APOSTILA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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Direito Administrativo II 
Professor Victor Fernandes 
 
FAJ – FACULDADE DE JUSSARA 
DIREITO ADMINISTRATIVO II (6° Período) 
PROFESSOR VICTOR FERNANDES 
 
* Este material não substitui um livro! 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO (RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL) 
 
1. NOÇÃO GERAL 
 
Antes de adentrarmos no tema Responsabilidade Civil no âmbito administrativo, é importante 
que o conceito de Responsabilidade Civil em sentido amplo esteja bem claro. Tal instituto diz 
respeito à possibilidade de responsabilização civil de alguém que gerou dano a outrem, de 
natureza moral, material ou estética. 
A responsabilidade civil pode ser divida em Responsabilidade Civil Subjetiva e 
Responsabilidade Civil Objetiva. 
Na Responsabilidade Civil Subjetiva, para que haja a responsabilização, é necessária a 
incidência de 4 (quatro) elementos: 
 
 
- CONDUTA – que pode ser comissiva (fazer algo) ou omissiva (deixar de fazer algo). 
- DANO – que pode ser moral, material ou estético. 
- NEXO CAUSAL – que é a ponte, o elemento de ligação entre a conduta e o dano, ou seja, 
aquela conduta foi responsável por gerar o dano. 
- ELEMENTO SUBJETIVO (dolo ou culpa) – sendo o dolo a intenção de causar o dano pelo 
agente e a culpa, que se subdivide em negligência (deixar de praticar uma conduta esperada), 
imprudência (praticar conduta não esperada – ex: dirigir acima da velocidade) ou imperícia 
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(relacionada à técnica profissional – ex: médico que não toma os devidos cuidados para 
descontaminação de sala de cirurgia). 
 
 
Por sua vez, na Responsabilidade Civil Objetiva, apenas três elementos devem ser 
demonstrados para que haja o direito à indenização: 
 
- CONDUTA 
- DANO 
- NEXO CAUSAL 
 
Atenção! Na Responsabilidade Civil Objetiva, o elemento subjetivo (dolo ou culpa) não precisa 
ser demonstrado. 
 
2. RESPONSABILIDADE CIVIL NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO 
 
A responsabilidade civil do Estado também é chamada de Responsabilidade Civil 
Extracontratual. Explica-se: tal responsabilidade não deriva de contrato anterior entre o 
particular afetado e a administração. 
É importante diferenciar a responsabilidade extracontratual da responsabilidade contratual e 
daquela proveniente da perda de um direito. 
A responsabilidade contratual ocorre quando a administração possui o dever de indenizar o 
particular prejudicado quando havia relação contratual preestabelecida com este. É o exemplo 
da concessão de uso, contrato administrativo realizado entre particular e Administração para 
que aquele utilize bem público de maneira privativa (ex – restaurante em Universidade 
Federal). 
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Caso a Administração Pública outorgue ao particular uma concessão de uso com prazo 
determinado, deverá observá-lo, sob o risco de indenizá-lo pelos prejuízos causados (isso se a 
não observância do prazo não se deu por inobservância contratual pelo particular). 
Por sua vez, a responsabilidade pela perda de um direito, como o próprio nome já diz, ocorre 
quando a indenização é proveniente da retirada de um direito pelo Estado. O melhor exemplo 
para ilustrar a responsabilidade por perda de direito é a desapropriação, já estudada, que 
como se sabe, em regra, gera o dever de indenizar (Art. 5°, XXIV), visto que suprime o direito 
de propriedade do particular. 
 
3. EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL (FASES) 
 
Como a grande parte das áreas do direito, a disciplina acerca da responsabilidade civil estatal 
também passou por um processo de evolução, sendo divida em 3 (três) fases, que são 
exteriorizadas através de teorias, abaixo demonstradas: 
 
- 1° fase – Teoria da Irresponsabilidade Estatal (até 1873): Na primeira fase referente à 
responsabilidade estatal, mesmo que o Estado causasse dano aos seus agentes, estes não 
teriam qualquer direito de ressarcimento. Tal entendimento é proveniente da época cujo 
governo era absolutista, representado por um rei. 
Nesse período, religião e política se misturavam, sendo os reis considerados entidades que 
representavam o divino (Deus) e, se Deus não erra, o rei também não erraria. Desse 
entendimento surgiu a expressão “o rei não erra” (the king can do no wrong), expressão que já 
caiu em provas de concurso! 
Ora, se o rei não cometia erros, não haveria motivos para a responsabilização estatal, sendo a 
primeira fase marcada pela total irresponsabilidade do Estado perante danos gerados à 
terceiros. 
 
Caso Blanco – Em 8 de fevereiro 1873, houve a primeira decisão favorável no sentido de 
responsabilizar o Estado por ato lesivo causado a particular: na cidade de Bordeaux, França, 
uma menina de nome Agnes Blanco, foi atingida por um vagão que transportava fumo. Seu pai 
ajuizou ação com o intuito de responsabilizar o Estado pela lesão causada à sua filha, com 
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parecer favorável pelo Tribunal de Conflitos do país. Tal decisão é considerada um divisor de 
águas da total irresponsabilidade estatal para a teoria da responsabilidade subjetiva. 
 
 
- 2° fase – Teoria da Responsabilidade Subjetiva (de 1874 a 1946): também chamada de 
teoria da responsabilidade com culpa, teoria intermediária ou teoria civilista, a teoria da 
responsabilidade subjetiva foi um avanço no que diz respeito à possibilidade de 
responsabilização do Estado em caso de dano ao particular. 
Como o próprio nome da teoria nos diz, na segunda fase utilizava como regra a 
responsabilidade civil do Estado, ou seja, o lesado deveria demonstrar os quatro elementos já 
mencionados acima, quais seja 1) conduta 2) dano 3) nexo causal e 4) elemento subjetivo 
(culpa ou dolo). 
Ainda assim, diante a hipossuficiência do administrado frente ao Estado, a vítima de conduta 
danosa possuía grande dificuldade em comprovar judicialmente os requisitos da 
responsabilidade subjetiva, culminando em uma nova vertente da segunda fase: a teoria da 
culpa do serviço (também chamada de culpa anônima). 
A teoria da culpa do serviço, ou culpa anônima, permitia ao administrado a demonstração 
apenas de que um serviço público não havia sido prestado ou havia sido exteriorizado de 
maneira deficiente, exonerando-o de comprovar a conduta danosa de um agente público 
específico. 
 
Atenção! Ainda hoje a teoria da culpa do serviço é utilizada, porém, como exceção à 
responsabilidade objetiva do Estado (regra desde a promulgação da Constituição Federal de 
1946 – abaixo mencionada). Nos casos de conduta omissiva do Estado, como regra, deverá o 
particular demonstrar o elemento subjetivo (culpa ou dolo). 
 
 
- 3° fase: Teoria da Responsabilidade Objetiva (1947 até os tempos atuais): desde a 
Constituição Federal de 1946, a regra no ordenamento jurídico brasileiro é pela 
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responsabilização civil do Estado de maneira objetiva. Isto é, para que um particular tenha 
seus prejuízos (causados pelo Estado) ressarcidos, é necessário a demonstração apenas de 3 
(três) elementos: 
1) Conduta: que poderá ser lícita ou ilícita. Um exemplo de conduta lícita é a construção 
de um presídio próximo a um bairro residencial. Nesse caso, se o particular comprovar 
judicialmente que seu imóvel sofreu grande desvalorização em decorrência daquela 
obra pública, deverá ser ressarcido. 
2) Dano. 
3) Nexo causal. 
 
A disciplina é regulamentada pela Constituição Federal (artigo 37, §6°) e pelo Código Civil 
Brasileiro (artigo 43), que dispõem, respectivamente: 
 
Art. 37, CF/88A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Art. 43, CC/02 As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por 
atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito 
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. 
 
 
4. ARTIGO 37, § 6° DA CONSTUTIÇÃO FEDERAL DE 1988 
 
Para melhor compreendermos o instituto, analisemos o artigo 37, §6° da Constituição Federal 
por partes: 
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 Os sujeitos da responsabilidade civil objetiva são: 
As Pessoas Jurídicas de Direito Público (União, Estados, DF, Municípios – administração direta 
e Autarquias e Fundações Públicas de Direito Público – administração indireta) e 
As Pessoas Jurídicas de Direito Privado prestadoras de serviço público (Empresas Públicas; 
Sociedade de Economia mista (se não exploradoras de atividades econômicas, como os 
Correios), concessionárias e permissionárias de serviços públicos (CELG, SANEAGO, RMTC). 
 A responsabilidade objetiva sempre será aplicada a partir de um ato de agente público 
(aquele que de maneira temporária ou definitiva, remunerada ou não, presta serviços 
ao Estado). 
 
 O agente público deverá estar no exercício de suas funções (“nessa qualidade – art. 
37°, § 6°). Ou seja, se um policial em seu dia de folga causa danos a terceiro (atira em 
um indivíduo), o Estado não responderá civilmente e objetivamente por isso, sendo 
apenas a pessoa do policial responsável por seus atos (e de maneira subjetiva). 
Em outras palavras, se o agente público pratica atos fora do exercício de suas atribuições, o 
Estado nada tem a ver com isso! 
 Assegurado o direito de regresso em caso de culpa e dolo do agente público: atenção! 
A regra é que a responsabilidade civil do Estado seja objetiva, porém, caso um agente 
público, no exercício de suas funções, pratique conduta danosa à particular de maneira 
culposa/dolosa, o Estado poderá ajuizar ação regressiva contra o agente a fim de 
restituir os valores pagos ao particular em sede de ação indenizatória. Nesse caso, a 
responsabilidade do agente será subjetiva. 
 
 
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, EM REGRA, É OBJETIVA. 
A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO, EM CASO DE AÇÃO REGRESSIVA, É SUBJETIVA! 
 
 
 
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5. RESPONSABILIDADE PRIMÁRIA X RESPONSABILIDADE SUBSIDÁRIA 
 
A regra é que cada pessoa jurídica responda civilmente pelos prejuízos causados a terceiros 
(responsabilidade primária): 
 
 Se um motorista da UNIÃO, no exercício de suas atividades, atropela pedestre, a União 
será responsabilizada (responsabilidade primária). 
 Se um motorista de um Ministro, no exercício de suas atividades, atropela pedestre, a 
União será responsabilizada (responsabilidade primária), visto que um Ministério não 
é pessoa jurídica e sim departamento criado em decorrência de DESCONCENTRAÇÃO. 
 Se um motorista do INSS (Autarquia, criada pela União), atropela pedestre, no 
exercício de suas atividades, o INSS será responsabilizado (e não a União, que criou a 
autarquia em decorrência de DESCENTRALIZAÇÃO) (responsabilidade primária). 
 Se a CELG (pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos) cause 
danos a terceiros, ela mesma será responsabilizada e o Estado, quem delegou a sua 
função (responsabilidade primária). 
 
 
Atenção! Apenas se o devedor principal (responsável direto) não puder cumprir com suas 
obrigações (falta de patrimônio) ou cumpri-las de maneira insuficiente, é que poderá o 
devedor secundário (responsável subsidiário) ser acionado. 
 
 
 Se um motorista do INSS (Autarquia, criada pela União), atropela pedestre, no 
exercício de suas atividades, o INSS será responsabilizado (e não a União, que criou a 
autarquia em decorrência de DESCENTRALIZAÇÃO) (responsabilidade primária), mas, 
suponhamos que a autarquia esteja falida e impossibilitada de ressarcir os prejuízos 
causados ao particular. Nesse caso a União poderá ser acionada (responsabilidade 
subsidiária). 
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 Se a CELG (pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos) cause 
danos a terceiros, ela mesma será responsabilizada e o Estado, quem delegou a sua 
função (responsabilidade primária), mas, suponhamos que a CELG encontra-se falida 
e impossibilitada de ressarcir os prejuízos causados ao particular. Nesse caso a União 
poderá ser acionado (responsabilidade subsidiária). 
 
6. EXCEÇÕES À RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA 
 
Como visto, a regra é que o Estado, caso algum agente público cause prejuízo a terceiro, seja 
responsabilizado de maneira objetiva. Porém, há certas circunstancias em que o Estado só 
poderá ser responsabilizado caso o prejudicado demonstre os 4 (quatro) elementos da 
responsabilidade subjetiva: 
 
1) Na ação regressiva, já estudada acima. 
2) Em casos de conduta omissiva. A conduta omissiva é aquela em que o dano é causado 
quando a Administração Pública deixa de realizar algo (não fazer), ao contrário da conduta 
comissiva, quando a pratica de ato causa algum dano. 
 
Nos casos de conduta omissiva, a responsabilidade será subjetiva, porém, ao particular não 
caberá demostrar culpa ou dolo específico de agente público, apenas a má-
prestação/ineficiência/atrasado do serviço público. Ou seja, será aplicada a teoria da culpa 
anônima, já estudada na 2° fase da evolução da responsabilidade civil do Estado. 
Um exemplo de conduta omissiva responsabilizável é a falta de segurança pública em rua que 
constantemente ocorrem assaltos. Nesse caso, o Estado deixou de providenciar segurança 
pública. Outros exemplos que podem ser citados: enchentes, bala perdida, queda de árvore. 
 
Atenção! Nas relações de custódia a responsabilidade estatal será OBJETIVA, mesmo por atos 
de terceiro. Os exemplos clássicos são: morte de preso em rebelião; criança que se machuca 
em briga na escola. 
 
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7. EXCLUDENTES DE ILICITUDE (TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO) 
 
O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, a chamada teoria do risco 
administrativo em casos de lesão ao administrado. Pela teoria do risco administrativo, 
poderão haver as chamadas excludentes de ilicitude, ou seja, fatos que excluem o dever de 
indenizar pelo Estado. 
 
 São excludentes de ilicitude: 
1) Caso fortuito (ato humano, previsível mas não controlável) – exemplo: guerra. 
2) Força Maior (proveniente da natureza, imprevisível) – exemplo: raio que cai em árvore e 
atinge carro de particular.. 
3) Culpa exclusiva da vítima – exemplo: particular que se joga em um ônibus da prefeitura 
com o intuito de se matar. 
4) Culpa de terceiros – exemplo: arrastão. 
 
 
Atenção! A culpa concorrente (quando tanto o Estado como o particular causaram o dano 
através de conduta, a responsabilidade do Estado será amenizada, mas não excluída). 
 
 
A teoria do risco administrativo se contrapõe à uma teoria drástica, chamada de teoria do 
risco integral. Esta não admiteexcludentes de ilicitude, sendo o Estado responsável pelos 
danos causados à terceiros em qualquer situação. Embora tal teoria seja mais favorável à 
vítima, sua adoção não se faria justa, especialmente em casos que o dano ocorreu por culpa 
exclusiva da vítima, o que tornaria o Estado um “indenizador universal”. 
Atenção! Embora a teoria do risco administrativo seja a regra, há a possibilidade da aplicação 
da teoria integral em alguns casos, como em acidentes de trabalho em emprego público, na 
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indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT), em casos de atentados 
terroristas em aeronaves e para alguns estudiosos em casos de danos ambientais, por força do 
artigo 225 §§ 2° e 3° da Constituição Federal. 
 
8. PRAZO PRESCRICIONAL PARA INGRESSO DE AÇÃO INDENIZATÓRIA PELO PARTICULAR 
 
O entendimento atual é que o prazo prescricional para o ajuizamento de ação indenizatória 
contra o Estado é de 5 (cinco) anos (prazo quinquenal), conforme o artigo 1° do decreto-lei 
20.910/32. 
 
Atenção! Embora o artigo 206, § 3°, V do Código Civil disponha o prazo de 3 (três) anos para o 
ajuizamento de ação em casos de responsabilidade civil, o entendimento atual é de que este 
não se aplica à fazenda pública. 
 
 
9. DENUNCIAÇÃO À LIDE 
 
O entendimento doutrinário majoritário é de que não pode o Estado em sede de ação 
indenizatória ajuizada por particular em caso de responsabilidade civil, chamar ao processo o 
agente público em casos de culpa/dolo (denunciação à lide). 
Entretanto, as bancas de concurso vêm entendendo que em razão da celeridade e economia 
processual, o Estado tem a faculdade de proceder com a denunciação à lide do agente. 
Ou seja, nesse entendimento, o Estado poderia optar por aguardar o transito em julgado da 
ação de indenização ajuizada pelo particular e em casos de culpa/dolo do agente ajuizar ação 
regressiva para ser reembolsado ou, na própria ação indenizatória proposta pelo particular 
chamar o agente ao processo para responder por sua conduta. 
 
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10. RESPONSABILIDADE POR OBRA PÚBLICA 
 
Por fim, cabe demonstrar que a Administração poderá ser responsabilizada em casos de 
prejuízos causados a terceiros, decorrentes de obra pública: 
 
 Prejuízo só pelo fato da obra: são aqueles danos causados independente de má-
execução da obra. Os danos ocorrem pela simples existência da obra. Exemplo: 
rachaduras nas paredes de casas próximas a uma obra de metrô. Nesses casos a 
responsabilidade será objetiva. 
 
 Prejuízo por má-execução: como o próprio nome já diz, os danos causados a terceiros 
foram decorrentes de má-execução da obra. Nesse caso, a responsabilidade será 
objetiva se a obra foi realizada pela própria administração. 
 
Porém, se a Administração Pública contratou serviço de terceiros (construtora 
civil/empreiteiro), a responsabilidade será subjetiva, visto a realização da obra não ser 
considerada prestação de serviço público. 
 
 
 
Atenção! A doutrina majoritária entende que nesses casos, se a Administração Pública deixou 
de fiscalizar a obra (conduta omissiva) poderá ser responsabilizada subjetivamente. 
 
 
 
 
BIBLIOGRAFIA 
ALEXANDRINO; Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: 
Método, 2017. 
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspodvm, 2017. 
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2016.