Administração Pública

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S
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IO
3 INTRODUÇÃO
4 UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, administração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
4 1.1 Estado
4 1.2 O Estado Brasileiro
4 1.3 Governo
4 1.4 Administração
5 1.5 A Administração Pública
6 1.6 A Classificação da Administração Pública
7 1.6.1 Administração pública direta
7 1.6.2 Administração pública indireta
9 1.6.3 Serviços públicos
10 UNIDADE 2 - As escolas e teorias do pensamento administrativo
11 2.1 Teoria da Burocracia
12 2.2 Teoria da Decisão
14 2.3 Teoria dos Sistemas
14 2.4 Teoria da Contingência
17 UNIDADE 3 - Os modelos da administração pública no brasil
17 3.1 Modelo Patrimonialista
18 3.2 Administração Pública Burocrática
20 3.3 Administração Pública Gerencial
24 UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais da administração pública
24 4.1 Princípio da Legalidade
25 4.2 Princípio da Impessoalidade
25 4.3 Princípio da Moralidade
26 4.4 Princípio da Publicidade
27 4.5 Princípio da Eficiência
27 4.6 Outros Princípios Constitucionais Explícitos
29 4.7 Princípios Constitucionais Implícitos
30 UNIDADE 5 - O estado de bem-estar, a nova administração, sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
30 5.1 O Estado de Bem-Estar
32 5.2 As crises e as reformas da Administração Pública
36 5.3 A nova administração Pública
40 REFERÊNCIAS
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INTRODUÇÃO
Falar em Administração Pública de 
imediato nos remete à coisa pública e a 
um sem número de áreas que são geridas 
pelo administrador público. 
A administração pública nada mais é 
que um conjunto de órgãos, setores e 
agentes que tem a nobre missão de as-
segurar a satisfação das necessidades 
básicas da população ou da coletivida-
de, sendo a saúde, educação, assistência 
social, esportes, lazer, habitação, sane-
amento básico, segurança e obras, algu-
mas dessas necessidades.
Para que a administração funcione 
plenamente, evidentemente é primor-
dial um administrado competente, pla-
nejamentos adequados, projetos viáveis, 
agentes comprometidos e o bom uso da 
máquina e do dinheiro público.
Assim, esta apostila vem com o obje-
tivo de proporcionar subsídios àqueles 
que estão enveredando pelos caminhos 
públicos e aos que lá já se encontram, 
atualizar e aprofundar os principais con-
ceitos que permeiam a administração 
pública. Serão apresentadas e discutidas 
as principais escolas do pensamento ad-
ministrativo e a evolução dos modelos de 
administração pública, bem como elenca-
dos os princípios constitucionais que re-
gem a Administração Pública.
Esperamos contribuir significativa-
mente com o aumento de conhecimento 
e que as reflexões críticas sobre as cri-
ses e reformas sofridas pela administra-
ção desde meados do século XX, levem 
a perceber o quão importante é para a 
população, uma administração pautada 
na transparência, na seriedade e no com-
prometimento com a coisa pública.
Ao final do módulo, encontram-se re-
ferências bibliográficas complementa-
res, as quais servirão de subsídio para 
ampliar, enriquecer e sanar as lacunas 
dos conhecimentos adquiridos que por 
ventura foram deixadas ao longo do tra-
balho.
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UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, adminis-
tração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
Para falarmos em Administração Pública 
inicialmente precisamos entender o que é 
Estado e Governo, os quais levam à neces-
sidade de uma administração especializada.
1.1 Estado
O Estado existe quando possui três 
elementos essenciais: povo, território e 
governo soberano e tem como funções 
primárias, legislar, executar e fiscalizar, 
ou seja, precisa de três poderes que são 
o Legislativo (elabora as leis), Executivo 
(executa as leis, é uma função administra-
tiva) e Judiciário (aplicador das leis). Estes 
três poderes são distintos, independen-
tes e harmônicos entre si, conforme o art. 
2º da nossa Constituição Federal de 1988 
e conforme os preceitos estabelecidos 
por Montesquieu.
Legislativo: é exercido por um sistema 
bicameral, o Congresso Nacional, composto 
pela Câmara dos Deputados e o Senado Fe-
deral e a sua função é a elaboração das leis;
Executivo: é exercido pelo Presiden-
te da República com o auxílio dos Minis-
tros de Estado e a sua função principal é a 
transformação da lei em fato concreto; e,
Judiciário: é exercido pelo Supremo 
Tribunal Federal, Superior Tribunal de Jus-
tiça, Tribunais Superiores e demais tribu-
nais, cuja função é a aplicação coativa da 
lei nos casos de litígio.
Embora falemos que a função do Exe-
cutivo seja administrativa, os demais po-
deres também desempenham essa fun-
ção e ambos os três legislam e julgam, só 
que como funções secundárias.
1.2 O Estado Brasileiro
O modelo de Estado vigente no Brasil é 
o federativo, as entidades estatais pos-
suem autonomia administrativa e finan-
ceira. São a União, os Estados-membros, 
os Municípios e o Distrito Federal. 
Federal: compõe-se do Poder Executi-
vo, exercido pelo Presidente da República 
e auxiliado pelos Ministros de Estado ten-
do ainda os Poderes Legislativo e Judiciá-
rio (Conforme arts. 4° e 5° do Decreto-lei 
200/67 de 27.02.67);
Estadual: possui estrutura simétrica 
com a administração federal, sendo o Po-
der Legislativo unicameral, o Poder Exe-
cutivo exercido unipessoalmente pelo 
Governador de Estado, com o auxílio dos 
Secretários de Estado, e o Poder Judiciário;
Municipal: possui apenas os Poderes 
Executivo e Legislativo.
Possuímos ainda, as autarquias, as em-
presas públicas, as sociedades de eco-
nomia mista e as fundações. Estas serão 
conceituadas mais à frente.
1.3 Governo
Governo é o conjunto de Poderes e ór-
gãos constitucionais. É todo um complexo 
que fixa os objetivos do Estado, conduz 
a política dos negócios na área pública e 
mantém a ordem jurídica vigente.
1.4 Administração
Administração, cujo termo vem do latim 
ad (direção para, tendência para) e minis-
ter (subordinação ou obediência), nos leva 
4 55
a inferir, pelo significado etimológico que é 
“aquele” que realiza uma função sob o co-
mando de outra pessoa, e aquele que pres-
ta um serviço” (CHIAVENATO, 1983, p.6).
Devido às transformações sofridas ao 
longo dos tempos, passaremos a várias de-
finições, sendo que algumas se harmonizam 
umas com as outras e até se completam. 
As que consideramos mais impor-
tantes são:
Fayol (1981, p.26) foi o primeiro a de-
finir: ‘Administrar é prever, organizar, co-
mandar, coordenar e controlar”. 
Para Taylor (1990, p.24) “O principal 
objetivo da administração deve ser o de 
assegurar o máximo de prosperidade ao 
patrão e, ao mesmo tempo, o máximo de 
prosperidade ao empregado”.
Peter Drucker (1984, p.2) diz que “ad-
ministrar é manter as organizações co-
esas, fazendo-as funcionar”. Já para La-
combe (2003, p.4), a essência do trabalho 
da administração é “obter resultados por 
meio das pessoas que o administrador co-
ordena”.
“Administrar significa assumir tarefas. 
Significa disciplina. Mas inclui também pes-
soal. Cada realização da administração é a 
realização de um administrador. Cada fra-
casso, é o fracasso de um administrador. 
São pessoas que administram, e não for-
ças, e nem fatos. O descortino, a dedicação 
e a integridade dos administradores deter-
mina se haverá administração ou (des)ad-
ministração” (DRUCKER, 1984, p. xxiii).
1.5 A Administração Pública
Agora sim, podemos conceituar e dis-
correr sobre a Administração Pública e uti-
lizaremos inicialmente, o entendimento de 
autores que falam com propriedade sobre 
a coisa pública e suas nuances, os quais 
transitam livremente pela mesma área.
Walter Ceneviva (2003) nos oferece a 
conceituação mais simples e não menos 
objetiva que é “o conjunto de órgãos do 
Estadoencarregado de exercer, em bene-
fício do bem comum, funções previstas na 
Constituição e nas leis”.
Para Hely Lopes Meirelles (2007), 
reconhecido jurista e um dos doutri-
nadores do Direito Administrativo:
Em sentido formal, a Administração 
Pública, é o conjunto de órgãos ins-
tituídos para consecução dos objeti-
vos do Governo; em sentido material, 
é o conjunto das funções necessá-
rias aos serviços públicos em geral; 
em acepção operacional, é o desem-
penho perene e sistemático, legal e 
técnico, dos serviços do próprio Esta-
do ou por ele assumidos em benefício 
da coletividade. Numa visão global, a 
Administração Pública é, pois, todo o 
aparelhamento do Estado preorde-
nado à realização de seus serviços, 
visando à satisfação das necessida-
des coletivas.
A distinção que o professor Meirelles 
(1982), faz entre a administração pública 
e privada é a seguinte “Na Administração 
Pública não há liberdade pessoal. Enquan-
to na administração particular é lícito fa-
zer tudo o que a lei não proíbe, na Admi-
nistração Pública só é permitido o que a lei 
autoriza”. Por isso que é uma organização 
do tipo burocrata.
O conceito de José Afonso da Sil-
va(1998) não difere muito de Meirelles:
6 7
Administração Pública é o conjunto 
de meios institucionais, materiais, fi-
nanceiros e humanos preordenados 
à execução das decisões políticas. 
Essa é uma noção simples de Admi-
nistração Pública que destaca, em 
primeiro lugar, que é subordinada 
ao Poder Político; em segundo lugar, 
que é meio e, portanto, algo que se 
serve para atingir fins definidos e, 
em terceiro lugar, denota seus as-
pectos: um conjunto de órgãos a ser-
viço do Poder Político e as operações, 
atividades administrativas.
Percebemos assim, que a Administra-
ção Pública atua por meio de seus órgãos 
e agentes, os quais são incumbidos do 
exercício da atividade administrativa, a 
qual é exercida, como já foi falado, tipica-
mente pelo Poder Executivo e a atipica-
mente pelos Poderes Legislativo e Judici-
ário.
No art. 1º da CF – 88 é claramente defi-
nida a nossa forma de governo: Repúbli-
ca, a qual quer dizer coisa pública, assim, 
a administração pública no seu sentido 
operacional, realizada pelo Poder Exe-
cutivo nada mais é que administrar algo 
alheio, de toda a sociedade.
No nosso sistema a administração não 
é feita diretamente pelo povo. Este esco-
lhe seus representantes para represen-
tá-lo no parlamento e editar as normas 
que os agentes públicos irão aplicar em 
interesse da coletividade. Contudo, os 
administradores podem acometer abu-
sos e ilegalidades e por esta razão, tor-
na-se necessário fiscalizar e controlar os 
atos da Administração Pública.
Com a implementação do Plano Dire-
tor da Reforma do Aparelho do Estado 
em 1995 passou-se a adotado o seguinte 
conceito para a administração pública: “é 
todo o aparelho do Estado pré-orientado 
à realização de seus serviços, visando à 
satisfação das necessidades coletivas” 
(BRASIL, 2001). Esta definição está em 
consonância com a nova relação que deve 
existir entre o Estado e a sociedade, onde 
se vê o cidadão como contribuinte de im-
postos e como cliente dos seus serviços. 
Os resultados da ação do Estado são con-
siderados bons não porque os processos 
administrativos estão sob controle e são 
seguros, mas porque as necessidades do 
cidadão-cliente estão sendo atendidas 
(BRASIL, 1995).
Enfim, a Administração Pública é o 
conjunto de órgãos instituídos para con-
secução dos objetivos do Governo. É o 
desempenho permanente, sistemático, 
legal e técnico dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos em benefi-
cio da coletividade. é o aparelhamento do 
Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das neces-
sidades coletivas.
1.6 A Classificação da Admi-
nistração Pública
Segundo Di Pietro (2001), a Adminis-
tração Pública pode classificar-se em: Ad-
ministração Pública em sentido objetivo, 
que “refere-se às atividades exercidas 
pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
incumbidos de atender concretamente às 
necessidades coletivas”, e Administração 
Pública em sentido subjetivo, que “refe-
re-se aos órgãos integrantes das pessoas 
jurídicas políticas (União, Estados, Muni-
cípios e Distrito Federal), aos quais a lei 
confere o exercício de funções adminis-
trativas.” 
6 7
Segundo Anastácio (2007), cada um 
desses entes políticos possui sua orga-
nização administrativa. No caso da admi-
nistração federal, temos o Decreto-Lei n.º 
200, de 25 de fevereiro de 1967, que dis-
põe sobre a organização da Administração 
Federal, e em seu art. 4º estabelece a divi-
são entre administração direta e indireta. 
1.6.1 Administração pública direta
A Administração Pública Direta cons-
titui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Presidência da 
República e dos ministérios (Ver art. 4º, I, 
Decreto Lei nº 200/67).
1.6.2 Administração pública indireta
Na Administração Pública Indireta en-
contramos: as autarquias, as fundações 
públicas (têm natureza jurídica de direito 
público), as empresas públicas, as socie-
dades de economia mista (têm natureza 
de direito privado). Essas entidades vin-
culam-se ao ministério em cuja área de 
competência enquadra-se sua principal 
atividade e são responsáveis pela execu-
ção de atividades de Governo que neces-
sitem ser desenvolvidas de forma descen-
tralizada (Ver art. 4º, II e art. 5º, Dec. Lei 
200/67).
Cabe enfatizar que todos os entes da 
administração indireta citados são pes-
soas administrativas, com personalidade 
jurídica própria, enquanto que a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
são pessoas políticas.
No que se refere à criação desses entes 
da Administração Indireta, extraímos im-
portante lição da Constituição Federal:
Art. 37, XIX – somente por lei espe-
cífica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação;
Quanto às fundações (instituídas pelo 
Poder Público), é importante saber que há 
divergência doutrinária quanto a sua na-
tureza: se somente de natureza jurídica 
pública ou se de natureza jurídica pública 
ou privada. 
Autarquias
Destaca-se o conceito de Autarquia de 
Maria Sylvia Di Pietro (2001), “a pessoa ju-
rídica de direito público, criada por lei, com 
capacidade de auto-administração, para 
o desempenho de serviço público descen-
tralizado, mediante controle administrati-
vo exercido nos limites da lei”.
Cabe ainda, destacar neste ponto, a im-
portância da exigência de criação das au-
tarquias por meio de lei, que está prevista 
no art. 37, inciso XIX, da Constituição Fe-
deral, citado acima.
Outro conceito para autarquias seria 
serviços autônomos criados por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio (Esta 
estrutura organizacional também é se-
guida pelos Estados, Municípios, e Distrito 
Federal.) e receita própria, para executar 
atividades típicas da administração públi-
ca que requeiram, para seu melhor funcio-
namento, gestão administrativa e finan-
ceira descentralizada.
Temos como exemplos: Instituto Bra-
sileiro de Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA, Instituto 
Nacional de Seguridade Social – INSS e o 
Instituto Nacional de Metrologia, Norma-
lização e Qualidade Industrial – INMETRO.
8 9
Empresas Públicas
Segundo Anastácio (2007),
Empresa Pública é a entidade dota-
da de personalidade jurídica de direi-
to privado, com patrimônio próprio 
e capital exclusivo da União, criada 
para exploração de atividade eco-
nômica que o Governo seja levado 
a exercer por força de contingência 
ou conveniência administrativa, po-
dendo assumir qualquer das formas 
admitidas em direito”(Ver art. 5º, II, 
Dec. Lei 200/67).
Alguns exemplos seriam: Caixa Eco-
nômica Federal – CEF, Empresa Brasileira 
de Correios e Telégrafos – ECT, Empresa 
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EM-
BRAPA.
Sociedades de Economia Mista
Sociedade de Economia Mista é o ente 
dotado de personalidade jurídica de di-
reito privado, instituído por meio de au-
torização legislativa para exploração de 
atividade econômica, sob a forma de so-
ciedade anônima, cujas as ações com di-
reito a voto na sua maioria pertençam a 
União (Ver art. 5º, III, Dec. Lei 200/67).
Exemplos: Banco do Brasil, Companhia 
Vale do Rio Doce, Centrais Elétricas Brasilei-
ras S.A., Telecomunicações Brasileiras S.A.
Fundações Públicas
Já, Fundação Pública pode ser conceitu-
ada como o ente dotado de personalidade 
jurídica de direito privado, sem fins lucra-
tivos, com patrimônio próprio, criados em 
virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não 
exijam execução por órgão ou entidade 
de direito público. Possuem autonomia 
administrativa (Ver – art. 5º, IV, Dec. Lei 
200/67).
O seu patrimônio é gerido pelos órgãos 
de sua direção e funcionamento, custea-
dos por recursos da União e de outras fon-
tes, segundo seus objetivos.
A Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1.987, 
deu nova redação ao art. 4º do Decreto-
-Lei nº 200, para nele incluir as fundações 
públicas. 
Como exemplo de fundações públicas, 
podemos citar as universidades federais 
e a Fundação Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatística - FIBGE.
A definição de personalidade jurídica 
de direito privado para as Fundações Pú-
blicas foi alterada pela atual Constitui-
ção, dando-lhes a personalidade jurídica 
de direito público e passando a integrar a 
estrutura das entidades da Administração 
Indireta. A discussão em tomo deste as-
sunto é colocada de forma bem cristalina 
por Meirelles (2007).
O Decreto n.°84.128, de 29.10.79, 
definiu a figura da empresa estatal 
ampliando a definição anterior, dada 
pelo Decreto-lei n.° 200/67, artigo 
172, incorporando a figura de órgãos 
autônomos da Administração Direta 
cuja definição é:
O poder Executivo assegurará auto-
nomia administrativa e financeira, 
no grau conveniente, aos serviços, 
institutos e estabelecimento de 
pesquisa e ensino, ou de caráter in-
dustrial, comercial ou agrícola que 
por suas peculiaridades de orga-
nização e funcionamento, exijam 
tratamento diverso do aplicável aos 
demais órgãos da Administração Di-
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reta, observada sempre a Supervi-
são Ministerial.
No caso de concessão de autonomia 
financeira, fica o poder Executivo autori-
zado à instituir fundos especiais, de na-
tureza contábil, a cujo crédito se levarão 
todos os recursos vinculados às ativida-
des do órgão autônomo, orçamentários e 
extra-orçamentários, inclusive a receita 
própria.
1.6.3 Serviços públicos
Serviços Públicos são todos aqueles 
serviços prestados pela Administração 
ou delegados, sob normas e controle es-
tatais, para satisfazer as necessidades da 
coletividade ou simples conveniência es-
tatal.
Eles podem ser divididos em: serviço 
privativo do Estado e serviço de Utilidade 
Pública.
No primeiro caso, os serviços privativos 
são aqueles que a Administração presta 
por reconhecer a sua essencialidade e ne-
cessidade para a sobrevivência do grupo 
social e do próprio Estado. Por isso mesmo 
tais serviços são considerados privativos 
do Poder Público, no sentido de que só a 
Administração deve prestá-los. Significa 
dizer que não se poderá delegar a tercei-
ros, porque exigem atos de império e me-
didas compulsórias em relação aos admi-
nistrados. 
Como exemplos desses serviços temos 
a segurança interna, a defesa nacional e a 
preservação da saúde pública.
No segundo caso, dos serviços de utili-
dade pública, a Administração reconhece 
a sua conveniência para os membros da 
sociedade e presta esses serviços dire-
tamente ou descentraliza para terceiros 
(concessionários ou permissionários), 
conforme regras, regulamentos e contro-
le estatal. Entre eles estão os transportes 
coletivos, energia elétrica, serviços de te-
lefonia, dentre outros.
Segundo Meirelles (2007), o serviço 
privativo visa a satisfazer as necessida-
des gerais e essenciais da coletividade, 
com a finalidade precípua de subsistência 
e desenvolvimento. Nos serviços de utili-
dade pública, o objetivo é facilitar a vida 
dos cidadãos na coletividade, colocando 
serviços à sua disposição que lhes propor-
cionarão conforto e bem estar. 
10 1110
UNIDADE 2 - As escolas e teorias do 
pensamento administrativo
Desde a antiguidade, a sociedade vem 
se transformando de forma progressiva 
até chegar ao que chamamos hoje de “Era 
do Conhecimento”. No primeiro momento 
dessa nova era, as relações sociais eram 
quase inexistentes, mas hoje, as pessoas 
estão organizadas e dependentes da so-
ciedade para quase todas as atividades 
que precisam desenvolver.
O pensamento individualista da anti-
guidade passou a ser trabalhado com o 
objetivo de ampliar a satisfação e a ciên-
cia individual.
A Administração científica começou 
com Frederick Taylor, em 1911, quando 
publicou “Princípios da Gestão Científica” 
e assim surgiram princípios e práticas de 
gestão independentes de outras áreas do 
conhecimento como a economia. 
Em relação às suas idéias, elas partiam da 
aplicação de um método científico para en-
contrar a única e melhor maneira de realizar 
o trabalho, selecionando de forma científica 
os trabalhadores que melhor desempenha-
riam a tarefa, levando gestor e trabalhador 
a uma cooperação amigável, mas manten-
do clara a separação de deveres entre eles. 
Seus trabalhos que visavam melhorar a 
produtividade conseguiram êxito inicial, au-
mentando também os salários, mas os sin-
dicatos e os próprios trabalhadores fizeram 
oposição temendo que ao se trabalhar mais 
intensamente estariam contribuindo para 
reduzir o trabalho disponível.
Apesar das críticas às teorias de Taylor, 
sua contribuição para a profissionalização 
da gestão (administração) foram conside-
ráveis.
Enquanto Taylor se preocupava com as 
funções organizacionais e a produtividade, 
surge em 1916, Henry Fayol com sua “Te-
oria Geral da Administração”, a qual defi-
niu e analisou as funções administrativas 
(planejar, organizar, comandar, coordenar 
e controlar) que ainda hoje são presentes 
nas empresas. Fayol foi considerado o fun-
dador da escola clássica da gestão, pois foi 
o primeiro a sistematizá-la e formulou sua 
teoria a partir de uma perspectiva global.
Abaixo tem-se os 14 princípios 
gerais de administração 
propostos por Fayol:
1. Divisão do trabalho 
quanto mais pessoas se especializa-
rem maior será a experiência do seu 
trabalho;
2. Autoridade 
autoridade e responsabilidade devem 
estar intimamente ligadas;
3. Disciplina 
o sucesso da organização requer o 
esforço de todos, mas as penalidades 
são necessárias apesar dos incentivos.
4. Unidade de comando 
cada trabalhador recebe ordens de 
apenas uma pessoa;
5. Unidade de direção 
a empresa precisa de uma direção bem 
definida, a qual é dada por um objetivo 
comum;
6. Subordinação do interesse 
individual ao coletivo 
prevalece os interesses da organiza-
ção como um todo sobre os interesses 
de uma pessoa.
10 1111
7. Remuneração 
a compensação pelo trabalho realiza-
do deve ser justa para quem recebe 
e para quem paga, por isso, diversas 
variáveis como custo de vida, oferta 
de pessoal qualificado, sucesso da 
empresa devem ser levados em conta.
8. Centralização 
o grau de centralização ou descen-
tralização da gestão dependerá das 
condições específicas da organização 
em causa.
9. Cadeia de Comando 
Em uma organização, a linha de autori-
dade – freqüentemente representadapelas linhas que unem os retângulos 
de um organograma - vai por ordem de 
escalões de gestão mais altos até aos 
níveis mais baixos da hierarquia.
10. Ordem 
Os materiais, tal como as pessoas, 
devem estar nos lugares certos, nas 
horas certas.
11. Equidade 
Os empregados devem ser tratados 
numa base de justa igualdade.
12. Estabilidade no emprego 
Reter os empregados produtivos deve 
ser uma prioridade da gestão. Uma 
elevada taxa de rotatividade geral-
mente está associada a uma queda da 
eficiência da empresa
13. Iniciativa 
Os gestores devem encorajar as inicia-
tivas dos trabalhadores principalmen-
te através de atividades autodirigidas.
14. Espírito de equipe 
O espírito de equipe contribui para a 
unidade da organização.
2.1 Teoria da Burocracia
A teoria da Burocracia teve origem na 
fragilidade e parcialidade das Teorias Clás-
sica e das Relações Humanas, que deti-
nham uma visão extremista e incompleta 
sobre as organizações. Assim, a necessida-
de de um modelo racional que envolvesse 
todas as variáveis da organização e o cres-
cimento e a complexibilidade das organi-
zações, passou a exigir modelos mais bem 
definidos (CHIAVENATO, 1983).
A Teoria da Burocracia foi formulada 
por Max Weber, em meados do século XX, 
por volta de 1947. 
Weber tinha em mente que o traço mais 
relevante da sociedade ocidental naquela 
época era o agrupamento social em orga-
nizações. Partindo dessa premissa, fez um 
mapeamento de como se estabelece o po-
der nessas entidades e construiu um mo-
delo ideal, no qual as organizações são ca-
racterizadas por cargos formalmente bem 
definidos, ordem hierárquica com linhas de 
autoridade e responsabilidades bem deli-
mitadas. Quando deu o nome de burocracia 
ao seu tipo ideal de organização pensava 
em uma organização eficiente por excelên-
cia, a qual para conseguir essa eficiência, 
precisava detalhar antecipadamente e nos 
mínimos detalhes como as coisas deveriam 
ser feitas (CHIAVENATO, 2003).
Segundo Weber, a burocracia tem 
os seguintes princípios fundamentais:
 Formalização: existem regras defi-
nidas e protegidas da alteração arbitrária 
ao serem formalizadas por escrito. 
 Divisão do trabalho: cada elemen-
to do grupo tem uma função específica, 
de forma a evitar conflitos na atribuição 
de competências. 
12 13
 Hierarquia: o sistema está organi-
zado em pirâmide, sendo as funções su-
balternas controladas pelas funções de 
chefia, de forma a permitir a coesão do 
funcionamento do sistema. 
 Impessoalidade: as pessoas, en-
quanto elementos da organização limi-
tam-se a cumprir as suas tarefas, poden-
do sempre ser substituídas por outras - o 
sistema, como está formalizado, funcio-
nará tanto com uma pessoa como com 
outra. 
 Competência técnica e Meritocra-
cia: a escolha dos funcionários e cargos 
depende exclusivamente do seu mérito 
e capacidades - havendo necessidade da 
existência de formas de avaliação objetivas. 
 Separação entre propriedade e 
administração: os burocratas limitam-se 
a administrar os meios de produção - não 
os possuem. 
 Profissionalização dos funcionários. 
 Completa previsibilidade do funcio-
namento: todos os funcionários deverão 
comportar-se de acordo com as normas e 
regulamentos da organização a fim de que 
esta atinja a máxima eficiência possível.
Por outro lado, a burocracia possui 
muitas disfunções:
 Internalização das regras: às re-
gras são dadas mais importância do que 
às metas. 
 Excesso de Formalismo e formulá-
rios: tornando os processos mais lentos. 
 Resistências às Mudanças. 
 Despersonalização: os funcionários 
se conhecem pelos cargos que ocupam. 
 Categorização como base no pro-
cesso decisorial: O que tem um cargo 
maior, toma decisões, independentemen-
te do que conhece sobre o assunto. 
 Superconformidade com as Roti-
nas: Traz muita dificuldade de inovação e 
crescimento. 
 Exibição de poderes de autoridade 
e pouca comunicação dentro da em-
presa. 
 Dificuldade com os clientes: o fun-
cionário está voltado para o interior da or-
ganização, tornando difícil realizar as ne-
cessidades dos clientes tendo que seguir 
as normas internas. 
 Por fim, a Burocracia não leva em 
conta a organização informal e nem a va-
riabilidade humana (CHIAVENATO, 2003).
Mas é preciso deixar claro que em am-
bientes estáveis e com pouquíssimas va-
riações, embora a adaptação seja difícil, 
essas organizações burocráticas conse-
guem ser bem sucedidas.
2.2 Teoria da Decisão
A teoria da decisão nasceu nas déca-
das de 40 e 50, com Herbert Simon, que 
a utilizou como fundamento para explicar 
o comportamento humano nas organiza-
ções.
Segundo Chiavenato (1983) na Teoria 
Comportamental da Administração a or-
ganização é considerada como um sistema 
de decisões em que cada pessoa participa 
racional e conscientemente, escolhendo 
e tomando decisões a respeito de alterna-
tivas mais ou menos racionais de compor-
tamento. A organização é um complexo 
sistema de decisões.
12 13
Ainda segundo Chiavenato (1983), 
os elementos comuns à decisão são:
a) Tomador de decisão: é quem faz 
uma escolha ou opção entre várias alter-
nativas de ação;
b) Objetivos: são as pretensões que 
o tomador de decisão pretende alcançar 
com suas ações;
c) Preferências: são os critérios que o to-
mador de decisão usa para fazer a escolha;
d) Estratégia: é o caminho que o deci-
sor escolhe para melhor atingir o objetivo;
e) Situação: são os aspectos ambien-
tais que envolvem o decisor;
f) Resultado: é a conseqüência de uma 
dada estratégia.
Sobre a tomada de decisão pode ser 
estudada sob a perspectiva do processo 
(se concentrando nas etapas do proces-
so de decisão, sendo genérica e muito 
criticada porque se relaciona muito com 
o procedimento e não com o conteúdo 
da decisão. As emoções e os impulsos de 
quem decide, influenciam muito). Sob a 
perspectiva do problema se orienta para 
a resolução dos mesmos. Na perspecti-
va de problemas, o tomador de decisão 
pode aplicar métodos quantitativos para 
tornar o processo decisório mais racional 
possível, concentrando-se principalmen-
te na determinação e equacionamento 
do problema a ser resolvido.
A teoria das Decisões vista numa pers-
pectiva humana não conseguiu resolver 
os problemas de insatisfação dos traba-
lhadores e a sua resistência às mudan-
ças, uma vez que a essência do movimen-
to na perspectiva humana se encontra no 
pressuposto de que a chave para o alcan-
ce de elevadas produtividades está no 
grau de satisfação do empregado no seu 
trabalho.
Há que se lembrar aqui, as experiên-
cias de Hawthorne (realizadas pela Aca-
demia Nacional das Ciências dos Estados 
Unidos, numa fábrica da Wester Eletric 
Company localizada em Chicago, que co-
meçaram em 1924 e se prolongaram até 
1932, com a finalidade de determinar a 
relação entre a intensidade da iluminação 
e a eficiência dos operários, medida atra-
vés da produção) as quais demonstraram 
que a produtividade dos trabalhadores 
aumentava ou até se mantinha quando 
a intensidade da luz aumentava ou era 
reduzida abaixo do razoável. Foi então 
que Elton Mayo, concluiu que o compor-
tamento aparentemente contraditório 
dos trabalhadores tinha, sobretudo, que 
ver com a atenção que lhes estava sendo 
dispensada e os levava a produzir mais, 
o que ficou conhecido como o “efeito de 
Hawthorne”.
Concluíram que os sentimentos e as 
atitudes dos trabalhadores podiam in-
fluenciar significativamente a produti-
vidade e perceberam ainda a tendência 
dos seus elementos (trabalhadores) para 
constituírem grupos informais, com as 
suas normas próprias e o desempenho de 
papéis próprios (CHIAVENATO, 1983).
Essa teoria sofreu duras críticas, sen-
do considerada ingênua e romântica em 
relação ao operário, além de apresentar 
uma visãoinadequada dos problemas nas 
relações industriais, limitação no campo 
experimental e parcialidade nas conclu-
sões.
Na evolução das teorias da adminis-
tração deixamos para o passado, as te-
14 15
orias de Taylor, da organização científica 
do trabalho, a ciência administrativa de 
Fayol e as experiências nas relações hu-
manas de Elton Mayo.
Contemporaneamente temos as abor-
dagens: sistêmica e contigencial.
2.3 Teoria dos Sistemas
Na abordagem sistêmica temos as or-
ganizações vistas como sistemas sociais 
complexos; uma grande interdependên-
cia entre pessoas, tarefas e administra-
ção; organizações como se fossem com-
postas de partes interdependentes e um 
sistema aberto, ou seja, sofrendo influ-
ências do ambiente.
Segundo seus autores, os professores 
Daniel Katz e Robert Kahn, a abordagem 
coloca o meio ambiente como centro das 
discussões, não radicalizando se o pro-
blema é de uma prática que busca obter 
a máxima produtividade através da adap-
tação do home à máquina, ou por outro 
lado, se o problema está na adaptação da 
máquina ao homem.
Dentre as características dos siste-
mas abertos, segundo Katz & Kahn, 
encontramos:
 Importação de energia: Significa di-
zer que todos os sistemas abertos importam 
e absorvem energia de fontes externas.
 Transformação: A transformação da 
energia absorvida propiciará o alimento 
para que o sistema se revigore, se renove. 
 Saída: Todo sistema aberto exporta 
resultados para o meio ambiente ou para 
outros sistemas abertos.
 Sistemas são entidades cíclicas: 
Ao repetir as atividades de importar, ab-
sorver, reciclar e exportar a energia ne-
cessária à sua sobrevivência, o sistema 
executa um padrão cíclico para essas ati-
vidades.
 Entropia e sintropia: Por natureza, 
todos os sistemas, mesmo os sistemas 
abertos, caminham para a desorganiza-
ção e conseqüente autodestruição. A saí-
da para retardar essa inexorável tendên-
cia é o sistema importar mais energia do 
que ele consome. O oposto de entropia é 
sintropia, que significa que o sistema tem 
capacidade para importar e nutrir-se da 
energia oriunda de fontes externas.
 Entrada de informação: Os siste-
mas abertos importam, além de energia, 
informação que vai permitir que o proces-
so seja corrigido e melhorado.
Observamos que a perspectiva sistê-
mica mostra que a organização deve ser 
administrada como um todo complexo, 
em oposição a focar as partes em separa-
do. 
Ao perceber a organização como um 
sistema aberto, a Teoria de Sistemas 
opõe-se às teorias de Taylor e Weber que 
utilizaram a abordagem racional, porém 
percebendo os sistemas como fechados 
(isolados das influências das variáveis ex-
ternas) (CHIAVENATO, 2003).
2.4 Teoria da Contingência
Na abordagem contingencial, temos 
necessidade de ponderar cada situação 
concreta; a percepção de que não há uma 
forma melhor de administrar; a recusa de 
princípios universais; o reforço da influ-
ência do meio e igualmente o reforço das 
diferentes variáveis como culturais, so-
ciais e tecnológicas.
14 15
Segundo Chiavenato (2003, p.161):
Na teoria da contingência ocorre o 
deslocamento da visualização de 
dentro para fora da organização, e a 
ênfase é colocada no ambiente e nas 
demandas ambientais sobre a di-
nâmica organizacional. [...] salienta 
que são as características ambien-
tais que condicionam as caracterís-
ticas organizacionais. É no ambiente 
que se pode localizar as explicações 
causais das características das orga-
nizações. Na há uma única maneira 
melhor (the best way) de se organi-
zar ou de se administrar uma orga-
nização. Tudo depende das caracte-
rísticas ambientais relevantes para 
a organização. Os sistemas culturais, 
políticos, econômicos, etc., afetam 
intensa e continuamente as organi-
zações, ao mesmo tempo em que se 
encontram em dinâmica interação, 
influenciando-se reciprocamente. 
[...] A teoria contingencial é basica-
mente situacional, circunstancial e 
condicional: nada há de absoluto nas 
organizações e em sua administra-
ção. Tudo é relativo. A maneira de se 
administrar uma organização difere 
no tempo e no espaço (ambiente). 
Como se percebe pela ampla explicação 
de Chiavenato, não se consegue um alto 
nível de satisfação organizacional com a 
aplicação de um só modelo, ou seja, não há 
uma só forma de tornar uma organização 
eficaz. Haverá sempre diferentes alterna-
tivas para o encaminhamento de estudos, 
problemas e carências organizacionais.
Falando um pouco sobre o surgimento 
da Teoria da Contingência, esta foi desen-
volvida na década de 50, nos Estados Uni-
dos a partir de várias pesquisas realizadas 
nos mais diversos tipos de indústria, que 
tinham como objetivo analisar as estrutu-
ras organizacionais.
Quanto maior a diferenciação maior a 
necessidade de integração para promo-
ver um esforço convergente e unificado a 
fim de atingir os objetivos da organização. 
Portanto, a integração é o nível de coor-
denação atingido entre os diversos com-
ponentes internos da organização. 
No quadro abaixo temos as principais pesquisas, seus autores e resultados.
Autor
Chandler 
EUA, 1962 
Pesquisa e suas fases
Veio a relacionar as mudanças estruturais das or-
ganizações à estratégia de negócios utilizada por 
cada empresa.
1) Acumulação de recursos: ampliação das instala-
ções de produção e preocupação com matéria prima;
2) Racionalização do uso dos recursos: contenção 
dos custos e ênfase no planejamento;
3) Continuação do crescimento: aumento da efi-
ciência de vendas, compras, produção e distribui-
ção, grande competitividade, diversificação;
Resultados
Chegou à conclusão de 
que a estrutura organi-
zacional da empresa era 
determinada por sua es-
tratégia mercadológica.
16 1716
Burns e 
Stalker
Inglaterra, 
1961
Lawrence e 
Lorsch
EUA, 1967.
4) Racionalização do uso dos recursos de expan-
são: ênfase em estratégia mercadológica, início da 
estrutura multidepartamentalizada, preocupação 
com o planejamento a longo prazo.
Como resultado, se chegou que diferentes am-
bientes levam as empresas a adotar novas estra-
tégias que, por sua vez exigem diferentes estru-
turas organizacionais.
Direcionada à relação existente entre as práticas 
administrativas e o ambiente externo da empre-
sas pesquisadas.
Encontrou então dois tipos de empresas:
1) As organizações mecanísticas, que apresentava 
uma estrutura burocrática, especialistas com fun-
ções definidas, e hierarquia rígida e sistema sim-
ples de controle. Este tipo parecia ser apropriado 
a empresas que operam em condições ambientais 
relativamente estáveis.
2) As organizações orgânicas, cujas estruturas 
eram flexíveis, cargos redefinidos constantemen-
te, maior confiança nas comunicações, ênfase nos 
princípios da Teoria da relações Humanas. Este 
tipo era exigido pelas empresas cujas condições 
ambientais estivessem em transformação.
Sobre a confrontação: organização x ambiente 
mostram a preocupação com as características 
que devem ter as empresas para enfrentar com 
eficiência as diferentes condições externas e tec-
nológicas.
Marca o surgimento da Teoria da Contingência
O ambiente estava de-
terminando a estrutura 
e o funcionamento das 
organizações.
O resultado final do 
estudo encaminhou a 
problemática organiza-
cional para dois aspectos 
básicos: diferenciação e 
integração. 
16 1717
UNIDADE 3 - Os modelos da administração 
pública no brasil
Partindo do conceito de modelo de ges-
tão como sendo um conjunto de práticas 
administrativas postas em execução pela 
direção de uma organização para atingir 
seus objetivos, vamos abordar neste ca-
pítulo, o desenvolvimento ou a evolução 
histórica da administração pública no Bra-
sil, a qual passou pelos modelos patrimo-
nialista, burocrático e, nos dias atuais,o 
modelo gerencial.
No caso brasileiro pode-se dizer que 
superou o modelo patrimonialista, atra-
vessou a burocracia e está ingressando na 
administração gerencial.
3.1 Modelo Patrimonialista
O Patrimonialismo pertence ao Esta-
do Absolutista que persistiu até início do 
século XX. Neste modelo, o aparelho do 
Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, 
servidores, possuem status de nobreza 
real. Não existe diferenciação entre coisa 
pública e particular.
Thomas Hobbes citado por Tapajós 
(1984), ensinava que no início, ou seja, até 
o século XVIII quando prevaleceu o Estado 
Absolutista, os homens viviam em estado 
natural sem lei que os submetesse. O Es-
tado, para ele, nada mais era que o resul-
tado de um contrato pelo qual os homens 
cediam todos os direitos ao rei, que fosse 
forte o bastante para protegê-los.
Segundo Bresser Pereira (1996), essa di-
ficuldade em distinguir patrimônio público 
de privado, permite a proliferação do nepo-
tismo e da corrupção, bem como não havia 
diferenciação entre os princípios de um ser-
viço público profissional e um sistema admi-
nistrativo impessoal, formal e racional.
Enfim, não havia a definição clara das 
competências ou das funções exclusivas 
do Estado.
Mas, a partir do momento em que o ca-
pitalismo e a democracia se tornam do-
minantes, o mercado e a sociedade civil 
passam a se distinguir do Estado e o patri-
monialismo perde totalmente seu espaço.
Para construirmos a evolução do Patri-
monialismo no Brasil é preciso voltar um 
pouco no tempo e relembrar Portugal, 
que em sua primeira fase enquanto mo-
narquia era agrícola e patriarcal. A partir 
do desenvolvimento das cidades e conse-
qüentemente, do comércio e da economia 
monetária, seu quadro administrativo se 
definiu e se tornou elemento de domina-
ção da vida pública, ou seja, estava pas-
sando para a fase patrimonialista.
A estrutura de poder de Portugal era 
baseada no poder absolutista caracte-
rizado pelo sistema político europeu da 
época, que se mantinha através do mo-
nopólio do comércio; e em um enorme 
aparelho estatal, ocupado por uma classe 
economicamente improdutiva, formada 
por uma antiga nobreza proveniente do 
término das guerras contra os mouros e 
da Espanha (MARTINS, 1985).
Como o Brasil era considerado uma co-
lônia de exploração, tendo na cultura de 
açúcar a principal exportação e causa de 
ocupação do Brasil, a estrutura de poder 
de Portugal foi toda transplantada aqui. 
Podemos constatar essa situação me-
18 19
diante os engenhos de cana e a comercia-
lização de açúcar que dependiam de licen-
ça do Estado, pois privilegiavam a Corte 
Portuguesa.
Mesmo após a independência, essa 
herança colonial ficou arraigada no povo 
brasileiro, passado o período colonial ain-
da fez surgir um conglomerado de estru-
turas oligárquicas de poder espalhadas 
pelo país. Algumas delas organizaram-se 
como sistemas fechados, baseados nos 
latifúndios improdutivos, na escravidão 
e na regra senhorial que foi apoiada pela 
administração política de favores aos 
clientes locais. Embora sem autonomia, o 
município representou tanto no Império 
quanto durante a Primeira República um 
importante papel político. Assim, os coro-
néis (donos dos latifúndios) dominavam 
os cargos públicos, usavam em proveito 
de seus “afilhados” e se impunham peran-
te às Câmaras. O “coronelismo” caminha-
va juntamente com o sistema político, os 
presidentes das províncias, na defesa dos 
interesses mútuos (TAPAJÓS, 1984).
Para fazer cumprir essas regras, fazia-
-se necessário uma grande burocracia e 
as pessoas empregadas na administração 
colonial eram conhecidas como “filhos da 
folha” que significava vivendo às custas 
da folha de pagamento do Estado (MAR-
TINS, 1985).
Segundo Vera Stork apud Cadernos 
MARE (1998, p.7) “a história da adminis-
tração pública brasileira é a história do 
patrimonialismo, do rei senhor das terras, 
das gentes e dos cargos, dos amigos do 
rei, os quais modernamente se inserem 
no tecido da administração pública pela 
via do contrato sem concurso, sem aferi-
ção prévia da capacitação”.
Martins (1985) conclui que o patri-
monialismo, o clientelismo, a burocracia 
extensiva e a intervenção do Estado na 
economia estão inscritas na tradição bra-
sileira com características persistentes da 
herança colonial, o que se deu do período 
monárquico até a República Velha, favo-
recendo a corrupção, o empreguismo e o 
favoritismo.
3.2 Administração Pública 
Burocrática
Para Chiavenato (2006), a burocracia é 
uma organização na qual a escolha das pes-
soas é baseada no mérito e na competência 
técnica e não em preferências pessoais.
A burocracia surgiu da necessidade de 
um modelo de administração que conse-
guisse distinguir o político e o adminis-
trador público, e separar o que é público e 
privado.
Dentre as características da burocracia 
temos a profissionalização, a idéia de car-
reira, a hierarquia funcional, a impessoali-
dade, o formalismo, que podemos sinteti-
zar em um poder racional legal.
A prioridade quando da implantação do 
sistema burocrático eram os controles ad-
ministrativos para combater a corrupção e 
o nepotismo legados pelo patrimonialismo.
Algumas considerações pertinen-
tes e importantes ao sistema buro-
crático nos são oferecidas por Max 
Weber que conceitua a burocracia 
como um modelo extremamente efi-
ciente que detalha antecipadamen-
te e nos mínimos detalhes como as 
coisas devem ser realizadas. As ca-
racterísticas no entender de Weber 
são as seguintes:
18 19
1. Hierarquia de autoridade.
2. Divisão do trabalho.
3. Competência técnica.
4. Normas de procedimentos para atua-
ção no cargo.
5. Normas que controlam o comporta-
mento do empregado.
6. Autoridade limitada do cargo.
7. Gratificação diferencial por cargos.
8. Separação entre propriedade e admi-
nistração.
9. Ênfase nas comunicações escritas.
10. Disciplina racional.
11. Especialização da administração que 
é separada da propriedade.
12. Profissionalização dos participantes.
13. Completa previsibilidade do funcio-
nalismo.
Já para Chiavenato (1983, p. 617) a abor-
dagem de um sistema fechado é a maneira 
de ver tudo o que acontece dentro de uma 
organização como se ela existisse num vá-
cuo, ou como se fossem entidades autôno-
mas, absolutas e hermeticamente fecha-
das a qualquer influência vinda do exterior.
Na década de 30, surge a administra-
ção pública burocrática com o objetivo de 
combater a corrupção e o nepotismo pa-
trimonialista. Ela veio no quadro de ace-
leração da industrialização brasileira, em 
que o Estado passou a assumir um papel 
decisivo, intervindo no setor produtivo de 
bens e serviços. Essa reforma foi iniciada 
no governo Vargas. A administração so-
freu um processo de racionalização que 
acabou por criar as primeiras carreiras pú-
blicas, tentando adotar o concurso como 
forma de acesso ao serviço público.
O governo Vargas criou em 1936, o 
DASP – Departamento Administrativo do 
Serviço Público, para realizar a moderni-
zação administrativa. A implementação 
da administração pública burocrática foi 
uma conseqüência clara da emergência 
do capitalismo moderno no Brasil e no 
começo sofreu muitas influências da te-
oria de Taylor, tendendo à racionalização 
mediante a simplificação, padronização 
e aquisição racional de materiais, revisão 
de estruturas e aplicação de métodos na 
definição de procedimentos (CADERNOS 
MARE, 1998).
O patrimonialismo (contra o qual a ad-
ministração pública burocrática se insta-
lara), embora em processo de transforma-
ção, mantinha ainda sua própria força no 
quadro político brasileiro. O coronelismo 
dava lugar ao clientelismo e ao fisiologis-
mo, persistindo no interior do país. 
Evidentemente que devidoao contro-
le excessivo, dentre outras características 
marcantes da burocracia, com o passar do 
tempo, surgiram pontos negativos que a 
tornaram ineficiente. Muitos desses proble-
mas foram em decorrência do aumento de 
serviços do Estado, uma vez que no inicio da 
implantação esses mesmos serviços eram 
em número reduzido e o Estado limitava-se 
a manter a ordem, administrar a justiça, ga-
rantir os contratos e as propriedades.
Dentre esses pontos podemos citar o 
grande volume de papéis, a ausência de 
responsabilidade por parte dos servido-
res, uma vez que o modelo burocrático não 
visava obtenção de resultados somente o 
cumprimento às rotinas e aos regulamen-
20 21
tos que acabavam por impedir soluções 
rápidas ou eficientes.
Desta época vem o clichê de “burocra-
cia”, titulo que a população em geral dá ao 
serviço público ainda nos dias de hoje e a 
toda situação em que pese a demora da 
resolução de um problema.
Como conseqüência desse excesso de 
controle, o Estado acabou por perder de 
vista os objetivos de servir à sociedade, a 
sua razão de ser.
3.3 Administração Pública 
Gerencial
Segundo Brasil (1995), devido aos pro-
blemas deixados pelo modelo burocrático, 
surge em meados do século XX, esse novo 
modelo de administração pública denomi-
nado modelo gerencial.
Segundo Abrúcio (Cadernos 10, 
ENAP, 1996), dentre vários, tem-se 
quatro fatores sócio-econômicos 
mais importantes que contribuíram 
para a crise do Estado contemporâ-
neo no final dos anos 70:
1. As duas crises do petróleo, em 1973 
e 1979, ocasionando uma recessão na 
economia mundial dos anos oitenta;
2. Problema fiscal dos Estados em fi-
nanciar os seus déficits públicos e a re-
cusa dos contribuintes em pagar mais im-
postos;
3. A crise de governança dos Estados 
contemporâneo, e por fim;
4. A globalização e todas as transfor-
mações tecnológicas que ocorreram no 
setor produtivo afetaram o Estado.
Na retrospectiva feita por Abrúcio (Ca-
derno 10, ENAP, 1996), Bresser Pereira 
(1998) e Paula (2005) a partir dos anos se-
tenta surgiram principalmente nos Esta-
dos Unidos e na Grã Bretanha programas 
governamentais voltados para o aumento 
da eficiência e a melhoraria da qualidade 
dos serviços prestados ao cidadão, cuja 
denominação genérica é “gerencialismo” 
na administração pública ou mais conhe-
cido pelo termo ‘managerialism”.
A administração pública gerencial evo-
lui do “Modelo Gerencial Puro” para o “New 
Public Management e finalmente para o 
“Public Service Orientation”. 
O primeiro movimento iniciou nos anos 
70 e foi denominado “gerencialismo puro” 
e tinha como objetivo básico a preocupa-
ção com a eficiência, a economia e produ-
tividade, pretendendo sensibilizar, dessa 
forma, os contribuintes.
Em seguida, surge nos anos 80 o movi-
mento do “New Public Management”, que 
incorpora a idéia da efetividade e da bus-
ca da melhoria da qualidade dos serviços, 
na perspectiva dos clientes/usuários des-
ses serviços.
Desde a metade dos anos 80, o gover-
no britânico vem incorporando os princí-
pios da qualidade na administração públi-
ca visando à obtenção da satisfação dos 
cidadãos.
Assim, a busca da qualidade dos serviços 
públicos é outro conceito que o modelo ge-
rencial vem incorporando, a partir da expe-
riência do setor privado com a abordagem 
da Administração da Qualidade Total (Total 
Quality Management). A estratégia adota-
da pelo governo inglês foi a descentraliza-
ção administrativa e o modelo contratual 
de prestação de serviços públicos.
20 21
Por último, aparece nos anos 90 o 
“Public Service Oriented” resgatando os 
conceitos: transparência, dever social de 
prestação de contas, participação polí-
tica, eqüidade e justiça. Essa nova visão 
introduz novas idéias ao modelo gerencial 
puro, que são: valorização da descentra-
lização como meio de implementação de 
políticas públicas; mudança do conceito 
de cidadão passando de mero consumidor 
para uma conotação mais coletiva de ci-
dadania que incluem direitos e deveres; e 
competição entre agências públicas como 
princípio de cooperação para obter um 
melhor resultado global. Este aperfeiçoa 
as discussões sobre: eficiência, qualidade, 
avaliação de desempenho, flexibilidade e 
planejamento estratégico (ABRÚCIO, CA-
DERNO 10, ENAP, 1996).
De acordo com os estudos de Bresser 
Pereira (1996) a proposta da administra-
ção pública gerencial no Brasil foi confun-
dida com as idéias NeoIiberais de reduzir o 
gasto público e o número de funcionários 
como resposta às limitações orçamentá-
rias, em virtude da crise do Estado que co-
meçou a se apresentar desde os anos 80, 
assunto que será aprofundado no último 
capítulo desta apostila.
Tanto o modelo de administração públi-
ca burocrática quanto o modelo gerencial 
assumem que é preciso combater o ne-
potismo e a corrupção, porém esta última 
argumenta que não são necessários pro-
cedimentos rígidos para isto, uma vez que 
existe uma nítida rejeição da sociedade 
em relação às pessoas que confundem os 
patrimônios públicos e privados. A admi-
nistração gerencial está orientada para o 
cidadão e é baseada na descentralização 
e no rígido controle sobre o desempenho 
organizacional aferido por indicadores e 
definidos por contratos de gestão (BRES-
SER PEREIRA, 1996).
Podemos defini-lo, então, como 
uma resposta à duas necessidades 
básicas: 
1. A expansão das funções econômicas 
e sociais do Estado;
2. Ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial.
Neste novo modelo, torna-se essencial 
para a administração pública: ser eficien-
te, reduzir custos e aumentar a qualidade 
dos serviços, tendo sempre em vista, be-
neficiar o cidadão.
Embora tenha havido um avanço sig-
nificativo e uma certa ruptura com o mo-
delo burocrático, devido a flexibilização 
do novo sistema, este manteve vários 
princípios como a admissão de servido-
res segundo rígidos critérios de mérito, a 
existência de um sistema estruturado e 
universal de remuneração, as carreiras, 
a avaliação constante de desempenho, o 
treinamento sistemático. 
Uma das grandes diferenças se encon-
tra na forma do controle, que deixa de ba-
sear-se nos processos para concentrar-se 
nos resultados, e não na rigorosa profis-
sionalização da administração pública.
Na administração pública geren-
cial a estratégia volta-se para:
1. A definição precisa dos objetivos que 
o administrador público deverá atingir em 
sua unidade;
2. A garantia de autonomia do adminis-
trador na gestão dos recursos humanos, 
materiais e financeiros que lhe forem co-
22 23
locados à disposição para que possa atin-
gir os objetivos contratados;
3. O controle ou cobrança a posteriori 
dos resultados. Adicionalmente, pratica-
-se a competição administrada no interior 
do próprio Estado, quando há a possibili-
dade de estabelecer concorrência entre 
unidades internas. No plano da estrutura 
organizacional, a descentralização e a re-
dução dos níveis hierárquicos tornam-se 
essenciais (BRASIL, 1995).
Em suma, afirma-se que a administra-
ção pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou 
das organizações da sociedade civil e des-
locar a ênfase dos procedimentos (meios) 
para os resultados (fins) (BRASIL, 1995).
Embora a administração pública geren-
cial inspira-se na administração de em-
presas, não pode ser confundida com esta 
última. Enquanto a receita das empresas 
depende dos pagamentos que os clientes 
fazem livremente na compra de seus pro-
dutos e serviços, a receita do Estado deri-
va de impostos, ou seja, de contribuições 
obrigatórias, sem contrapartida direta. 
Enquanto o mercado controla a adminis-
tração das empresas, a sociedade - por 
intermédio de políticos eleitos - controla a 
administração pública.
Enquanto a administraçãode empresas 
está voltada para o lucro privado, para a 
maximização dos interesses dos acionis-
tas, esperando-se que, através do mer-
cado, o interesse coletivo seja atendido, 
a administração pública gerencial está ex-
plícita e diretamente voltada para o inte-
resse público (FALLER, 2004, p.52).
Neste último ponto, como em muitos 
outros (profissionalismo, impessoalida-
de), a administração pública gerencial não 
se diferencia da administração pública bu-
rocrática.
Na burocracia pública clássica existe 
uma noção muito clara e forte do interes-
se público. A diferença, porém, está no 
entendimento do significado do interes-
se público, que não pode ser confundido 
com o interesse do próprio Estado. Para 
a administração pública burocrática, o in-
teresse público é freqüentemente iden-
tificado com a afirmação do poder do Es-
tado. Ao atuarem sob esse princípio, os 
administradores públicos terminam por 
direcionar uma parte substancial das ati-
vidades e dos recursos do Estado para o 
atendimento das necessidades da própria 
burocracia, identificada com o poder do 
Estado. O conteúdo das políticas públicas 
é relegado a um segundo plano. A admi-
nistração pública gerencial nega essa vi-
são do interesse público, relacionando-o 
com o interesse da coletividade e não com 
o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).
A administração pública gerencial vê o 
cidadão como contribuinte de impostos e 
como cliente dos seus serviços. Os resul-
tados da ação do Estado são considerados 
bons não porque os processos adminis-
trativos estão sob controle e são seguros, 
como quer a administração pública buro-
crática, mas porque as necessidades do 
cidadão-cliente estão sendo atendidas 
(BRASIL, 1995). 
O modelo gerencial tornou-se realida-
de no mundo desenvolvido quando, atra-
vés da definição clara de objetivos para 
cada unidade da administração, da des-
centralização, da mudança de estruturas 
organizacionais e da adoção de valores e 
de comportamentos modernos no interior 
22 23
do Estado, se revelou mais capaz de pro-
mover o aumento da qualidade e da efici-
ência dos serviços sociais oferecidos pelo 
setor público. 
Para finalizar este capítulo, apresentamos no quadro abaixo, 
uma visão comparativa dos modelos de administração 
pública burocrática e gerencial. 
Paradigma Burocrático
Baseia-se na noção geral do interesse público
Eficiência
Administração
Controle
Especificar funções, autoridade e estrutura
Justificar custos
Garantir cumprimento de responsabilidade
Seguir regras e procedimentos
Operar sistemas administrativos
Estrutura hierárquica
Definição rígida e fragmentada de cargos
Alta especialização
Chefias zelam pelos cumprimentos de normas 
e procedimentos
Paradigma Gerencial ou pós-burocrático
Busca obter resultados valorizados pelos cidadãos
Qualidade e valor
Produção
Ganhar adesão a normas
Identificar missão, serviços, usuários e resultados
Transferir valores
Criar accountability e fortalecer as relações de 
trabalho
Compreender e aplicar normas,
Identificar e resolver problemas,
Melhorar continuamente os processos.
Separar serviços e controles,
Criar apoio para normas,
Ampliar a escolha do usuário,
Encorajar ação coletiva,
Criar incentivos,
Definir, medir e analisar resultados.
Redução dos níveis hierárquicos e gestão 
participativa.
Multifuncionalidade,
Flexibilidade nas relações de trabalho.
Gerentes incentivam a obtenção de resulta-
dos e animam equipes.
Quadro Comparativo dos modelos burocrático e gerencial. Fonte: PACHECO (2007, p.44).
24 2524
UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais 
da administração pública
Sabemos que determinadas áreas 
como a administrativa e a contabilidade 
são regidas por princípios, mas o que são 
eles? Para que servem?
Antes de apresentar os princípios cons-
titucionais da Administração Pública va-
mos entender a que eles vieram.
Os princípios exercem múltiplas funções 
e dentre elas temos: ser fundamentadora, 
interpretativa, supletiva, integrativa, dire-
tiva e limitativa. Ou seja, são fonte de legi-
timação de uma situação fundamentando 
e orientando sua interpretação.
Além do exposto acima, nesse mundo 
globalizado, com novas tecnologias surgin-
do a cada momento, a aplicação dos princí-
pios é imprescindível tendo a função de dar 
um norte, de direcionar as novas situações 
que vão surgindo. Ao contrário das regras, 
eles são abertos, captam as mudanças da 
realidade e estão em sintonia com as con-
cepções de verdade e justiça.
De acordo com a legislação vigente, 
encontramos no art. 37 da Constituição 
Federal de 1988 que “A Administração 
Pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficiên-
cia”. Já o art. 2º da Lei 9784/99, vai além 
e fala de outros princípios aos quais a ad-
ministração pública deverá obedecer. “A 
Administração Pública obedecerá, dentre 
outros, aos princípios da legalidade, fina-
lidade, motivação, razoabilidade, propor-
cionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interes-
se público e eficiência.” Existem ainda os 
princípios implícitos. Todos estão elenca-
dos e discutidos abaixo.
4.1 Princípio da Legalidade
Encontramos no Art. 5º da CF/88 que 
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa senão em virtude 
de lei”. 
Sendo assim, o princípio da Legalidade 
é um dos sustentáculos da concepção do 
Estado de Direito e do próprio regime jurí-
dico-administrativo.
No mundo privado, a máxima regente 
é: “o que não é proibido é permitido”. No 
mundo público, o administrador, em cum-
primento ao princípio da legalidade, “só 
pode atuar nos termos estabelecidos pela 
lei”. Não pode este por atos administra-
tivos de qualquer espécie (decreto, por-
taria, resolução, instrução, circular etc.) 
proibir ou impor comportamento a tercei-
ro, sendo a lei seu único parâmetro. Enfim, 
a Administração só pode fazer o que a lei 
autorizar antecipadamente.
No entendimento de MELLO (2006):
Para avaliar corretamente o prin-
cípio da legalidade e captar-lhe o 
sentido profundo cumpre atentar 
para o fato de que ele é a tradução 
jurídica de um propósito político: o 
de submeter aqueles que exercem o 
poder em concreto – administrativo – 
a um quadro normativo que embar-
gue favoritismos, perseguições ou 
desmandos. Pretende-se através da 
norma geral, abstrata e impessoal, 
a lei, editada pelo Poder Legislativo 
24 2525
– que é o colégio representativo de 
todas as tendências (inclusive mi-
noritárias) do corpo social – garantir 
que a atuação do Executivo nada 
mais seja senão a concretização da 
vontade geral..
4.2 Princípio da Impessoalidade
Disposto no art. 5º onde consta que to-
dos são iguais perante a lei, sem qualquer 
distinção de qualquer natureza e no art. 
37 da CF/88, valendo para a administração 
pública, o princípio da impessoalidade da 
Administração Pública pode ser definido 
como aquele que determina que os atos re-
alizados pela Administração Pública, ou por 
ela delegados, devam ser sempre imputa-
dos ao ente ou órgão em nome do qual se 
realiza, e ainda destinados genericamente 
à coletividade, sem consideração, para fins 
de privilegiamento ou da imposição de situ-
ações restritivas, das características pesso-
ais daqueles a quem porventura se dirija.
Segundo Silva (1998) tal princípio asse-
gura que as realizações administrativo-go-
vernamentais não sejam propriamente do 
funcionário ou da autoridade, mas exclusi-
vamente da entidade pública que a efetiva.
Uma vez que a atividade da Administra-
ção Pública é custeada com dinheiro públi-
co, jamais poderá ser apropriada por quem 
a executa.
Um bom exemplo da violação ao princí-
pio da impessoalidadeé a publicidade ou 
propaganda realizada por um administra-
dor com verbas públicas. O favorecimento 
de parentes e amigos, o chamado nepotis-
mo, a tomada de decisões administrativas 
voltadas à satisfação de partidos políticos 
ou em benefício pessoal são outros exem-
plos de violações desse princípio.
Mello (2006) sustenta o seguinte en-
tendimento em relação ao princípio da im-
pessoalidade:
No princípio da impessoalidade se tra-
duz a idéia de que a Administração 
tem que tratar a todos os administra-
dos sem discriminações, benéficas ou 
detrimentosas. Nem favoritismo nem 
perseguições são toleráveis. Simpa-
tias ou animosidades pessoais, políti-
cas ou ideológicas não podem interfe-
rir na atuação administrativa e muito 
menos interesses sectários, de fac-
ções ou grupos de qualquer espécie. 
O princípio em causa é senão o próprio 
princípio da igualdade ou isonomia.
4.3 Princípio da Moralidade
A moralidade faz parte dos nossos es-
tudos desde a Antiguidade, quando os 
filósofos de então diziam que a moral era 
uma condição essencial para o exercício 
de atividades públicas.
Meirelles (2007) se manifesta dizen-
do que: 
O agente administrativo, como ser 
humano dotado da capacidade de 
atuar, deve, necessariamente, dis-
tinguir o Bem do Mal, o honesto do 
desonesto. E, ao atuar, não poderá 
desprezar o elemento ético de sua 
conduta. Assim, não terá que deci-
dir somente entre o legal e o ilegal, o 
justo e o injusto, o conveniente e o in-
conveniente, o oportuno e o inopor-
tuno, mas também entre o honesto 
e o desonesto. Por considerações de 
direito e de moral, o ato administrati-
vo não terá que obedecer somente à 
lei jurídica, mas também à lei ética da 
própria instituição, porque nem tudo 
26 27
que é legal é honesto, conforme já 
proclamavam os romanos – non omne 
quod licet honestum est. A moral co-
mum arremata Hauriou, é imposta ao 
homem para sua conduta externa; 
a moral administrativa é imposta ao 
agente público para a sua conduta in-
terna, segundo as exigências da ins-
tituição a que serve, e a finalidade de 
sua ação: o bem comum.
A inclusão desse princípio no caput do 
art. 37 da CF/88, nos leva a perceber que 
ao administrador público brasileiro, por 
conseguinte, não bastará cumprir os es-
tritos termos da lei, tendo seus atos que 
serem adequados à moralidade adminis-
trativa, a padrões éticos de conduta que 
orientem e balizem sua realização.
Outra maneira de fazer respeitar esse 
princípio é através do tratamento dado 
à probidade administrativa (art. 37, § 4º) 
que pune aquele que não serve com ho-
nestidade, aproveitando-se dos poderes 
a ele outorgados ou das facilidades de-
correntes em proveito pessoal ou de ou-
trem.
As sanções para a improbidade admi-
nistrativa são: suspensão dos direitos 
políticos, perda da função pública, indis-
ponibilidade dos bens e ressarcimento ao 
erário, configurando prática de crime de 
responsabilidade (art. 85, V).
4.4 Princípio da Publicidade
O poder público deve agir com a maior 
transparência possível, então, para que 
os administrados ou a população tenham 
conhecimento, a todo momento, das ati-
vidades realizadas pelos administradores, 
o princípio da publicidade é visto como um 
princípio administrativo.
 Encontramos no Art. 1º da CF/88 que 
“todo poder emana do povo”, então, seria 
incoerente que os interessados, o próprio 
povo, não soubesse o que acontece no 
governo emanado por ele, contudo, ele 
não é um elemento formativo do ato ad-
ministrativo, é requisito da eficácia e mo-
ralidade.
Sobre a forma de atuação da publicida-
de, ela poderá ser realizada através de pu-
blicação ou simples comunicação do ato, 
mas não quer dizer que o interessado leia, 
por exemplo, uma publicação feita no Di-
ário Oficial, havendo, no entanto, presun-
ção de ciência do destinatário, ou seja, a 
obrigação de tornar o ato público foi cum-
prida. E é isso que basta à consecução do 
princípio da publicidade.
Outro ponto importante diz respeito 
à forma adequada de se dar publicidade 
aos atos da Administração Pública. Nor-
malmente, esse dever é satisfeito por 
meio da publicação em órgão de impren-
sa oficial da Administração, seja federal, 
estadual, municipal e quando não houver, 
jornais particulares contratados para de-
sempenhar esta função.
Existem, porém, limites constitucionais 
ao princípio da publicidade. Ele não pode 
violar a intimidade da vida pública, da hon-
ra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. 
art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fon-
te quando necessário ao exercício profis-
sional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação 
de sigilo tido como imprescindível à segu-
rança da sociedade e do Estado (art. 5.º, 
XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).
Não se pode esquecer que uma coisa 
é a publicidade necessária para o conhe-
cimento do público (dever constitucional) 
e outra é a publicidade como propaganda 
26 27
dos atos de determinada gestão (leva ao 
estado de improbidade administrativa). 
4.5 Princípio da Eficiência
Em virtude de alteração introduzida pela 
emenda Constitucional n.19, o princípio da 
eficiência, que era implícito, tornou-se ex-
presso no caput do art. 37 da CF/88.
A eficiência é um conceito econômico e 
qualifica atividades. Significa fazer alguma 
coisa com racionalidade. Ele orienta a ati-
vidade administrativa no sentido de con-
seguir os melhores resultados ou o maior 
benefício com o menor custo possível.
Fica claro que um sistema que tem os 
princípios da moralidade e da finalidade 
não poderia admitir a ineficiência adminis-
trativa, daí a importância desse princípio.
Para Meirelles (2007),
Dever de eficiência é o que se im-
põe a todo agente público de reali-
zar suas atribuições com presteza, 
perfeição e rendimento funcional. É 
o mais moderno princípio da função 
administrativa, que já não se con-
tenta em ser desempenhada apenas 
com legalidade, exigindo resultados 
positivos para o serviço público e sa-
tisfatório atendimento das neces-
sidades da comunidade e de seus 
membros.
Para Cardozo (1999), 
Ser eficiente, portanto, exige primei-
ro da Administração Pública o apro-
veitamento máximo de tudo aquilo 
que a coletividade possui, em todos 
os níveis, ao longo da realização de 
suas atividades. Significa racionali-
dade e aproveitamento máximo das 
potencialidades existentes. Mas não 
só. Em seu sentido jurídico, a expres-
são, que consideramos correta, tam-
bém deve abarcar a idéia de eficácia 
da prestação, ou de resultados da 
atividade realizada. Uma atuação es-
tatal só será juridicamente eficiente 
quando seu resultado quantitativo e 
qualitativo for satisfatório, levando-
-se em conta o universo possível de 
atendimento das necessidades exis-
tentes e os meios disponíveis.
Percebemos que a idéia de eficiên-
cia não deve se limitar ao razoável, deve 
aproveitar da forma mais adequada o que 
se encontra disponível visando alcançar o 
melhor resultado possível em relação aos 
fins desejáveis.
4.6 Outros Princípios Cons-
titucionais Explícitos
Os princípios explícitos como visto aci-
ma, são aqueles mencionados de modo 
formal e categórico, com clareza e deter-
minação. Já os implícitos, são subentendi-
dos, estão contidos numa proposição, mas 
sem uma hierarquia prévia. Os demais prin-
cípios explícitos são: da Licitação, da Pres-
critibilidade dos ilícitos administrativos, 
da Responsabilidade da administração, da 
participação e da Autonomia gerencial.
Sendo a Licitação um procedimento ad-
ministrativo destinado a provocar propos-
tas, escolher proponentes de contratos de 
execução de obras, compras, serviços ou 
alienações do Poder Público, a administra-
ção pública tem o dever de sempre buscar 
entre os interessados em com ela contratar, 
a melhor alternativa disponível no mercado 
parasatisfazer aos interesses públicos. 
Assim, agindo de forma honesta e ade-
quada e com o dever de assegurar igual-
28 29
dade de oportunidades, sem privilegiar ou 
desfavorecer alguém, surgiu o Princípio 
da licitação.
No art. 37, XXI, esta é sua redação:
“Ressalvados os casos especificados 
na legislação, as obras, serviços, compras 
e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública que assegu-
re igualdade de condições a todos os con-
correntes, com cláusulas que estabele-
çam obrigações de pagamento, mantidas 
as condições efetivas da proposta, nos 
termos da lei, o qual permitirá as exigên-
cias de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimen-
to das obrigações”.
Segundo Cardozo (1999), pode ser de-
finido como aquele que determina como 
regra o dever jurídico da Administração de 
celebrar ajustes negociais ou certos atos 
unilaterais mediante prévio procedimento 
administrativo que, por meios de critérios 
preestabelecidos, públicos e isonômicos, 
possibilite a escolha objetiva da melhor 
alternativa existente entre as propostas 
ofertadas pelos interessados.
Ressalte-se que, sendo um procedi-
mento regulado em lei, cabendo à União 
legislar sobre normas gerais de licitação 
e contratação, em todas as modalidades, 
para a Administração Pública, direta e in-
direta, incluídas as fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público, nas diver-
sas esferas de governo, e empresas sob 
seu controle (art. 22, XXVII). Aos Estados, 
Distrito Federal e Municípios, cabe legis-
lar adicionalmente sobre no que tange ao 
seu interesse.
Quanto ao Princípio da prescritibili-
dade, o art. 37 § 5.º dispõe que “a lei es-
tabelecerá os prazos de prescrição para 
ilícitos praticados por qualquer agente, 
servidor ou não, que causem prejuízos ao 
erário, ressalvadas as respectivas ações 
de ressarcimento”.
É uma forma de perda da exigibilidade 
de direito dado pela inércia de seu titular.
No art. 37, § 6.º, temos a redação do 
Princípio da responsabilidade da ad-
ministração: 
As pessoas jurídicas de direito público 
e as de direito privado prestadores de 
serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa quali-
dade, causarem a terceiros, assegura-
do o direito de regresso contra o res-
ponsável nos casos de dolo ou culpa.
Quer dizer que a responsabilidade por 
qualquer dano causado por um agente pú-
blico, no exercício da função pública, é do 
Estado, enquanto pessoa jurídica, mesmo 
se o agente tenha agido com culpa ou dolo.
O princípio da Participação do usuário 
na Administração Pública foi introduzi-
do pela Emenda Constitucional 19/98. O § 
3.º do art. 37 disciplina as formas de partici-
pação do usuário na administração pública 
direta e indireta, especialmente as recla-
mações relativas à prestação dos serviços 
públicos em geral, o acesso dos usuários 
a registro administrativos e informações 
sobre atos do governo, observando o res-
peito à privacidade e o direito de receber 
dos órgãos públicos informações de seu 
interesse ou de coletivo em geral e a dis-
ciplina da representação contra o exercício 
negligente ou abusivo de cargo, emprego 
ou função na administração pública.
O Princípio da autonomia gerencial, 
também introduzido pela Emenda Consti-
tucional 19/98 é regido pelo Art. 37, § 8.º. 
28 29
A Autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da ad-
ministração direta e indireta poderá ser 
ampliada mediante contrato, a ser firma-
do entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de 
metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação 
de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Este princípio permite algo inusitado 
segundo alguns juristas, entre eles, Sil-
va (1998), que constata a criação de uma 
forma de contrato administrativo entre 
administradores de órgãos do poder pú-
blico com o próprio poder público e infere 
que serão precisas definições mais claras 
no texto da lei.
4.7 Princípios Constitucionais 
Implícitos
Para finalizar, temo abaixo a explana-
ção dos princípios implícitos, agregados 
ao regramento constitucional da Adminis-
tração Pública. 
Princípio da supremacia do interesse 
público sobre o privado e Princípio da au-
totutela, ou seja, a administração pública 
tem o dever de respeitar e zelar para que 
o interesse público seja alcançado, sendo 
este sobreposto aos interesses particula-
res quando vierem a se chocar.
Vimos no princípio da legalidade que 
a Administração Pública só pode agir de 
acordo com o que expressa a lei, então, o 
Princípio da finalidade imprime à autori-
dade administrativa o dever de praticar o 
ato administrativo com vistas à realização 
da finalidade perseguida pela lei.
Para Mello (2006):
Esse princípio impõe que o administra-
dor, ao manejar as competências pos-
tas a seu encargo, atue com rigorosa 
obediência à finalidade de cada qual. 
Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas 
à finalidade própria de todas as leis, 
que é o interesse público, mas também 
à finalidade específica obrigada na lei a 
que esteja dando execução.
Por fim, temos os princípios da razoabi-
lidade e da proporcionalidade que inferem 
o seguinte:
Uma vez que o administrador público 
deva obediência à lei (princípio da legali-
dade) e o dever de satisfazer aos interes-
ses públicos (princípio da finalidade), é 
muito pertinente o Princípio da razoabi-
lidade, vindo supor que o administrador 
pautará por satisfazer ao público o que for 
legal, mas razoável às suas necessidades 
e às suas competências.
Igualmente, o Princípio da proporcio-
nalidade vem com o objetivo de evitar 
que o agente público assuma uma conduta 
desproporcional ao que lhe é devido para 
o exercício regular de sua competência.
Pode-se constatar que os princípios es-
senciais e relevantes à administração pú-
blica, ou estão explícitos ou implícitos na 
Constituição Federal, mas lá estão de fato 
e são as diretrizes norteadoras da condu-
ta da administração pública.
Concluímos também que para o pleno 
e excelente funcionamento da máquina 
pública, os agentes além de conhecer e 
saber interpretar tais princípios, devem 
pautar pela sua integridade e concretude.
30 3130
UNIDADE 5 - o estado de bem-estar, a nova administração, 
sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
Chegamos ao século XXI com as mes-
mas preocupações e desafios impostos 
pela crise do capitalismo, uma crise não só 
da economia ou das finanças, mas do Es-
tado capitalista como um todo. 
Fazendo uma retrospectiva pela ótica de 
Paula (2005), temos que no período 1889-
1929 (República Velha) e (1930-45) na era 
Vargas, a centralização do poder na cúpula 
e o autoritarismo do poder público foram 
traços distintivos da administração públi-
ca brasileira, embora com uma tentativa 
de profissionalizar o serviço público. Em 
1936, com a criação do Departamento de 
Administração do Serviço Público – DASP, 
o Estado conseguiu se organizar quanto 
ao planejamento, orçamento e administra-
ção de pessoal. Já entre 1945 e o golpe de 
1964, com o governo populista, a reforma 
do Estado foi limitada pelas forças políticas 
que sustentavam o governo e o impeliam a 
acomodar o sistema de mérito e o emprego 
público como favor político.
Contudo, durante o regime militar 
(1964-1985) a reforma foi mais efetiva, 
pois sua coligação de forças não teve que 
levar em conta as mesmas exigências de 
conciliação do período anterior. A máqui-
na administrativa foi melhorada através 
de técnicas de racionalização do Estado e 
de métodos de profissionalização dos ad-
ministradores.
Chegamos