Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
4º ENCONTRO NACIONAL DE GRUPOS DE PESQUISA – ENGRUP, São Paulo, pp. 370-392, 2008. MODERNIZAÇÃO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL AGRIUCULTURAL MODERNIZATION AND TERRITORIAL DEVELOPMENT Antonio Nivaldo Hespanhol Faculdade de Ciências e Tecnologia – UNESP – Presidente Prudente nivaldo@fct.unesp.br Resumo O pacote tecnológico da “Revolução Verde” foi difundido no mundo a partir dos anos 1950 e derivou diretamente do modelo de desenvolvimento produtivista predominante até o final dos anos 1970. A produção e a produtividade agrícolas se expandiram significativamente. No entanto, os efeitos ambientais e sociais da “Revolução Verde” foram muito negativos e provocaram a valorização de perspectivas de desenvolvimento ascendentes, tais como a abordagem territorial, a qual se tornou expressiva a partir dos anos 1990. Palavras-chave: Modernização, desenvolvimento, rural, participação. Abstract The “Green Revolution” technological package was spread out in the world from years 1950. It was derived from the development model that predominated until the end of years 1970. The agricultural production and the productivity had expanded significantly. However, the environmental and social effects of the “Green Revolution” were too much negative and had induced the valorization of ascending development perspectives, such as the territorial approach, which became expressive from years 1990. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 371 37 1. INTRODUÇÃO Após a II Guerra Mundial o pacote tecnológico da chamada “Revolução Verde” foi difundido no mundo, atingindo, inclusive alguns países subdesenvolvidos. A modernização da agricultura esteve associada ao modelo de desenvolvimento produtivista que passou a ser contestado nos anos 1970 e 1980, dando margem ao surgimento de novas abordagens de desenvolvimento. A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou força nos países desenvolvidos a partir dos anos 1990. Por meio de tal abordagem tem se procurado valorizar as potencialidades locais, a diversidade, o meio ambiente, bem como envolver os atores sociais nos projetos de desenvolvimento. No presente texto se procurará estabelecer relações entre modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, com o intuito de responder a três questões: 1) A agricultura moderna, associada ao modelo produtivista, perdeu a hegemonia? 2) A estratégia do desenvolvimento territorial é protagonista ou coadjuvante nas políticas públicas? 3) Como a estratégia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida nas políticas públicas brasileiras? 2. MODELO PRODUTIVISTA DE DESENVOLVIMENTO E MODERNIZAÇÃO DA AGRICULTURA Entre o final da II Guerra Mundial e os primeiros anos da década de 1970, a economia mundial apresentou grande expansão. Foram efetuados significativos investimentos em atividades produtivas, não somente nos países desenvolvidos, mas também em países subdesenvolvidos. No referido período, os conhecimentos da ciência e da tecnologia passaram a ser aplicados diretamente aos processos produtivos de todos os setores, inclusive da agropecuária, conforme salienta Santos (1985). A modernização da agricultura ocorrida em vários países derivou deste movimento expansionista caracterizado pelo expressivo crescimento econômico e pelo grande avanço tecnológico. Foi sob este modelo econômico que a União Européia, os Estados Unidos e muitos outros países, inclusive subdesenvolvidos, promoveram Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 372 alterações na sua base técnica de produção e ampliaram a oferta de alimentos e matérias-primas. Graças à modernização da agricultura e ao estabelecimento da Política Agrícola Comum (PAC), alguns países europeus que apresentavam forte dependência da importação de alimentos, não somente se tornaram auto-suficientes, como se converteram em exportadores líquidos de produtos agrícolas a partir dos anos 1980. Os EUA, o Canadá, a Austrália, o Brasil, a Argentina, o México e muitos outros países, expandiram significativamente a produção agropecuária em decorrência da adoção do pacote tecnológico da “Revolução Verde”. Apesar do aparente sucesso da modernização da agricultura, o passivo ambiental dela decorrente é muito grande. A expansão de monoculturas e o uso indiscriminado de máquinas, implementos, fertilizantes químicos e de biocidas comprometeram a qualidade ambiental de vastas áreas dos países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Nos países mais avançados da União Européia (França, Alemanha, Holanda, Bélgica, entre outros), as críticas aos efeitos ambientais negativos decorrentes da produção agrícola intensiva, emergiram nas décadas de 1960 e 1970 e ganharam amplitude e repercussão em outros países, a partir dos anos 1980. A perda da qualidade ambiental, os problemas sanitários como a encefalopatia espungiforme bovina (mal da vaca louca), a incidência da febre aftosa e a contaminação de frangos, evidenciaram a insuficiência da gestão da qualidade e da segurança dos alimentos gerados pela agricultura moderna e processados pelas agroindústrias de grande porte (DELORME, 2004). Diante de tal quadro, os alimentos produzidos sem a aplicação de biocidas e o processamento artesanal têm sido valorizados pelos consumidores dos países desenvolvidos, bem como pela população de média e alta renda dos países subdesenvolvidos. Cada vez mais se passou a reconhecer que o modelo produtivista, próprio do modelo no qual se insere a agricultura moderna, não proporcionou a superação da pobreza das zonas rurais, nem proporcionou a melhoria da qualidade de vida das suas 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 373 37 populações. A agricultura moderna também não levou a superação do problema da fome no planeta, apesar de ter havido a ampliação da oferta de alimentos, os problemas relacionados à sua distribuição perduraram e até se agravaram. As preocupações ambientais e sanitárias em relação à agricultura intensiva redundaram em alterações nas políticas agrícolas, principalmente nos Estados Unidos da América (EUA) e na União Européia. O emprego indiscriminado de sistemas intensivos de produção passou a ser combatido por meio de reformulações nas políticas agrícolas. Nos EUA foi criado, no ano de 1984, o Low-Input/Sustainable Agriculture (LISA) com o objetivo de desenvolver sistemas de produção menos agressivos ao meio ambiente, conforme salienta Ehlers (1999). Na União Européia, foram empreendidas reformulações na PAC nos anos de 1992, 1999 e 2003 por meio das quais se procurou estimular formas extensivas de exploração com o intuito de reduzir a pressão sobre os recursos naturais e de valorizar a qualidade ambiental. As novas políticas agrícolas, além de valorizarem a exploração extensiva, procuraram reduzir a oferta de produtos agrícolas subsidiados. Apesar da tomada de consciência em relação aos problemas ambientais e sociais gerados pela agricultura moderna, os interesses econômicos prevalecem e o modelo produtivista continua hegemônico. Os questionamentos e denúncias em relação ao comércio desleal de produtos agrícolas praticado pelos países desenvolvidos se tornaram recorrentes, pois tais países protegem os seus mercados com tarifas alfandegárias elevadas aos produtos agroalimentares e concedem fortes subsídios aos seus agricultores. Os segmentos produtivos voltados ao abastecimento de grandes mercados são dominados por corporações transnacionais cujas sedes se localizam nos EUA e na União Européia, a exemplo da Bunge, Cargill, Nestlé, Danone, Louis Dreyfus e ArcherDaniels Midland Company (ADM), entre outras. Estas empresas operam com base na agricultura praticada em larga escala e com intensa utilização de máquinas, Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 374 implementos mecânicos, fertilizantes químicos, sementes selecionadas e biocidas, cujas empresas produtoras também estão sediadas naqueles países. Nos países desenvolvidos, não somente os pequenos agricultores, mas também os médios e grandes vinculados aos segmentos produtivos modernos são subsidiados e protegidos por tarifas alfandegárias. As questões relacionadas à concessão de subsídios agrícolas e a manutenção de elevadas tarifas alfandegárias aos produtos agroalimentares provenientes de países subdesenvolvidos vêm causando fortes embates na Organização Mundial do Comércio (WTO - World Trade Organization). A rodada de negociações da OMC iniciada em Doha (Qatar) no ano de 2001 até hoje não foi concluída em virtude do não entendimento entre os países desenvolvidos e subdesenvolvidos em relação aos subsídios agrícolas concedidos pelos EUA e União Européia e as tarifas alfandegárias praticadas para proteger os respectivos mercados. Os EUA e a União Européia se predispõem a reduzir as tarifas alfandegárias aos produtos agropecuários e a diminuírem o volume de subsídios concedidos aos seus agricultores, mas exigem, em contrapartida, que os países subdesenvolvidos, inclusive a China e a Índia, reduzam as suas tarifas alfandegárias sobre produtos manufaturados e serviços especializados. Na mais recente reunião realizada no mês de julho de 2008, em Genebra, na Suíça, se esperava concluir a rodada de Doha, no entanto, mais uma vez, o ciclo de negociações multilaterais foi fracassado1. O incremento da produção de alimentos, fibras e agrocombustíveis para fazer frente ao crescimento da demanda internacional, decorrente, em grande parte, da elevada expansão econômica que vem ocorrendo na China e na Índia está sendo realizado com base neste modelo de desenvolvimento reconhecidamente insustentável dos pontos de vista social e ambiental. 1 Na rodada de negociações ocorrida em Genebra houve divergências em relação ao posicionamento de importantes países subdesenvolvidos. O Brasil posicionou-se favoravelmente ao acordo que previa a redução de tarifas alfandegárias aos produtos manufaturados e a Argentina, China e Índia se posicionaram contrariamente ao acordo, pois não abrem mão de proteger as suas indústrias e exigem maior redução das tarifas alfandegárias aos produtos agropecuários pelos países desenvolvidos. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 375 37 No caso do Brasil, o processo de modernização da agricultura reduziu o seu ritmo a partir do início dos anos 1980, em razão da crise econômica mundial e das crises fiscal e financeira que atingiram o Estado brasileiro. Mesmo assim, a agricultura moderna em bases empresariais se expandiu e continua em marcha por meio do crescimento das áreas de cultivo de soja e milho nas zonas de cerrado do Centro-Oeste, Nordeste e Norte do país, de algodão mecanizado nos Estados de Mato Grosso e Bahia, de cana-de-açúcar nos Estados de São Paulo, Paraná, Mato Grosso do Sul e Goiás. A agricultura moderna produtora de commodities vem ampliando a sua importância na geração de divisas, por meio da expansão do agronegócio, o qual tem sido responsável por mais de um terço do valor das exportações e tem garantido os sucessivos superávits na balança comercial do país. Diante do exposto, pode-se afirmar que o modelo econômico produtivista ao qual se vincula a agricultura moderna, apesar dos seus perversos resultados sociais e ambientais e das alterações que foram feitas nas políticas agrícolas da União Européia e dos Estados Unidos para desencorajar as explorações intensivas, continua prevalecendo em âmbito global e nacional. Portanto, a resposta à primeira pergunta (A agricultura moderna, associada ao modelo produtivista, perdeu a hegemonia?) é negativa, a despeito da adoção de medidas paliativas e do recorrente discurso dos organismos internacionais sobre o estímulo a promoção do desenvolvimento economicamente viável, ambientalmente sustentável e socialmente justo. 3. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: MUDANÇA DE PARADIGMA OU APRIMORAMENTO DO DISCURSO? O período compreendido entre o final da Segunda Guerra Mundial e o início da década de 1970 foi marcado pela grande expansão da economia mundial e expressiva atuação do Estado na coordenação, regulação e estímulo às atividades produtivas. Neste período a ação do Estado se deu por meio do planejamento centralizado, com preocupações essencialmente econômicas e sem a participação da população Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 376 envolvida. O planejamento regional foi caracterizado pelo seu perfil tecnicista e monodisciplinar (economia), conforme ressalta Boisier (1989). A competição entre dois sistemas econômicos (capitalismo e socialismo) estimulou os governos de países desenvolvidos a estabelecerem o planejamento macroeconômico e setorial e a estimularem à dinamização de regiões deprimidas. O perfil keynesiano das políticas públicas e o bom desempenho da economia, entre o final da II guerra e o início dos anos 1970, propiciaram a melhoria do padrão de vida da população dos países desenvolvidos, sendo instituído o chamado Welfare State (Estado do bem estar social). Nos países desenvolvidos, no período em apreço, se atingiu quase o pleno emprego e as conquistas dos trabalhadores foram significativas. Nos países subdesenvolvidos, a intervenção do Estado também foi significativa no mesmo período, mas ela se deu mais para complementar a ação do capital privado do que para prover a população com os serviços públicos básicos, diferentemente, portanto, do que ocorreu nos países desenvolvidos. No caso brasileiro, a partir da segunda metade dos anos 1950, o Estado passou a investir diretamente em infra-estrutura e em setores produtivos pouco atrativos às empresas privadas, com o intuito de atrair capitais estrangeiros, e foram criadas facilidades para o ingresso de empresas multinacionais no país. Depois do primeiro choque do petróleo em 1973, as perspectivas keynesianas perderam força nos países desenvolvidos e, desde então, houve o enfraquecimento dos Estados e o fortalecimento do liberalismo econômico nos países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Para Castro (1991, p. 14) “a crescente interdependência e simultânea exacerbação da competição oligopólica internacional desestruturou os fundamentos da concepção, até então vigente, de planejamento e de intervenção do Estado.” 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 377 37 Lipietz (1988) considera que os princípios do liberalismo se impuseram com a (...) chegada ao poder de coligações monetaristas ou simplesmente menos keynesianas: na Inglaterra, pela vitória dos conservadores; nos Estados Unidos, pela subida de Volker à direção do FED antes do acesso de Reagan à presidência; na Alemanha Federal, pela hegemonia dos liberais na coligação de centro-esquerda (LIPIETZ, 1988, p. 178). Após o primeiro choque do petróleo de 1973 e o estancamento do ciclo expansivo da economia, os postulados neoliberais tornaram-se hegemônicos. Os organismos internacionais, especialmente o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD – Banco Mundial) passaram a apresentar e a impor medidas de cunho neoliberal para controlar a inflação, estabilizaras economias e superar as recorrentes crises em países subdesenvolvidos. O FMI interferiu diretamente na gestão da política econômica de muitos países subdesenvolvidos, especialmente na primeira metade dos anos 1980, em decorrência do aprofundamento da crise econômica. No caso do Brasil, num primeiro momento, o FMI fez intervenções de cunho recessivo, buscando frear o consumo para reduzir a inflação. No final dos anos 1980 e, principalmente, no decorrer da década de 1990, o FMI e o Banco Mundial passaram a forçar vários países subdesenvolvidos, inclusive o Brasil, a abrirem os seus mercados, a controlarem os gastos públicos, a privatizarem empresas estatais e a concederem a exploração de serviços públicos básicos à iniciativa privada, por meio da implementação de um receituário neoliberal que ficou conhecido como “Consenso de Washington”. As medidas neoliberais aplicadas não atingiram os resultados apregoados pelos organismos internacionais em termos de dinamização da economia e de redução da pobreza, conforme enfatiza Stiglitz (2002). Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 378 Em contraposição ao processo liberalizante e homogeneizador e, de certa forma, a ele associado, surgiram nos anos 1990 iniciativas que passaram a valorizar a diversidade das regiões, se buscando promover o desenvolvimento a partir do aproveitamento das potencialidades locais. A experiência da terceira Itália, nesse sentido, é paradigmática e serviu de base para o fortalecimento desta perspectiva de desenvolvimento baseada na organização dos atores e na melhoria da governança local. As expressões desenvolvimento local, desenvolvimento endógeno, desenvolvimento de baixo para cima, entre outras, tornaram-se comuns. O enfraquecimento da ação do Estado fez com que as comunidades regionais chamassem para si a responsabilidade pela promoção do seu próprio processo de desenvolvimento. O capital humano e o capital social passaram a ser valorizados e as preocupações com a qualidade ambiental foram ampliadas, tornando significativas as experiências bem sucedidas de desenvolvimento local com base no envolvimento direto de atores sociais, no aproveitamento de conhecimentos tradicionais e de atributos locais, especialmente nos países que integram a União Européia, Neste contexto a União Européia lançou, no ano de 1991, o Programa Ligações Entre Ações do Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER) com o objetivo de dinamizar os espaços rurais a partir do financiamento de projetos inovadores, elaborados por atores públicos e privados locais, a partir da instituição da abordagem ascendente. Os projetos LEADER se voltaram preferencialmente ao melhor aproveitamento dos conhecimentos tradicionais, a valorização dos patrimônios culturais e naturais, a implantação de infra-estrutura para a melhoria da qualidade de vida da população rural, a atração de empresas e população para as zonas rurais e o aprimoramento e agregação de valor aos produtos locais. O Programa LEADER apresentou boa receptividade e se expandiu ao longo do tempo, sendo que atualmente se encontra na quarta edição. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 379 37 A primeira edição do programa (LEADER I) foi realizada entre os anos de 1991 e 1994, contou com aportes financeiros da ordem de 417 milhões de Euros, sendo financiados 217 projetos. Na segunda edição (LEADER II), realizada entre os anos de 1995 e 1999, foram investidos 1,75 bilhão de euros e apoiados 906 projetos. Na terceira edição do programa (LEADER+) executada entre os anos 2000 e 2006 foram alocados 2,02 bilhões de euros e financiados 893 projetos. Além das iniciativas do Programa LEADER, a própria PAC, a partir da segunda reforma realizada no ano de 1999 passou a reconhecer e a destinar recursos de maneira diferenciada à garantia agrícola (mercado) e ao desenvolvimento rural, por meio do estabelecimento de dois pilares: o primeiro vinculado à política de mercado, e o segundo, ligado ao desenvolvimento sustentável das zonas rurais. Na terceira reforma da PAC, realizada no ano de 2003, foi estabelecido o direito ao pagamento único, sendo os subsídios concedidos diretamente aos agricultores independentemente de sua produção. Em contrapartida, a concessão dos subsídios passou a ser condicionada ao cumprimento de normas ambientais e sanitárias, bem como a exigências quanto ao bem estar dos animais. Entre os anos 2000 e 2006 foram disponibilizados pela PAC mais de 300 bilhões de euros, dos quais 90% foram destinados às políticas de mercado (primeiro pilar) e apenas 10% ao desenvolvimento rural (segundo pilar), dirigindo-se, neste caso, a quatro medidas de acompanhamento2 e a 18 medidas de diversificação e modernização das explorações agrícolas3. 2 Aposentadoria rural, medidas agroambientais, ajuda as áreas desfavorecidas e reflorestamento. 3 Investimento nas explorações agrícolas, instalação de jovens agricultores, formação, transformação e comercialização dos produtos agrícolas, outras medidas florestais, melhoria das terras, agrupamento de parcelas de terras, revitalização dos serviços e ajuda a gestão agrícola, comercialização de produtos agrícolas de qualidade, serviços essenciais para a economia e a população rural, renovação dos núcleos rurais e proteção do patrimônio rural, diversificação das atividades agrícolas ou próximas da agricultura, gestão da água destinada a agricultura, melhoria da infra-estrutura ligada ao desenvolvimento da agricultura, estímulo as atividades turísticas e artesanais, proteção do ambiente e bem estar dos animais, reconstituição do potencial de produção agrícola em áreas atingidas por catástrofes naturais e implementação de meios de preservação e, finalmente, investimentos na engenharia financeira. Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 380 No período 2007-2013 o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) destinará volume maior de recursos aos projetos de desenvolvimento local, sendo que serão destinados mais de 20 bilhões de euros ao Programa LEADER, agora convertido num dos quatro eixos do FEADER4. As experiências de desenvolvimento local associadas aos espaços rurais, passaram a receber a abordagem territorial, em virtude de reconhecerem o caráter multifuncional dos espaços rurais; de serem estabelecidas com base nas co-relações de forças existentes nos territórios; e; por valorizarem a participação dos atores sociais. A partir das experiências de desenvolvimento local processadas em países desenvolvidos, os organismos internacionais, especialmente o Banco Mundial, passaram a valorizar a abordagem territorial e a exigir que países subdesenvolvidos adotassem estratégias de desenvolvimento ascendentes, sem se levar em conta as grandes diferenças existentes entre as respectivas realidades. Os níveis de desigualdade social e regional são enormes e a prática da participação é pouco expressiva na maioria dos países subdesenvolvidos, o que dificulta a implementação de estratégias de desenvolvimento ascendentes. No caso da América Latina, a Organização dos Estados Americanos (OEA), por meio do Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA), passou a promover o desenvolvimento rural sustentável na perspectiva da valorização dos atributos dos territórios. 4 Eixo I – ampliação da competitividade dos setores agrícola e florestal; Eixo II – melhoria do ambiente e da paisagem rural; Eixo III – Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural; Eixo IV – abordagem LEADER. 4º ENGRUP,São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 381 38 De acordo com o Sepúlveda et al (2005, p. 1) El enfoque territorial es esencialmente integrador de espacios, agentes, mercados y políticas públicas de intervención. (…) el territorio es considerado como un produto social e histórico – lo que le confere un tejido social único -, dotado de una determinada base de recursos natureles, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos. As diretrizes dadas pelos organismos internacionais e a descentralização político-administrativa promovida desde os anos 1980 têm levado ao fortalecimento da chamada abordagem territorial em vários países da América Latina, inclusive no Brasil. O sofisticado discurso do desenvolvimento territorial desenvolvido e pensado para outras realidades passou a ser incorporado às políticas públicas. Contudo, as instituições nos diferentes âmbitos encarregadas da execução das políticas continuam atuando como no passado, ou seja, de maneira setorial, numa lógica produtivista e com reduzido envolvimento dos atores sociais. Diante do exposto, pode-se afirmar que a abordagem territorial foi incorporada ao discurso das políticas públicas de vários países. Na União Européia a abordagem territorial é expressiva e resultou em ações relevantes voltadas ao desenvolvimento local. Na América Latina a abordagem territorial não passou de um discurso sofisticado e muitas vezes mal interpretado pelas autoridades e agentes locais. Apesar da sua importância, a abordagem territorial não é protagonista e sim coadjuvante, pois tal perspectiva foi apenas parcialmente adotada e se restringe aos projetos voltados a dinamização de espaços rurais economicamente deprimidos de países desenvolvidos. Na América Latina, a abordagem territorial foi incorporada a partir do estímulo e da imposição de organismos internacionais, passando a ser adotada por técnicos e Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 382 autoridades. No entanto, as condições básicas para a implementação de estratégias ascendentes e participativas de desenvolvimento não existem de fato. Portanto, a estratégia do desenvolvimento territorial não é protagonista e sim coadjuvante nas políticas públicas dos países desenvolvidos e apenas começam a ser esboçadas nos países subdesenvolvidos, por meio da transposição de experiências que foram bem sucedidas em contextos econômicos, sociais, ambientais, institucionais, históricos e culturais bastante distintos daqueles existentes nestes países. 4. MODERNIZAÇÃO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL A modernização da agricultura se processou de forma bastante rápida no Brasil, especialmente nas regiões sul e sudeste, onde as alterações na base técnica e econômica da agropecuária se deram de maneira bastante pronunciada a partir dos anos 1960. O crédito rural oficial, principal instrumento utilizado para promover a modernização da agricultura foi altamente seletivo, pois a sua oferta se restringiu aos médios e grandes produtores rurais. Os pequenos arrendatários, parceiros e meeiros com reduzido ou nenhum patrimônio não tiveram acesso ao crédito oficial em razão de não disporem das garantias exigidas pelo sistema financeiro. No início dos anos 1980 o padrão de financiamento público da agricultura brasileira se esgotou em decorrência do aprofundamento da crise fiscal do Estado. A partir de 1984 as taxas de juros que incidem sobre o crédito rural oficial se tornaram positivas. O período que se estende de 1980 até o início dos anos 1990, foi marcado pela instabilidade macroeconômica. O Estado se voltou para a gestão da crise, não sendo estabelecidas políticas públicas com horizontes de médio e longo prazo. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 383 38 No ano de 1994 foi lançado o Plano Real, por meio do qual a economia foi estabilizada, a inflação controlada e a moeda sobrevalorizada, ao mesmo tempo em que os processos de desregulamentação e de abertura da economia à competitividade internacional foram ampliados. No ano de 1996 o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), voltado ao atendimento de produtores rurais com áreas não superiores a quatro módulos fiscais e que contratam até dois trabalhadores. Desde então tais produtores passaram a usufruir de tratamento diferenciado, tendo acesso ao crédito oficial em condições bastante favoráveis. No decorrer dos anos 1990 ocorreram mudanças importantes na maneira de se entender o campo no Brasil, pois passaram a ser consideradas, pelo menos em tese, as especificidades locais na formulação de políticas públicas. Com isto, se procurou favorecer a representação dos atores sociais por meio da participação de suas organizações coletivas na elaboração e implementação de políticas voltadas ao meio rural, além de serem fortalecidos os canais de participação criados na constituição federal promulgada no ano de 1988, com destaque para os conselhos municipais. Apesar das dificuldades enfrentadas para se democratizar as políticas públicas, os documentos oficiais romperam com a visão produtivista e setorial e passaram a adotar a perspectiva territorial. A adoção da abordagem do desenvolvimento territorial no país tem como marco inicial o Programa Comunidade Ativa instituído pelo governo FHC no ano de 1999, por meio do qual se procurou induzir o desenvolvimento local das regiões menos dinâmicas. A gestão de programas sociais também foi descentralizada com o intuito de se evitar a dispersão e estimular a gestão participativa de recursos públicos. No ano de 2003 o governo Lula criou a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, a qual se vincula ao Ministério do Desenvolvimento Agrário. A referida secretaria tem a incumbência de estimular e coordenar projetos de desenvolvimento de territórios rurais, os quais, de acordo com os documentos oficiais devem dirigir “o foco das políticas para o território, destacando a importância das políticas de ordenamento Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 384 territorial, de autonomia e de autogestão, como complemento das políticas de descentralização” (BRASIL, 2003, p. 30). De acordo com a referida secretaria Na abordagem territorial o foco das políticas é o território, pois ele combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperação, com a diversidade dos atores sociais, melhorando a articulação dos serviços públicos, organizando melhor o acesso ao mercado interno, chegando até ao compartilhamento de uma identidade cultural, que fornece uma sólida base de coesão social e territorial, verdadeiros alicerces do capital social (BRASIL, 2003, p. 30). Apesar da adoção de tal perspectiva, as ações do governo federal na promoção do desenvolvimento dos chamados territórios rurais ainda têm sido inexpressivas. A Secretaria de Desenvolvimento Territorial vem desenvolvendo o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), mas as suas ações ainda são pouco representativas. O Ministério do Desenvolvimento Agrário5 tem se incumbido da condução da política de assentamentos rurais, inadequadamente cognominada de reforma agrária, e do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). As metas quantitativas e qualitativas estabelecidas para os assentamentos não têm sido atingidas. O PRONAF, por sua vez, permanece estritamentevinculado à oferta de crédito rural com subvenções diferenciadas de acordo com a dimensão e o perfil dos beneficiários, ou seja, se restringe a oferta de crédito. 5 A missão oficial do Ministério do Desenvolvimento Agrário é “criar oportunidades para que as populações rurais alcancem plena cidadania”. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 385 38 O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento6 estabelece e conduz a política de apoio à agricultura empresarial, restringindo-se basicamente a ofertar crédito oficial a médios e grandes produtores rurais a taxas de juros inferiores às vigentes no mercado financeiro. A divergência de interesses e a dubiedade das políticas públicas voltadas ao meio rural ficam evidentes na própria maneira como a administração federal se estrutura para atender as demandas provenientes do agronegócio e da chamada agricultura familiar. Nos territórios rurais selecionados pelo governo federal, atualmente cognominados de territórios da cidadania, os interesses divergentes e os conflitos existentes no âmbito dos respectivos territórios são negligenciados. Prioriza-se o atendimento dos segmentos ligados à agricultura familiar e aos movimentos sociais, sendo que as demais forças vivas, inclusive as hegemônicas, não participam das discussões e decisões sobre a alocação dos recursos públicos destinados aos referidos territórios, o que descaracteriza a própria abordagem territorial de desenvolvimento. Schneider e Tartaruga (2005, p. 23) enfatizam que: (...) a abordagem do desenvolvimento territorial deve ser capaz de criar e proporcionar instâncias para o debate das demandas entre os diversos atores de um território. Pior do que tentar evitar e suprimir o conflito social é não perceber a sua existência. No que concerne à adoção da abordagem do desenvolvimento territorial há algumas ressalvas a serem feitas quando são considerados os países subdesenvolvidos, a exemplo do que no Brasil. 6 A missão oficial do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento é “promover o Desenvolvimento Sustentável e a Competitividade do Agronegócio em Benefício da Sociedade Brasileira”. Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 386 Desde o final dos anos 1990 a abordagem do desenvolvimento endógeno na perspectiva territorial vem sendo fortalecida, tendendo-se a considerar que as iniciativas locais são suficientes para dinamizar a economia e superar problemas sociais e ambientais. Para Brandão et al (2005) há exagero nesta perspectiva endogenista. Para os referidos autores em todo o mundo considera-se: (...) a necessidade da “territorialização” das políticas de desenvolvimento. Situação em que todos os atores sociais, econômicos e políticos estão cada vez mais plasmados, “diluídos”, em um determinado recorte territorial. Dentre várias mistificações, parece existir no discurso uma opção por substituir o Estado (‘que se foi”), por uma nova condensação de forças sociais e políticas chamada de território. O território passa a ser como que o grande regulador de relações, encarnando projetos sociais (BRANDÃO et al, 2005, p. 2). A partir da adoção de tal perspectiva, o poder central passa a estimular as comunidades locais a se organizarem, a participarem e a reivindicarem o acesso a direitos básicos que deveriam ser garantidos pelo poder público sem qualquer burocracia, dispêndio de tempo e desgaste. A excessiva descentralização de políticas públicas, apesar das boas intenções, pode ter resultados adversos dos esperados e reduzir o nível de democratização das decisões ao enviés de ampliá-lo, dada à concentração de riqueza e do poder nas mãos das oligarquias no âmbito das localidades e das regiões do país, conforme demonstra Arretche (1996, p.10). 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 387 38 (...) não há uma relação necessária entre determinada escala de prestação de serviços públicos e o grau de apropriação privada ou patronagem política que a prestação de tais serviços pode viabilizar. A proximidade não é, assim, condição suficiente para evitar que determinadas necessidades dos cidadãos sejam atendidas segundo padrões clientelistas. No país ainda prevalecem arcaicas relações de poder com “comportamentos e atitudes ainda enraizados no paternalismo, populismo, clientelismo e coronelismo” (SAYAGO, 2007, p. 13), aos quais podem ser acrescentamos mais alguns perversos “ismos” tais como: comodismo, individualismo, egoísmo, nepotismo, machismo, racismo, entre outros. Para Boisier (2002): Es casi evidente que una democracia madura supone una amplia distribución social del poder político, o sea, supone una descentralización, pero es un error común asignar causalidades unidireccionales, como si un proceso necesariamente generase linealmente el otro, desconociéndose el carácter recursivo de ambos. Desde luego, el términos territoriales la transferencia de poder a regiones por ejemplo, puede resultar completamente antidemocrática si en tales regiones no existe un receptor socialmente adecuado, en cuyo caso el poder transferido solo reforzaría estructuras oligárquicas y clientelísticas (BOISIER, 2002, p. 4). A descentralização das políticas públicas tem enfrentado dificuldades de várias ordens no Brasil, pois a realidade da grande maioria das localidades situadas no interior do país, normalmente, é de dispersão populacional, heterogeneidade, baixo nível de organização e dificuldade de acesso às infra-estruturas e serviços públicos, Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 388 elementos que comprometem a qualidade do processo de descentralização administrativa, conforme enfatiza Schejtman (1997). A operacionalização do desenvolvimento territorial é praticamente impossível de ser implementada quando perduram a elevada concentração da propriedade da terra, a grande concentração social e regional da renda, o esgarçamento do tecido social e a falta de dinamismo econômico. Tais características associadas a permanência de uma estrutura institucional ainda vinculada a lógica produtivista e setorial obstam as iniciativas ligadas a implementação da abordagem territorial de desenvolvimento. Favareto (2007, p.20) salienta que: (...) a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituições e políticas para o desenvolvimento rural torna-se incompleto, uma espécie de ‘inovação por adição’ no vocabulário, no discurso e nas políticas de órgãos governamentais e agentes sociais como organizações e apoio e movimentos sociais sem, ainda, uma correspondente em termos de mudança institucional. Diante do exposto, como responder a terceira questão proposta (Como a estratégia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida nas políticas públicas brasileiras?). Considera-se aqui que embora a estratégia do desenvolvimento territorial seja relevante, ela ainda é limitada e se restringe ao discurso oficial que vem sendo adotado para justificar a falta de um projeto nacional de desenvolvimento e para atender aos desígnios de organismos internacionais que financiam vários projetos no país. A permanência de problemas estruturais relacionados à concentração da riqueza e do poder, a ineficiência das instituições, a persistência de práticas clientelistas e o despreparo da população para participar de maneira autônoma e qualificada dificultam a implementação de abordagens ascendentes de desenvolvimento.4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 389 38 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Apesar das evidências e do reconhecimento do caráter perverso do modelo econômico associado à agricultura moderna, ele não perdeu a hegemonia. Nos anos 1990 e 2000, entretanto, ocorreram expressivos avanços em relação, principalmente, ao reconhecimento do caráter multifuncional e multidimensional dos espaços rurais e da instituição de abordagens ascendentes de desenvolvimento com base na valorização dos atributos dos territórios e no envolvimento dos atores locais, especialmente em países desenvolvidos. O enfraquecimento do Estado provedor, de perfil keynesiano, nos países desenvolvidos, o aprofundamento do processo de globalização, a crescente descentralização político-administrativa e o fortalecimento das perspectivas econômicas neoliberais levaram ao repasse da responsabilidade pela promoção do desenvolvimento das mãos dos governos centrais para a escala local. Entre as abordagens ascendentes de desenvolvimento merecem destaque as experiências LEADER na União Européia. A estratégia do desenvolvimento territorial pensada, a princípio, para a realidade dos países desenvolvidos, passou a ser incorporada às políticas públicas de países subdesenvolvidos sem que existissem as pré-condições para tanto. Mesmo nos países desenvolvidos a abordagem territorial não é protagonista e sim coadjuvante. Apesar de inovadora, tal abordagem se restringe aos projetos voltados à dinamização de regiões rurais deprimidas. Em alguns países subdesenvolvidos tal abordagem de desenvolvimento foi incorporada ao discurso a partir da imposição de organismos internacionais, mas na prática permanecem os graves problemas estruturais e faltam os requisitos fundamentais para que a estratégia territorial de desenvolvimento decole. No Brasil, a não superação de problemas relacionados a elevada concentração da riqueza, a ineficiência das instituições e ao despreparo da população dificultam a execução da estratégia territorial de desenvolvimento. Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 390 Nos territórios rurais criados e reconhecidos pelo governo central, as instituições federais diretamente envolvidas (MDA, INCRA etc.) adotam a estratégia do desenvolvimento territorial de maneira parcial, pois deixam de ouvir, envolver e buscar parcerias com agentes e atores chaves dos respectivos territórios, o que descaracteriza a abordagem territorial de desenvolvimento. 4º ENGRUP, São Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N. 391 39 6. REFERÊNCIAS ARRETCHE, Marta. "Mitos da Descentralização". In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo. n. 31, ano 11, jun/1996, p. 44-66. BOISIER, Sergio. 2001: la odisea del desarrollo territorial en América Latina. La búsqueda del desarrollo territorial y de la descentralización. In: Seminarios de sectores sociales: nudos críticos y alternativas. Lima, 2002 BOISIER, Sérgio. Política econômica, organização social e desenvolvimento regional. In: HADDAD, Paulo Roberto (Org.). Economia regional: teoria e métodos de análise. Fortaleza: BNB/ETENE, 1989 p. 589 – 694 (Estudos Econômicos e Sociais, 36). BRANDÃO, Carlos Antonio et al. Estratégias de desenvolvimento e construção do espaço supra-local: os novos arranjos institucionais. In: XI Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-Graduação em planejamento urbano e regional. ANPUR: Salvador, 2005. BRASIL, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO. Referências para o desenvolvimento territorial sustentável. Brasília: CONDRAF, NEAD, 2003 (Textos para discussão nº 4). CASTRO, Armando Barros de. Planejamento: avaliação crítica e redefinição institucional. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 5, nº 4, p.13-17, out/dez. 1991. DELORME, Hélène. La politique agricole commune: anatomie d´une transformation. Paris: Presses de Sciences Po. 2004. EHLERS, Eduardo. Agricultura sustentável: origens e perspectivas de um novo paradigma. 2ª Ed. Guaíba: Agropecuária, 1999. FAVARETO, Arilson da Silva. A abordagem territorial e as instituições do desenvolvimento rural. In: I Encontro da Rede Rural, 2006, Niterói. p. 1-23. LIPIETZ, Alain. O capital e seu espaço. São Paulo: Nobel, 1988 (Coleção espaços). Modernização da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392 392 SANTOS, Milton. Espaço e método. São Paulo: Ed. Nobel, 1985. SAYAGO, Doris. Os Conselhos de Desenvolvimento Territorial: entre a participação e a representação. Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional, Taubaté, v. 3 nº 4, p. 9-21, Nov. 2007. SCHEJTMAN, Alexander. La questión urbana em el desarrollo rural: Elementos regional para América Latina y el Caribe. Seminário Internacional: Interrelación rural-urbana y desarrollo descentralizado Taxco, México, 1997 (FAO – Borrador). SCHNEIDER, Sérgio; TARTARUGA, Iván G. Peyré. Do território geográfico à abordagem territorial do desenvolvimento rural. In: Jornadas de Intercambio y Discusión: el desarrollo rural en su perspectiva institucional y territorial, FLACSO, Buenos Aires, 2005. SEPÚLVEDA, Sergio; ECHEVERRI, Rafael; RODRIGUES, Adrián. El enfoque territorial del desarrollo rural: retos para la reducción de la pobreza. In: Seminario Reducción de la pobreza rural en Centroamérica: Fortalecimento de servicios técnicos, empresariales y financieros, CATIE, Turrialba, Costa Rica, 2005. STIGLITZ, Joseph. Globalization and Its Discontents. New York: WW Norton & Company, 2002.
Compartilhar