativas das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas para fins de comparação, a receita arrecadada nos últimos exercícios anteriores àquele em que se elabora a proposta; receita para o exercício em que se elabora a proposta; a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; e a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta;
Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativas de custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.
b. Estudo e Aprovação
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá-las.
Conforme já foi mencionado, o Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos; entretanto, até o encerramento da sessão legislativa, o Poder Legislativo deverá devolvê-lo para sanção. 
Outrossim, se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
dotações para pessoal e seus encargos;
serviço da dívida;
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
sejam relacionadas:
com a correção de erros ou omissões; ou
com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Devidamente discutido, o projeto de lei orçamentário, uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, merecerá de sua parte a edição de um autógrafo e logo após enviado para sanção pelo chefe do Poder Executivo.
c. Execução
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros.
A etapa de execução deve, necessariamente, fundamentar-se na programação, não só para ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, como também para alcançar a máxima racionalidade possível na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de se fazer uma previsão exata sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas condições vigentes à época da elaboração do orçamento.
Ressalte-se a importância da coordenação das funções necessárias ao atingimento das finalidades, bem como da procura da máxima racionalidade possível no emprego dos recursos humanos, materiais e financeiros consignados para efetuar as ações e alcançar os fins colimados.
Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas quadrimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.
A fixação dessas cotas atende aos seguintes objetivos:
assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho;
manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, para reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
As cotas de despesa têm o propósito de fixar as autorizações máximas em um sub-período orçamentário para que as unidades executoras possam empenhar ou realizar pagamentos. Constituem um instrumento de regulação para condicionar os recursos financeiros às reais necessidades dos programas de trabalho.
Proporcionarão às unidades executoras a regularidade de recursos e evitarão a emissão de documentos sem garantia de cobertura financeira efetiva e o atraso de pagamento de empenhos emitidos sem considerar as reais possibilidades de caixa.
Na seqüência, cada órgão baixará as Tabelas de Distribuição, dos recursos orçamentários, descendo o nível para as unidades administrativas, encarregadas da execução, vinculando os seus totais aos das Unidades Orçamentárias correspondentes. A tabela de distribuição aprovada deverá ser encaminhada ao Serviço de Contabilidade para registro,
após o que poderão ser emitidos empenhos.
Os Serviços de Contabilidade, ao procederem ao registro das tabelas de distribuição dos recursos orçamentários, providenciarão a abertura do chamado Livro da Despesa para o acompanhamento e registro analítico da despesa, desde os créditos orçamentários, seguindo-se empenho por empenho, requisição por requisição e pagamento por pagamento.
d. Avaliação
A avaliação refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.
A constatação do que realizar, e do que deixar de fazer, não pode, como é óbvio, restringir-se somente, ao julgamento "a posteriori".
A avaliação deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora da execução e fixar em bases consistentes as futuras programações, por isso esta fase é simultânea à execução, e a informação que fornece deve estar disponível, quando dela se necessitar.
A avaliação impõe a necessidade de um sistema estatístico cuja informação básica se obtém em cada uma das repartições ou órgãos.
De posse dos dados coletados, o grupo de avaliação orçamentária deve elaborar tabelas, calcular indicadores e apresentar informes periódicos para uso e tomada de decisões dos dirigentes das unidades executoras.