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Ato administrativo
Análise geral e conceito
O ato administrativo como materialização do exercício da função administrativa 
stricto sensu consagra a busca da concretização dos conceitos primários, gerais e abstra-
tos contidos na norma legislativa, ou ainda, na norma constitucional.
O ato administrativo é uma “fala prescritiva”, só que detentora de um grau de 
abstração significativamente menor. Seu conteúdo é mandamental e seus limites são 
os que se depreendem do sistema normativo vigente, atinando ao próprio exercício da 
função administrativa.
Desta forma, o ato administrativo pode ser conceituado como sendo uma decla-
ração efetuada no exercício da função administrativa em sentido estrito, ou seja, no uso 
das prerrogativas públicas.
Vige a ideia de licitude: o ato administrativo deve ser possível, jurídica e mate-
rialmente. Deve ser moral, manter um liame com a finalidade pública pretendida, sob 
pena de desvio de poder e vício do ato. A finalidade mediata do ato administrativo, que 
é o interesse público, deve ser atendida.
Elementos do ato administrativo
Os elementos do ato administrativo são:
o sujeito (agente público com capacidade e competência); ■
o objeto (lícito, moral e possível, aquilo que o ato renuncia, regula, enuncia, ■
justifica na sua esfera específica);
a forma (em sentido amplo: a publicação, a motivação, o contraditório; em ■
sentido estrito: forma escrita, segundo determina a lei, modo pelo qual o ato 
vai se apresentar no exterior);
o motivo (fato que leva a Administração a praticar o ato, pressuposto de fato ■
relacionado ao pressuposto de direito);
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a finalidade (em sentido amplo, o interesse público, da coletividade; em sentido ■
restrito, o resultado específico que cada ato deve alcançar).
Em face de vícios, o ato administrativo pode ser anulado por razões de ilegali-
dade em alguns dos seus elementos, sendo os efeitos dessa anulação ex tunc, retroagindo 
até a data da sua produção. Na anulação, busca-se retirar do ordenamento jurídico um 
ato inválido e seus efeitos.
O artigo 5.º, LV, da Carta Federal, determina a observância de contraditório e 
ampla defesa para a sua efetivação. A Administração, constatando ilegalidade em ato, 
tem o dever de invalidá-lo, porém pode se abster de fazê-lo sempre que a sua alteração 
provoque mais prejuízos que a sua manutenção.
A revogação do ato administrativo se opera sobre atos válidos por razões de con-
veniência e oportunidade, de mérito. Seus efeitos são ex nunc, não retroagindo. Também 
sofre limitações, como o respeito aos direitos adquiridos, estatuído na Súmula 473 do 
Supremo Tribunal Federal (STF).
Quando essa declaração (ato administrativo) se opera em desconformidade com 
a moldura legal previamente estipulada para tanto, com defeitos em alguns dos seus 
elementos, diz-se estar ela viciada, razão pela qual impõe o sistema a tomada de provi-
dências para recomposição do Estado de Direito. 
As categorias do ato administrativo
As categorias do ato administrativo consistem nos planos da perfeição, validade 
e eficácia. 
Perfeição, também chamada de existência por alguns, significa que o ato teve ■
seu ciclo de formação completado; ausente um dos elementos, não existiria 
o ato.
Validade é a conformação do ato com o ordenamento jurídico. ■
Eficácia representa a condição que tem o ato de produzir efeitos (alguns dou- ■
trinadores entendem a eficácia como a potencialidade de produzi-los, não 
como a produção em si).
O que se observa é que os planos da validade, existência e eficácia variam na 
doutrina. O que se pode afirmar é que a aplicação desses planos no ato administrativo 
permite identificar fontes de invalidade.
Em relação à existência, pode-se verificar no plano da perfeição um contexto 
mais amplo que a mera existência. Basta para o ato apenas existir uma manifestação 
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de vontade (agente), com objeto (lícito ou ilícito), forma (lícita ou ilícita), finalidade 
(pública ou não). Na sequência é que se verificará a sua validade.
Se o agente foi público, investido em função, com objeto relacionado ao agir esta-
tal, forma e motivo, teremos um ato administrativo existente.
Em relação à validade, há a necessidade de verificação da competência e capaci-
dade do agente, da licitude e possibilidade do objeto, da forma legal, do motivo, lícito, 
suficiente e verdadeiro, da finalidade pública, mediata e imediata.
Em relação à eficácia, dois são os momentos na doutrina: o da produção de efeitos 
e o da potencialidade de produzir efeitos.
Nem sempre a presunção de validade vai indicar eficácia. Um ato inválido pode 
ser eficaz e produzir efeitos, os quais muitas vezes são protegidos pelo ordenamento 
jurídico. A publicidade e o cumprimento das obrigações são condições para o imple-
mento da eficácia.
Atributos do ato administrativo
Os atributos do ato administrativo são todos decorrentes de uma ideia de prerro-
gativa, da noção do regime jurídico administrativo.
Imperatividade 
Em face do poder extroverso, uma vez existente o ato ele se torna obrigatório 
mesmo para aqueles que não o aceitam, pois é emitido com a característica de Poder 
Público. Existe em todos os atos que impõem obrigações.
É uma das características que distinguem o ato administrativo do ato de Direito 
Privado.
Presunção de legitimidade ou de veracidade 
Quando os atos se presumem verdadeiros frente ao fato apontado, sendo o ônus 
da prova do cidadão. Consequência do princípio da legalidade, pois a Administração 
Pública só age segundo a lei. Um dos fundamentos é a necessidade de assegurar o aten-
dimento ao interesse público.
Enquanto o ato não for decretado ilegal pelo judiciário, ele continua a produzir 
efeitos. A nulidade do ato administrativo pode ser decretada pelo judiciário ou controle 
interno da Administração Pública. O ônus da prova se inverte em juízo e é a parte que 
terá que provar que o ato é ilegal. Trata-se de presunção iuris tantum, que pode ser 
afastada.
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Autoexecutoriedade 
Produção imediata de efeitos, a qual possibilita à Administração realizar seus 
atos sem necessidade de autorização judicial. Só existe em duas hipóteses: quando a lei 
define ou em casos de urgência – poder de polícia.
Exemplo: demolição de prédio que ameaça ruir. O ônus da prova em juízo se 
inverte: ao invés da Administração Pública pedir a autorização judicial, é o particular 
que tentará impedir o ato.
Classificação dos atos administrativos
Quanto à formação do ato
Ato simples
Há manifestação de vontade de apenas um órgão público, um agente. Basta uma 
vontade para a prática do ato. 
Exemplo: governador nomear um servidor em cargo em comissão. Tem exequibi-
lidade própria. Mesmo que um órgão colegiado emita o ato, ele ainda é simples.
Ato composto
É o ato que resulta da somatória, da conjugação de vontades de dois ou mais 
órgãos ou agentes. São necessárias duas vontades consonantes para que o ato se realize. 
A vontade de um é instrumental em relação à vontade do outro. Praticam-se dois atos, 
um principal e um acessório.
Exemplo: nomeação do ministro para o STF e para o Superior Tribunal de Justiça 
(STJ) – vontade do Senado para aprovar o nome e vontade do presidente para nomear.
Exemplo: aposentadoria de juiz do Tribunal de Justiça – vontade do órgão espe-
cial dizendo que ela é viável e vontade do presidente do Tribunal de Justiça, aposen-
tando-o.
A lei tem de dizer que tais autoridades devem se manifestar. A exigência dessa 
dupla manifestação de vontade resulta da lei.
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Ato complexo
Ao contrário do ato composto, o ato complexo também precisa de duas ou mais 
vontades de órgãos ou agentes, mas essas vontades se fundem para formar um único 
ato. As vontades são homogêneas, há identidade de contéudo e de fins.
Quanto às prerrogativas
Ato de império
Atos iure imperii seriam os atos praticados sob o manto de potestade pública, no 
exercício da soberania do Estado, praticados por ele na qualidade de poder supremo, 
supraindividual, com todas as prerrogativas e privilégios. Impostos unilateralmente e 
de forma coercitiva.
Ato de gestão
Atos iure gestionis seriam aqueles exercidos pelo Estado em situação de igual-
dade, de equiparação ao particular, no intuito da conservação e desenvolvimento do 
patrimônio público e para gestão de seus serviços.
Quanto aos destinatários
Atos individuais
Têm destinatário certo, individualizado.
Exemplo: portaria de nomeação de servidor público.
Produzem efeitos jurídicos no caso concreto.
Atos gerais
O destinatário é, de maneira geral, toda a Administração Pública.
Atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situação. São também os 
atos normativos da Administração Pública.
Exemplo: circular, portarias, regulamentos, edital de concurso, edital de licita-
ção.
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Quanto à estrutura do ato
Atos concretos
Dispõem para um único e específico caso, esgotando-se nesta única aplicação.
Exemplo: exoneração de funcionário.
Atos abstratos
Preveem reiteradas e infindas aplicações, as quais se repetem cada vez que ocorra 
a reprodução da hipótese neles prevista, alcançando um número indeterminável e inde-
terminado de destinatários.
Exemplo: regulamento cujas disposições sempre acolherão novos casos tipificá-
veis em seu modelo abstrato.
Quanto aos efeitos
Atos constitutivos
Que fazem nascer uma situação jurídica, produzindo-a originariamente, seja 
extinguindo ou modificando situação anterior.
Exemplo: demissão de funcionário.
Atos declaratórios
Afirmam a preexistência de uma situação de fato ou de direito.
Exemplo: certidão de que alguém está matriculado em escola pública.
Quanto ao grau de liberdade
Atos vinculados
Os que a Administração Pública pratica sem margem alguma de liberdade para 
decidir-se, pois a lei previamente tipificou o único comportamento possível. 
Exemplo: aposentadoria a pedido.
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Atos discricionários
A Administração Pública dispõe de certa margem de liberdade para decidir, pois 
a lei regulou a matéria de modo a deixar campo para uma apreciação que comporta certo 
subjetivismo. A discricionariedade administrativa é um espaço de atuação do adminis-
trador. Vinculado aos parâmetros jurídicos do regime jurídico administrativo, reside no 
mérito do ato administrativo.
Exemplo: autorização de porte de arma.
Memorizar a diferença entre ato discricionário e vinculado e toda a classificação 
dos atos administrativos.
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