LivroRecursosNaturais 2013

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RECURSOS NATURAIS 
E DESENVOLVIMENTO
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Recursos naturais e desenvolvimento – estudos sobre o potencial dinamizador da mineração na 
economia brasileira
João Furtado e Eduardo Urias, 2013
Edição Lavínia Fávero
Pesquisadores colaboradores Anelise Pianna (capítulos 2 e 3)
 João Marcos Cotait (capítulo 3)
 Renato Garcia (capítulo 4)
 Suelene Mascarini (capítulo 4)
 Mauro Zackiewicz (capítulo 5)
 Daniel Lapolla (capítulo 6)
 Gabriel Cavalcanti (capítulo 6)
 Tatiana Massaroli (capítulo 7)
 Juan Sepúlveda (capítulo 7)
 Gérson Freitas Jr. (capítulos 8 e 9)
Revisão Gislene Rodrigues
Projeto gráfico e editoração eletrônica Ludo Design
Gráficos e figuras Lobão Design
Mapas do capítulo 4 Eder Roberto Silvestre
Foto de capa Mármore silicoso visto no microscópio, 
 por Mark S. Wagner
DADoS InTERnACIonAIS 
DE CATALoGAção nA PUbLICAção (CIP)
Furtado, João
Recursos naturais e desenvolvimento: estudos sobre o po-
tencial dinamizador da mineração na economia brasileira / 
João Furtado, Eduardo Urias. – 1. ed. – São Paulo : Ed. dos 
Autores/IbRAM, 2013.
 
Inclui bibliograia.
ISbn 97885915804-08
 
1. Recursos naturais – brasil. 2. Minas e recursos minerais 
– brasil – História. 3. Desenvolvimento econômico – brasil. 
4. Indústria mineral. 5. Minas e recursos minerais – Inova-
ções tecnológicas. I. Urias, Eduardo. II. Título.
 
CDD – 338.20981
ISbn 97885915804-08
1a edição: 2013
1a impressão: 2013
Impressão e acabamento: Ipsis Gráica e Editora
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João Furtado e Eduardo Urias
RECURSOS NATURAIS 
E DESENVOLVIMENTO
Estudos sobre o potencial dinamizador da mineração 
na economia brasileira
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AGRADECIMENTOS
Devemos a primeira semente da pesquisa empreendida para este livro a 
Fernando Fajnzylber. Seu pensamento permitiu que nós e outros pesqui-
sadores incorporássemos o tema dos recursos naturais, tão desprezado na 
tradição da América Latina, ao leque de assuntos relevantes para a reflexão 
econômica. o desdobramento dessa reflexão pioneira se deu no âmbito do 
Grupo de Estudos em Economia Industrial, da Unesp-Araraquara, cujos 
seminários sempre foram um espaço de debates. Contamos com a crítica 
firme e generosa de Rogério Gomes e Marcelo Pinho, que deram espaço 
para que ideias ainda frágeis pudessem florescer.
Durante a execução do trabalho, os estudantes e os pesquisadores do 
Grupo de Estudos em Inovação e Desenvolvimento, da Poli-USP, contri-
buíram com questionamentos que nos ajudaram a dar consistência a diver-
sos argumentos. nosso reconhecimento a Diego Muñoz, Giovana nahas e 
Rosalina Mesquita por sua assídua contribuição. 
Agradecemos também a colaboração dos pesquisadores Anelise Pianna, 
Daniel Lapolla, Gabriel Cavalcanti, Gérson Freitas Jr., João Marcos Cotait, 
Juan Sepúlveda, Renato Garcia, Suelene Mascarini e Tatiana Massaroli na 
elaboração dos estudos aqui reunidos. Mauro Zackiewicz, além disso, par-
ticipou ativamente da gestação e de parte importante da execução desses 
estudos, compartilhando esforços e projetos. 
Um agradecimento especial à equipe do Instituto Tecnológico Vale, na 
pessoa do professor Luiz Mello. Sua confiança e sua visão ajudaram a dar 
amplitude à nossa abordagem.
A todos os que contribuíram para os argumentos que se materializaram 
neste livro, o nosso muito obrigado.
J.F. e E.U.
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SUMÁRIO
1 Recursos naturais: uma criação humana 10
As técnicas de produção usam recursos. 
o dinamismo tecnológico cria recursos 17
os recursos naturais têm tanto ou mais potencial para gerar 
agregação de valor do que a indústria de manufatura 23
Possíveis impactos adversos de uma política tributária imediatista 25
2 Padrões de produção mineral e desenvolvimento econômico: efeitos da 
mineração sobre a indústria de equipamentos e serviços especializados 32
Desenvolvimento tecnológico: quatro elementos 
centrais para a sua compreensão 35
Elemento 1: convergência tecnológica 37
Elemento 2: complementaridades 39
Elemento 3: impacto cumulativo de melhorias incrementais 39
Elemento 4: relações intersetoriais 40
Da tipologia dos padrões setoriais aos sistemas 
nacional e setorial de inovação 41
Experiências históricas das relações entre 
mineração e fornecedores de soluções 42
Países nórdicos 42
Estados Unidos 49
Alemanha 55
Canadá 57
Austrália 61
África do Sul 64
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Comércio internacional de máquinas e equipamentos para 
mineração: uma discussão sobre barreiras à entrada 68
3 Padrões de produção mineral e efeitos sobre a 
infraestrutura: a experiência internacional 76
Infraestrutura e desenvolvimento econômico 78
Infraestrutura na mineração 82
Experiências históricas das relações entre 
mineração e infraestrutura 85
Canadá 85
Austrália 90
Bolívia 95
Chile 98
Papua Nova Guiné 99
4 Efeitos regionais da demanda do setor mineral 102
As visões pessimistas 104
As visões otimistas e conciliadoras 107
Experiências internacionais 108
Sudbury, Canadá 108
Antofagasta, Chile 110
Suécia, Finlândia e Noruega 113
Mapeamento das regiões brasileiras com 
atividades mineradoras relevantes 116
Distribuição regional do emprego nas atividades 
mineradoras por estado 118
Distribuição regional do emprego nas atividades 
mineradoras por microrregião geográica 121
Tipologia das microrregiões mineradoras no Brasil 127
Indicadores regionalizados 133
Indicadores socioeconômicos 133
Indicadores de ciência, tecnologia e inovação 139
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5 O papel da ciência e da tecnologia no setor mineral 146
Trajetória da C&T brasileira na mineração 152
o potencial da C&T mineral no brasil 160
Grupos de pesquisa 167
Investimentos públicos 169
Investimentos privados 169
6 Estudo de patentes de setores avançados para o setor mineral 176
Mining Technologies 179
Tecnologias aplicadas à mineração 184
Nanotecnologia 186
Fornecedores da Mineração 187
Indústria química 189
Fornecedores de máquinas, equipamentos e serviços de engenharia 190
Empresas Mineradoras 193
7 Impactos setoriais nas exportações e nos investimentos: 
aplicação da matriz insumo-produto e análise de impacto das 
atividades econômicas vinculadas à mineração 198
Características produtivas da mineração de ferro 200
Metodologia para o cálculo da matriz de impactos intersetoriais 203
Análise dos resultados: exportações 212
Análise dos resultados: investimentos 223
8 Ciclos de preços e mudanças institucionais 230
os superciclos de preços 232
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o superciclo chinês 236
Entre a estatização e a privatização 239
Anos 2000: uma guinada nacionalizante 252
9 Atividades primárias e minerais em perspectiva 
histórica: a força e a permanência das ideias 258
Revisão dos argumentos da tese da 
deterioração dos termos de troca 264
Pilares da tese Prebisch-Singer 267
O progresso técnico na indústria é mais acelerado 
do que no setor primário-exportador 267
Disparidade de elasticidades 270
Os mercados de empresas e de trabalho são oligopolizados na 
produção industrial em maior grau do que na produção primária 273
Implicações da tese Prebisch-Singer para as políticas públicas 275
Principais críticas à tese Prebisch-Singer 279
Inversão da tendência de deterioração dos termos de troca 281
Uma abordagem alternativa: desenvolvimento apoiado 
em indústrias intensivas em recursos naturais 286
Referências bibliográficas 290
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1RECURSOS NATURAIS: 
UMA CRIAÇÃO HUMANA
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11
A contribuição mais relevante da teoria econômica à compreensão das ati-
vidades primárias e do papel dos recursos naturais pode ser sintetizada na 
proposição recursos naturais não existem, eles precisam ser criados. o signi-
ficado dessa afirmação não é autoevidente e pode causar, à primeira vista, 
alguma estranheza. Poucos elementos são suficientes para torná-la clara. 
E, uma vez compreendido o seu alcance, a visão que a sociedade tem sobre 
o papel dos recursos naturais na riqueza dos países e no desenvolvimento 
econômico ganha uma nova perspectiva. 
Tome-se como exemplo a relação entre a agricultura e a terra. É a terra 
que possibilita a agricultura ou é a agricultura que torna a terra agriculturá-
vel? Embora a primeira relação pareça natural, foi a segunda que prevaleceu 
ao longo da história, desde a antiguidade, mundo afora, até no brasil, em 
períodos recentes. Para implantar a agricultura, os homens tiveram que de-
senvolver técnicas – de domínio dos ciclos das águas, de proteção do solo e 
das culturas, de limpeza e fertilização do solo, de adequação das sementes 
e das variedades de plantas a cada condição de solo e de clima… A terra 
era apenas um recurso em potencial, nunca se tornaria um recurso de fato 
sem a ação deliberada do homem. 
os recursos utilizados pelo ser humano, em sua ampla maioria, não são 
naturais. É verdade que a natureza dá ao homem a oportunidade de mostrar 
suas habilidades e de aplicar seus conhecimentos, que se reforçam mutua- 
mente e são elementos em contínua expansão. A visão segundo a qual as 
reservas de recursos naturais são apenas um dado de uma determinada área 
geográfica é errônea. Por essa ótica, um país, em determinado momento, 
possui uma reserva fixa que terá uma vida útil dependente da intensidade de 
uso e da eficiência do método de extração. 
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12 Recursos naturais e desenvolvimento
Há uma tendência de compreender os recursos naturais como um ativo 
único (o cobre, por exemplo), em vez de relacioná-lo a todo o complexo de 
substâncias, forças, condições, relações, instituições e políticas que ajudam 
a entender o funcionamento do cobre como recurso em dado momento. 
Essa preocupação com um simples fenômeno tangível na natureza cria a 
falsa impressão de que os recursos são algo estático. na verdade, eles são 
tão dinâmicos quanto a sociedade em si. 
na história brasileira recente, essa afirmação se aplica com facilidade à 
grande fronteira agrícola de hoje: o cerrado. Foi a ação humana deliberada, o 
uso efetivo do conhecimento científico, da pesquisa e da tecnologia, que criou 
o recurso natural chamado cerrado e o tornou disponível para o desenvolvimen-
to agrícola. Muito antes, no século XIX, foram as ferrovias que tornaram as 
terras de São Paulo disponíveis como recurso para a cultura cafeeira. Até hoje, 
denominações de ferrovias inspiradas na geografia do estado (Araraquarense, 
Mogiana, Paulista, Sorocabana) são fortes no imaginário paulista. 
A mineração suscita uma reflexão análoga: os recursos minerais não são 
propriamente naturais. Embora se possa argumentar que o volume de mi-
nérios seja fixo, o mesmo não pode ser dito sobre as reservas conhecidas e 
provadas. Descobrir e provar a existência de uma reserva mineral demanda 
a mobilização de outros recursos, bem como avanços em diferentes cam-
pos da ciência e da tecnologia. Por outro lado, tampouco a intensidade de 
uso e a eficiência nos métodos de extração podem ser assumidas como 
fixas. Para que se tornem recursos produtivos, tenham valor econômico 
e social, os recursos minerais precisam ser criados. Em primeiro lugar, é 
necessário identificá-los. 
Essa identificação nunca ocorre sem um trabalho de prospecção, que 
está longe de ser trivial. Esse trabalho pode ser resultado do esforço de 
homens práticos, como foi durante muito tempo, ou de pessoas pre-
paradas científica e tecnicamente para a tarefa, como ocorreu a partir 
de meados do século XIX, quando os Estados Unidos criaram diversas 
escolas superiores e profissionais voltadas para a geologia e para a mi-
neração em novas bases. 
Identificada uma possível ocorrência, esse recurso que o conheci-
mento humano localizou na natureza precisa ser dimensionado, e sua 
exploração, planejada e executada. Entre o minério, que nunca ocorre 
isolado, e seu uso pelas atividades humanas de produção industrial e 
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Recursos naturais: uma criação humana 13
de consumo, existe um longo percurso, que cria o recurso natural por 
intervenção humana. 
Ao longo do século XIX, por exemplo, os EUA exploraram intensamente 
os seus recursos minerais. Essa exploração aumentou as reservas – um pa-
radoxo aparente que ajuda a compreender o conceito de recursos naturais. 
A exploração mineral, numa perspectiva dinâmica, não resultou no seu 
esgotamento, mas ampliou a disponibilidade desses recursos e a riqueza 
associada a eles. 
Primeiro, porque cada ciclo de descoberta e de valorização ensejou mais 
esforços, novas descobertas e uma ampliação das reservas. Segundo, por-
que o desenvolvimento de soluções em uma exploração permitiu o gradual 
aperfeiçoamento em outras oportunidades, alimentando soluções híbridas 
para problemas diferenciados e complexos. Terceiro, porque a exploração 
de uma mina com um determinado teor permitiu o desenvolvimento de 
outras com teores inferiores. o avanço das tecnologias vai permitindo tornar 
econômicos os recursos que se afiguravam não econômicos, portanto, não 
recursos. É o trabalho humano, assente em conhecimentos acumulados, o 
criador efetivo de todos os recursos. 
Como dito, os recursos naturais não são recursos, eles se tornam recursos. 
Esse processo é resultado de esforços em geração de conhecimento e de pro-
gresso técnico pela humanidade. o carvão não era um recurso até seu uso 
como combustível ser inventado e posto em prática. Mais do que isso, sua 
viabilização como recurso dependeu de inúmeros avanços – inicialmente de 
grande magnitude, mas também por sucessivos desenvolvimentos incrementais 
de igual importância – tanto no seu uso quanto nos métodos para sua extração. 
Embora o carvão possa ser encontrado na natureza, carvão prontamente 
acessível e disponível para o uso é artigo raro. Sem o auxílio de máquinas, 
ferramentas e outras invenções, a humanidade não teria sido capaz de fazer 
proveito dele. Por outro lado, se o carvão ocorre na natureza, o mesmo não 
pode ser dito do coque, do sulfato de amônia, do alcatrão, dos corantes, 
da aspirina, do nylon e de muitos outros produtos criados pela indústria 
química derivada do carvão. 
Todos os elementos são encontrados na natureza, mas isso, por si só, 
não possui valor para o homem, que nem sequer pode ter consciência da 
existência deles ou ser capaz de isolá-los e utilizá-los.Para explorar um 
recurso, é necessário mobilizar antes outros recursos. A inteligência e o 
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14 Recursos naturais e desenvolvimento
conhecimento dos geólogos, a informação computacional e os modelos 
complexos que auxiliam na interpretação dos dados (que também não são 
dados nem achados, são coletados, processados, interpretados…), os equipa-
mentos e os indivíduos que se deslocam para o campo, as amostras, que 
são coletadas, processadas, interpretadas, os projetos que são elaborados 
para viabilizar o empreendimento, os recursos financeiros que precisam ser 
mobilizados para permitir os investimentos… 
Existe uma miríade de atos econômicos criadores de riqueza antes que 
a mina possa produzir o primeiro resultado material. A diferença é que 
os atos criadores de riqueza são apostas privadas com resultados sociaise 
precedem qualquer resultado que possa ser apropriado pelo empreendedor, 
pela empresa, pelos investidores. 
Daí a afirmação de que o maior de todos os recursos humanos é o co-
nhecimento, a mãe de todos os outros recursos. Grande parte dos recursos 
é resultado da engenhosidade humana auxiliada por um processo lento, 
paciente, gradual e, por vezes, árduo, de aquisição de conhecimento e de 
experiência. Tudo isso mostra que os recursos naturais não existem, eles 
precisam ser criados. Eles não são estáticos, mas se expandem e se con- 
traem em resposta às necessidades e às ações humanas. 
As interpretações dos recursos naturais como um ativo tangível isolado e 
como um ativo de complexas relações tangíveis e intangíveis dão origem a 
dois modelos antagônicos de como as atividades econômicas primárias po-
dem ser realizadas. Segundo a perspectiva do fluxo linear, o sistema de pro-
dução é estático, e a atividade econômica é fruto da aplicação do estado da 
arte existente. A indústria se torna meramente extrativa, focada em retirar da 
natureza os elementos necessários para alguma atividade econômica situada 
em uma etapa posterior da cadeia de valor. não há geração de conhecimento, 
mas apenas o uso do conhecimento e das técnicas existentes para realizar a 
atividade. A atividade primária nada mais é do que um enclave no sistema 
econômico: possui uma lógica de funcionamento que não cria conexões com 
outras atividades produtivas além do fluxo do bem material em si.
na perspectiva do fluxo iterativo, o sistema de produção é dinâmico, e a 
atividade econômica é fruto de avanços em diferentes campos do conhe-
cimento técnico e científico voltados à solução de problemas colocados 
pela indústria primária. Essa indústria se torna uma articuladora do fluxo 
de conhecimento de diferentes campos científicos e de soluções técnicas 
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Recursos naturais: uma criação humana 15
advindas de diversas indústrias. Isso permite a criação de elos que facilitam 
a geração e o fluxo de conhecimento não apenas entre diferentes atividades 
econômicas, mas também entre essas atividades e diferentes organizações 
de ensino e pesquisa. 
Em outras palavras, as atividades primárias criam e fornecem, além de 
insumos materiais, conhecimento e novos recursos para outras atividades 
industriais. Mas também são receptoras ativas de bens e de conhecimentos 
advindos de outros setores da economia e do sistema de ciência, tecnologia 
e inovação, que, por sua vez, são insumo para sua própria atividade criativa, 
que realimenta o processo.
Sendo assim, do ponto de vista da atividade econômica, não importa a ati-
vidade em si, mas a maneira como essa atividade é executada. Embora não 
seja o único fator, a tecnologia é um elemento-chave no processo de criação de 
recursos. o potencial de crescimento e desenvolvimento econômico baseado 
em recursos ditos naturais está relacionado à capacidade de gerar conheci-
mentos científicos e tecnológicos que, ao mesmo tempo, facilitem a exploração 
desses recursos e permeiem outras atividades do sistema econômico.
A riqueza do recurso natural está muito menos nele próprio do que nos 
recursos produtivos que precisam ser mobilizados para a sua exploração. É 
a exploração que incita a criação de conhecimentos, competências, equipa-
mentos, instalações, insumos, energia, combinações de todos esses elemen-
tos e capacidades de coordenação para explorar o recurso mineral. Mesmo 
que a exploração não resultasse nas quantidades projetadas de minério, a 
atividade primária (a mineração) teria, no processo, criado as riquezas cor-
respondentes aos investimentos realizados. Para o empreendedor, o recurso 
só se torna rentável quando a venda do resultado da exploração supera os 
investimentos realizados. Mas, para a sociedade, a riqueza foi criada já 
no primeiro investimento, desde a prospecção até o momento no qual os 
equipamentos são colocados em funcionamento.
o desenvolvimento de uma atividade primária, nessa acepção, envolve 
uma alimentação circular entre cada investimento e seus resultados. Essa 
alimentação se dá por meio de vários elos e circuitos. o conhecimento 
geológico acumulado numa exploração deve alimentar o estoque de co-
nhecimento existente e suas possibilidades de aproveitamento em outras 
explorações. As soluções de engenharia construídas para uma determinada 
mina podem ser reaproveitadas e desenvolvidas em futuras explorações. 
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16 Recursos naturais e desenvolvimento
As técnicas de exploração dos minérios e a disposição e o reaproveitamento 
dos resíduos vão sendo aperfeiçoadas e permitem aumentar as possibilidades 
de desenvolvimento de novos investimentos, num fluxo que se realimenta. 
Um investimento pode se beneficiar dos investimentos anteriores, de modo 
que, ao final de cada ciclo, cria riquezas privadas e sociais. 
Uma exploração bem-sucedida suscita novos investimentos, novas mo-
bilizações de recursos, novas prospecções e, com isso, vão aumentando 
os resultados e as reservas. Uma das constatações mais importantes da 
história da indústria mineral é precisamente essa relação, que demonstra 
que os recursos não são, eles se tornam, vêm a ser. Se o ambiente favorece 
a atividade, se a exploração produz resultados consistentes com o inves-
timento realizado, o ânimo dos investidores é reforçado e, consequente-
mente, as atividades de prospecção se multiplicam, abrindo possibilidades 
de ampliação das reservas. 
Esses argumentos ajudam a compreender a atividade primária (e a mine-
ração, especificamente) de um modo dinâmico. A questão mais importante 
para o avanço da mineração, e para que ela possa cumprir um papel rele-
vante no desenvolvimento de um país, é a criação de vínculos entre uma 
exploração e as próximas. numa economia cada vez mais integrada no plano 
internacional, a possibilidade de selecionar alguns projetos (e não outros) 
torna a competitividade de uma determinada exploração um elemento-cha-
ve para a decisão sobre as próximas explorações. 
Por isso é necessário pensar o desenvolvimento da mineração numa pers-
pectiva integrada e dinâmica. Se o empreendimento, se a empresa, se os 
investidores, zelosos dos seus recursos financeiros, são levados a fraturar 
o ciclo virtuoso da exploração que multiplica os recursos, a redução da 
exploração pode conduzir à redução das reservas. o país que alimenta seu 
ciclo virtuoso aumenta sua produção e suas reservas, mas o país que reduz 
sua exploração reduz também sua produção e suas reservas. 
Como dito, recursos não são, recursos se tornam. E se tornam por ação 
de esforços e da aplicação sistemática do principal recurso criado pela ação 
humana – o conhecimento. É o conhecimento que produz todos os recur-
sos, mesmo os naturais. Essa visão sobre os recursos naturais e sobre sua 
criação pela ação humana se desdobra em várias dimensões relevantes e 
ajuda a compreender como tornar mais efetivos os recursos em potencial e 
a exploração dos recursos existentes. 
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Recursos naturais: uma criação humana 17
As técnicas de produção usam recursos 
O dinamismo tecnológico cria recursos
Há uma série de estudos1 que argumentam a existência de uma correlação 
negativa entre o crescimento econômico e a abundância de recursos natu-
rais e cunharam a expressão maldição dos recursos naturais. Segundo esses 
autores, países ricos em recursos minerais têm experimentado baixas taxas 
de inovação e de atividade empreendedora, governos ineficientes e baixo 
crescimento. no entanto, há pelo menos duas fragilidades dignas de nota 
nessa análise. 
Embora os autores apresentem instrumentais estatísticos que validam 
tal correlação negativa, não há nenhuma evidência de que a baixa taxa de 
crescimentoeconômico desses países tenha como causa a abundância de 
recursos naturais. Além disso, os estudos apresentam como variável inde-
pendente a participação dos recursos naturais no Produto Interno bruto 
(PIb), o que não dá a medida de abundância de recursos naturais, mas 
sim da dependência de um país de uma determinada atividade produtiva.2
Intuitivamente é possível argumentar que não existe maldição dos recur-
sos naturais, mas diferentes formas de exercer as atividades econômicas 
primárias, que podem favorecer ou não o crescimento econômico do país 
como um todo. A extração de recursos naturais sem mudança técnica – com 
uso das tecnologias já existentes e sem promoção de avanços na base de 
conhecimento, numa perspectiva de fluxo linear – representa o mero uso 
dos recursos. Sem organizações que demandem soluções, não há demanda 
por novos conhecimentos. 
Isso dificulta – e até impede – a geração dos incentivos necessários para 
que o sistema industrial se diversifique no entorno e além da indústria pri-
mária. Para que a indústria primária seja motor do crescimento econômico 
no longo prazo, precisa ser catalisadora do progresso técnico e promotora de 
1 Auty, 1990; Sachs & Warner, 1995; Idem, 2001. 
2 Sachs & Warner são um exemplo dessa interpretação: “ [We] want to measure the importance of natural 
resources in the economy, not just per-capita. For example, Canada has higher natural resources per-capita than 
Zambia, yet in Zambia natural resource production is more than 50 percent of the economy while in Canada 
it is less than ten percent. Natural resources have much more potential to crowd out other economic activities 
in Zambia than in Canada” (2001, p. 831).
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18 Recursos naturais e desenvolvimento
diversificação. Essa diversificação pode ser para frente (indústria de proces-
samento), para os lados na cadeia produtiva (indústria de máquinas, equi-
pamentos e serviços tecnológicos para o setor primário e para a exportação) 
e para os lados em tecnologias de uso genérico (sistemas tecnológicos que 
possam ter uso em outras indústrias, como controles de processamento, 
controle atmosférico, sistemas de bombeamento, equipamento de constru-
ção e serviços de engenharia).3 
o possível impacto negativo causado por tal dependência em termos de 
crescimento econômico não deve ser visto como um problema causado pela 
indústria produtora de bens primários. na verdade, tal dependência é ape-
nas reflexo da inabilidade do tecido econômico-industrial do país de criar 
elos intersetoriais dinâmicos que favoreçam a diversificação. Desse ponto 
de vista, a diversificação da economia poderia ser alcançada por meio da 
promoção e do suporte às atividades primárias, desde que voltadas à cria-
ção do fluxo iterativo de bens, de conhecimentos e de novos recursos entre 
diferentes setores da economia, impulsionados pela indústria primária.
Quando há mudança técnica, a indústria não se limita a utilizar os recur-
sos: ela cria recursos. Mesmo sem o emprego de novas e melhores tecnolo-
gias para a utilização de recursos, as reservas de minério podem aumentar 
devido a novas descobertas. o processo de descoberta é sujeito a avanços 
nos campos da ciência e da tecnologia. Avanços na geologia e na geografia 
propiciam a compreensão do processo de formação e de distribuição de 
diversos minérios, tornando possível prever onde muitos deles podem ser 
encontrados. o sensoriamento remoto via satélite e o uso de uma ampla 
gama de tecnologias e técnicas têm adicionado novas dimensões ao mapea- 
mento e à descoberta de minérios.4
o argumento de que a mineração é muito mais do que uma simples 
extração já foi desenvolvido por diversos autores.5 Embora, de acordo com 
o senso comum, o estoque de recursos naturais seja considerado dado, 
exógeno ao sistema econômico, o estoque de minerais é, até certo ponto, 
endógeno, produto do dinamismo do sistema econômico e dependente das 
regras institucionais. São elas que estimulam ou desestimulam os esforços 
3 Jourdan, 2001.
4 De Gregori, 1987.
5 Wright, 1990.
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Recursos naturais: uma criação humana 19
e os investimentos que permitem incorporar reservas desconhecidas ao 
acervo de recursos disponíveis para o desenvolvimento. Assim como na 
indústria, um grande aumento da produtividade tanto na descoberta quanto 
na exploração pôde e pode ainda ser obtido pela aplicação do conhecimento 
e pela existência de redes de suporte intelectual, tais como as fornecidas 
pelas escolas de mineração e por diversos campos científicos correlatos. 
o sucesso dos EUA na mineração, por exemplo, se caracterizou como 
um fenômeno de aprendizagem coletiva, incorporando, desde o investimen-
to inicial em técnicas de exploração, a formação de engenheiros de minas e 
geólogos, fomentando uma revolução metalúrgica. o desenvolvimento de 
processos eletrolíticos na década de 1890 foi essencial para o avanço do 
cobre e do alumínio. Antes da Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos 
tinham o nível de capital humano mais elevado do mundo e podiam se orgu-
lhar de possuir as melhores instituições de mineração, como a Universidade 
da Califórnia em berkeley e a Escola de Mineração em Columbia. Foi 
nesse sistema de aprendizado coletivo que nasceu essa figura singular do 
desenvolvimento dos EUA: o prospector. 
A indústria de mineração, e a de recursos naturais como um todo, 
pode, sim, ser intensiva em conhecimento. Mais importante do quê um 
país produz é como ele produz, observação feita por diversos estudiosos.6 
A teoria ricardiana da dotação de fatores7 é uma explicação incompleta 
para a competitividade das nações, pois falha em explicar como a dota-
ção mineral muda com o tempo, com frequência de forma drástica, com 
impactos nítidos na competitividade ao longo do processo. A competitivi-
dade de um país dotado de recursos naturais está longe de ser assegurada 
a priori e pode ser desestruturada se não houver harmonia entre as dife-
rentes perspectivas envolvidas.
6 Zimmermann, 1951; Wright, op. cit.; Wright & David, 1997; Ferranti et al., 2002.
7 Os fundamentos dessa teoria têm origem nas contribuições do economista inglês David Ricardo, expostas 
no livro Os princípios da política econômica e da taxação, de 1817. Segundo tal teoria, cada país deve se 
especializar nos setores nos quais possui maior produtividade em comparação ao país com o qual possui 
relações comerciais. O que importa aqui não é o custo absoluto de produção, mas a razão de produtividade 
que cada país possui. O conceito de vantagens comparativas constitui o alicerce das teorias modernas do 
comércio internacional, que, por sua vez, possuem como base as contribuições teóricas dos economistas suecos 
Eli Heckscher e Bertil Ohlin. O modelo Heckscher-Ohlin, formulado na primeira metade do século XX, tem 
como hipótese que o padrão de comércio de uma economia reflete a diferença na distribuição da dotação de 
fatores entre o exportador e o importador, e que as economias deveriam se especializar na exportação de bens 
relacionados aos fatores nos quais seriam mais bem dotados. 
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20 Recursos naturais e desenvolvimento
Contrastando com a noção tradicional de que os depósitos minerais cor-
respondem a uma dotação de fatores não renovável e fixa, avanços nos 
campos da ciência e da tecnologia possibilitam a descoberta contínua de 
novos depósitos. Esse processo explica como os Estados Unidos passaram 
de um “país pobre em termos de recursos minerais”, como definiu benjamin 
Franklin em 1790, à condição de maior produtor de minérios do mundo 
um século depois.8 
A extração de minérios nos Estados Unidos, muito mais do que um mo-
vimento de esgotamento das reservas nacionais,pode ser descrita como 
um processo contínuo de aprendizado, investimento, progresso técnico e 
redução de custos, gerando transbordamentos intersetoriais fundamentais 
para o desenvolvimento econômico do país.9 o estabelecimento do Serviço 
Geológico dos Estados Unidos (USGS, na sigla em inglês), em 1879, ajuda 
a ilustrar essa afirmação. o USGS foi encarregado de classificar as terras 
públicas e de analisar a estrutura geológica, os recursos minerais e os produ-
tos de domínio nacional, constituindo um dos mais ambiciosos e produtivos 
projetos científicos governamentais de todo o século XIX.
na década de 1890 e nos primeiros anos do século XX, a indústria esta-
dunidense introduziu notáveis desenvolvimentos tecnológicos, como a adap-
tação do processo bessemer10 para a conversão de cobre, a introdução da 
eletrólise em escala comercial, mudanças na forma de transporte dos miné-
rios, o emprego de técnicas mecanizadas de remoção de produtos e resíduos 
e o processo de flotação. Foi o progresso técnico que possibilitou à indústria 
local continuar explorando minas com rendimento cada vez mais baixo. Entre 
1890 e 1910, o rendimento médio do minério de cobre nos EUA caiu de 
3,3% para pouco abaixo de 2%, enquanto no Chile, outro grande produtor, 
esses valores permaneceram estáveis entre 10% e 13%.11 Teores que não 
eram considerados rentáveis foram alçados a essa condição e ajudaram no 
8 Wright, 2001.
9 Wright & David, op. cit.; Wright, op. cit.
10 O método Bessemer é um processo de produção de aço batizado com o nome de seu inventor, o britânico 
Henry Bessemer, que registrou sua patente em 1855. A invenção foi o primeiro processo industrial de baixo 
custo para produção em massa de aço a partir de ferro-gusa fundido. Atualmente, o método mais atualizado 
é o processo Linz-Donawitz, que se baseia em uma técnica semelhante à de Bessemer, aperfeiçoada ao longo 
dos anos para criar metal de alta qualidade com poucas impurezas, reduzindo os custos de capital das plantas, 
o tempo de derretimento e a demanda de mão de obra.
11 Wright, op. cit.
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Recursos naturais: uma criação humana 21
desenvolvimento dos EUA justamente pelo concurso de novas tecnologias. 
As velhas técnicas abusam dos recursos, mas as novas tecnologias os criam. 
o ponto a ser enfatizado aqui é que os avanços tecnológicos levaram 
diretamente à expansão da riqueza mineral dos Estados Unidos. Tais avan-
ços foram fundamentais não apenas para aumentar a capacidade do país 
de descobrir novas reservas, mas também para elevar a eficiência técnica e 
econômica das explorações. os EUA não apenas foram a economia mine-
ral mais importante do mundo no período durante o qual o país se tornou 
líder mundial na manufatura (grosso modo, de 1890 a 1910), mas criaram 
ligações e complementaridades em torno dos setores de recursos naturais 
que foram vitais para o sucesso da economia do país como um todo.12 
o mesmo não ocorreu no Chile, onde a indústria era comparável ou 
mesmo superior à estadunidense em meados do século XIX. o país lati-
no-americano não foi capaz de responder ao declínio da oferta de minério 
provindo de minas de alto rendimento que ocorreu por volta de 1880 – com 
novas descobertas ou avanços e incorporação de tecnologias. E até o pre-
sente, não exerce um papel preponderante em termos de conhecimento no 
setor de mineração.
o desempenho de longo prazo desses países reflete a capacidade da 
indústria de criar, adaptar e disseminar novas tecnologias, estabelecido 
em um emaranhado de interações com organizações empresariais, edu-
cacionais, financeiras, de pesquisa e de suporte. A base indispensável 
dessas trajetórias é um ambiente capaz de harmonizar os interesses diver-
sos numa perspectiva convergente, voltada para a consistência dos inves-
timentos privados e públicos. A indústria de mineração, e a de recursos 
naturais como um todo, deve ser vista como elemento de aceleração do 
crescimento econômico e de promoção de mudança estrutural e susten-
tável do sistema produtivo. 
o grande desafio é a criação de um ambiente econômico e institucional 
que propicie às atividades de mineração gerar outros benefícios além da 
receita obtida com impostos e royalties.13 A experiência internacional mostra 
que é imprescindível promover a acumulação de conhecimento e experti-
se em campos considerados chave para diferentes etapas da atividade de 
12 Wright & Czelusta, 2007. 
13 Davis & Tilton, 2005.
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22 Recursos naturais e desenvolvimento
qualquer indústria de recursos naturais. A produção de conhecimento em 
centros tecnológicos e o investimento em pesquisa de qualificação profis-
sional adequada em níveis técnicos e de engenharia devem ser elementos 
básicos do sistema produtivo para que a demanda do setor mineral possa 
acelerar e promover o crescimento econômico de longo prazo.
É claro que um elevado investimento em educação básica é pré-requisto 
desses elementos. o sistema produtivo só pode se desenvolver de forma 
dinâmica com mão de obra capaz de absorver o conhecimento produzido 
e transformá-lo em insumo. A promoção à pesquisa, ao desenvolvimento e 
às exportações por parte das organizações fornecedoras de bens e serviços 
para a cadeia de produção mineral também é um elemento importante para 
a geração de transbordamentos14 intersetoriais. Esses transbordamentos 
permitirão uma maior diversificação da economia com o auxílio da indústria 
de recursos naturais e não em sacrifício dela.
Mesmo nesse cenário de promoção de diversificação, a indústria mine-
radora ainda exerce um papel central: são seus investimentos em novas 
explorações, em melhorias de eficiência, em busca de menor impacto am-
biental, que servem de gatilho para fomentar o florescimento de atividades 
econômicas baseadas em conhecimento. Dessa forma, a existência de um 
ambiente econômico-institucional que favoreça os investimentos da indús-
tria de mineração também é um elemento indispensável. 
Diversos estudos15 apontam a importância do sistema de taxação, bem 
como de sua estabilidade, como elemento fundamental nas decisões de 
investimento das empresas mineradoras. Uma elevação demasiada dos im-
postos e dos royalties pode ser improdutiva para o país, pois cria desincenti-
vos para os investimentos tanto em exploração quanto no desenvolvimento 
da mina em si.16 Um ambiente regulatório e institucional frágil tende a 
promover a extração acelerada e desencoraja o desenvolvimento de recursos 
porque gera insegurança sobre os benefícios futuros.17 
14 Nas ciências econômicas, transbordamentos são externalidades de certas atividades ou processos cujos 
impactos atingem outros agentes que não aqueles diretamente envolvidos. 
15 The Fraser Institute, 2006; Johnson, 1990; Otto, 1992; idem, 1998; Otto et al., 2006.
16 Fritzsche & Stockmayer, 1978.
17 Ascher, 2000.
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Recursos naturais: uma criação humana 23
Os recursos naturais têm tanto ou mais potencial para 
gerar agregação de valor do que a indústria de manufatura 
Muitos dos países tidos como mais desenvolvidos – a Austrália, o Canadá, os 
países da Escandinávia e os Estados Unidos, por exemplo – tiveram os recur-
sos naturais como chave para um sucesso que souberam construir.18 não há 
nenhum sinal de trivialidade nas trajetórias seguidas, pelo contrário: elas de-
monstram uma complexa coevolução das formas de organização empresarial e 
industrial, de ciência e de tecnologia, sem deixar de considerar as instituições 
de suporte. Em todos esses países, a educação e o treinamento exerceram 
um papel fundamental. Já em 1870, mais de 80% da população dos Estados 
Unidos e do Canadá com mais de 10 anos de idade eram alfabetizados, de 
três a quatro vezesmais do que os níveis observados na América Latina.19
A Suécia introduziu um sistema de educação obrigatória, em 1842, que 
foi crucial para a criação de uma base qualificada de capital humano e para 
a disseminação de tecnologias. Essa política erradicou o analfabetismo em 
cerca de três décadas. A política de educação universal na Austrália foi 
implementada em 1872, estabelecendo educação gratuita e compulsória 
no estado de Victoria, algo muito peculiar se considerado que, na década 
de 1840, o país ainda era colônia penal do Reino Unido.20
não foi apenas a educação básica que impulsionou o crescimento desses 
países: a existência de instituições de apoio à educação técnica e superior 
também foi determinante. Em 1820, a Suécia já possuía escolas técnicas, 
e as Universidades em Uppsala e Lund datam dos séculos XV e XVII, 
respectivamente. A Academia Sueca de Ciência foi fundada em 1739, e a 
Associação Sueca de Siderurgia, em 1747. 
Essa associação publicou um periódico científico de mineração em 1817 
e financiou viagens de treinamento e estudo no exterior dos cientistas e 
engenheiros suecos. Reuniões técnicas e seminários de engenharia estabe-
lecidos para a construção de pontes de ferro e dos portões do canal Göta 
serviram de centro de treinamento. Além disso, engenheiros suecos eram 
18 Ferranti et al., op. cit.
19 Idem, ibidem.
20 Idem, ibidem.
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24 Recursos naturais e desenvolvimento
com frequência treinados na Grã-bretanha e na Alemanha, ao mesmo tem-
po em que engenheiros provenientes desses países também fizeram grandes 
contribuições à indústria sueca. Devido ao elevado nível de competência e 
habilidades técnicas, a Suécia possuía, em 1850, os fundamentos de uma 
moderna indústria de engenharia que, ao final do século XIX, exportava 
engenheiros e inovações para os Estados Unidos.21
o sucesso da Suécia está ligado ao fato de sua indústria ter sido capaz de 
superar os altos custos das matérias-primas e da mão de obra por meio de 
um extensivo processo de busca por caminhos alternativos. Esse processo 
foi apoiado por um sistema de ensino e de pesquisa vigoroso, que possibili-
tou a mecanização dos processos produtivos e a incorporação de operações 
com maior valor agregado.22 Em grande medida, esse avanço – ocorrido nas 
primeiras décadas do século XX – foi baseado em inovações desenvolvidas 
na Suécia: turbinas a vapor, separadores centrífugos, rolamentos, chave-in-
glesa, compressores a ar, dentre outros instrumentos e técnicas de precisão.23 
Muitas dessas oportunidades foram criadas porque a indústria local foi capaz 
de estabelecer elos dinâmicos com instituições e organizações envolvidas na 
produção e na disseminação das habilidades e dos conhecimentos necessá-
rios para manter e fortalecer a competitividade industrial.
na Austrália, os primeiros engenheiros e metalúrgicos foram recrutados em 
1886, fato ligado a inovações geradas nos Estados Unidos. Em 1920, havia 
47 engenheiros para cada 100 mil habitantes na Austrália e 128 nos Estados 
Unidos. no entanto, em 1963, já existiam 163 engenheiros para cada 100 
mil australianos, resultado obtido graças à rica infraestrutura de ensino e de 
pesquisa local. o Instituto de Mecânica de Sydney foi estabelecido em 1843, 
e o Colégio Técnico de Sydney, em 1878, ambos com o objetivo de difundir co-
nhecimentos científicos da indústria de mineração. A Universidade de Sydney 
foi fundada em 1850 e, em meados da década de 1870, o país já contava com 
duas escolas de minas, em bellart (1870) e bendigo (1873). 
o conhecimento geológico e a expertise mineradora se tornaram parte da 
cultura australiana, enriquecida por escolas de minas de classe mundial, e sua 
indústria tem estado na primeira linha do desenvolvimento e da aplicação de 
21 Idem, ibidem.
22 Blomström & Kokko, 2003.
23 Ferranti et al., op.cit.
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Recursos naturais: uma criação humana 25
tecnologias para mineração. A existência de mão de obra livre e alfabetizada 
foi uma importante fonte de empreendedorismo e de inovação, e a adoção 
de tecnologias metalúrgicas e de mineração, sobretudo vindas dos Estados 
Unidos, permitiu a exploração das minas locais e gerou aprendizado – 
baseado na existência de instituições de suporte –, que faz da Austrália um 
grande exportador de conhecimento e de know-how em mineração. Atualmente, 
o país é líder em tecnologias de detecção de minérios, em técnicas de fecha-
mento de minas e em conhecimento ambiental relacionado à mineração.
o Serviço Geológico do Canadá foi a primeira agência científica fundada 
no país, em 1842.24 o Conselho nacional de Pesquisa do Canadá foi es-
tabelecido em 1916, com o intuito de financiar pesquisa em universidades 
e constituiu um elemento crucial para a construção de competência cien-
tífica em engenharia. no início da década de 1930, o conselho começou 
a desenvolver laboratórios de pesquisa próprios em áreas como química, 
física, biologia e aeronáutica.
Em 1901, 83% dos canadenses já sabiam ler e escrever, apesar de ainda 
haver certa disparidade regional. no entanto, graças ao acesso universal à 
educação básica (e à morte da geração mais velha e não alfabetizada) após 
duas décadas, a taxa de alfabetização do país era homogênea, de 90%.25
Esses exemplos ajudam a documentar o longo caminho percorrido por 
essas economias no sentido de fazer da base de recursos naturais o motor 
do desenvolvimento pela via do progresso técnico. A característica típica 
dessas experiências foi a existência de um ambiente de aprendizado, de pes-
quisa e de inovação no qual estava incrustado o desenvolvimento, puxado 
pela aplicação de novos recursos aos chamados recursos naturais. 
Possíveis impactos adversos de uma política tributária 
imediatista
o objetivo principal da tributação dos recursos minerais é remunerar o Estado 
e a sociedade pela extração de um recurso não renovável que (quase sempre) é 
24 Vodden, 1992.
25 Bothwell et al., 1990.
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26 Recursos naturais e desenvolvimento
de sua posse e controle. Quanto mais o governo tributa o setor de mineração, 
maior será sua parcela na riqueza gerada pela indústria. no entanto, dentre 
muitas particularidades da indústria de mineração, o caráter cíclico – industrial 
e financeiro – precisa ser bem caracterizado antes de iniciar qualquer tipo de 
análise crítica dos sistemas tributários direcionados a essa indústria.
É possível distinguir quatro estágios no ciclo industrial desse setor: 
(i) exploração: fase de custos e riscos elevados e na qual ainda não há recei-
ta, durante a qual os governos adotam medidas para encorajar investimen-
tos, tais como a permissão de que perdas nessa fase possam ser subtraídas 
dos lucros futuros; (ii) desenvolvimento da mina: também de custo elevado, 
sobretudo pelo alto volume de investimentos em capital que demanda; 
(iii) produção: estágio mais longo e lucrativo no ciclo industrial e, comumen-
te, quando os pagamentos de tributos são realizados, e (iv) fechamento da 
mina: após a mina parar de produzir, o projeto pode demandar, por exemplo, 
custos significativos de reabilitação.26
o poder de barganha do investidor frente ao governo é muito mais ele-
vado antes de o investimento ser feito, mas assim que ele investe recursos 
em ativos irrecuperáveis para viabilizar a exploração comercial de uma re-
serva, fica em posição desfavorável frente ao Estado. Palmer (1980) faz o 
relato histórico de uma situação comum na indústria de mineração: antes 
da exploração, com os investidores em posição privilegiada, os governos 
concedem generosos benefícios fiscais para induzir os agentes privados a 
fazer os investimentos desejados. 
Uma vez que a descoberta é colocada em produção comercial,os termos 
do acordo inicial podem parecer generosos demais – sobretudo quando 
os preços dos minérios estão em fase de alta – levando a fortes demandas 
políticas por novas bases tributárias. nesse caso, a revisão das bases pode 
permitir ao governo recuperar uma parcela maior das rendas geradas pela 
extração mineral. no entanto, ao fazê-lo, o processo de renegociação au-
menta os riscos políticos percebidos pelos novos  investidores e, portan-
to, eleva a taxa de retorno exigida para novos investimentos. 
o setor mineral é capaz de gerar benefícios substanciais para uma região 
ou para um país. numa perspectiva imediata, de curto prazo, existe sempre 
a tentação de encarar os impostos pagos como a maior contribuição gerada 
26 Mitchell, 2009.
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Recursos naturais: uma criação humana 27
pela atividade, além das receitas de exportação. Mesmo países que possuem 
capacidades competitivas reduzidas em atividades industriais, agrícolas ou 
de serviços podem ter sido abençoados com jazidas minerais e obter, as-
sim, receitas em moeda estrangeira, que se tornam sua principal forma de 
inserção na economia internacional. o exemplo mais evidente dessa forma 
de inserção é o dos países petroleiros. 
os benefícios gerados pelas receitas de exportação e por meio de im-
postos e de royalties representam apenas a forma mais visível e imediata 
da atividade mineradora. os maiores efeitos positivos pertencem, sobretu-
do, a outras esferas. Do exame das experiências internacionais, é possível 
destacar que a indústria de mineração possui, nas economias tipicamente 
mineradoras, sem grande diversificação de suas atividades produtivas, a ca-
pacidade de contribuir para melhorar a qualificação da mão de obra da po-
pulação e de servir como núcleo do desenvolvimento econômico. baseada 
em políticas apropriadas, a indústria pode ser competitiva em qualquer país 
dotado de recursos naturais.27 Essa competitividade pode ser reforçada, ao 
longo do tempo, por relações que permitam o desenvolvimento de com-
petências específicas, das firmas individuais e do sistema industrial que a 
mineração vai estimulando nos seus entornos. 
os efeitos positivos podem ir muito além. A mineração pode contribuir, 
por iniciativa própria ou de modo estimulado pelas políticas governamentais, 
para a criação de benefícios não pecuniários como a construção e a manu-
tenção de rodovias e de ferrovias em regiões remotas, importantes para outras 
atividades econômicas e para a sociedade de um modo geral. A construção 
de escolas, de hospitais e de outros serviços sociais, a contratação de for-
necedores locais e o desenvolvimento de atividades de processamento são 
outros exemplos nesse sentido. obviamente, essas atividades representam 
custos para as empresas mineradoras e precisam ser compatibilizadas com a 
manutenção da competitividade do setor, numa perspectiva internacional.28
A política tributária precisa considerar os riscos e os custos inerentes 
às diferentes fases do ciclo de vida da indústria. os recursos minerais pre-
cisam ser descobertos e, mesmo após a descoberta, o valor real de um de-
pósito não pode ser conhecido até ele ser explorado. A extensão e o custo 
27 Bosson & Varon, 1977.
28 Otto et al., op. cit.
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28 Recursos naturais e desenvolvimento
das atividades de pré-produção exigidas no desenvolvimento dos recursos 
minerais excedem o que é necessário para o desenvolvimento de diversas 
outras indústrias. Três longos estágios – amplas pesquisas geológicas, uma 
exploração detalhada e regional e uma elaborada delineação da massa de 
minérios (orebody delineation) – necessariamente precedem o desenvolvi-
mento de uma mina. o intervalo de tempo entre o início da exploração e a 
produção comercial pode ser considerável.29
Uma análise detalhada não dá suporte à noção popular de que a indús-
tria de mineração é uma das mais lucrativas. Isso porque os dados que 
embasam essa suposição estão, em geral, fundamentados em períodos de 
elevados lucros em projetos de grande magnitude e bem-sucedidos, que 
não são representativos da indústria como um todo. Se todos os gastos com 
a exploração forem incluídos, a indústria pode ser considerada de lucrati-
vidade média ou pouco acima da média, mas com grande variância, dado 
o número de projetos arriscados que falham. no entanto, a figura lucrativa 
varia de ano para ano e de empresa para empresa. Em períodos de cresci-
mento econômico, a indústria de mineração tende a se sair melhor do que 
outras indústrias, mas em períodos de instabilidade econômica, tende a 
apresentar um declínio mais severo.30
Frente aos riscos intrínsecos à atividade de mineração e aos riscos de 
mercados tão cíclicos quanto os de matérias-primas e de produtos primá-
rios, a última coisa de que a atividade precisa, na perspectiva do seu desen-
volvimento, são riscos regulatórios, políticos e institucionais. os riscos asso-
ciados a uma eventual alteração do sistema tributário do setor de mineração 
são um componente importante da incerteza associada à indústria. Se eles 
são considerados elevados, as empresas são levadas a procurar incentivos 
que tornem mais curto o período de recuperação dos investimentos e que 
apresentem taxas de retorno mais favoráveis no curto prazo.31 
numa perspectiva estática, de curto prazo e imediatista, é possível afir-
mar que pode ser do melhor interesse de um governo elevar a tributação 
sobre um determinado setor. Afinal, os investimentos estão feitos, as em-
presas são reféns, não há nada que possam fazer contra essa medida, e 
29 Bosson & Varon, op. cit.; Mitchell, op. cit.
30 Idem, ibidem; Crowson, op. cit.
31 ICMM, 2009.
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Recursos naturais: uma criação humana 29
o governo (e a sociedade desse país) só tem a ganhar. Essa perspectiva, 
consistente na aparência, tem falhas que podem criar efeitos indesejáveis. 
no médio prazo, taxas mais elevadas tendem a desencorajar a explora-
ção e o desenvolvimento das minas, o que acaba por reduzir as receitas 
tributárias a um nível inferior ao que seria observado sem a elevação da 
taxa. Elevar o nível de taxação da mineração, impondo um novo ou mais 
elevado royalty, com frequência parece lucrativo no curto prazo, mas pode 
representar uma redução das receitas no longo prazo – ou mesmo antes, se 
o preço dos minérios cair – se as empresas optarem por reduzir o nível de 
exploração.32 Esse argumento é ainda mais válido quando se considera que 
muitas das empresas são, hoje, globalizadas ou possuem unidades de mine-
ração em diferentes países e continentes. Elas podem deslocar contratos e 
produção de uma base nacional para outra, segundo as suas conveniências 
e em sentido contrário às mudanças regulatórias impostas. 
no longo prazo, taxas mais elevadas e mudanças regulatórias unilaterais 
podem produzir a quebra do ciclo de retroalimentação entre investimentos 
exitosos e novos investimentos. Com isso, mesmo com um ritmo de ex-
ploração inferior, o nível das reservas é reduzido, e a atividade mineradora 
perde importância. Perdem importância também as atividades correlatas, 
que migram para outras bases territoriais que vão se desenvolver de modo 
mais efetivo graças à integração dos novos recursos produtivos. 
A competitividade na mineração e no processamento mineral é, em úl-
tima instância, baseada nos custos de produção.33 Entram nos custos não 
apenas a remuneração do trabalho, o capital e outros fatores de produção, 
mas também os custos associados aos royalties, ao imposto de renda, aos 
requerimentos regulatórios e a outras políticas governamentais. 
Uma importante questão remete à potencial influência dos governos sobre 
a competitividade do setor de mineração, por meio dos custos que podemimpor à indústria. É recorrente o argumento de que uma política de taxação 
excessiva pode desencorajar investimentos e comprometer as minas existen-
tes.34 Tilton (1992) argumenta que tais medidas geram impactos negativos na 
competitividade da indústria em três estágios: (i) o país perde competitividade 
32 Otto et al., op. cit.
33 Tilton, 1992.
34 Bosson & Varon, op. cit.
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30 Recursos naturais e desenvolvimento
em atrair investimentos necessários para desenvolver projetos em novas mi-
nas ou em unidades de processamento (greenfield competitiveness); (ii) o país 
perde competitividade em atrair os capitais necessários para expandir as ope-
rações existentes (brownfield competitiveness), e (iii) o país perde competitivi-
dade em manter as operações existentes (redfield competitiveness). Se o custo 
variável médio de produção dessas unidades superar o custo total médio de 
outras operações, elas serão fechadas.
Pode levar muitos anos até que a elevação das tarifas reduza o nível de 
produção de um país, o que reforça a miopia de políticas focadas apenas 
no curto prazo, fato ainda mais agravado pela ciclicidade característica da 
indústria de mineração. 
Em épocas de baixa demanda e de preço baixo, alguns governos fazem 
concessões excessivas às empresas de mineração – oferecendo baixas taxas 
e isenções fiscais diversas – porque seu poder de barganha frente a poten-
ciais investidores é baixo. Ademais, as pressões de curto prazo em épocas de 
crise geram uma briga canibalística por investimentos entre países ricos em 
recursos naturais, que se traduz em uma baixa taxa de retorno, reforçando 
a concessão exagerada de benefícios à indústria.
no entanto, quando as circunstâncias internacionais se alteram para um 
cenário de preços elevados e de demanda aquecida, a distribuição do poder 
de barganha se inverte, sobretudo porque os investidores já compromete-
ram um montante considerável em ativos irrecuperáveis. Mais uma vez, a 
busca por elevar a receita advinda dos recursos minerais a curto prazo, uma 
preferência temporal politicamente motivada para receber mais receitas no 
presente do que no futuro, pode introduzir instrumentos tarifários retroati-
vos, novos royalties ou a elevação das taxas existentes. 
Isso pode causar sérios danos à competitividade da indústria quando os 
preços e a demanda tomam a direção oposta, podendo gerar a exploração 
ineficiente dos depósitos minerais existentes ou o abandono precoce de 
minas em operação.35 A elevação dos tributos e dos royalties nos períodos 
de bonança reflete a pressa do Estado em realizar lucros no presente, 
fragilizando a possibilidade de gerar encadeamentos dinâmicos (e lucros 
supranormais, advindos do processo de criação de oportunidades econô-
micas) no futuro. 
35 Otto et al., op. cit.; ICMM, op. cit.
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Recursos naturais: uma criação humana 31
Ao contrário de uma análise puramente ricardiana36, a criação de rendas 
no setor de mineração requer não apenas a existência de depósitos mine-
rais valiosos e de qualidade superior, mas também que tais depósitos sejam 
descobertos por meio de processos prospectivos e de criação por inovação 
de novas tecnologias que tornem viáveis depósitos considerados economica-
mente inviáveis. Antes de serem descobertos e do desenvolvimento de tec-
nologias que permitam sua exploração lucrativa, os recursos minerais não 
podem ser explorados. ou seja: os recursos não são, eles se tornam, vêm a ser. 
Essa busca por criar e capturar a renda supranormal fornece os incentivos 
para a exploração de muitos depósitos minerais. os geólogos que vasculham 
montanhas em busca de novas reservas de minério não estão buscando de-
pósitos marginais, mas bonanças, com toda a renda supranormal associada. 
De maneira análoga, a busca por novas tecnologias que convertem depó-
sitos minerais inviáveis do ponto de vista econômico em minério valioso é 
impulsionada pela expectativa de capturar as rendas supranormais que tais 
inovações bem-sucedidas são capazes de criar. Logo, taxar em excesso o 
setor de mineração, sob o pretexto de extrair as rendas supranormais que, 
por definição, não alterariam as decisões produtivas dos agentes econômi-
cos, afeta diretamente suas estratégias inovativas. o efeito disso no longo 
prazo pode, até, acarretar a não reposição das reservas existentes pela falta 
de incentivo ao engajamento de atividades de elevado risco.
nada é mais enganoso do que aplicar uma perspectiva estática aos recursos 
minerais. Eles são uma riqueza potencial e precisam ser desenvolvidos para se 
tornar uma fonte de riqueza efetiva. Esse desenvolvimento depende de mui-
tos fatores, sendo o mais importante a compreensão de que o conhecimento, 
a tecnologia e o desenvolvimento de novas soluções para explorar suas possibili-
dades depende de circunstâncias favoráveis. Algumas dessas circunstâncias são 
materiais, outras, intangíveis. o relacionamento da indústria com uma rede de 
fornecedores e parceiros comerciais assegura a geração de novas competências 
de modo duradouro, ampliando a produção, o rendimento e as reservas. 
Para que essa estruturação industrial e tecnológica possa ocorrer, uma base 
institucional adequada precisa ser estabelecida e consolidada. É sobre o ter-
reno sólido das instituições seguras e das regras estáveis que os investimentos 
de longo prazo podem ocorrer e produzir os melhores resultados. Para as 
empresas, para os atores diretamente relacionados e para a sociedade.
36 Ver nota 7.
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2 PADRÕES DE PRODUÇÃO MINERAL 
E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: 
EFEITOS DA MINERAÇÃO SOBRE 
A INDÚSTRIA DE EQUIPAMENTOS 
E SERVIÇOS ESPECIALIZADOS
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33
Mais do que dependentes umas das outras, as atividades econômicas vão 
conquistando níveis de produtividade crescentes por ação de soluções in-
tensivas em conhecimento. Muitas vezes, esses conhecimentos se corporifi-
cam em produtos de setores específicos ou em serviços especializados, em-
bora tenham origens em campos científicos e tecnológicos os mais variados. 
Essas soluções transformam cada atividade econômica e vão esmaecendo 
as fronteiras que existiam entre elas. 
A produção agrícola se torna intensiva em equipamentos e insumos in-
dustriais e depende de serviços cada vez mais qualificados e diferenciados. 
A indústria depende dela mesma no fornecimento de insumos e equipa-
mentos, mas compreende serviços que qualificam os seus produtos e pro-
cessos, agregando novas margens de valor. os serviços dependem de outros 
serviços, mas também de insumos e equipamentos modernos e adequados 
a cada propósito. na base de cada uma dessas transformações tão relevan-
tes, estão conhecimentos, profissionais qualificados e equipes dedicadas a 
desenvolver novas soluções. 
os organismos oficiais continuam a classificar as empresas a partir das 
suas atividades (às vezes recorrendo ao termo atividade principal), mas as 
fronteiras entre os setores vêm deixando de ser precisas. Mesmo quando o 
produto de uma atividade é claramente definido, a atividade é dependente 
de novos insumos, componentes, produtos e processos que se originam em 
outras atividades, e isso torna as definições menos claras e mais discutíveis. 
Quando se decompõe a produção de um setor nos seus elementos, veri-
fica-se que uma parcela é formada por um valor novo, criado na etapa pro-
dutiva em questão, e outra parcela é a transferência de valor dos elementos 
produzidos nas etapas anteriores. o arar a terra, por exemplo, é uma etapa 
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34 Recursos naturais e desenvolvimento
do processo de produção agrícola, que demanda um trabalhonovo e en-
volve também uma transferência parcial do valor criado anteriormente, no 
processo industrial de fabricação do trator e dos implementos necessários. 
A fiação transforma fibras em fios prontos para a tecelagem, mas em cada 
fio existe o trabalho feito na própria etapa de produção e o valor advindo 
de etapas anteriores: além das fibras, há uma fração das máquinas que, de 
modo invisível, vão sendo transferidas aos fios. 
Assim é com cada atividade econômica, mesmo com aquelas que pa-
recem surgidas do nada, que não possuem insumos anteriores ou equipa-
mentos de apoio. o profissional solitário também foi produzido ao longo 
dos anos, por investimentos e capacitações que o tornam apto a uma 
atividade produtiva. 
Classificada como atividade primária, a mineração é cada vez mais de-
pendente de produtos industriais e de serviços. Embora esse relacionamen-
to intenso de dependência seja uma característica bastante atual, sobretudo 
o grau de penetração da ciência e do conhecimento nas atividades minerais, 
a relação de demanda de soluções industriais avançadas pela mineração 
não é nova. os engenhos produzidos por Thomas newcomen (em 1712) e 
James Watt (em 1775) visavam à mineração e pretendiam resolver um dos 
seus principais problemas: as inundações, que limitavam a profundidade 
em que uma mina poderia ser escavada. Três séculos depois, a mineração 
continua a colocar problemas que inspiram e mobilizam os homens da 
ciência e da indústria e a estimular soluções que, como a máquina a vapor, 
têm aplicações que vão muito além das suas fronteiras.
Como visto no capítulo anterior, os recursos naturais, longe de serem 
uma simples dádiva da natureza, têm que ser criados por ação do homem, 
do trabalho e do esforço social. o desenvolvimento mineral de vários países 
está associado à formação, ao desenvolvimento e à consolidação de em-
presas com capacidades industriais e tecnológicas que subsistiram à perda 
de importância do setor no contexto da região ou do país e se tornaram 
elementos dinâmicos de projeção da economia nacional sobre o ambiente 
internacional. A indústria de mineração estimulou o nascimento e a con-
solidação de uma indústria que se tornou fonte autônoma de capacitação 
tecnológica e industrial e, por essa via, contribuiu para o desenvolvimento 
das regiões nas quais está implantada, mesmo depois que a mineração per-
deu sua forte participação. 
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Padrões de produção mineral e desenvolvimento econômico 35
Desenvolvimento tecnológico: quatro elementos centrais 
para a sua compreensão
A indústria de recursos naturais estimula, com o seu desenvolvimento, o 
surgimento e o aperfeiçoamento de soluções em diversos outros campos, que 
estão direta ou indiretamente relacionados. É esse o caso, por exemplo, dos 
equipamentos, importantes para toda a cadeia produtiva do minério, ou das 
aplicações que são geradas pelos diferentes minérios, a jusante da mineração.
A importância da atividade mineradora como catalisadora do progresso 
técnico remonta ao início do século XVIII. Um marco pode ser estabelecido 
no ano de 1712, quando o inventor inglês Thomas newcomen introduziu o 
primeiro motor a vapor para bombeamento de água.1 Esse motor, popular-
mente conhecido como máquina a vapor de Newcomen, foi introduzido de 
forma gradual em diversas minas da Grã-bretanha e da Europa continental, 
para contornar os problemas relacionados ao alagamento. 
o sistema de bombeamento propiciado pela máquina de newcomen 
se mostrou uma solução bastante eficaz para esse problema específico, 
mas foi James Watt o grande responsável pelos avanços que permitiram à 
máquina a vapor assumir a grandeza de uma das mais importantes inven-
ções da humanidade, conquistando muitos outros usos. 
Em 1775, Watt (então fabricante de instrumentos na Universidade de 
Glasgow) patenteou uma nova máquina a vapor que, na verdade, apenas 
trazia melhorias sobre o modelo inventado por newcomen mais de se-
tenta anos antes.2 Mas parece evidente que as melhorias – as de Watt e 
as de todos os que se seguiram – alargaram as possibilidades de uso do 
artefato e melhoraram o seu rendimento. A máquina de newcomen foi 
útil para bombear água de minas mas, devido a certas falhas na sua concep-
ção, não podia ser empregada como fonte de energia em outras indústrias. 
1 Newcomen, por sua vez, melhorou a eficiência de um artefato produzido por Thomas Savery, cuja patente 
original data de 1698. Savery trabalhou com Newcomen e foi responsável por vários outros inventos e patentes. 
Os aperfeiçoamentos de Watt à máquina de Newcomen iniciaram em 1765. 
2 Entre as importantes (e nem sempre mencionadas) consequências dessa máquina está o reconhecimento 
das relações entre o conhecimento científico e a vida material: a máquina a vapor não nasceu do conhecimento 
profundo e rigoroso das leis da ciência, mas dos estímulos colocados à engenhosidade humana pelas 
necessidades da produção cotidiana. Foi a máquina a vapor que demandou dos homens de ciência o desafio 
de compreender os seus princípios e formular leis (neste caso, as da termodinâmica). 
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36 Recursos naturais e desenvolvimento
As melhorias introduzidas por Watt aumentaram as possibilidades de apli-
cação da máquina a vapor como fonte de energia universal na então emer-
gente indústria de transformação. Só que o padrão estabelecido pelo motor 
de Watt não foi o melhor no poder de vapor. Cerca de trinta anos depois de 
sua contribuição, o desempenho dos motores a vapor havia aumentado de 
duas a três vezes, sem que o projeto básico do motor passasse por qualquer 
grande mudança. 
Em outras palavras, foram mudanças relativamente pequenas (ou incre-
mentais) em partes fundamentais do motor (como caldeiras e cilindros) as 
responsáveis pela rápida melhoria no desempenho, ao invés de qualquer 
mudança radical ou revolucionária da tecnologia. A utilidade do artefato 
e a sua aplicação crescente foram suscitando novos aperfeiçoamentos, e 
esses resultados foram criando diferentes possibilidades de aplicação, num 
processo que ilustra as relações entre tecnologia e mercado, entre avanços 
técnicos e usos crescentes. 
À medida que esses usos foram ampliados, foram sendo definidas tra-
jetórias de desenvolvimento tecnológico (por exemplo, nos materiais), e 
os usos se difundiram para outros campos técnicos e econômicos. Essas 
adaptações também foram cruciais para a difusão da máquina a vapor como 
fonte de energia em diversas atividades. A existência de motores menores 
e mais potentes permitiu, ao longo do século XIX, seu emprego de maneira 
crescente como fonte de energia em máquinas nas fábricas, nos moinhos, 
nas minas e em estações de bombeamento, além do uso como propulsor em 
diversos meios de transporte (locomotivas, navios, automóveis). 
A sequência desde a máquina de newcomen até a locomotiva a vapor 
realça a compreensão de tecnologia como um sistema de invenções que 
vão se sobrepondo mais ou menos logicamente. A máquina a vapor também 
ilustra ao menos quatro aspectos inerentes à tecnologia ressaltados em di-
versos trabalhos do estadunidense nathan Rosenberg, teórico, investigador 
sistemático e especialista em história e economia da tecnologia: (i) conver-
gência tecnológica; (ii) complementaridades; (iii) impacto cumulativo de 
melhorias incrementais, e (iv) relações intersetoriais. 
Tais aspectos são fundamentais para entender como a mineração, uma 
indústria dita primária, pode se inserir no tecido industrial, impulsionan-
do o progresso técnico além de suas fronteiras. Esse referencial, produto 
da reflexão dos estudiosos dos processos de desenvolvimento tecnológico 
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Padrões de produção mineral e desenvolvimento econômico 37ligados à corrente evolucionária da economia, será de grande utilidade para 
a compreensão do papel que o setor primário pode desempenhar na estru-
turação do setor industrial e no desenvolvimento econômico.
Elemento 1: convergência tecnológica
É interessante examinar a indústria de máquinas e equipamentos do ponto 
de vista dos processos de aprendizado. A produção de diferentes tipos de 
bens de capital possui uma gama de problemas (relativamente) análogos, 
assim como a solução de tais problemas envolve uma variedade de compe-
tências e conhecimentos técnicos que guardam similaridade. 
o processo de industrialização impulsionado pela difusão do motor a 
vapor, por exemplo, foi caracterizado pela introdução de um número de 
certa forma pequeno de processos produtivos similares em um elevado nú-
mero de atividades produtivas. Em cada uma dessas atividades, a máquina 
a vapor resolvia problemas e suscitava demandas por novas soluções. Uma 
vez que os princípios são compreendidos (com ou sem base científica for-
malizada), o próprio artefato mostra suas necessidades, indicando outros 
caminhos: melhoria dos rendimentos, redução dos desgastes, aumento da 
confiabilidade. Essa trajetória vai abrindo oportunidades diferentes de apli-
cação, algumas com sucesso (as locomotivas para as ferrovias), outras nem 
tanto (os automóveis). 
Em contraste à sequência de atividades paralelas e não relacionadas, 
Rosenberg (1963) chama a atenção para a existência de uma base tecno-
lógica comum em diferentes indústrias, fenômeno que ele chama de con-
vergência tecnológica. Essa convergência existe ao longo de todo o setor de 
máquinas e equipamentos de uma economia industrial. Mas não se limita 
a isso: a própria indústria de bens de capital guarda elementos, habilidades 
e conhecimentos comuns a diversas outras indústrias, sejam elas de base 
metalomecânica, eletrônica, microeletrônica ou, mais recentemente, as re-
lacionadas às tecnologias de informação e de comunicação. 
Ao longo da cadeia produtiva dessas indústrias, há problemas técnicos 
mais ou menos comuns, como transmissão de energia, dispositivos de con-
trole, mecanismos de alimentação e problemas relacionados às proprieda-
des dos metais. É óbvio que essas similaridades são dinâmicas e sofrem 
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38 Recursos naturais e desenvolvimento
mutações de acordo com a evolução da base de conhecimento subjacente, 
bem como são reflexo do caráter difuso e universal que essas tecnologias 
são capazes de assumir. 
É porque esses processos e problemas se tornaram comuns para o desen-
volvimento e a produção de diversos produtos que indústrias, de naturezas e 
produtos finais não relacionados à primeira vista, se mostram ligadas na prá-
tica (são tecnologicamente convergentes), pois assentam sobre uma mesma 
base tecnológica. Isso ocorre, por exemplo, em máquinas e implementos 
agrícolas e máquinas e equipamentos para mineração e construção, ou ain-
da em soluções de gerenciamento de atrito e transmissão de energia para 
aplicações que vão de aviões a automóveis, equipamentos de mineração a 
instrumentos médicos.
A compreensão desse fenômeno ajuda a entender os casos de empresas 
dos países nórdicos que, originalmente, desenvolviam tecnologias para a 
indústria de mineração local (caracterizada por minérios de baixa concen-
tração e alta complexidade, agravada pela carência de recursos energéticos) 
e, por meio de uma sólida base de engenharia construída ao longo dos anos, 
se tornaram importantes exportadoras de bens e serviços que ultrapassam 
as fronteiras da indústria de mineração.
As oportunidades de diversificação em uma mesma base tecnológi-
ca são definidas pela existência de máquinas, processos, competências, 
conhecimentos e matérias-primas, que são complementares e estão in-
timamente associadas no processo de desenvolvimento e de produção. 
Foi essa a abordagem de Edith Penrose, economista estadunidense que 
se destacou por suas contribuições teóricas sobre o crescimento das fir-
mas, sobretudo em seu renomado livro A teoria do crescimento da firma, 
publicado em 1959.
 no entanto, diferentes bases tecnológicas podem conter conhecimen-
tos, técnicas e outros elementos comuns, o que, muitas vezes, torna a fron-
teira entre elas difícil de ser definida. Mas é claro que se mover para uma 
base tecnológica requer a aquisição de competências em áreas distintas, 
que permitirão diferentes combinações de elementos das bases de conhe-
cimento mais ou menos comuns. A complementaridade existente entre as 
tecnologias retroalimenta as possibilidades de diversificação, induzindo um 
processo dinâmico de acumulação de novos conhecimentos e novas com-
petências conforme se exploram bases tecnológicas vizinhas.
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Padrões de produção mineral e desenvolvimento econômico 39
Elemento 2: complementaridades
o caráter complementar entre diferentes tecnologias remete à constatação 
de que as invenções raramente funcionam de maneira isolada. Em outras pa-
lavras, tecnologias dependem umas das outras e interagem de maneiras que 
podem não ser evidentes ao primeiro olhar. Cada tecnologia é um sistema que 
envolve a criação de partes adequadas de trabalho e de tecnologias de apoio. 
Essas partes levantam seus próprios desafios ou problemas, cuja solução pode 
levantar outros desafios e implicam pressões internas, que servem para forne-
cer mecanismos de indução dinâmicos. A atenção e o esforço da equipe de 
engenharia são focados em problemas específicos, relacionados às mudanças 
dos pontos de estrangulamento que emergem conforme os desenvolvimentos 
avançam. Como resultado, a invenção é um processo de resolução de pro-
blemas por método recursivo: avanços nas trajetórias tecnológicas envolvem 
a solução de novos problemas decorrentes do contato com outras bases de 
conhecimento que, por sua vez, ampliam o espectro de atuação das empresas.
As transformações industriais só podem ser entendidas pelas interações 
de algumas tecnologias que fornecem a base para outras mudanças tecno-
lógicas. Isso pode ser visualizado, no caso da máquina a vapor, como uma 
série de círculos concêntricos cada vez maiores, no centro dos quais emer-
giram algumas inovações importantes na alimentação de vapor, metalurgia 
básica (principalmente ferro) e utilização em larga escala dos combustíveis 
minerais (em especial o carvão). Podem-se identificar os tipos similares de 
agrupamentos em torno da energia elétrica no final do século XIX, o motor 
de combustão interna no início do século XX e, nos anos mais recentes, 
dos plásticos, dos equipamentos eletrônicos e dos computadores. Em cada 
caso, uma inovação central ou pequeno número de inovações forneceram 
a base em torno da qual um número maior de novas melhorias cumulativas 
e invenções complementares foi se estabelecendo.
Elemento 3: impacto cumulativo de melhorias incrementais 
o exemplo emblemático da máquina a vapor também deixa clara a im-
portância das melhorias incrementais incorporadas à inovação inicial. os 
ganhos de desempenho e de produtividade se manifestam por meio de um 
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40 Recursos naturais e desenvolvimento
processo lento – e às vezes imperceptível – de sucessivas introduções de 
melhorias pequenas, se analisadas de maneira isolada, mas capazes de fazer 
uma grande diferença no sistema como um todo. os principais incrementos 
da produtividade continuam a chegar muito tempo depois de ter sido intro-
duzida a inovação inicial. o produto e o projeto vão passando por inúmeras 
modificações sutis para atender às necessidades dos usuários finais.
Essas alterações são alcançadas por meio de atividades rotineiras de pro-
jeto e de engenharia e incluem desde o fluxo de melhorias na movimentação 
de cargas e