INSSIII 2010 DIR.ADM PARTE1

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Direito 
ADministrAtivo
CAPÍtULo i ........................................................................................................................................................... 5
o Direito ADministrAtivo ..................................................................................................................... 5
1 - Considerações Iniciais ..................................................................................................................................... 5
2 - Conceito de Direito Administrativo ........................................................................................................... 5
3 - Fontes do Direito Administrativo ............................................................................................................... 5
4 - Objeto do Direito Administrativo: a Administração Pública ..................................................................... 6
5 - Administração Pública e Governo .................................................................................................................. 6
6 - Administração Pública ...................................................................................................................................... 7
7 - Atividade Administrativa ............................................................................................................................... 8
8 - Os Regimes Jurídicos de Direito Público e Privado na Administração Pública ..................................... 8
9 - Outras normas constitucionais aplicáveis à Administração Pública ........................................................ 14
CAPÍtULo ii ....................................................................................................................................................... 16
orGAniZAÇÃo ADministrAtivA ......................................................................................................... 16
1 – Considerações Iniciais .................................................................................................................................... 16
a) Centralização ............................................................................................................................................. 17
b) Desconcentração ......................................................................................................................................... 17
c) Descentralização .......................................................................................................................................... 17
d) Distinção entre Desconcentração e Descentralização ........................................................................... 17
2 - Administração Pública Direta (centralizada) : Órgãos Públicos ............................................................. 17
3 – Administração Pública Indireta (descentralizada): Entidades Administrativas ................................ 19
4 – Entidades Descentralizadas por Delegação: Empresas concessionárias e permissionárias 
 de serviços públicos ......................................................................................................................................... 24
5 - Entes de Cooperação (Terceiro Setor): Entidades Paraestatais ................................................................. 25
CAPÍtULo iii ...................................................................................................................................................... 27
PoDeres DA ADministrAÇÃo ................................................................................................................ 27
1 - Poder Vinculado ............................................................................................................................................. 27
2 - Poder Discricionário ..................................................................................................................................... 27
2.1. Poder Discricionário e Mérito Administrativo .................................................................................... 28
3 - Poder Hierárquico ......................................................................................................................................... 28
4 - Poder Disciplinar ........................................................................................................................................... 28
5 - Poder Regulamentar ...................................................................................................................................... 29
6 - Poder de Polícia ............................................................................................................................................ 29
CAPÍtULo iv ...................................................................................................................................................... 31
Atos ADministrAtivos ............................................................................................................................ 31
1 - Considerações Iniciais: Atos da Administração .......................................................................................... 31
2 - Conceito de Ato Administrativo ................................................................................................................... 31
3 - Perfeição, Validade e Eficácia dos Atos Administrativos ........................................................................... 32
4 - Requisitos do Ato Administrativo ............................................................................................................... 32
5 - Atributos do Ato Administrativo .............................................................................................................. 33
6 - Invalidação dos Atos Administrativos ......................................................................................................... 34
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CAPÍtULo v...................................................................................................................................................... 37
ContrAtos ADministrAtivos ............................................................................................................ 37
1 - Conceito de Contrato Administrativo ...................................................................................................... 37
2 - Características do Contrato Administrativo ............................................................................................ 37
3 - Peculiaridades do Contrato Administrativo ............................................................................................ 38
4 - Extinção do Contrato Administrativo ...................................................................................................... 39
5 - Prorrogação e Renovação do Contrato Administrativo ....................................................................... 39
6 - Inexecução do Contrato Administrativo .................................................................................................. 39
CAPÍtULo vi .................................................................................................................................................... 41
LiCitAÇÃo PÚBLiCA .................................................................................................................................... 41
1 - Considerações Gerais .................................................................................................................................... 41
2 - Conceito de Licitação ................................................................................................................................... 41
3 - Princípiosda Licitação ................................................................................................................................. 41
4 - Modalidades de Licitação ............................................................................................................................ 43
5 - Tipos de Licitação ......................................................................................................................................... 46
6 - Dispensa e Inexigibilidade de Licitação ................................................................................................... 46
7 - Revogação e Anulação da Licitação ......................................................................................................... 50
8 - Sanções Penais ................................................................................................................................................. 51
9 - Quadro Comparativo ..................................................................................................................................... 51
CAPÍtULo vii .................................................................................................................................................. 52
Bens PÚBLiCos ................................................................................................................................................. 52
Modalidades de Bens Públicos ........................................................................................................................... 52
CAPÍtULo viii .................................................................................................................................................. 53
serviÇos PÚBLiCos ...................................................................................................................................... 53
1 - Conceito ............................................................................................................................................................ 53
2 - Classificação (segundo Hely Lopes Meirelles) ............................................................................................. 53
3 - Regulamentação e Controle ........................................................................................................................... 55
4 - Requisitos do Serviço .................................................................................................................................... 55
5 - Direitos do Usuário ....................................................................................................................................... 55
6 - Competência para a Prestação do Serviço ............................................................................................... 56
7 - Formas e Meios de Prestação do Serviço ................................................................................................ 56
7.1 - Serviço Centralizado ............................................................................................................................... 57
7.2 - Serviço Descentralizado ......................................................................................................................... 57
7.3 - Serviço Desconcentrado ......................................................................................................................... 57
7.4 - Execução direta do serviço .................................................................................................................... 57
7.5 - Execução Indireta do Serviço ................................................................................................................ 57
8 - Serviços Delegados a Particulares .............................................................................................................. 58
8.1 - Serviços Concedidos ............................................................................................................................. 58
8.2 – Serviços Permitidos .............................................................................................................................. 58
8.3 - Serviços Autorizados (segundo Hely Lopes Meirelles) ................................................................... 59
CAPÍtULo iX .................................................................................................................................................... 60
ControLe DA ADministrAÇÃo PÚBLiCA ...................................................................................... 60
1 - Conceito de Controle .................................................................................................................................... 60
2 - Tipos e Formas de Controle ....................................................................................................................... 60
3 - Controle Administrativo ............................................................................................................................... 61
3.1 - Meios de Controle Administrativo ................................................................................................... 61
4 - Controle Legislativo ....................................................................................................................................... 63
4.1 - Fiscalização dos Atos da Administração ........................................................................................ 63
4.2 - Fiscalização Financeira e Orçamentária .......................................................................................... 64
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5 - Controle Judicial ............................................................................................................................................. 64
5.1 - Atos Sujeitos a Controle Comum .................................................................................................... 64
5.2 - Atos Sujeitos a Controle Especial .................................................................................................... 65
5.3 - Meios de Controle Judicial ................................................................................................................ 66
CAPÍtULo X........................................................................................................................................................ 67
serviDores PÚBLiCos ................................................................................................................................. 67
1 - Conceitos e Noções Básicas ............................................................................................................................ 67
1.1 - Agentes Públicos ..................................................................................................................................... 67
1.2 - Regime Jurídico Dos Servidores Públicos ........................................................................................... 68
a) Cargo Público ...................................................................................................................................... 70
- cargo público ..................................................................................................................................... 70
- função pública ................................................................................................................................... 70
b) Emprego Público ................................................................................................................................. 70
c) Função pública ..................................................................................................................................... 71
d) Classe ....................................................................................................................................................71
e) Carreira ................................................................................................................................................. 71
f) Quadro ................................................................................................................................................... 71
g) Demissão .............................................................................................................................................. 71
h) Exoneração ........................................................................................................................................... 71
2 - Normas Constitucionais Relativas aos Servidores Públicos ...................................................................... 71
a) Acesso aos cargos, empregos e funções públicas .................................................................................... 72
b) Direito à greve e à livre associação sindical ............................................................................................. 73
c) Sistema remuneratório dos servidores públicos ..................................................................................... 73
d) Acumulação de cargos, empregos e funções públicas ........................................................................... 75
e) Afastamento em virtude de exercício de mandato eletivo..................................................................... 76
f) Aposentadoria .............................................................................................................................................. 76
g) Estabilidade .................................................................................................................................................. 79
h) Direitos dos trabalhadores urbanos e rurais extensíveis aos servidores públicos .............................. 81
i) Deveres funcionais ....................................................................................................................................... 82
j) Responsabilidade dos servidores .............................................................................................................. 84
CAPÍtULo Xi ...................................................................................................................................................... 86
LeGisLAÇÃo ....................................................................................................................................................... 86
CONSTITUIçãO DA REPúBLICA/1988 ........................................................................................................ 86
LEI Nº 8.987/1995 ................................................................................................................................................. 91
LEI Nº 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990 ............................................................................................... 99
LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 ...................................................................................................... 127
LEI Nº 8.429, DE 02 DE JUNHO DE 1992. ..................................................................................................... 155
 
 
testes ................................................................................................................................................................ 160
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CAPÍtULo i
o Direito ADministrAtivo
1 - Considerações iniciais
Já vimos que o direito, objetivamente considera-
do, é o conjunto de regras de conduta coativamente 
impostas pelo Estado, traduzindo-se em princípios de 
conduta social tendentes a realizar a justiça.
Além da ordem jurídica interna, formada pelos 
princípios e normas jurídicas vigentes, em cada Esta-
do, existe a ordem jurídica externa, que se compõe de 
regras superiores aceitas reciprocamente pelos Esta-
dos, visando à coexistência pacífica das Nações entre 
si, e dos indivíduos que as compõem, nas suas relações 
externas. Assim, podemos falar em Direito Interno e 
Direito Externo (ou Internacional).
O Direito Interno pode ser dividido, para fins de 
sistematização, em dois grandes ramos: o público e 
o privado. O primeiro reparte-se em Direito Consti-
tucional, Direito Administrativo, Direito Financeiro, 
Direito Tributário, Direito Eleitoral, Direito Penal, Di-
reito Processual e outros, objetivando, precipuamente, 
a regulamentação dos interesses estatais e sociais, cui-
dando indiretamente de condutas individuais. O Di-
reito Privado, por sua vez, tutela predominantemente 
os interesses individuais, dividindo-se em direito civil, 
direito comercial, direito do trabalho e outros.
O Direito Administrativo, como expusemos aci-
ma, é um dos ramos do Direito Público Interno, ca-
bendo a sustentação de seus princípios em afirmações 
teóricas ao Direito Administrativo, uma das discipli-
nas da Ciência Jurídica.
O Direito Administrativo é de criação recente. 
Sua elaboração data de cerca de um século e meio. Foi 
a partir de meados do século XIX, aproximadamen-
te, que se consolidou como conjunto sistemático de 
preceitos obrigatórios para autoridades de todos os ní-
veis, com reconhecimento de direitos de particulares, 
protegidos por remédios jurisdicionais.
Aliado à característica de ser um ramo recente da 
dogmática jurídica, o Direito Administrativo apresen-
ta-se como um direito não codificado, ou seja, não tem 
suas normas englobadas num único texto, como ocor-
re com o Direito Civil e o Direito Penal, por exemplo. 
É certo que, no ordenamento brasileiro, existem tex-
tos sobre matérias específicas, como licitações e con-
tratos, concessões e permissões de serviços públicos. 
No entanto, tais diplomas legais não formam um todo 
sistematizado.
Os conflitos de natureza administrativa, no orde-
namento pátrio, são julgados pela Justiça comum, não 
havendo uma jurisdição administrativa especializada. 
Tal fato justifica-se pela existência do sistema de juris-
dição única, adotado no Brasil desde a instauração da 
República, em 1891.
2 - Conceito de Direito Administrativo
A conceituação do direito administrativo tem en-
sejado acentuadas divergências entre os publicistas.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o direito ad-
ministrativo é o ramo do direito público que tem por 
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas que in-
tegram a Administração Pública, a atividade jurídica 
não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza 
para a consecução de seus fins, de natureza pública.
Conforme Hely Lopes Meirelles, o direito ad-
ministrativo sintetiza-se no conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes 
e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
A primeira definição ressalta o objeto das normas 
que compõem o direito administrativo: a Adminis-
tração Pública, seus órgãos, entidades e agentes que a 
compõem e a atividade administrativa que ela exerce. 
O segundo conceito ressalta mais o aspecto jurídico 
dos princípios do direito administrativo, sua incidên-
cia sobre os órgãos, os agentes e a atividade da Ad-
ministração Pública, destacando também a natureza 
executiva (e não legislativa ou judicial) da atividade 
administrativa.
Por mais que se diferenciem num ou noutro as-
pecto, as conceituações do direito administrativo 
trazidas pela doutrina pátria evidenciam o objeto de 
incidência dos princípios e normas que o integram: a 
Administração Pública, seus órgãos, entidades e agen-
tes e a atividade administrativa de natureza pública 
que exerce.
3 - Fontes do Direito Administrativo
As fontes do Direito Administrativo são consi-
deradas as principais formas mediante as quais esse 
ramo do Direito se revelae adquire força impositiva 
no ordenamento jurídico. O direito administrativo, 
no Brasil, origina-se de quatro fontes principais: a lei, 
a doutrina, a jurisprudência e os costumes.
A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do 
Direito Administrativo, abrangendo esta expressão 
desde a Constituição e as leis propriamente ditas até 
as normas jurídicas regulamentares, como os decretos 
e os regulamentos, e as individuais, como alguns atos 
administrativos menos abrangentes.
A lei, aqui considerada, pode ser entendida no 
sentido material ou formal. No primeiro caso, a lei é 
todo ato jurídico emanado do Estado, com o caráter de 
norma geral, abstrata e obrigatória, tendo como fina-
lidade o ordenamento da vida coletiva. Já considerada 
no sentido formal, a lei é todo ato proferido pelo órgão 
constitucionalmente investido na função legiferante, 
sendo, portanto, ato emanado pelo Poder Legislativo. 
Sendo a lei (nos sentidos material e/ou formal) 
fonte primária do Direito Administrativo, a mesma 
pode expressar-se mediante as seguintes formas:
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• Constituição Federal, Constituições Estaduais e 
Leis Orgânicas dos Município;
• Leis complementares;
• Leis ordinárias: exemplos: Lei de licitações e 
contratos, lei de concessões;
• Lei delegada: prevista no art. 68, da CF/88;
• Medidas Provisórias: ainda que não conside-
radas lei, possuem força de lei e são usadas com 
frequência para expedir normas de direito admi-
nistrativo;
• Atos administrativos em certos casos. São exem-
plos de atos administrativos, enquanto fonte: de-
creto: ato privativo do chefe do Executivo, nas 
esferas federal, estadual e municipal. O decreto 
é o meio pelo qual edita-se os regulamentos des-
tinados a explicitar a lei; resoluções emitidas no 
âmbito do Executivo; portarias etc.
A doutrina é fonte secundária do Direito Admi-
nistrativo, caracterizando-se como um sistema teórico 
de princípios aplicáveis ao direito positivo e consti-
tuindo-se o próprio Direito Administrativo enquanto 
ramo da Ciência Jurídica. Cabe à doutrina a sistemati-
zação do conhecimento e do saber jurídico, influindo 
não só na elaboração da lei, mas também em decisões 
contenciosas e não contenciosas do Poder Público ati-
nentes a questões que envolvam a Administração Pú-
blica e a atividade administrativa.
A jurisprudência, também fonte secundária do 
Direito Administrativo, traduz-se na reiteração dos 
julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário num 
mesmo sentido. Influencia poderosamente a constru-
ção do Direito Administrativo e a sistematização da 
Ciência do Direito Administrativo. Com a reforma 
do Judiciário, introduzida pela Emenda Constitucio-
nal nº 45, de 31 de dezembro de 2004, foi previsto no 
ordenamento o sistema de súmulas vinculantes (art. 
103-A da CR/88), que mediante decisão de dois terços 
do STF, após reiteradas decisões sobre matéria cons-
titucional, vinculam os demais órgãos do Poder Judi-
ciário e à Administração Pública direta e indireta de 
todas as esferas federativas. 
O costume, outra fonte secundária do direito, 
apesar de vir perdendo sua importância em nosso sis-
tema devido à codificação, exerce ainda sua influência 
no Direito Administrativo em razão da deficiência da 
legislação nessa área. A prática administrativa, com 
seus usos e costumes, vem suprindo o texto escrito, 
sedimentada na consciência dos administrados e ad-
ministradores públicos, o que torna a praxe burocráti-
ca um elemento informativo da doutrina.
4 – objeto do Direito Administrativo: a 
Administração Pública
Sabe-se que o Estado brasileiro é governado por 
três órgãos de poder: Os Poderes Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário. Sabemos também que cada um des-
ses Poderes desempenha, precipuamente, uma função 
típica, consubstanciada, respectivamente, nas tarefas 
de elaborar leis, administrar a coisa pública de acordo 
com os ditames legais e promover a justiça, zelando 
pelo cumprimento das normas jurídicas. Tais órgãos 
de governo, contudo, jamais conseguiriam cumprir 
as funções que lhes foram constitucionalmente atri-
buídas se não contassem com um complexo constitu-
ído de órgãos e entidades, se não fossem aparelhados 
com recursos materiais e humanos aptos a colocar em 
prática as opções, as decisões políticas do governo, ou 
mesmo auxiliá-lo na tomada dessas decisões. Tal es-
trutura é denominada Administração Pública.
O Estado brasileiro adota uma organização po-
lítico-administrativa, que compreende as esferas de 
governo federal, estadual (ou distrital) e municipal. 
Lembramos ainda que cada um dos supracitados ní-
veis de governo correspondem à existência das enti-
dades estatais, também denominadas entes políticos, 
dotadas de autonomia política e administrativa. Todas 
essas entidades possuem um governo autônomo e de-
sempenham uma administração própria.
À União, ente político, corresponde a Adminis-
tração Federal (organização administrativa) . O chefe 
do Poder Executivo, o Presidente da República é, ao 
mesmo tempo, autoridade política e administrativa. O 
mesmo ocorre com os Estados, DF e Municípios, todos 
considerados entes políticos, aos quais correspondem, 
respectivamente, as Administrações Estaduais, a Ad-
ministração do Distrito Federal e as Administrações 
Municipais, sendo o chefe do Poder Executivo de cada 
um deles a autoridade política e administrativa.
5 - Administração Pública e Governo
Vimos que a União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios são politicamente autônomos. Além 
disso, os entes federativos são dotados de autonomia 
administrativa, ou seja, cada um deles detém poderes 
para administrar a si próprio.
É preciso, aqui, fazer uma distinção entre “admi-
nistrar” e “governar”. Uma coisa é dizermos que os 
entes federativos se “autogovernam”, outra é falarmos 
que se “auto-administram”. Governo e Administração 
são termos correlatos, embora expressem conceitos 
diversos nos vários aspectos em que se apresentam.
Governo, em sentido formal, é o conjunto de 
Poderes e órgãos constitucionais; em sentido opera-
cional, é a condução política dos negócios públicos. 
Sua constante é a expressão política de comando, de 
iniciativa, de fixação de objetivos do Estado. Atua 
mediante atos de soberania, ou, pelo menos, de auto-
nomia política, na condução dos negócios públicos. 
Seus membros manifestam condutas independentes. 
O governo relaciona-se com a tomada de decisões 
fundamentais à vida da coletividade, é dotado de fun-
ção primordialmente política. “Governar” é decidir, 
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comandar, impor, seja por meio de leis ou de outros 
atos normativos, seja por meio de decisões judiciais. 
Governar, então, é a função dos Poderes.
A Administração Pública, por sua vez, não pratica 
atos de governo, mas atos de execução, com maior ou 
menor autonomia funcional, segundo a competência 
do órgão e de seus agentes, que expressam condutas 
hierarquizadas. “Administrar” é executar, cumprir 
decisões, comandos ou imposições governamentais. 
Administrar é a tarefa da Administração Pública.
A palavra “administrar” resulta da associação do 
prefixo “ad” – que dá a idéia de “ao lado de”, “junto 
de” - com o radical “ministru”, que significa “servi-
dor”, “executor”, “aquele que exerce os desígnios de 
outrem”. Isso nos dá a noção de que “administração” 
é uma “ação” de alguém ou de alguma coisa que está 
ao lado de outrem para servi-lo, para executar suas or-
dens.
A Administração Pública está junto ao governo – 
aos Poderes - para servir o povo. Há uma célebre frase 
de um jurista que exemplifica a relação entre governo 
e administração: “O governo é a cabeça; a administra-
ção pública, os membros”. Administração é o instru-
mental de que dispõe o Estado para colocar em prática 
as opções, as decisões políticas do Governo.
6 – Administração PúblicaA Administração Pública, enquanto objeto pre-
cípuo do direito administrativo pode ser considerada 
sob dois ângulos:
a) em sentido funcional, objetivo ou material: 
designa a natureza das atividades exercidas pelas pes-
soas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender 
concretamente as necessidades coletivas. Nesse senti-
do, corresponde à função administrativa, atribuída 
preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo e 
caracteriza-se por ser uma atividade concreta, ao co-
locar em execução a vontade da lei, por ter como fi-
nalidade a satisfação direta e imediata do Estado e por 
reger-se pelo regime jurídico de direito público;
b) em sentido subjetivo, formal ou orgânico: de-
signa o conjunto de órgãos e entes aos quais se atribui 
o exercício da função administrativa do Estado. Tais 
órgãos e entidades inserem-se, de forma ampla, na es-
trutura do Poder Executivo. Entretanto, como o regi-
me constitucional não adota o princípio da separação 
absoluta de atribuições, mas o da especialização das 
funções, pode-se afirmar que os Poderes Legislativo e 
Judiciário, também, exercem funções tipicamente ad-
ministrativas, ao atuarem como administradores de 
seus serviços, de seus bens e de seu pessoal. 
Em razão da duplicidade de sentidos, conven-
cionou-se utilizar “Administração Pública” (com as 
iniciais “a” e “p” maiúsculas) para se referir à Admi-
nistração Pública em sentido subjetivo; que designa a 
máquina administrativa encarregada de gerir os inte-
resses e os bens do Poder Público, dotada de recursos 
materiais e humanos, integrada por entidades e ór-
gãos. Por sua vez, a expressão “administração pública” 
(com as iniciais “a” e “p” minúsculas) refere-se à ad-
ministração pública em sentido objetivo, que denota 
a atividade administrativa desempenhada pelos aludi-
dos órgãos e entidades. Em outras palavras, a “Admi-
nistração Pública” realiza a “administração pública”.
6.1 – Administração Pública em sentido 
objetivo
A administração pública, como atividade admi-
nistrativa, compreende os serviços públicos, a polícia 
administrativa, o fomento e a intervenção administra-
tiva.
Os serviços públicos são aqueles prestados pelo 
poder público, tendo em vista a necessidade ou a uti-
lidade pública, tais como: saúde, segurança, educação, 
serviço postal, telecomunicações, transporte coletivo 
e outros.
Na definição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
serviço público é “toda atividade que a Administração 
Pública executa direta ou indiretamente, para satisfa-
zer a necessidade coletiva, sob regime predominante 
público. Abrange atividades que, por sua essencialida-
de ou relevância para a coletividade, foram assumidas 
pelo Estado, com ou sem exclusividade”.
A polícia administrativa compreende a ativi-
dade das chamadas limitações administrativas, que 
são restrições impostas por lei ao exercício de direi-
tos individuais em benefício do interesse coletivo. É 
a atividade que se manifesta em ordens, notificações, 
licenças, autorizações, fiscalização e aplicação de san-
ções diversas, como as multas. Através dela, o poder 
público zela pela saúde pública, combate a poluição, 
organiza o trânsito, fiscaliza o exercício de atividades 
e profissões, faz observar as posturas municipais em 
relação às construções.
O fomento abrange a atividade de incentivo a 
iniciativa privada de utilidade pública. È a política 
de concessão de auxílios financeiros ou subvenções, 
financiamentos, favores fiscais e outros incentivos a 
atividades econômicas ou de caráter social. São ati-
vidades de fomento: o repasse de verbas a entidades 
filantrópicas e os empréstimos concedidos a empresas, 
visando ao desenvolvimento econômico e social.
Alguns autores, como Maria Sylvia apontam ain-
da a intervenção administrativa como espécie de 
atividade administrativa, compreendendo a regula-
mentação e a fiscalização da atividade econômica de 
natureza privada (intervenção indireta), bem como a 
atuação direta no domínio econômico (intervenção 
direta), o que se dá normalmente por meio das em-
presas estatais.
De acordo com a autora, a atividade que o Estado 
exerce a título de intervenção direta não é assumida 
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pelo Estado como atividade pública, mas sim, conser-
vando sua natureza privada. A atividade de regulação, 
por sua vez, envolve o exercício de poder normativo 
pela Administração, concentrando-se nas agências 
reguladoras (ainda que nem todas tenham essa deno-
minação).
6.2 – Administração Pública em sentido 
subjetivo
A Administração Pública, sob o ângulo subjeti-
vo, não pode ser confundida com qualquer dos Po-
deres do Estado, sobretudo com o Poder Executivo, 
ao qual se atribui usualmente a função administrativa. 
Embora seja o Poder Executivo o administrador por 
excelência, os Poderes Legislativo e Judiciário também 
executam atividades administrativas, como por exem-
plo, a organização de seus serviços e servidores. Assim, 
todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Po-
deres, estejam exercendo função administrativa, serão 
integrantes da Administração Pública. 
Considerando o aspecto subjetivo, a Administra-
ção Pública subdivide-se em Administração Pública 
direta e a Administração Pública indireta, que serão 
objeto de estudo do próximo capítulo.
7 - Atividade Administrativa
Atividade administrativa (administração públi-
ca) é a gestão de bens e interesses qualificados da co-
munidade, no âmbito federal, estadual (ou distrital) e 
municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, 
visando ao bem comum.
O ato de administrar importa conservação e uti-
lização dos bens confiados à gestão do administrador 
público.
Os fins da administração pública se resumem nos 
seguintes objetivos: o bem da coletividade administra-
da e a defesa do interesse público, assim entendidas 
todas as aspirações e vantagens licitamente almejadas 
por toda a comunidade administrada, ou por uma 
parte expressiva de seus membros.
8 – os regimes Jurídicos de Direito Público e 
Privado na Administração Pública
A Administração Pública pode submeter-se a re-
gime jurídico de direito privado ou a regime jurídico 
de direito público.
A opção por um regime ou outro é feita, em regra, 
pela Constituição ou pela lei. Exemplificando: o arti-
go 173, §1º, II, da Constituição da República determi-
na a sujeição das empresa estatais e suas subsidiárias 
que exploram atividade econômica ao regime jurídico 
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos 
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributá-
rios”; não deixando qualquer opção à Administração 
Pública e nem mesmo ao legislador, pois quando este 
institui, por lei, uma entidade para desempenhar ati-
vidade econômica, terá que submetê-la ao direito pri-
vado.
Já o artigo 175 da Constituição da República 
outorga ao Poder Público a incumbência de prestar 
serviços públicos, podendo fazê-lo diretamente ou 
sob regime de concessão ou permissão; e o parágrafo 
único deixa à lei ordinária a tarefa de fixar o regime 
das empresas concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato, 
de sua prorrogação, bem como as condições de execu-
ção, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão. 
Vale dizer que a Constituição deixou à lei a opção de 
adotar um regime ou outro, considerando a presença 
do Direito Privado quando o serviço é prestado pelo 
particular.
Não há possibilidade de estabelecer-se, aprioristi-
camente, todas as hipóteses em que a Administração 
Pública pode atuar sob regime de direito privado; em 
geral, a opção é feita pelo próprio legislador, como 
ocorre com as pessoas jurídicas, contratos e bens de 
domínio privado do Estado. Como regra, aplica-se o 
direito privado, no silêncio da norma de direito pú-
blico.
O que é importante salientar é que, quando a Ad-ministração emprega modelos privatísticos, nunca é 
integral a sua submissão ao direito privado; às vezes, 
ela se nivela ao particular, no sentido de que não exer-
ce sobre ele prerrogativa de poder público; mas nun-
ca se despe de determinados privilégios, como o juízo 
privativo, a prescrição qüinqüenal, o processo espe-
cial de execução, a impenhorabilidade de seus bens; 
e sempre se submete a restrições concernentes à com-
petência, finalidade, motivo, forma, procedimento, 
publicidade. Outras vezes, mesmo utilizando o direito 
privado, a Administração Pública conserva algumas 
de suas prerrogativas, que derrogam parcialmente o 
direito comum, na medida necessária para adequar 
o meio utilizado no fim público a cuja consecução se 
vincula por lei.
Por outras palavras, a norma de direito público 
sempre impõe desvios ao direito comum, para per-
mitir à Administração Pública, quando dele se utili-
za, alcançar os fins que o ordenamento jurídico lhe 
atribui e, ao mesmo tempo, preservar os direitos dos 
administrados, criando limitações à atuação do poder 
público.
8.1– regime Jurídico-Administrativo
A expressão regime jurídico da Administração 
Pública é utilizada para designar, em sentido amplo, 
os regimes de direito público e de direito privado a 
que pode submeter-se a Administração Pública. Já a 
expressão regime jurídico administrativo é reservada 
tão-somente para abranger o conjunto de traços, de 
9
InteraSat
INSS -ANAlIStA
conotações, que tipificam o direito administrativo, co-
locando a Administração Pública numa posição pri-
vilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa, 
portanto em regime de direito público.
Nos dizeres da doutrinadora Lúcia Valle Figuei-
redo, “o regime jurídico-administrativo, na verdade, 
corresponde a regras próprias que, por força da dife-
rença das situações tuteladas, hão de ter aspectos intei-
ramente diversos do Direito Privado.”
É considerado o conjunto de regras e princípios 
em relação ao qual se deve subsumir a atividade admi-
nistrativa para o atingimento de seus fins. Basicamen-
te, pode-se dizer que o regime administrativo resume-
se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições.
Assim, o direito administrativo nasceu e desenvol-
veu-se baseado em duas idéias opostas: de um lado, a 
proteção aos direitos individuais frente ao Estado, que 
serve de fundamento ao princípio da legalidade, um 
dos esteios do Estado de Direito; de outro lado, a de 
necessidade de satisfação dos interesses coletivos, que 
conduz à outorga de prerrogativas e privilégios para 
a Administração Pública, quer para limitar o exercí-
cio dos direitos individuais em benefício do bem-estar 
coletivo (poder de polícia), quer para a prestação de 
serviços públicos.
Daí a bipolaridade do direito administrativo: li-
berdade do indivíduo e autoridade da Administração 
Pública; restrições e prerrogativas. Para assegurar-se 
a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à ob-
servância da lei; é a aplicação, ao direito público, do 
princípio da legalidade. Para assegurar-se a autorida-
de da Administração Pública, necessária à consecução 
de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e pri-
vilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do 
interesse público sobre o particular.
Isto significa que a Administração Pública possui 
prerrogativas ou privilégios, desconhecidos na esfera 
do direito privado, tais como a auto-executoriedade, 
a autotutela (reconhece-se à Administração Pública a 
possibilidade de revogar os próprios atos inconvenien-
tes e inoportunos e o dever de anular os atos inválidos 
que haja praticado), o poder de expropriar, o de requi-
sitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o 
imóvel alheio, o de aplicar sanções administrativas, o 
de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o 
de impor medidas de polícia; goza ainda de determi-
nados privilégios como a imunidade tributária, prazos 
dilatados em juízo, juízo privativo, processo especial 
de execução, presunção de veracidade de seus atos.
Mas, ao lado das prerrogativas, existem determi-
nadas restrições a que está sujeita a Administração 
Pública, sob pena de nulidade do ato administrativo 
e, em alguns casos, até mesmo de responsabilização da 
autoridade que o editou. Dentre tais restrições citem-
se a observância da finalidade pública, bem como os 
princípios da moralidade administrativa e da legali-
dade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos 
administrativos e, como decorrência dos mesmos, a 
sujeição à realização de concursos para seleção de pes-
soal e de licitação pública para a elaboração de acordos 
com particulares.
Ao mesmo tempo em que as prerrogativas colo-
cam a Administração Pública em posição de supre-
macia perante o particular, sempre com o objetivo de 
atingir o benefício da coletividade, as restrições a que 
está sujeita limitam a sua atividade a determinados fins 
e princípios que, se não observados, implicam desvio 
de poder e conseqüentemente nulidade dos atos da 
Administração Pública.
O conjunto das prerrogativas e restrições a que 
está sujeita a Administração e que não se encontram 
nas relações entre particulares constitui o regime jurí-
dico administrativo.
Muitas dessas prerrogativas e restrições são ex-
pressas sob a forma de princípios que informam o di-
reito público e, em especial, o direito administrativo.
8.2 – Princípios da Administração Pública
O desenvolvimento de toda a atividade adminis-
trativa deve ser pautado pela obediência a cinco prin-
cípios básicos, expressamente estabelecidos no caput, 
do art. 37 da Constituição Federal: são os princípios 
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da 
publicidade e da eficiência.
 “Art. 37 - A administração pública direta e indi-
reta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princí-
pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publi-
cidade e eficiência (...)”
Além dos princípios expressamente elencados no 
art. 37, caput, da Constituição Federal, outros princí-
pios decorrem do ordenamento constitucional, apli-
cando-se igualmente à atividade administrativa. São 
os chamados princípios reconhecidos, implícitos ou 
não expressos da Administração Pública.
Cumpre ainda lembrar a existência e importância 
da classificação feita pelos professores Celso Antônio 
Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 
referindo-se a expressão Princípios Fundamentais, 
sendo que para o mestre Celso Antônio temos o Pr. da 
Supremacia do Interessa Público sobre o Privado e o 
Pr. da Indisponibilidade, enquanto que para a ilustre 
Maria Sylvia temos o Pr. da Supremacia do Interessa 
Público sobre o Privado e o Pr. da Legalidade.
8.2.1 - Princípio da Legalidade 
O princípio da legalidade é a consagração de idéia 
de que a administração pública só pode ser exercida 
na conformidade da lei e que, de conseguinte, a ati-
10
InteraSat
INSS - ANAlIStA 
vidade administrativa é atividade sublegal, infralegal, 
consistente na expedição de comandos complementa-
res à lei.
O administrador público está, em toda a sua ati-
vidade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, sob 
pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabi-
lidade disciplinar, civil ou criminal, conforme o caso. 
O ato administrativo tem a função de se agregar à lei, 
de forma a concretizá-la, não lhe assistindo instaurar 
originariamente qualquer cerceio a direitos de tercei-
ros.
A lei reguladora da ação popular considera nulos 
os atos lesivos ao patrimônio público quando eivados 
de “ilegalidade do objeto”, que, segundo a própria lei, 
ocorre quando o resultado do ato importa em violação 
da lei, regulamento ou ato administrativo.
Encontra-se expressamente previsto no texto 
constitucional em seus arts. 5º, II, 37 e 84, IV.
8.2.2 - Princípioda moralidade 
A Administração Pública deve ser orientada não 
apenas por princípios jurídicos ou legais, mas também 
por princípios morais para que ao legal se alie o hones-
to e o conveniente aos interesses sociais.
A moralidade administrativa é uma moral jurí-
dica que pode ser entendida como um conjunto de 
regras de conduta tiradas da disciplina interior da 
Administração Pública. O ato administrativo não terá 
que obedecer apenas à lei jurídica, mas também à lei 
ética da própria instituição porque nem tudo que é le-
gal é honesto.
Nesse sentido, utilizamos as palavras de Franco 
Sobrinho para revelar que o “o bom administrador é 
aquele que, usando de sua competência legal, se de-
termina não só pelos preceitos vigentes, mas também 
pela moral comum”.
Após a consagração da moralidade administrativa 
como princípio constitucional, a exigência de atuação 
do agente público conforme os padrões éticos de pro-
bidade, decoro e boa-fé, embora ultrapasse o alcance 
da lei, representa um requisito jurídico de validade 
dos atos praticados pela Administração Pública. Com 
isso, um ato administrativo praticado com desrespeito 
ao princípio da moralidade pode ser invalidado pela 
própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
8.2.3 - Princípio da impessoalidade
É princípio expresso que pauta a atuação da Ad-
ministração Pública na qualidade de gestora de inte-
resses alheios, não próprios.
Pode ser analisado sob a acepção do princípio da 
finalidade que impõe que o administrador público só 
pratique o ato para seu fim legal, ou seja, aquele fim 
que atende os interesses da coletividade, de forma im-
pessoal. Ver CR/88, art. 37, II, XX e § 1º.
É uma inerência do princípio da legalidade; está 
nele contido, pois corresponde à aplicação da lei tal 
qual ela é, ou seja, na conformidade de sua razão de 
ser, do objetivo em vista do qual foi editada.
A finalidade da administração é o interesse públi-
co, sendo certo que todo ato administrativo visa a uma 
finalidade específica. Todo ato praticado contra esse 
objetivo específica, ainda que atenda ao interesse co-
letivo de forma genérica, sujeitar-se-á à anulação por 
desvio de finalidade, conceituado como o “fim diverso 
daquele previsto explícita ou implicitamente, na regra 
de competência do agente” (Lei de Ação Popular - Lei 
4.717/65, art. 2º, parágrafo único, “e”).
O desvio da finalidade é caracterizado pelo desvio 
de conduta dos agentes públicos, que constitui uma 
das mais insidiosas modalidades de abuso de poder.
A impessoalidade ainda pode ser vista sob um 
outro aspecto: a não ser para o efeito de responsabili-
zação pessoal do agente público, os atos da Adminis-
tração não devem ser atribuídos a ele, mas à entidade 
administrativa em que ele atua. Também não é por 
outra razão que a Constituição proíbe a utilização de 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a pro-
moção pessoal de autoridades ou servidores públicos 
em campanhas publicitárias, como propagandas vei-
culadas em emissoras de rádio ou de televisão, jornais, 
revistas e em outros meios de comunicação (art. 37, § 
1º).
8.2.4 - Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade obriga o administra-
dor público a agir com maior transparência no desem-
penho de sua atividade, sob dois aspectos.
Primeiro, dando ampla divulgação aos atos pra-
ticados pela Administração por meio de diários ofi-
ciais ou jornais de grande circulação ou credenciados, 
como nos casos de publicação de editais de concurso 
público ou de licitação pública ou de atos de nomea-
ção para cargos públicos.
Segundo, assegurando aos cidadãos a obtenção de 
informações de interesse particular, geral ou coletivo; 
ou mesmo garantindo a obtenção de certidões ou ates-
tados junto ao Poder Público, entre outras garantias 
decorrentes da cidadania.
Os órgãos públicos somente poderão deixar de 
fornecer informações quando o sigilo for considerado 
imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado 
ou nas hipóteses de sigilo previstas em lei (art. 5º, XX-
XIII, da Constituição da República).
“Art. 5º - ...
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos 
públicos informações de seu interesse particular, ou 
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no 
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da 
11
InteraSat
INSS -ANAlIStA
sociedade e do Estado;”
8.2.5 - Princípio da eficiência
 A Emenda Constitucional 19/98 introduz no 
ordenamento jurídico brasileiro uma nova concepção 
de Administração Pública, que assume o caráter ge-
rencial, dispensando ao administrador público maior 
autonomia, associada a efetivos critérios de fixação de 
responsabilidade. Destaca-se a ênfase nos resultados, 
almejando-se o alcance de uma administração mais 
eficiente, que busca a qualidade do serviço prestado e 
a satisfação do interesse público.
A modificação que se pretende introduzir, base-
ada na revisão da atuação da administração pública 
brasileira, tem um alcance muito amplo, pois se pre-
tende ajustá-la ao modelo de administração das em-
presas privadas, respeitadas as peculiaridades que lhe 
são próprias.
A administração gerencial busca trazer da idéia 
de mercado, fundada nas práticas do neoliberalismo, a 
idéia de eficiência, por intermédio de resultados posi-
tivos advindos da relação custo/benefício, o que revela 
o seu caráter eficiente, não se abrindo mão da quali-
dade.
O princípio da eficiência é direcionado ao servi-
dor público e à Administração Pública, exigindo que 
a atividade administrativa seja exercida com presteza, 
perfeição e rendimento funcional, com resultados po-
sitivos para o serviço público e satisfatório atendimen-
to das necessidades da comunidade e de seus mem-
bros.
O servidor público que não for eficiente pode até 
mesmo perder o cargo que ocupa por insuficiência de 
desempenho, ainda que seja estável na Administração 
Pública.
 “Art. 41 - ...
§ 1º - O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em jul-
gado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja 
assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de 
desempenho, na forma de lei complementar, assegura-
da ampla defesa.
8.2.6 – Princípio da supremacia do interesse 
público
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello 
o princípio da supremacia do interesse público sobre 
o interesse privado é princípio geral de direito ineren-
te a qualquer sociedade. O fim último do Estado deve 
ser sempre o bem da coletividade. Nesse sentido, os 
interesses públicos devem ter supremacia sobre os in-
teresses meramente individuais.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio 
da supremacia também pode ser chamado de princí-
pio da finalidade pública, devendo estar presente tanto 
no momento da elaboração da lei, como no momento 
de sua execução, inspirando e vinculando a autorida-
de administrativa em toda a sua atuação.
8.2.7 – Princípio da indisponibilidade do 
interesse público
Os bens, direitos e interesses públicos são confia-
dos ao administrador para gestão, sempre de acordo 
com o interesse público. Sendo a atividade adminis-
trativa um “múnus público” o administrador tem o 
poder-dever de agir nos limites da lei, não podendo 
dispor dos bens e interesses públicos para fins diver-
sos.
Em razão do princípio da indisponibilidade o ad-
ministrador não pode renunciar ao exercício das com-
petências que lhe são outorgadas por lei, não podendo 
ainda fazer liberalidades com o dinheiro público. 
O princípio do interesse público está expressa-
mente previsto no caput do art. 2º da Lei 9.784/99 e 
especificado em seu parágrafo único, como a exigên-
cia de “atendimento a fins de interesse geral, vedada a 
renúncia total ou parcial de poderes ou competências,salvo autorização em lei”. 
8.2.8 - Princípio da continuidade do serviço 
público
Continuidade significa ausência de interrupção. 
O princípio da continuidade nada mais é do que a exi-
gência da atividade administrativa de forma contígua. 
Os serviços e atividades essenciais no atendimen-
to de necessidades inadiáveis da coletividade não po-
dem sofrer solução de continuidade. Não podem ser 
interrompidos.
O art. 37, VII da Constituição Federal condiciona 
o exercício do direito de greve do servidor aos “termos 
e limites definidos em lei específica”. Recentemente, em 
razão da omissão do legislador, o Supremo Tribunal 
Federal decidiu, em sede de mandado de injunção, 
pela aplicabilidade da Lei 7.783/89 ao servidor público 
civil.
O princípio da continuidade do serviço público 
reflete diretamente, ainda, nos contratos administrati-
vos de prestação de serviços, que em regra não pode-
rão ser paralisados pelo contratado.
 8.2.9 - Princípio da isonomia ou da igualdade
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o 
princípio da igualdade impõe à Administração Pú-
blica a vedação de qualquer espécie de favoritismo 
ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. 
Segundo o autor, “não sendo o interesse público algo 
sobre que a Administração dispõe a seu talante, mas, 
pelo contrário, bem de todos e de cada um, já assim 
12
InteraSat
INSS - ANAlIStA 
consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram 
à categoria de interesse desta classe, impõe-se, como 
conseqüência, o tratamento impessoal, igualitário ou 
isonômico que deve o Poder Público dispensar a todos 
os administrados”.
Vários são os institutos do Direito Administrati-
vo que traduzem a importância desse princípio: lici-
tação (art. 37, XXI, da CF/88), provimento de cargos 
mediante concurso público (art. 37, II, da CF/88), etc. 
A título de exemplo, registre-se o disposto no artigo 3º 
da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993:
 “Art. 3º A licitação destina-se a garantir a obser-
vância do princípio constitucional da isonomia e a sele-
cionar a proposta mais vantajosa para a administração 
(...).
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de 
convocação, cláusulas ou condições que comprometam, 
restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e es-
tabeleçam preferências ou distinções em razão da natu-
ralidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qual-
quer outra circunstância impertinente ou irrelevante 
para o específico objeto do contrato.”
Em face da supremacia do interesse público sobre 
o interesse privado o princípio da igualdade pode ser 
excepcionado, como se vê, por exemplo, no disposto 
no § 2º do mencionado artigo da Lei de Licitações:
 “§ 2º Em igualdade de condições, como critério de 
desempate, será assegurada preferência, sucessivamen-
te, aos bens e serviços:
I – produzidos ou prestados por empresas brasilei-
ras de capital nacional;
II – produzidos no país;
III – produzidos ou prestados por empresas brasi-
leiras;
IV - produzidos ou prestados por empresas que in-
vistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia 
no País.”
 Para não nos esquecermos das lições de Di-
reito Constitucional, registre-se que o princípio em 
comento está expresso no caput do artigo 5º da Lei 
Maior, segundo o qual “todos são iguais perante a lei, 
sem distinção de qualquer natureza”.
8.2.10 – Princípios da razoabilidade e da 
Proporcionalidade
Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da 
razoabilidade visa a proibir o excesso, no sentido de 
aferir a compatibilidade entre meios e fins de modo a 
evitar restrições desnecessárias ou abusivas por par-
te da Administração Pública, com lesão aos direitos 
fundamentais. Ou seja: veda a imposição pelo Poder 
Público, de obrigações e sanções em grau superior 
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do 
interesse público. Assim, se o administrador adotar 
medida manifestamente inadequada para alcançar a 
finalidade da norma, estará agindo em detrimento do 
princípio da razoabilidade.
Embora a Lei nº 9.784/99 refira-se separadamente 
ao princípio da razoabilidade e ao da proporcionali-
dade, a idéia deste envolve a daquele e vice-versa. Isso 
porque, como adverte Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 
o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade 
entre os meios utilizados pela Administração e os fins 
que ela deve alcançar.
Outros não são os ensinamentos de Celso Antô-
nio Bandeira de Mello:
 “(...) as competências administrativas só podem 
ser validamente exercidas na extensão e intensidade 
proporcionais ao que seja realmente demandado para 
cumprimento da finalidade de interesse público a que 
estão atreladas. Segue-se que os atos cujos conteúdos 
ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo que 
justifica o uso da competência ficam maculados de ile-
gitimidade, porquanto desbordam do âmbito da com-
petência; ou seja, superam os limites que naquele caso 
lhes corresponderiam.”
8.2.11 – Princípio da motivação
 Com base nesse princípio, exige-se do admi-
nistrador público a indicação dos fundamentos de fato 
e de direito que motivaram suas ações. E tal se dá por 
uma razão singela: se a Administração está adstrita a 
agir na conformidade da lei, todos os seus atos devem 
trazer consigo a demonstração de sua base legal bem 
como das razões de fato que ensejaram a conduta ad-
ministrativa.
Trata-se, portanto, de formalidade essencial para 
permitir o controle da legalidade dos atos administra-
tivos. Nesse sentido, é forma de salvaguardar os cida-
dãos do capricho dos governantes: o mínimo que os 
administrados podem pretender é saber as razões pe-
las quais são tomadas as decisões expedidas por quem 
tem o dever de bem servi-los.
O princípio da motivação liga-se essencialmente 
aos institutos da ampla defesa e do contraditório – as-
segurados no inciso LV do art. 5º do Texto Consti-
tucional –, uma vez que essas garantias só podem ser 
efetivadas caso o cidadão saiba as razões e os funda-
mentos que estão por trás das restrições a seus direi-
tos.
8.2.12 – Princípio da especialidade
Dos princípios da legalidade e da indisponibili-
dade do interesse público decorre, entre outros, o da 
especialidade, concernente à idéia de descentralização 
13
InteraSat
INSS -ANAlIStA
administrativa. 
Uma das formas de o Estado alcançar a sua fina-
lidade básica, que é o atendimento do interesse públi-
co, é por meio da prestação de serviços públicos. Para 
realizá-los, ele cria pessoas jurídicas às quais atribui 
responsabilidade pela execução de uma atividade es-
pecífica. Como vimos, o Poder Público subordina-se, 
em suas ações, ao princípio da legalidade. Disso de-
corre que o ato de criação de tais pessoas deve estar 
previsto em lei, na qual são estabelecidas com precisão 
as finalidades que lhes incumbe atender, de tal modo 
que os seus administradores, que não têm a livre dis-
ponibilidade dos interesses públicos, ficam impedidos 
de se afastarem dos objetivos previstos em lei. 
8.2.13 – Princípio da segurança Jurídica
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princí-
pio da segurança jurídica foi expressamente previsto 
como de observância obrigatória pelo administrador 
público com o objetivo de vedar a aplicação retroativa 
de nova interpretação de lei no âmbito da Adminis-
tração, conforme disposto no inciso XIII do parágrafo 
único do art. 2º da Lei nº 9.784/99:
 “Parágrafo único. Nos processos administrativos 
serão observados, entre outros, os critérios de:
XIII – interpretação da norma administrativa da 
forma que melhor garanta o atendimento do fim pú-
blico a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de 
nova interpretação.”
Como lembra a autora, o princípio se justifica 
pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, a 
mudança de interpretação de determinadas normas 
legais,afetando situações já reconhecidas e consolida-
das na vigência de orientação anterior. E isso gera in-
segurança jurídica, pois os interessados nunca sabem 
quando sua situação será passível de ser contestada 
pela própria Administração.
Assim, se a Administração adotou determinada 
interpretação como correta e a aplicou a casos concre-
tos, não pode depois vir a anular atos anteriores sob 
o pretexto de que os mesmos foram praticados com 
supedâneo em interpretação equivocada.
8.2.14 – Princípio da Ampla Defesa e do 
Contraditório
O sentido desse princípio, no âmbito da Admi-
nistração Pública, é o de oferecer aos administrados a 
garantia de que não serão surpreendidos com restri-
ções à sua liberdade, sem as cautelas preestabelecidas 
para sua defesa.
Houve inovação na Constituição de 88 ao serem 
estendidos tais institutos aos “litigantes”. Anterior-
mente, eram garantidos apenas aos “acusados”, dan-
do a entender que somente estes seriam beneficiários 
de tais direitos. Uma vez que “litígio” é controvérsia, 
não há dúvidas de que a ampla defesa e o contradi-
tório foram estendidos a todos aqueles que tenham 
seus interesses em conflito com a Administração. Até 
porque há previsão expressa nesse sentido no Texto 
Constitucional:
 “Art. 5º (...)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou admi-
nistrativo, e aos acusados em geral são assegurados o 
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos 
a ele inerentes.”
8.2.15 – Princípio do Controle Judicial
Esse princípio consiste no fato de que o Poder Ju-
diciário, como único órgão competente para resolver, 
de forma definitiva, litígios de direito, exerce controle 
sobre os atos administrativos, podendo anular os in-
válidos bem como impor à Administração os compor-
tamentos a que esteja obrigada.
O princípio do controle judicial encontra susten-
tação na própria Constituição da República, em que se 
determina:
“Art. 5º (...)
XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito.”
8.2.16 – Princípio da Hierarquia
O princípio da hierarquia traduz a idéia de que 
os órgãos da Administração Pública estruturam-se 
de tal forma que exista uma relação de coordenação 
e subordinação entre uns e outros, o que implica a 
possibilidade de revisão dos atos dos subordinados, 
de imposição do dever de obediência, de punição em 
caso de cometimento de faltas, etc. O que está por trás 
desse princípio é a idéia de controle, sempre presente 
na ação do agente público.
Interessante notar que a hierarquia só existe em 
relação às funções administrativas, nunca no tocante 
às puramente legislativas e judiciárias.
8.2.17 – Princípio da Autotutela
O princípio da autotutela é a possibilidade de a 
Administração controlar seus próprios atos, através 
da anulação dos atos ilegais e revogação dos atos in-
convenientes ou inoportunos, independentemente de 
apreciação do Poder Judiciário.
Decorre do princípio da legalidade e encontra-se 
consagrado nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tri-
bunal Federal:
14
InteraSat
INSS - ANAlIStA 
súmula 346 do stF: “A administração pública 
pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”
súmula 473 do stF: “A administração pode anu-
lar seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; 
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportu-
nidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial.”
9 – outras administração Pública 
9.1 - Precedência da Administração Fazendária 
“Art. 37 - ...
XVIII - a administração fazendária e seus servido-
res fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e 
jurisdição, precedência sobre os demais setores admi-
nistrativos, na forma da lei;”
A norma contida nesse dispositivo permite, por 
exemplo, que a Receita Federal tenha prioridade na 
fiscalização de uma empresa, em detrimento do pro-
cedimento análogo que o Ministério do Trabalho pos-
sa nela desenvolver.
9.2 - Licitação Pública
“Licitação é o procedimento administrativo me-
diante o qual a Administração Pública seleciona a pro-
posta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” 
(Hely Lopes Meirelles).
Como todo procedimento administrativo, a lici-
tação pública desenvolve-se através de uma sucessão 
ordenada de atos administrativos, a contar da publi-
cação do edital que a divulga, propiciando igual opor-
tunidade a todos os interessados, ou seja, licitantes, 
conferindo eficiência e moralidade aos negócios da 
Administração Pública.
É muito comum confundir-se a licitação pública 
com a concorrência. Esta é apenas uma das moda-
lidades daquela, ou seja, a concorrência é espécie do 
gênero licitação, que ainda compreende a tomada de 
preços, o convite, o leilão, o concurso (não se trata 
aqui do concurso para provimento de cargos ou em-
pregos públicos), o pregão (previsto na Lei 10.520/02) 
e a consulta (prevista nas leis das agências regulado-
ras, como a Lei nº 9.986/00)
{ * concorrência * tomada de preçosLicitação Pública * convite * leilão * concurso * pregão
 * consulta
O texto constitucional, em seu art. 37, XXI, obri-
ga a Administração Pública a promover previamente a 
licitação pública ao contratar obras, serviços, compras 
ou alienações com terceiros, ressalvadas situações 
excepcionais especificadas na legislação, nas quais o 
procedimento licitatório seja considerado inexigível 
(ex.: quando o fornecedor de um produto a ser adqui-
rido seja exclusivo no mercado) ou dispensável (ex.: 
nos casos de contratação de pequeno valor, conforme 
limite previsto em lei) . 
O constituinte prescreveu também que a licitação 
pública assegure igualdade de condições a todos os li-
citantes, devendo o edital conter cláusulas que estabe-
leçam obrigações de pagamento, mantidas as condi-
ções efetivas inicialmente publicadas (art. 37, XXI, da 
CR/88.).
Para tornar o processo licitatório bastante abran-
gente e democrático, a Constituição prevê que o edi-
tal de licitação contenha as exigências indispensáveis 
à garantia do cumprimento das obrigações impostas 
aos licitantes (ainda no citado art. 37, XXI).
9.3 - Campanhas Publicitárias da 
Administração Pública
A Constituição da República, no § 1º de seu art. 37, 
dispõe que a publicidade dos atos, programas, obras, 
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverão ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social. 
À expressão “órgãos públicos” aí empregada deve ser 
dada uma interpretação extensiva, compreendendo 
não só os órgãos da Administração Direta, mas as en-
tidades da Administração Indireta.
O supracitado dispositivo constitucional impõe 
ainda que não constem das campanhas publicitárias 
patrocinadas pelo Poder Público qualquer nome, sím-
bolo ou imagem que caracterize promoção pessoal de 
agente político (autoridade) ou agente administrativo 
(servidor público em sentido amplo).
9.4- Participação do Usuário de serviços na 
Administração Pública
A finalidade do Estado é a consecução do bem-
estar coletivo ou bem comum.
Visando a atingir tal objetivo, as entidades esta-
tais, por meio da respecitva Administração Pública, 
devem desenvolver atividades e prestar serviços à co-
letividade, tais como educação, saúde, segurança pú-
blica e outros.
Cada cidadão, direta ou indiretamente é um con-
tribuinte, e, portanto, paga pela manutenção da má-
quina administrativa, tem o direito de receber dos ór-
gãos e entidades da Administração Pública o melhor 
serviço possível, dentro de um padrão satisfatório de 
atendimento. 
A “Reforma Administrativa” introduziu no texto 
constitucional o tema da participação do usuário na 
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InteraSat
INSS -ANAlIStA
Administração direta e indireta, remetendo à legisla-
ção ordinária a delimitação de pontos essenciais, nos 
precisos termosdo art. 37, 3º, I, II e III:
 “Art. 37 - ...
§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação 
do usuário na administração pública direta e indireta, 
regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços 
públicos em geral, asseguradas a manutenção de servi-
ços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, 
externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrati-
vos e a informações sobre atos de governo, observado o 
disposto no art. 5º, X, e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercí-
cio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função 
na administração pública.”
9.5 - Acesso a informações Privilegiadas
 A Emenda Constitucional nº 19 / 98 intro-
duziu no art. 37 da Carta a norma constante do dis-
positivo que hoje figura como seu sétimo parágrafo, 
determinando que a legislação infraconstitucional dis-
ponha sobre os requisitos e as restrições ao ocupante 
de cargo ou emprego da Administração direta e indi-
reta que possibilite o acesso a informações privilegia-
das.
Conforme assinala o professor Carlos Pinto Coe-
lho Motta “a redação tem em vista a situação de ocu-
pantes de cargos e empregos da Administração dire-
ta e indireta, que, exonerando-se o desligando-se do 
exercício de cargo ou emprego, possam levar para a 
iniciativa privada informações e dados que favoreçam, 
privilegiadamente, a particular. Em nome do princí-
pio da isonomia, as informações da Administração 
Pública devem ser proporcionadas a todos, na mesma 
medida; o acesso aos dados, para ser ético, deve ser 
isonômico. Nesse sentido é que se impõe um período 
de “noviciado” antes do retorno às atividades da ini-
ciativa privada, arcando o Governo com o salário.
Um bom exemplo foi dado pela Lei Federal nº 
9.472 / 97 (dispõe sobre organização dos serviços de 
telecomunicações) que no art. 30 estabelece;
“Até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-
conselheiro representar qualquer pessoa ou interesse 
perante a Agência” (MOTTA, Carlos Pinto Coelho, 
“Reforma Administrativa”, Del Rei Ed., BH, p. 16).
9.6- Ampliação da Autonomia dos Órgãos e en-
tidades da Administração Pública por meio dos 
Contratos de Gestão
O § 8º do art. 37 da Constituição, introduzido 
nesse dispositivo por força da Emenda Constitucional 
nº 19 / 98, embora norma constitucional de eficácia 
contida, já que para iniciar a produzir efeitos jurídicos 
depende de lei regulamentadora, possibilita a amplia-
ção da autonomia gerencial, orçamentária e financei-
ra dos órgãos e entidades da Administração direta e 
indireta, mediante contrato firmado entre seus admi-
nistradores e o Poder Público, tendo como objeto a 
fixação de metas de desempenho. 
A lei poderá adequar controles e critérios de ava-
liação de desempenho, direitos, obrigações, respon-
sabilidade dos dirigentes, remuneração de pessoal e 
regime de contratação temporária, nos termos do su-
pracitado dispositivo:
 “Art. 37 - ...
§ 8º - A autonomia gerencial, orçamentaria e finan-
ceira dos órgãos e entidades da administração direta e 
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser 
firmado entre seus administradores e o poder público, 
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho 
para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desem-
penho, direitos, obrigações e responsabilidade dos diri-
gentes;
III - a remuneração do pessoal.”
9.7- responsabilidade da Administração por 
Atos Lícitos e ilícitos
Segundo o § 6o do art. 37 da Constituição da Re-
pública, as pessoas jurídicas de direito público (enti-
dades estatais – ou entes federativos -, autárquicas e 
fundacionais) e as de direito privado prestadoras de 
serviço público (concessionárias e permissionárias de 
serviço público, por exemplo) responderão pelos da-
nos causados a terceiros por seus agentes, no exercício 
de sua funções.
“Art.37 - ...
§ 6º . As pessoas jurídicas de direito público e 
as de direito privado prestadoras de serviços públi-
cos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direi-
to de regresso nos casos de dolo ou culpa.”
O texto constitucional acolheu, assim, a teoria da 
responsabilidade objetiva do estado, que, indepen-
dentemente de dolo ou culpa do agente, que, direta ou 
indiretamente, esteja a seu serviço, é obrigado a inde-
nizar a terceiros por danos que lhes sejam causados, 
bastando apenas que os últimos provem a existência 
de nexo causal entre a ação e dano praticado pelo Po-
der Público.
Ainda segundo preceito do supracitado disposi-
tivo constitucional, as entidades públicas ou privadas 
prestadoras de serviços públicos, após pagarem in-
denização a terceiros lesados por atos de seus agen-
tes, poderão exercer o direito de regresso contra o 
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InteraSat
INSS - ANAlIStA 
responsável, caso tenha ele agido com dolo ou culpa. 
Consagra-se, num segundo momento, portanto, a res-
ponsabilidade subjetiva do agente administrativo ou 
da pessoa física a quem se tenha imputado a prática 
do ilícito civil.
9.8 - Prescrição dos ilícitos Praticados contra a 
Administração Pública
Prescrição é a perda do direito subjetivo de pro-
mover ação judicial apta a assegurar a aquisição de um 
direito ainda não incorporado ao patrimônio indivi-
dual, após o transcurso de um prazo estabelecido em 
lei.
A prescritibilidade, com forma de perda de exi-
gibilidade do direito pela inércia de seu titular, é um 
princípio geral do direito.
Assim, se a Administração Pública não toma 
providências para apuração de ilícitos praticados por 
seus agentes, sua inércia gera a prescrição. Entretanto, 
grande parte da doutrina pátria considera que as ações 
de ressarcimento são imprescritíveis, considerado o 
disposto abaixo: 
“Art. 37 - ...
§ 5º . A lei estabelecerá os prazos de prescrição para 
ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, 
que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respecti-
vas ações de ressarcimento.”
As entidades estatais, nos limites de suas compe-
tência, poderão editar leis dispondo sobre a prescrição 
de ilícitos administrativos, fixando, pois, prazo para 
que a Administração Pública apure e responsabilize 
o agente responsável, relativamente a cada espécie de 
infração disciplinar.
Quanto aos ilícitos criminais, é bom ressalvar 
que apenas a União poderá dispor sobre a prescrição 
desses ilícitos, pois compete tão-somente a esse ente 
federativo legislar sobre direito penal e processual pe-
nal (art. 22, I, da Constituição da República).
No tocante aos ilícitos civis, a consideração ante-
rior também pode ser feita: apenas à União cabe legis-
lar, em princípio, sobre a prescrição dessa espécie de 
ilícitos, pois é o ente federativo competente para le-
gislar, em princípio, sobre direito civil. Mesmo assim, 
a Constituição da república, parece apenas exigir a 
estipulação de prazo prescricional tão-somente para 
a apuração e punição do ilícito, uma vez que o su-
pracitado dispositivo constitucional exclui da regra da 
prescritibilidade o direito da Administração ao ressar-
cimento, ou seja, à indenização, do prejuízo causado 
ao erário. Trata-se de uma ressalva constitucional que, 
certamente, destoa dos princípios jurídicos.
 
CAPÍtULo ii
orGAniZAÇÃo 
ADministrAtivA
1 – Considerações iniciais
Conforme define José dos Santos Carvalho Filho 
“a organização administrativa resulta de um conjunto 
de normas jurídicas que regem a competência, as re-
lações hierárquicas, a situação jurídica, as formas de 
atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da 
função administrativa”.
Sob esse enfoque, relembremos as lições do Di-
reito Constitucional. Conforme determina o art. 1º da 
Constituição Federal,