AFO - FÁBIO GONDIM

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ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FÁBIO GONDIM 
fabio.gondim@senado.gov.br 
MAIO/2004 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 2 
 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 3 
 
 
TÍTULO I – FINANÇAS PÚBLICAS, CIÊNCIA DAS FINANÇAS E DIREITO 
FINANCEIRO....................................................................................................................................9 
1. Finanças Públicas - As atribuições econômicas do Estado.....................................................9 
Conceito ...........................................................................................................................................9 
Objetivos, Abrangência e Metas ......................................................................................................9 
Funções do Estado ...........................................................................................................................9 
Bens públicos e bens privados .......................................................................................................10 
Consumo Não-rival ....................................................................................................................11 
Consumo Não-excludente ..........................................................................................................11 
Função alocativa ............................................................................................................................11 
Função distributiva.........................................................................................................................12 
Função estabilizadora.....................................................................................................................12 
2. Ciência das Finanças................................................................................................................13 
Conceito .........................................................................................................................................13 
Objeto.............................................................................................................................................13 
3. Direito Financeiro ....................................................................................................................13 
Conceito .........................................................................................................................................13 
Objeto.............................................................................................................................................13 
A Constituição Orçamentária.........................................................................................................14 
Natureza Jurídica das Normas Financeiras ....................................................................................14 
Fontes .............................................................................................................................................15 
TÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO......................................................................................17 
4. Conceito ....................................................................................................................................17 
5. Aspectos Históricos do Orçamento Público...........................................................................17 
Estado Patrimonial .........................................................................................................................17 
Estado Fiscal ..................................................................................................................................18 
Estado do Bem-estar Social ...........................................................................................................18 
Estado Social Fiscal .......................................................................................................................19 
6. Evolução Conceitual ................................................................................................................20 
Orçamento Tradicional ou Clássico...............................................................................................20 
Orçamento de Desempenho ou de Realizações .............................................................................20 
Orçamento-Programa .....................................................................................................................21 
Orçamento Base-Zero (zero-based budgeting) ..............................................................................21 
7. Princípios orçamentários.........................................................................................................22 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 4 
 
Princípio da anualidade ou periodicidade ......................................................................................22 
Princípio da unidade ou totalidade.................................................................................................22 
Princípio da universalidade............................................................................................................22 
Princípio do orçamento bruto.........................................................................................................23 
Princípio da não-afetação ou não-vinculação das receitas.............................................................23 
Princípio da discriminação ou especialização................................................................................23 
Princípio da exclusividade .............................................................................................................23 
Princípio do equilíbrio ...................................................................................................................24 
TÍTULO III – ORÇAMENTO-PROGRAMA ..............................................................................25 
8. Orçamento-Programa..............................................................................................................25 
TÍTULO IV – DESPESA PÚBLICA..............................................................................................27 
9. Despesa Pública........................................................................................................................27 
Conceito .........................................................................................................................................27 
Estágios da Despesa .......................................................................................................................27 
Empenho ....................................................................................................................................27 
Conceito .................................................................................................................................27 
Modalidades ...........................................................................................................................27 
Anulação ................................................................................................................................28 
Características ........................................................................................................................28 
Liquidação..................................................................................................................................28 
Conceito .................................................................................................................................28 
Objetivos ................................................................................................................................28Pagamento..................................................................................................................................29 
Conceito .................................................................................................................................29 
Características ........................................................................................................................29 
Classificação ..................................................................................................................................29 
Despesas Orçamentárias e Extra-orçamentárias ........................................................................29 
Orçamentárias ........................................................................................................................29 
Extra-orçamentárias ...............................................................................................................30 
Classificação Institucional .........................................................................................................30 
Classificação Funcional e Programática ....................................................................................32 
Funcional................................................................................................................................32 
Programática ..........................................................................................................................34 
Classificação por Categoria Econômica ....................................................................................38 
Despesas Correntes ................................................................................................................38 
Despesas de Capital ...............................................................................................................39 
Classificação por Grupo de Natureza de Despesa .....................................................................40 
Classificação por Fonte de Recursos .........................................................................................41 
Classificação por Modalidade de Aplicação..............................................................................42 
Classificação por Elemento de Despesa.....................................................................................44 
Classificação por Natureza de Despesa .....................................................................................45 
Classificação Regional...............................................................................................................45 
TÍTULO V – RECEITA PÚBLICA...............................................................................................46 
10. Receita Pública .........................................................................................................................46 
Conceito .........................................................................................................................................46 
Estágios da Receita ........................................................................................................................46 
Previsão......................................................................................................................................46 
Lançamento................................................................................................................................46 
Arrecadação ...............................................................................................................................47 
Recolhimento .............................................................................................................................47 
Classificação ..................................................................................................................................47 
Receitas Orçamentárias e Extra-orçamentárias..........................................................................47 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 5 
 
Orçamentárias ........................................................................................................................47 
Extra-orçamentárias ...............................................................................................................47 
Receitas Originárias e Derivadas ...............................................................................................48 
Receita Originária ..................................................................................................................48 
Receita Derivada ....................................................................................................................48 
Classificação por Categoria Econômica ....................................................................................49 
Receitas correntes ..................................................................................................................49 
Receitas de capital..................................................................................................................49 
Classificação por Fontes de Receita ..........................................................................................49 
Classificação por Natureza de Receita.......................................................................................50 
TÍTULO VI – O ORÇAMENTO DA UNIÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988........................52 
11. Introdução ................................................................................................................................52 
12. O Orçamento na Constituição de 1988 ..................................................................................52 
TÍTULO VII – O CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLO.............................................................71 
O Ciclo Orçamentário Amplo ........................................................................................................71 
O planejamento ..........................................................................................................................71 
A elaboração do orçamento .......................................................................................................72 
A execução orçamentária ...........................................................................................................74 
O controle...................................................................................................................................75 
A Comissão prevista no art. 166, § 1º........................................................................................75 
A Incompatibilidade taxionômica até 1999 ...............................................................................76 
Modelo Orçamentário até 1999 .................................................................................................76 
Plano Plurianual .....................................................................................................................76 
Lei Orçamentária Anual.........................................................................................................77 
O Novo Modelo Orçamentário ..................................................................................................77 
Plano Plurianual .....................................................................................................................77 
Lei Orçamentária para 2000...................................................................................................77 
TÍTULO VIII – O CICLO DO PLANEJAMENTO.....................................................................79 
13. Introdução ................................................................................................................................79 
14. Elaboraçãodo Plano Plurianual.............................................................................................79 
Pressupostos e Princípios do Plano Plurianual ..............................................................................80 
Características ................................................................................................................................81 
15. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF .....................................................81 
Órgão Central do SPOF .................................................................................................................81 
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI....................................................82 
Secretaria de Orçamento Federal – SOF........................................................................................82 
Órgãos Setoriais do SPOF..............................................................................................................83 
16. Os Programas ...........................................................................................................................83 
Atributos do Programa...............................................................................................................84 
Atributos do Indicador ...............................................................................................................85 
Atributos da Ação ......................................................................................................................85 
Inventário de Ações e Criação dos Programas...............................................................................86 
Criação dos Programas – Etapas....................................................................................................86 
Validação dos Programas e Consolidação do PPA........................................................................87 
17. Gerenciamento .........................................................................................................................87 
18. Avaliação...................................................................................................................................88 
TÍTULO IX – O CICLO DA ELABORAÇÃO.............................................................................90 
19. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO............................................................................90 
Finalidades .....................................................................................................................................90 
Conteúdo Básico ............................................................................................................................91 
Articulação PPA x LDO x LOA ....................................................................................................92 
O papel de Lei Complementar Exercido pela LDO.......................................................................93 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 6 
 
Vigência das Normas Financeiras..................................................................................................94 
20. A Lei Orçamentária Anual – LOA.........................................................................................96 
Finalidade.......................................................................................................................................96 
Estrutura Básica: Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais ......................................96 
O Processo Orçamentário no Congresso Nacional ........................................................................96 
Nota Técnica Conjunta...........................................................................................................97 
Parecer Preliminar..................................................................................................................97 
Apresentação de Emendas .....................................................................................................98 
Banco de Fontes ...................................................................................................................100 
Sanção e Vetos à Lei Orçamentária Anual ..................................................................................100 
21. Créditos Adicionais................................................................................................................101 
Créditos Suplementares e Especiais.............................................................................................102 
Créditos Extraordinários ..............................................................................................................103 
A abrangência dos projetos de créditos adicionais ......................................................................103 
TÍTULO X – O CICLO DA EXECUÇÃO ..................................................................................105 
22. Execução Orçamentária ........................................................................................................105 
Descentralização de créditos........................................................................................................105 
Descentralização Externa (Destaque) ......................................................................................105 
Descentralização Interna (Provisão) ........................................................................................105 
Programação Financeira...............................................................................................................105 
Cota ..........................................................................................................................................106 
Repasse ....................................................................................................................................106 
Sub-Repasse.............................................................................................................................106 
Transferências Financeiras para Atender a Restos a Pagar......................................................106 
Suprimento de Fundos .................................................................................................................106 
Conceito ...................................................................................................................................107 
Concessão ................................................................................................................................107 
Restrições de concessão...........................................................................................................107 
Prestação de contas ..................................................................................................................108 
Contabilização..........................................................................................................................108 
Restos a Pagar ..............................................................................................................................108 
Conceito ...................................................................................................................................108 
Classificação ............................................................................................................................109 
Processados ..........................................................................................................................109 
Não-processados ..................................................................................................................109 
Pagamento................................................................................................................................109Cancelamento...........................................................................................................................109 
Prescrição.................................................................................................................................109 
Despesas de exercícios anteriores ................................................................................................109 
Conceito ...................................................................................................................................109 
Ocorrência................................................................................................................................109 
Prescrição.................................................................................................................................110 
23. Execução Financeira..............................................................................................................110 
Limitação de Empenho (Contingenciamentos)............................................................................110 
Movimentação de Recursos Financeiros: despesas e receitas .....................................................111 
Despesas...................................................................................................................................111 
Receita......................................................................................................................................111 
Transferências ..............................................................................................................................111 
Definições ................................................................................................................................111 
Transferências Constitucionais ................................................................................................112 
Transferências legais................................................................................................................113 
Transferência automática .....................................................................................................113 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 7 
 
Transferência fundo a fundo ................................................................................................113 
Transferências voluntárias .......................................................................................................113 
Convênio ..............................................................................................................................113 
Contrato de repasse ..............................................................................................................114 
Previsão no Orçamento Geral da União...................................................................................115 
Requisitos e exigências legais para pleitear transferências voluntárias...................................115 
Requisitos.............................................................................................................................116 
Exigências ............................................................................................................................116 
TÍTULO XI – O CICLO DO CONTROLE.................................................................................119 
24. Controle Interno.....................................................................................................................119 
25. Controle Externo....................................................................................................................119 
26. O Tribunal de Contas da União............................................................................................119 
TÍTULO XII – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL........................................................120 
27. Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................................120 
TÍTULO XIII - DIREITO TRIBUTÁRIO ..................................................................................146 
28. Direito Tributário ..................................................................................................................146 
Tributação e Eqüidade .................................................................................................................146 
O princípio do Benefício..........................................................................................................146 
Dificuldades na Implementação do Princípio do Benefício.................................................147 
O princípio da Capacidade de Pagamento ...............................................................................147 
Capacidade de Pagamento e Eqüidade.................................................................................148 
Tipos de Tributos .........................................................................................................................148 
Tributos Progressivos...............................................................................................................148 
Tributos Proporcionais.............................................................................................................148 
Tributos Regressivos................................................................................................................149 
Princípios Teóricos da Tributação ...............................................................................................149 
Rentabilidade ...........................................................................................................................149 
Elasticidade ..............................................................................................................................149 
Economicidade.........................................................................................................................149 
Simplicidade ............................................................................................................................149 
Federalismo Fiscal .......................................................................................................................149 
Competência para instituição de impostos...............................................................................149 
Repartição da Receita Tributária .............................................................................................150 
TÍTULO XIV – OS REGISTROS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 152 
29. A Contabilidade Pública........................................................................................................152 
Conceito .......................................................................................................................................152 
Objeto...........................................................................................................................................152 
Objetivo........................................................................................................................................152 
Regime contábil ...........................................................................................................................152 
Regime contábil da receita.......................................................................................................153 
Regime contábil da despesa .....................................................................................................153 
Campo de aplicação .....................................................................................................................153 
O Plano de Contas Único do Governo Federal ............................................................................153Conta ........................................................................................................................................154 
Estrutura básica do Plano de Contas Único .............................................................................154 
Sistema de Contas ........................................................................................................................154 
Sistema Financeiro...................................................................................................................154 
Sistema Patrimonial .................................................................................................................154 
Sistema Orçamentário ..............................................................................................................154 
Sistema de Compensação.........................................................................................................155 
Os Balanços..................................................................................................................................155 
Balanço Orçamentário .............................................................................................................155 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 8 
 
Balanço Financeiro ..................................................................................................................155 
Balanço Patrimonial.................................................................................................................155 
Balanço das Variações Patrimoniais ........................................................................................156 
30. Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI..............156 
Objetivos ......................................................................................................................................156 
Objetivos de Caráter Geral.......................................................................................................156 
Objetivos de Caráter Específico...............................................................................................156 
Abrangência .................................................................................................................................156 
Nível Central ............................................................................................................................156 
Nível Setorial ...........................................................................................................................157 
Nível Seccional ........................................................................................................................157 
Nível de Execução ...................................................................................................................157 
Conceitos básicos.........................................................................................................................157 
Órgãos ......................................................................................................................................157 
Subórgão ..................................................................................................................................157 
Unidade Gestora.......................................................................................................................157 
Conta Única .............................................................................................................................157 
Compartilhamento....................................................................................................................158 
Disponibilidades Financeiras ...................................................................................................158 
Plano Interno............................................................................................................................158 
Documentos de Entrada de Dados no Sistema ........................................................................158 
Evento ......................................................................................................................................159 
Tipos de Contas Bancárias...........................................................................................................160 
TÍTULO XV – TÓPICOS ESPECIAIS .......................................................................................161 
31. Natureza Jurídica das Normas Financeiras ........................................................................161 
32. Crédito Público e Dívida Pública..........................................................................................162 
Crédito Público ............................................................................................................................162 
Dívida Pública..............................................................................................................................162 
Dívida Pública Flutuante e Fundada ........................................................................................163 
Dívida Pública Mobiliária e Contratual ...................................................................................164 
Dívida Pública Interna e Externa .............................................................................................165 
Dívida Ativa.............................................................................................................................165 
33. Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP .................................................165 
Conceitos Básicos ........................................................................................................................166 
Resultado Nominal...................................................................................................................167 
Resultado Operacional .............................................................................................................167 
Resultado Primário...................................................................................................................167 
Necessidades de Financiamento do Setor Público no Período Recente...................................168 
Necessidades de Financiamento do Setor Público em 1996 ................................................168 
Sugestões de Atuação do Poder Legislativo ................................................................................169 
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................172 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 9 
 
TÍTULO I – FINANÇAS PÚBLICAS, CIÊNCIA DAS FINANÇAS E 
DIREITO FINANCEIRO 
1. Finanças Públicas - As atribuições econômicas do Estado 
Conceito 
 “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de 
problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios 
públicos”.(Richard Musgrave, 1980) 
Objetivos, Abrangência e Metas 
A abrangência das Finanças Públicas corresponde à atuação política do Estado no setor econômico, 
utilizando-se, por vezes, de políticas fiscais, tributárias e monetárias como métodos de intervenção 
estatal que objetive compensar as falhas do sistema de mercado. 
A Economia do Setor Público, ou Finanças Públicas, “representa uma tentativa de fechar a análise 
dos sistemas de interação social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o 
familiar sistema ‘aberto’ analisado na teoria econômica tradicional, sendo este último uma teoria 
altamente desenvolvida da interação de mercado. Contudo, além dos limites do comportamento de 
mercado, a análise é deixada ‘aberta’.(...) Os indivíduos se comportam em interações de mercado, 
em interações político-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema 
comportamental, como estou utilizando o termo, significa apenas que a análise deve ser estendida 
às ações das pessoas em suas diferentes capacidades”. (Buchanan, 1972) 
Funções do Estado 
Na economia atual do Brasil, as despesas da União representam 34% do PIB. Uma participação tão 
grande do Estado na economia poderia levar ao questionamento da real necessidade da intervenção 
do Estado no sistema de mercado. 
A participação do Estado na economia, a princípio, poderia ser considerada desnecessária, sendo a 
iniciativa privada e a livre concorrência, suficientes para ditar as regras da economia. Esse 
pensamento parte do princípio de que o livre mercado induz à produção mais eficiente e, 
conseqüentemente, ao aumento da economia com os benefícios que o acompanham. É bem verdade 
que vários aspectos, dentre eles o social e o político, podem contribuir para o aumento ou redução 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 10 
 
do Estado, independentemente de necessidade por parte do sistema de mercado. 
Ocorre que os arranjos contratuais e comerciais necessários para a própria operação do sistema de 
mercado não poderiam existir sem a proteção e a imposição de uma estrutura legal fornecida pelo 
governo1. 
Além disso, a afirmação de que o mecanismo de mercado proporciona a produção mais eficiente é 
baseada na concorrência perfeita, o que significa a inexistência de obstáculos para a entrada de 
novos agentes no mercado, bem como no pleno conhecimento, por parte dos consumidores e 
produtores, das condições vigentes nos mercados. Uma regulamentação estatal seria necessária para 
assegurar tais condições. 
Ademais, alguns bens necessários à sociedade possuem características e custos de produção que 
inviabilizam seu fornecimento pelo sistema de mercado o que nos leva à necessidade de soluções 
através do setor público. 
O valor das taxas de juros definidas pela iniciativa privada poderia divergir do valor tido como ideal 
pelo Estado. Dessa forma, a iniciativa privada poderia tender a adotar taxas de juros mais baixas, de 
forma a facilitar o acesso ao crédito para os consumidores, induzindo, assim, o crescimento da 
demanda agregada e da economia. Por outro lado, o Estado poderia querer adotar taxas de juros 
mais altas para tentar conter uma tendência inflacionária causada pelo excesso de demanda. 
Deve-se observar, também, que o sistema de mercado não implica, necessariamente em um elevado 
nível de emprego, na estabilidade dos preços e na obtenção automática da taxa de crescimento 
econômico desejada pela sociedade. 
Finalmente, os valores éticos podem requisitar ajustes na distribuição de renda e riqueza resultante 
do funcionamento do sistema de mercado e da transmissão através de herança dos direitos de 
propriedade. 
Pelo exposto, concluímos que a intervenção do Estado no sistema de mercado é necessária para o 
funcionamento do próprio sistema, bem como para a proteção dos consumidores contra as 
imperfeições do mercado. O Estado, para desempenhar seu papel de tentar atenuar as distorções na 
economia desempenha três funções principais: a função alocativa, a distributiva e a estabilizadora. 
Bens públicos e bens privados 
Primeiramente, é necessário distinguir bens privados de bens públicos. São duas as características 
principais que distinguem os bens públicos dos bens privados: a) a rivalidade dos benefícios do 
consumo; e b) a aplicabilidade do princípio da exclusão. Os bens públicos puros são não-rivais e 
não-excludentes. 
A tabela a seguir descreve as diferenças entre os bens públicos puros e os bens privados puros. 
Bem Privado Puro Bem Público Puro 
Excludente Não-excludente 
Rival Não-rival 
Divisível Indivisível 
Consumo individual Consumo coletivo 
Provisão privada Provisão pública 
Financiamento pelo preço Financiamento pelo tributo 
 
1
 Musgrave, Richard A. - Finanças Públicas – Ed. Campos Ltda – 1980. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 11 
 
Soberania Conformidade 
1 unidade monetária = 1 voto 1 indivíduo = 1 voto 
Consumo Não-rival 
O consumo de bens públicos é não-rival, ou seja, os benefícios obtidos por uma pessoa pelo seu 
consumo não reduzem em nada os benefícios disponíveis para o resto da coletividade, ou seja, os 
mesmos benefícios encontram-se disponíveis para todos e não ocorre uma interferência entre os 
indivíduos quando eles usufruem desses benefícios. É o que se chama de externalidades positivas. 
O fato de um cidadão ter acesso à segurança pública ou à justiça, não impede que outros também o 
tenham. Um programa de despoluição do ar, por exemplo, irá beneficiar, indistintamente, a todos 
que respiram! 
Por outro lado, o consumo de um bem privado trás benefícios somente para a pessoa que o 
consumiu. O seu consumo, portanto, exclui a possibilidade de outras pessoas o consumirem. Por 
exemplo, se um indivíduo consume um sanduíche, outra pessoa não pode consumir o mesmo 
sanduíche. Pode, até, consumir um outro sanduíche rigorosamente igual, mas não o mesmo 
sanduíche. O mesmo vale para um carro, uma calça, etc. Nesse caso, diz-se que o consumo é rival. 
Temos, no entanto, uma segunda possibilidade de falha no sistema de mercado quando seu consumo 
é rival, mas a exclusão é impraticável. 
Consumo Não-excludente 
Segundo o princípio da exclusão, se uma pessoa não deseja ou não pode consumir determinado 
bem, basta que ela não o adquira e, portanto não pague por ele, ou, em raciocínio inverso, se uma 
pessoa não paga pelo consumo de um bem, basta que o fornecedor o exclua da possibilidade de 
consumir o bem. Por exemplo, se um consumidor deixar de pagar sua conta mensal da TV a cabo, 
basta que a operadora corte o fornecimento do sinal da TV, excluindo-o do consumo do bem. 
Imagine um grande engarrafamento. As pessoas disputam espaço e o consumo, obviamente, é rival, 
pois o benefício do consumo de um espaço é exclusivo da pessoa que o está utilizando. A exclusão 
do consumo certamente seria possível, pois as pessoas poderiam pagar para consumir o espaço 
necessário para seu carro e quem pagasse mais poderia ter um espaço melhor. Entretanto, a 
operacionalização dessa divisão de espaços seria impraticável. Nesse caso, o benefício do consumo 
é rival. 
Função alocativa 
A alocação de recursos governamentais visa à oferta de bens e serviços desejados e necessários à 
sociedade, mas que não sejam fornecidos pelo setor privado. Busca suprir a demanda pelos bens 
púbicos, bens semipúblicos ou meritórios e bens privados. 
Como os bens públicos estão disponíveis para todas as pessoas, independentemente de pagamento, 
e o valor de contribuição de cada pessoa para o custeio do bem acaba sendo proporcionalmente 
muito pequeno, há a tendência por parte dos consumidores de não pagar pelo benefício recebido. Se 
não há pagamento pelo benefício recebido, o vínculo comercial entre consumidor e fornecedor se 
quebra, sendo, então, necessária a intervenção do Estado para o fornecimento do bem. 
Uma vez definida e necessidade de intervenção do Estado no fornecimento do bem, passa-se para a 
etapa de definição dos bens que devem ser produzidos. Da mesma forma que o consumidor não se 
anima a pagar espontaneamente pelo benefício recebido em razão de sua contribuição ser muito 
pequena, também ele não se interessa em informar ao Estado quais são suas preferências de 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 12 
 
consumo, uma vez que sua opinião individual terá significado muito reduzido na definição das 
prioridades de toda população. 
Dessa forma, a intermediação de representantes eleitos passa a ser a forma mais adequada de 
definição das prioridades nacionaisdos gastos públicos. Essa vontade será expressa por meio das 
leis orçamentárias, que irão alocar recursos públicos para a obtenção de bens necessários para a 
população. 
A função alocativa pode ser exercida, seja por meio da produção direta dos bens e serviços 
demandados pela sociedade, seja por qualquer tipo de estímulo à produção, como a concessão de 
subsídios, financiamentos a juros subsidiados, isenção de impostos, etc. 
Função distributiva 
A função distributiva objetiva o ajuste da distribuição de renda e riqueza na sociedade. A 
concentração de rendas, que pode ser pessoal, regional ou setorial, provoca deseconomia de escala e 
inibição da demanda agregada. 
O preço de mercado dos fatores de produção, entre eles o pagamento dos salários, não é justo em 
função de distorções do sistema de mercado. Para que houvesse justiça, o preço dos fatores de 
produção deveria corresponder ao preço competitivo dos produtos, determinado pela concorrência 
perfeita e pelo valor atribuído pelas pessoas ao bem produzido. Obviamente, isso não é possível. 
Além disso, as capacidades individuais determinam salários diferentes, ainda que o bem produzido 
pelas pessoas seja o mesmo. A herança recebida também não está sujeita à distribuição entre os 
demais indivíduos. Finalmente, a definição de justiça na distribuição de renda e riqueza, tanto 
pessoal, quanto regional ou setorialmente, passa por conceitos puramente filosóficos da sociedade. 
Todos esses fatores fazem com que seja necessária a intervenção do Estado para redistribuir a renda 
e a riqueza. 
A função distributiva, normalmente, é exercida por meio da tributação progressiva, que aplica 
alíquotas maiores para as camadas sociais mais ricas, e transferências, que buscam redistribuir a 
renda e a riqueza entre as regiões do País, mas também pode ser através da normatização e da 
própria função alocativa. 
Função estabilizadora 
A função estabilizadora é um instrumento de política macroeconômica. Ela busca propiciar à 
sociedade um nível de pleno emprego, estabilidade de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos 
e razoável taxa de crescimento econômico, não controláveis pelo livre mercado. 
A demanda agregada, que tem relação direta com o nível de pleno emprego, estabilidade de preços, 
etc, depende da renda presente e passada do indivíduo, da riqueza, do acesso aos créditos e de suas 
expectativas em relação ao futuro. 
O Estado deve controlar a demanda agregada, utilizando-se, principalmente, de instrumentos 
fiscais, monetários e cambiais para a consecução da estabilidade econômica. Vale-se, também, de 
controle de preços e salários, importação e controle de produtividade para alcançar seu objetivo. 
Assim, numa situação em que a demanda agregada diminua, levando à paralisação de parte do 
parque industrial e ao desemprego, o Governo deve adotar medidas que aumentem a demanda 
agregada. Ao contrário, se a demanda agregada cresce a ponto de superar a capacidade produtiva do 
parque instalado, levando à inflação, o Governo deve adotar medidas restritivas da demanda 
agregada. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 13 
 
2. Ciência das Finanças 
Conceito 
A ciência das finanças é a disciplina que estuda a atividade financeira do Estado. Situa-se na 
linha divisória entre a Economia e a Política. 
Objeto 
O Estado, para cumprir suas atribuições, deve obter, despender, gerir e criar recursos. A obtenção 
de recursos corresponde à receita; o dispêndio, à despesa; a gestão, ao orçamento; e a criação, aos 
créditos financeiros. O objeto da Ciência das Finanças é a atividade financeira do Estado. 
Enquanto a Ciência das Finanças estuda a atividade financeira do Estado, o Direito Financeiro 
fornece o suporte legal para que essa atividade seja colocada em prática. 
3. Direito Financeiro 
O Direito Financeiro é ramo do Direito Público Interno, autônomo. O Direito Financeiro e o Direito 
Administrativo se relacionam de forma intensa, complementar; um realiza, o outro fornece os meios 
para a realização, garantindo, juntos, a existência da própria Administração Pública. 
No entanto, as peculiaridades na aplicação e vigência das leis orçamentárias, dos créditos 
orçamentários, o trâmite diferenciado na elaboração das leis orçamentárias no Congresso, as regras 
diferenciadas para registro da execução dos orçamentos, o relacionamento entre os entes estatais 
motivado pelos orçamentos, etc, evidenciam que, embora se relacione intimamente com os Direitos 
Administrativo e Tributário, o Direito Financeiro constitui um ramo independente do Direito 
Público Interno. 
Não bastassem esses argumentos, a Constituição Federal de 1988 assim o quis, explicitamente, no 
seu art. 24, in verbis: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, ...” (grifo nosso). 
A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência dos Estados, 
que poderão exercer a competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades caso a União 
não promulgue lei com normas gerais. A superveniência de lei federal sobre normas gerais 
suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. 
Conceito 
O Direito Financeiro é ramo do direito público interno que disciplina a atividade financeira do 
Estado, ou seja, a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. 
Objeto 
O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado. 
No entanto, o Estado pode auferir receitas originárias de seu próprio patrimônio ou derivadas do 
patrimônio e atividades dos particulares. As receitas originárias são decorrentes de atividade 
empresarial do Estado e são obtidas na forma de preços públicos aplicados a bens ou serviços 
produzidos, enquanto as derivadas são obtidas por meio da força coercitiva do Estado, na forma de 
tributação e são objeto do Direito Tributário. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 14 
 
Pode-se considerar, contudo, o Direito Tributário como um subsistema legal do Direito Financeiro 
de forma que o objeto do Direito Financeiro também englobasse o do Direito Tributário, 
incorporando a receita tributária ao objeto do Direito Financeiro. 
A Constituição Orçamentária 
A Constituição Orçamentária, subsistema da Constituição Financeira, deveria ser a síntese da 
Constituição Tributária e da que disciplinasse os gastos públicos, tratando, de forma equilibrada, a 
receita e despesa públicas. Na falta de um subsistema na Constituição de 1988 que trate do tema, a 
Constituição Orçamentária assume o papel regulador dos gastos públicos. Os créditos públicos, por 
sua vez, são regulados pela Constituição Econômica. 
A Constituição Orçamentária relaciona-se intimamente com outros subsistemas da Constituição 
Federal, principalmente, com as Constituições Política e Econômica. O relacionamento entre o 
orçamento e a política é sempre muito tenso, uma vez que o orçamento exerce a função de controle 
político do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Dessa forma, a Constituição Orçamentária 
depende da separação e equilíbrio entre os Poderes para desempenhar suas funções. Toda a luta que 
se travou na discussão entre a natureza da lei orçamentária teve por base a luta entre Legislativo e 
Executivo para o controle do Estado. 
O relacionamento do orçamento com a economia é muito intenso. Embora não seja função do 
Estado produzir bens e serviços, o volume de recursos alocados pelos orçamentos federais no Brasil 
(R$ 451,3 bilhões) são da ordem de 34% do PIB (R$ 1.325,5 bilhões), o que demonstra o poder de 
influência na economia dessa peça legal. Portanto, é questão orçamentária constitucional o 
relacionamento entre o setor público e o setor privado da economia. 
A relação entre os sistemas orçamentário, político e econômico constitui o superorçamento, que 
transforma oorçamento num instrumento poderoso para a solução dos problemas sociais, 
manutenção do Estado e promoção do desenvolvimento econômico. 
Natureza Jurídica das Normas Financeiras 
Quanto às leis orçamentárias anuais, no meio orçamentário das três esferas de Governo pairam 
algumas dúvidas acerca de sua natureza jurídica. Sendo o orçamento anual uma lei, não seria 
obrigatória sua execução para que a lei fosse cumprida? A ausência de execução não seria 
desobediência ao mandamento legal? A compatibilidade entre PPA, LDO e LOA não especifica se 
as dotações são limites máximos, mínimos, ou apenas indicativos. Portanto, a programação contida 
no PPA deveria indicar o máximo ou o mínimo que a Administração pretende fazer no período de 
sua vigência? E a LDO? 
A questão acerca da natureza jurídica do orçamento encontra divergências entre os estudiosos 
quanto a que tipo de norma são as leis orçamentárias. Seriam atos de efeito normativo ou atos de 
efeito concreto, ou seja, possuem eficácia plena de normatização ou são lei apenas sob o ponto de 
vista puramente formal? A lei em sentido material é o ato jurídico que estabelece uma regra de 
direito. Em oposição a esse conceito a lei em seu sentido formal não estabelece normas, mas é tão-
somente um ato emanado de forma solene. 
O Supremo Tribunal Federal vem entendendo que as leis orçamentárias são atos de efeito concreto. 
Dessa forma, a execução integral das leis orçamentárias não seria necessária, sendo a lei simples 
autorização de gastos. Dessa forma, o orçamento, embora do ponto de vista formal seja uma lei, não 
passaria de um ato de gestão do Estado, pois não possui regra jurídica, proibição, ordem; contém 
apenas cifras. Além disso, seria uma lei vinculada, posto que não pode revogar outras leis 
preexistentes, pois não se pode negar que a simples existência do orçamento pressupõe a existência 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 15 
 
de outras leis que, por sua vez, criaram a estrutura do Estado. Tampouco a existência das leis 
orçamentárias cria direitos para os indivíduos. O fato de estar prevista a execução de determinada 
despesa no Orçamento Geral da União não cria direito para o indivíduo, pessoa física ou jurídica, 
prestador do serviço. 
Dessa forma, apesar da previsão constitucional, o Congresso não poderia simplesmente rejeitar o 
projeto de lei orçamentária pretendendo que, com isso, cessasse a cobrança de impostos e a 
realização de despesas2. A recusa poderia acontecer, mas com o sentido de não reconhecimento da 
regularidade da conta proposta. Na verdade, a lei complementar prevista no art. 165, § 9°, da Lei 
Maior deverá regular a execução orçamentária nesses casos. A LDO vinha autorizando a execução 
por duodécimos da proposta orçamentária. 
Fontes 
Fonte é aquilo que origina, que produz. As fontes de direito são entendidas como a forma de 
manifestação externa das normas jurídicas, podendo ser materiais ou formais. As fontes materiais 
referem-se aos acontecimentos reais que justificam e balizam o aparecimento das normas. As fontes 
formais restringem-se à normatização em si, podendo se manifestar na forma de leis, doutrina, 
jurisprudência ou costumes. 
O Direito Financeiro possui as seguintes fontes formais: 
a) Constituição Federal e Emendas Constitucionais: 
• Título VI – Capítulos II – Das Finanças Públicas; 
• Título IV – Capítulo I – Seção IX – Da Fiscalização, Contábil, Financeira e Orçamentária. 
b) Leis complementares: 
• Lei n° 4.320/1964 – Lei ordinária recepcionada pela atual Constituição com o status de lei 
complementar. A Lei Maior, no seu art. 165, §9°, prevê a edição de lei complementar que a 
sucederá. Aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. 
• Lei complementar n° 101/2000 – Lei de responsabilidade fiscal, que Estabelece normas de 
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
Aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. 
c) Leis ordinárias, leis delegadas, decretos-lei e medidas provisórias: 
• Lei orçamentárias anuais – LOA; 
• Lei de diretrizes orçamentárias – LDO; 
• Plano Plurianual – PPA; 
d) Outras normas: 
• Decretos Legislativos; 
• Resoluções do Congresso Nacional e do Senado Federal; 
• Portarias Ministeriais (em especial, Portaria n° 42, de 14/04/1999, do Ministério do 
Orçamento e Gestão, que aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios). 
 
2
 Constituição Federal, art. 166, § 8°. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 16 
 
Resoluções do Congresso Nacional servem para autorizar leis delegadas3 e regimento interno. A 
Resolução n° 01/2001, por exemplo, é do Congresso Nacional. A norma foi aprovada como 
Resolução e não Decreto Legislativo, porque trata de regimento interno do Congresso. 
A partir da Resolução n° 01/2001, os Decretos Legislativos do Congresso Nacional tramitam em 
Sessão Conjunta e não mais nas duas Casas separadamente. Servem, por exemplo, para liberar a 
execução das obras irregulares e apreciar a Prestação de Contas do Presidente da República. 
 
3
 Constituição Federal, art. 68, § 2°. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 17 
 
TÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO 
4. Conceito 
“Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado (normalmente um 
ano), devem entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas públicas), com especificação de 
suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais relevantes”. 
Osvaldo Maldonado Sanches 
5. Aspectos Históricos do Orçamento Público 
Estado Patrimonial 
• Estado proprietário das terras e dos bens de produção. 
• Ilimitado poder discricionário do Rei em matéria tributária. 
• Os recursos do Reino se confundiam com os recursos do Rei. 
O art. 12 da Magna Carta de 1217, outorgada pelo Rei João Sem Terra, da Inglaterra, rezava que 
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o 
fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma 
vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.” 
Tal dispositivo foi conseguido mediantes pressões dos barões feudais, que integravam o Common 
Counsel. Aos nobres interessava escapar do ilimitado poder discricionário do rei em matéria 
tributária. 
Mesmo não envolvendo o lado da despesa pública, o art. 12 da Magna Carta inglesa é considerado 
pelos tratadistas o embrião do orçamento público. 
No Brasil, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania para o País, usando como 
motivação o descontentamento em face às disposições tributárias emanadas de Portugal. 
Em 1922, por ato do Congresso Nacional brasileiro, foi baixado o Código de Contabilidade da 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 18 
 
União, que constituiu uma importante conquista técnica. 
Estado Fiscal 
“Le meilleur de tous les plans de finance est de dépenser peu, et le meilleur de tous les impôts est le 
plus petit.” Jean-Baptiste Say 
Estado “Guarda Noturno”. Guerra, Justiça e intervenção mínima na vida social e econômica dos 
países. 
Não conseguia atender às reivindicações sociais, nem garantir o pleno funcionamento do mercado. 
No Brasil, com a vinda do Rei D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas 
finanças. Em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade. 
A Constituição Imperial de 1824, em seu art. 172, estabelecia a obrigatoriedade de apresentação 
anual de um “orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de 
todas as contribuições e rendas públicas”. O dispositivo, avançado para a época, não pôde serimplementado imediatamente por causa da dificuldade de comunicação, conflitos com normas 
legais, etc. Em 1827, surgiu a primeira lei orçamentária, com vigência em 1828, mas, também, não 
pôde ser implementada em sua plenitude, de forma que a primeira lei orçamentária brasileira, de 
fato, foi o Decreto Legislativo de 15/12/1830, que fixava a despesa e orçava a receita para o 
exercício de 1831. Ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentária; à Assembléia 
Geral, a aprovação da lei orçamentária e à Câmara dos Deputados a iniciativa da lei sobre impostos. 
Com a Proclamação da República, em 1889, o Congresso Nacional passou a ter maior importância 
na elaboração orçamentária. A Constituição de 1891 atribuiu ao Congresso Nacional a competência 
para elaborar a proposta orçamentária e para tomar contas do Poder Executivo. Para auxiliar o 
Congresso Nacional no controle da execução orçamentária, foi criado o Tribunal de Contas da 
União. 
Estado do Bem-estar Social 
1930 – Keynes. Orçamento “anticíclico”. Orçamento deficitário, a fim de que o Estado pudesse 
aplicar em investimentos públicos, gerando o pleno emprego e combatendo as crises cíclicas do 
capitalismo. 
Aumento das prestações públicas, da seguridade social e da assistência social. 
O Estado assumiu os custos com estratégias de mercado, demanda de bens improdutivos, como 
armamentos e viagens espaciais; infra-estrutura de produção, como transporte, comunicação, 
progresso técnico-científico e treinamento vocacional; consumo social, como construção de casas, 
transporte pessoal, assistência médica, lazer e educação e previdência social; e bem-estar social, 
como desemprego e assistência social. 
Os políticos aumentam permanentemente a despesa pública para atender às demandas dos eleitores, 
mas não querem se envolver com o aspecto negativo da criação de tributos para financiar os gastos. 
Esses fatores levaram ao aumento nos gastos públicos sem aumento correspondente da arrecadação, 
com conseqüente desmantelamento do serviço público e endividamento do Estado. 
No Brasil, a revolução de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova 
ordem em inúmeros aspectos, inclusive na modernização do aparelho do Estado. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 19 
 
A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituição de 1891 cederam lugar à centralização da 
maior parte das funções públicas na área federal. Na Constituição de 1934 o orçamento é tratado 
com destaque, sendo classificado em uma seção própria. 
Assim como nos dias atuais, a competência para elaboração da proposta orçamentária era do 
Presidente da República. Ao Congresso Nacional competia a votação do orçamento e julgamento 
das Contas do Presidente da República, com auxilia do Tribunal de Contas da União. 
Veio o autoritarismo do Estado Novo e, com ele, uma nova Constituição, decretada em 1937. 
Embora a constituição previsse a participação da Câmara dos Deputados, na prática, os orçamentos 
do Estado Novo foram todos elaborados e decretados pelo Presidente da República. 
Com a redemocratização do País, o orçamento voltou a ser do tipo misto, ou seja, proposto pelo 
Poder Executivo e alterado e votado pelo Congresso Nacional. Os princípios da unidade, 
universalidade, exclusividade e especialização foram consagrados na Constituição de 1946. 
Com o golpe militar de 1964, a participação do Congresso Nacional no processo orçamentário, foi, 
novamente, limitada. A Constituição outorgada em 1967 praticamente impediu que emenda 
importantes fossem apresentadas à proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo. O 
art. 67, § 1º, daquela Carta dispunha que “não serão objeto de deliberação emendas de que decorra 
aumento da despesa global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o 
seu montante, natureza e objetivo.” 
Apenas em 1988, quando o Brasil recebeu sua sétima constituição, o Legislativo recebeu de volta a 
prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei orçamentária anual. A Carta Magna explicita o 
princípio da universalidade orçamentária, destacando quais são as despesas e receitas públicas que 
devem integrar o orçamento público e, portanto, merecer a aprovação legislativa. Além disso, foi 
criada a lei de diretrizes orçamentárias, que compreenderá as metas e prioridades da administração 
pública federal, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
Estado Social Fiscal 
Redução das receitas patrimoniais e parafiscais. Fim da crença na inesgotabilidade dos recursos 
públicos, da possibilidade de atendimento a todas as demandas sociais e da garantia de felicidade do 
povo. 
O Estado Social Fiscal trouxe o orçamento equilibrado, o redirecionamento da despesa do Estado e 
alguma regulação do social e do econômico. É a época da austeridade. 
O orçamento deixa de ser apenas o instrumento de previsão da receita e de autorização dos gastos 
públicos em um sistema financeiro aberto para os empréstimos. 
“O orçamento público passa a ser o documento de quantificação dos valores éticos, a conta 
corrente dos princípios constitucionais, o plano contábil da justiça social, o balanço das escolhas 
dramáticas por políticas públicas em um universo fechado de recursos financeiros escassos e 
limitados.” Ricardo Lobo Torres 
No Brasil, foi sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela criou mais atribuições para a lei de 
diretrizes orçamentárias, 
Usuario
Realce
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 20 
 
6. Evolução Conceitual 
Os orçamentos públicos podem ser analisados sob diversos aspectos: político, econômico, social, 
administrativo, jurídico, etc. De acordo com a evolução da sociedade e com a variação de suas 
necessidades, um ou outro aspecto surgia como o mais importante do orçamento naquele momento. 
Orçamento Tradicional ou Clássico 
O Orçamento tradicional surgiu na Inglaterra, em 1822, juntamente com o Estado Liberal, 
preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar, ao máximo, o aumento dos gastos públicos. 
Foi instituído com a finalidade de possibilitar aos órgãos de representação um controle político 
sobre o Poder Executivo. No orçamento tradicional, os aspectos econômico, social, contábil, 
administrativo, jurídico, etc. tinham papel secundário. 
No orçamento tradicional, ou clássico, os diversos órgãos e entidades da Administração Pública 
Federal eram contemplados com recursos suficientes para o pagamento de pessoal e aquisição de 
material de consumo e permanente para um exercício financeiro. Não eram adotados programas de 
trabalho ou objetivos a atingir, como, por exemplo, redução do analfabetismo, melhoria dos índices 
sociais de determinada região, etc. O principal critério para distribuição de recursos era o 
montante de gastos do exercício anterior, não se levando em conta novas realizações futuras. 
Preocupava-se com os meios e não com os fins das funções governamentais. 
O controle da execução orçamentária no orçamento tradicional limitava-se a verificação da 
honestidade do agente público e da adequação do produto público às necessidades coletivas. 
No Brasil, a Constituição Imperial de 1824 continha as primeiras exigências para adoção de 
orçamentos formais por parte das instituições imperiais. No entanto, em virtude de dificuldades de 
comunicação e certos conflitos com normas legais da época, os orçamentos públicos não puderam 
ser adotados nos primeiros anos. Alguns autores consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira 
lei de orçamento no Brasil. 
Orçamento de Desempenho ou de Realizações 
Mais importante do que saber com o que o Governo gasta, contudo, era saber para que serviam os 
gastos. Dessa forma, houve a evolução para o orçamento de desempenhoou de realizações. 
O orçamento de desempenho consiste numa das primeiras modalidades de orçamentação moderna 
(em oposição à orçamentação tradicional), posteriormente identificado como a expressão inicial do 
que viria a ser chamado orçamento-programa. 
Constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, 
além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a 
explicitação do programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos 
que estão sendo destinados à unidade. 
No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a da busca de eficiência e de economia nas 
repartições públicas e não na adequação dos seus produtos à necessidades coletivas. 
Ainda não havia, contudo, vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que 
resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. 
Usuario
Realce
Usuario
Realce
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 21 
 
Orçamento-Programa 
O orçamento-programa consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas 
públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de 
um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas 
apropriadas de classificação da programação. 
As despesas públicas são discriminadas de modo a: 
a) dar ênfase aos fins (e não aos meios); 
b) indicar as ações em que o setor público gastará seus recursos; 
c) definir os responsáveis pela execução; e 
d) especificar os resultados esperados. 
Esse método surgiu nos EUA no final da década de 1950, sob a denominação PPBS (Planning, 
Programming and Budgeting System). 
As principais características desse modelo de orçamentação são: 
a) propiciar a integração ente o planejamento e o orçamento; 
b) realizar a quantificação dos objetivos e metas; 
c) basear as decisões em relações de insumo-produto e na pluralidade de alternativas 
programáticas; e 
d) empregar instrumentos aperfeiçoados para a mensuração de resultados. 
Com o advento da Lei n° 4.320, de 17/03/64, o orçamento-programa foi instituído no Brasil. O 
orçamento programa põe em destaque os objetivos, metas e prioridades do Governo. Constitui-se 
em um instrumento de planejamento. Os aspectos administrativo e econômico se sobrepõem ao 
aspecto político. 
O orçamento deve se compatibilizar com o planejamento estatal, na forma do Plano Plurianual. Não 
são admitidas, por exemplo, emendas às leis orçamentárias que não sejam compatíveis com o Plano 
Plurianual. 
Orçamento Base-Zero (zero-based budgeting) 
O orçamento base-zero consiste em uma abordagem orçamentária desenvolvida nos EUA em 1969 
pela empresa Texas Instruments Co. e adaptada para uso no setor público pelo Estado da Geórgia, 
na elaboração do orçamento para o exercício de 1973. 
A principal característica desta metodologia orçamentária é exigir que todas as despesas de cada 
repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático se tratasse de 
uma nova iniciativa. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, 
todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seriam 
desconsideradas, ou seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente 
autorizadas. Todo o estudo começaria do estágio inicial, revendo a necessidade e eficácia de cada 
despesa. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 22 
 
A grande vantagem deste método é sua evidente orientação para a eliminação de empreendimentos 
de reduzida prioridade, por envolver, em relação a cada programa, a resposta a três questões 
básicas: a) ele está sendo eficiente e eficaz? b) podem suas operações ser reduzidas ou eliminadas 
de forma a liberar recursos para novas programações? c) existem elementos que justifiquem a 
expansão de suas atividades? 
7. Princípios orçamentários 
Os princípios orçamentários não devem ser interpretados como mandamentos imutáveis, dogmas 
orçamentários. São, outrossim, produto da evolução do processo de elaboração e execução 
orçamentária, refletindo as alterações na legislação correlata. São úteis, contudo, para orientar o 
estudo sobre alguns aspectos orçamentários. 
Princípio da anualidade ou periodicidade 
O princípio da anualidade reza que a previsão das receitas e a fixação das despesas devem 
referir-se a um exercício financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil4. 
O caráter anual das leis orçamentárias pode ser observado em vários dispositivos legais. A 
Constituição Federal, em seus arts. 165, III, e §§ 5° e 8°; art. 166, caput, e §§ 3°, 6° e 8°; e art. 167, 
I, entre outros, se refere a leis orçamentárias e orçamentos anuais. A Lei n° 4.320/64, em seu art. 2°, 
refere-se explicitamente aos princípios da unidade, universalidade e anualidade. Diversos outros 
dispositivos limitam os atos e fatos orçamentários ou correlatos, como programas de governo, 
prestação de contas, etc, a períodos anuais. 
A lei orçamentária, cujo projeto é encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de 
cada ano, deve conter a previsão de receita. A previsão de receita, por outro lado, deve levar em 
consideração as alterações na legislação tributária, como, por exemplo, a instituição de um novo 
tributo. É lógico que se as alterações tributárias forem implementadas nos últimos dias do exercício 
financeiro, poderá a lei orçamentária já ter sido aprovada e os efeitos da alteração na legislação não 
computados. 
Princípio da unidade ou totalidade 
Deve existir apenas um orçamento para cada exercício financeiro. Dessa forma, evita-se a 
elaboração de orçamentos paralelos, que poderiam servir para burlar a programação e o controle da 
despesa. 
A divisão constitucional em orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos5 não significa 
inobservância ao princípio, uma vez que a lei orçamentária anual, cuja apresentação, tramitação e 
execução ocorrem indivisivelmente, engloba os três orçamentos. 
Princípio da universalidade 
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, sendo vedado o início de 
programas e projetos não incluídos na lei orçamentária anual6. 
 
4
 Lei n° 4.320/64, art. 34. 
5
 Constituição Federal, arts. 165, § 5°, e 167, I. 
6
 Constituição Federal, art. 165, § 5°. 
Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 23 
 
O fato de as receitas e despesas operacionais das empresas estatais não constarem da lei 
orçamentária não implica em inobservância ao princípio da universalidade. 
Princípio do orçamento bruto 
O princípio do orçamento bruto, como vem sendo interpretado pelos tratadistas, determina que 
todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções7. A regra busca dar transparência no processo orçamentário, impedindo a 
simples apresentação dos valores líquidos da confrontação entre receitas e despesas relativas a 
determinado serviço público, constituindo condição essencial ao controle financeiro. 
Princípio da não-afetação ou não-vinculação das receitas 
O princípio da não-afetação das receitas determina que nenhuma receita poderá ser reservada ou 
comprometida para atender a despesas previamente determinadas8. 
A aplicação desse princípio deve observar inúmeras exceções. Alguns tipos de receitas públicas 
são vinculados, como, por exemplo o produto da arrecadação de taxas, que depende da prestação de 
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição9. As 
despesas de capital decorrentes de empréstimos igualmente se vinculam