Resumo direito Administrativo - Bandeira de Mello

Prévia do material em texto

RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
RESUMO DE TEORIA GERAL DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Marina Favretto Luersen 
 
Base bibliográfica: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª 
ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
 
 
PARTE I – INTRODUÇÃO 
 
 O direito, lato sensu, é um conjunto de princípios e regras dotadas de 
coercibilidade, que têm como finalidade a disciplina da vida social – e a obtenção, 
assim, da paz social. Tal área do conhecimento, a despeito de ser una, se divide 
em dois grandes seguimentos: o direito público e o privado. O direito público, 
objeto de estudo aqui em tela, diferentemente do direito privado, não regula as 
relações de particulares e não é permeado pela autonomia da vontade, ao 
contrário, ele se ocupa dos interesses públicos que deverão ser tutelados. O 
direito administrativo, neste diapasão, é uma espécie do qual o direito público é 
gênero – e, diferentemente do que se possa pensar, não tem uma regulamentação 
compactada, adverte Bandeira de Mello (p. 28), mas esparsa, que tem como 
principal regulamentação a própria Constituição Federal. 
 
 
Capítulo I – O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURÍDICO-
ADMINISTRATIVO 
 
 
1 AS FUNÇÕES DO ESTADO 
 Nas palavras de Bandeira de Mello, “o direito administrativo é o ramo do 
Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa, bem como 
pessoas e órgãos que o desempenham” (p. 29) e, é justamente por isso, que o 
autor traz explicações acerca das funções do próprio Estado. 
 As funções precípuas e gerais do Estado dividem-se, segundo o autor, 
basicamente em três: legislativa, executiva (administrativa) e jurisdicional – a 
despeito de haverem, é certo, funções que não se encaixam nessas classificações. 
Tais funções serão assumidas, então, cada uma por um dos três poderes 
instituídos em nossa constituição – executivo, legislativo e judiciário, 
respectivamente. Estas divisões, cabe ressaltar, são meramente organizacionais, 
políticas, e não refletem uma essência – tinham como objetivo, quando criadas, 
evitar a concentração o consequente abuso de poder dos entes políticos. 
 Tais funções serão balanceadas, desta forma, por um mecanismo de “
freios e contrapesos”, em que um poder fiscaliza o outro de maneira que o 
Estado mantenha-se equilibrado e justo, sem excessos de poder à nenhum dos 3 
desenvolvedores das funções estatais. 
 
 
2 OS CRITÉRIOS DE DISTINÇÃO DAS FUNÇÕES DO ESTADO 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 As funções do Estado são normalmente distinguidas por dois critérios, 
segundo Bandeira de Mello: o critério orgânico ou subjetivo, que identifica a 
função através da pessoa que a produz, e o critério objetivo, que leva em conta a 
atividade desenvolvida por este sujeito. 
 O critério objetivo, poderá, ainda, subdividir-se em dois: um critério 
objetivo material ou substancial, que tem como escopo o reconhecimento da 
função a partir de elementos que a ela são inerentes (naturais, substanciais) e o 
critério objetivo formal, que baseia-se no tratamento normativo que é dado a 
cada função. 
 O critério orgânico, ou subjetivo, elencado, parece ao autor de certa forma 
comprometido, já que é difícil delimitar as funções somente pelo sujeito que a 
exerce. É certo que o que parece uma função tipicamente judicial, por exemplo, 
poderá ser desenvolvida eventualmente pelo legislativo – é o caso de julgamento 
de crimes de responsabilidade. Da mesma forma – e seria possível citar vários 
exemplos – as funções que parecem inerentes a um dos poderes são, 
fortuitamente, exercidas por um dos outros dois poderes e, por isso, conclui o 
autor que “de acordo com tais formulações, tanto Legislativo quanto Judiciário, 
como Executivo, exercem as três funções estatais: de modo normal e atípico 
aquela que lhes corresponde primacialmente (...), e, em caráter menos comum 
(...), funções, em princípio, pertinentes a outros órgãos do Poder” (p. 34) e, por 
isso, o primeiro critério não poderia ser utilizado. 
 O segundo critério, objetivo material, da mesma forma, não poderia ser 
chancelado – algo é classificado como é pois o Direito assim determinou e não 
porquê haveria uma relação causal, intrínseca, que tenha assim determinado. 
 O terceiro critério, denominado objetivo formal, entretanto, é o mais 
adequado à identificação correta das funções Estatais, segundo o 
constitucionalista. Isto porque, ao pretender classificar a função de acordo com o 
que a própria norma determina ele se desapega de qualquer similitude material 
que as atividades possam apresentar entre si, de forma que, por meio deste 
critério, à exemplificar, “o próprio da função legislativa seria não apenas a 
generalidade e abstração, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado 
de inovar inicialmente na ordem jurídica, com fundamento não só na 
Constituição”(p.33). 
 Do exposto, finaliza esta questão de critérios adotados explicitando que a 
função administrativa pode ser exercida por qualquer um dos três poderes, 
dentro de suas devidas atribuições legais, dentro de uma estrutura organizada 
de forma hierárquica e que se manifesta por meio de seus comportamentos, 
sejam eles legais, infralegais ou mesmo infraconstitucionais. 
 
3 A FUNÇÃO POLÍTICA OU DE GOVERNO 
 Como já foi afirmado, há certos atos que não se alocam satisfatoriamente 
em nenhuma das três funções do Estado – como é o caso da declaração de estado 
de sítio ou da decretação de calamidade pública, que não podem ser chamados 
de função legislativa, por serem atos concretos, mas que também não refletem a 
função executiva propriamente dita. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 Estes atos, para o autor, integram o que ele mesmo chamou de “função 
política” ou de “governo” por não integrarem a função administrativa do ponto 
de vista formal, ou seja, por não estarem em pauta, neste caso, comportamento 
infralegais ou infraconstitucionais expedidos “na intimidade de uma ralação 
hierárquica, suscetíveis de revisão quanto à legitimidade” (p. 37). 
 
4 O DIREITO ADMINISTRATIVO 
 De todo exposto, cabe a conclusão de que, diferentemente do que se podia 
imaginar, não é da esfera do direito administrativo a integralidade de tudo o que 
esta compreendido na função administrativa, mas somente as somente parcelas 
disso. Isto é, o direito tributário, por exemplo, apesar de ser tema sujeito ao 
regime jurídico administrativo, não é abrangido pelo direito administrativo, já 
que este não se encarrega de tudo que com ele se relacione. 
 
4 A ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 O direito administrativo teve origem na França, após a revolução francesa 
e decorreu da necessidade de uma regulamentação que extrapolasse aquela 
privada, entre particulares. A evolução desta mesma matéria, segundo Bandeira 
de Mello, também se deu na França – no fim do século XVIII, quando, frente ao 
modelo tripartido de poder, com receio de abuso de poder, separou-se a função 
administrativa da judiciária. Diante de tal normativa, era a própria 
Administraçãoque julgada suas causas – e este período, ficou então conhecido 
como o sistema do administrador-juiz. 
 Após a subida ao poder de Napoleão Bonaparte, já no inicio do século XIX, 
e com o advento dos Conselhos do Estado e dos Municípios, o autor nos explica 
que, na prática, era o Chefe de Estado que frente a alguma questão de natureza 
administrativa resolvia, ou homologava, o conflito e, por isso, este período ficou 
conhecido como aquele da “justiça retida” – retira nas mãos do chefe de Estado, 
que poderia alterar a sua vontade a decisão do Conselho de Estado. Em 1872 foi 
extinta a necessidade de homologação por parte do Chefe do Estado, apesar de 
ainda poder revisá-las – como “justiça delegada” foi conhecido este período. 
 De toda sorte, o Conselho do Estado que concentrou precipuamente a 
responsabilidade da formulação das bases do Direito Administrativo, já que, era 
ele que dirimia e julgava a grande maioria das questões pertinentes a tal matéria. 
 
5 AS BASES IDEOLGÓGICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 Equivocadamente o senso comum tende a achar que o Direito 
Administrativo é um ramo destinado a fornecer benesses ao Estado, este em sua 
feição administrativa, ao invés de vê-lo como realmente é – normas limitadoras 
do poder estatal que delimitam deveres da Administração frente a seus 
administrados. 
 Tanto não é essa visão de favorecedor do poder público a do direito 
administrativo que Duiguit chegou a afirmar, segundo Bandeira de Mello, que o 
Estado expressa-se somente como um conjunto de serviços públicos e, desta 
maneira, o Direito Administrativo nada mais seria do que um garantidor de que 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
os Administradores serviriam a coletividade e somente o atendimento das 
necessidades gerais é que justificaria qualquer exercício de autoridade. 
 Apesar dos ensinamentos do autor francês, que deveriam servir à 
solidificação da ideia de administração-dever e não administrador-poder, ainda 
há doutrinadores, segundo Bandeira de Mello, que, em sua visão, erroneamente 
aderem a ideia da ligação entre o Direito Administrativo e o “poder”. 
 As alegações de que esta parte do direito não é expressão de poder , mas 
sim de um dever, são justificadas, pelo autor, pelo fato de que o Direito 
Administrativo nasceu, como já pontuado, com a própria noção de Estado 
Democrático de Direito e, assim, com a função precípua de controlar este poder, 
regulando as funções do Estado e devendo prezar pela coletividade, pelos 
administrados, em suas relações com o governo. 
 O autor, frente a toda esta explanação, conclui, então, que o Direito 
Administrativo é “por excelência, o Direito defensivo do cidadão – o que não 
impede, evidentemente, que componha, como tem que compor, as hipóteses em 
que os interesses individuais hão de se fletir aos interesses do todo” (p. 48). Por 
estas justificativas, cabe-nos afirmar que as bases ideológicas deste ramo do 
direito estão intrinsecamente ligadas ao Estado Democrático de Direito e existem 
justamente para garanti-lo. 
 
7 O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 O direito administrativo tem princípios que lhe são peculiares que que 
caminham numa lógica de coerência para formarem o que é, em essência, o 
Direito Administrativo. 
 A utilização de princípios basilares e fundamentais ocorre em razão da 
necessidade premente de evolução metodológica enfrentada por este ramo do 
direito – e assim pode observar-se o progresso do Direito Administrativo através 
da análise de seus próprios princípios e subprincípios. 
 Para entender o regime jurídico-administrativo, então, o autor traz, 
primeiramente, dois princípios que lhe são basilares e específicos: o primeiro é o 
da supremacia do interesse público sobre o privado e o segundo é o da 
indisponibilidade, por parte da Administração, dos interesses públicos. 
 Ambos os princípios, aduz o autor, não foram elencados como essenciais 
pois nominativamente assim o são – ao contrário disso, foram elegidos como 
basilares pois parece que permeiam todas as normas que tratam do tema de 
direito administrativo e é justamente pelo uso – e não pela teoria – que são de 
suma importância. 
 
8 O DIREITO ADMINISTRATIVO E O INTERESSE PÚBLICO: Conceito jurídico 
de interesse público – O que é direito público subjetivo 
 O interesse público é, sem qualquer sombra de dúvidas, essencial à noção 
jurídica de direito administrativo e, qualquer ato que o desencontre será, no 
entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, necessariamente inválido. 
 É certo afirmar, sem questionamentos, que o interesse público reflete-se 
como o interesse do todo, do conjunto social e não se confunde, é preciso 
destacar, com a simples soma dos interesses individuais. Não é propriamente a 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
soma dos interesses individuais – e, também, não é antagônico ao “interesse 
particular” – pois, no entendimento do autor, apesar de não ser a soma de 
interesses particulares, também não se desvincula destes. Isto é, para Bandeira 
de Mello o interesse público “é função qualificada dos interesses das partes, um 
aspecto, uma forma específica, de suas manifestações” (p. 60). 
 Falar que o interesse público é uma “função qualificada dos interesses das 
partes” implica em dizer que o interesse público é, sem dúvidas, composto pelos 
interesses individuais e, por isso, não pode ser visto como antagônico a estes. A 
diferença é que o interesse público, apesar de ser composto por vários interesses 
particulares, age em relação ao sujeito como ente inserido na comunidade 
enquanto o interesse individual é subjetivo, do sujeito em relação a ele próprio. 
Na esteira destas conclusões, o autor assinala que “o interesse público deve ser 
conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os 
indivíduos pessoalmente têm quanto considerados em sua qualidade de 
membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”. 
 As consequências de considerar o interesse público como faceta do 
interesse individual, a faceta coletiva, são, precipuamente, duas: (a) a primeira é 
a desmistificação de que o interesse público não pode ser defendido por 
particulares – exceto em casos excepcionais como ação popular ou civil pública; 
e, ainda (b) mitiga a falsa vinculação de que interesse público é interesse do 
Estado. 
 
 
Direito subjetivo público 
 Entender que o direito coletivo pode ser defendido por particulares, é 
compreender que quando tem-se um direito coletivo os particulares são, 
invariavelmente, beneficiados individualmente. Para explicar esta situação, 
Bandeira de Mello cita o exemplo do salário mínimo – se o salário mínimo for de 
um valor suficiente ao atendimento dos requisites constitucionais (Art. 7º, IV, 
CF), todos aqueles que o recebem serão beneficiados; entretanto, se for 
insuficiente, aqueles que o recebem serão também, todos, prejudicados, 
individualmente r, por isso, poderão pleitear medidas para garantir seus direitos 
que são individuais, mas estes na sua faceta coletiva – isto porque, se um deles 
conseguir o aumento do salário mínimo, a todos aproveitará. 
 Do exposto, quando um sujeito tiver atingido o seu direito subjetivo, seja 
ele individual ou coletivo, poderá reclamá-lo, haja vista que seria, segundo o 
autor, que utiliza da doutrina de Eduardo García Enterríapara reforçar suas 
conclusões, contra o princípio da própria legalidade impossibilitar esta “
contestação”. 
 
Interesses primários e secundários do Estado 
 O interesse público, além do mais, não pode ser confundido com o 
interesse do Estado – quando, na verdade, não existe uma necessária 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
coincidência entre um e outro, apesar, é certo, de isto ocorrer. Isto porque o 
Estado é pessoa jurídica que tem interesses dele, individuais, similares, segundo 
o autor, aos interesses particulares de qualquer outro sujeito – similares, não 
iguais já que o Estado é representante da coletividade e somente defenderá seus 
interesses na medida que coadunem com os interesses públicos. 
 Estes interesses “similares” aos dos particulares, ditos, serão os 
interesses secundários do Estado, que somente operarão se os interesses 
primários – interesses públicos – não colidirem com eles. 
 Mas, afinal, quais interesses particulares que, em sua faceta coletiva, 
seriam interesses públicos? O autor, frente a um questionamento idêntico a este, 
nos explica que os interesses públicos tuteláveis são aqueles previstos 
Constitucionalmente ou abarcados pela Lei maior, de mofo que não basta que 
hajam vários interesses particulares que coincidem, parecendo públicos – é 
preciso, ainda, que a Constituição assim defina como tal. 
 
9 CONTEÚDO DO REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 Agora que sabemos o significado de “interesse público” poderemos 
melhor discutir um traço essencial ao regime jurídico-administrativo: a 
supremacia do interesse público sobre o privado. 
 
a) Supremacia do interesse público sobre o privado 
 A supremacia do interesse público sob o privado é consagrada no direito 
administrativo em razão de que, a partir do momento que o interesse coletivo se 
sobrepõe ao privado, este resguarda aquele e confere um garantismo essencial 
às relações. As consequências desta supremacia são, basicamente, segundo 
Bandeira de Mello, duas: “a) posição privilegiada do órgão encarregado de zelar 
pelo interesse público e de exprimi-lo, nas relações com os particulares; e b) a 
posição de supremacia do órgão nas mesmas relações” (p. 70). 
 A consequência da união destas duas premissas é a exigibilidade dos atos 
administrativos – e, em certos momentos, inclusive a executoriedade como um 
recurso de compulsão material – e a autotutela – “revogação dos próprios atos 
através de manifestação unilateral de vontade, bem como decretação de nulidade 
deles, quando viciados” (BANDEIRA DE MELLO, p. 71). 
 É importante observarmos, quanto a supremacia do interesse público 
sobre o privado e suas consequências que o interesse público pode ser, como já 
dito, primário – aquele da coletividade – e secundários – aquele da 
Administração enquanto sujeito – e que estes somente serão atendíveis na 
medida que não conflitem com aqueles. Isto é, a Administração não pode agir 
com mesma liberdade que os particulares, sob risco de trair sua própria 
natureza judicial. 
 Frente ao exposto, conclui o autor, que as prerrogativas que são inerentes 
ao interesse público sobre o privado somente “ podem ser manejadas 
legitimamente para o alcance de interesses públicos; não para satisfazer apenas 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
interesses ou conveniências tão só do aparelho estatal, e muito menos dos agente 
governamentais” (p. 73). 
 Por fim, cabe relembrar que estas prerrogativas dadas a Administração 
não serão aplicáveis quando o Estado desenvolve atividades sob regime 
parcialmente sujeito ao direito privado – o que não significa, de forma nenhuma, 
elisão do princípio da supremacia do interesse público. 
 
B) Indisponibilidade, pela administração, dos interesses públicos 
 Não é dada ao administrador a faculdade de dispor dos interesses 
públicos – ao contrário, não é apenas um poder deste tutelá-los, mas, sobretudo, 
um dever. Só poderão os gerenciadores da Administração dispor, segundo 
Bandeira de Mello, daquilo que a lei assim expressamente autorizar. Isto é, para 
o autor “uma vez que a atividade administrativa é subordinada à lei, e firmando 
que a Administração assim como as pessoas administrativas não têm 
disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o dever de curá-los,” 
temos alguns princípios a considerar, que serão vistos a seguir. 
 
9.1 Princípio da legalidade 
 Toda a atividade administrativa esta subordinada a expressa previsão 
legal – e esta determinação decorre, por certo, da indisponibilidade do interesse 
público. Na administração pública o princípio da legalidade, inclusive, funciona 
de uma maneira diversa da particular – enquanto nesta tudo o que não é 
proibido pode ser feito, naquela somente o que é permitido pode ser feito. Isto é, 
o sistema legal é todo o fundamento das ações administrativas e estas somente 
poderão operar na medida em que forem autorizadas. 
 Dentro do princípio da legalidade pode-se encaixar o princípio da 
finalidade. Tal princípio preza pela observância dos propósitos da lei, 
considerando o fim legal para que esta destinou-se e representa um dos limites 
ao poder discricionário. 
 Além do princípio da finalidade, também cabe o encaixe do princípio da 
razoabilidade dentro do princípio da legalidade. O princípio da razoabilidade 
determina que, se o Administrador tem certa discricionariedade sobre um 
assunto determinado, ele deverá agir, nesta material, de forma razoável, 
elegendo um comportamento congruente. 
 O princípio da proporcionalidade também é um dos que procede o 
princípio da legalidade e este determina que o ato deve ser proporcional à 
situação que demandou a sua expedição. A providência tomada dever ser na 
medida de sua finalidade, de forma que “a providência administrativa mais 
extensa ou mais intensa do que o requerido para atingir o interesse público 
insculpido na regra aplicanda é inválida, por consistir em um transbordamento 
da finalidade legal” (Bandeira de Mello, 79). 
 Além destes princípios, também o princípio da motivação é corolário do 
princípio da finalidade. O princípio em questão impõe à Administração o dever 
de sempre fundamentar as decisões tomadas, de forma a justificar as razões que 
serviram de apoio para expedi-lo. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 A matriz da legalidade também é precedida pelo princípio da ampla 
responsabilidade do Estado, regulado pela Constituição Federal em seu art. 36, 
§ 6º. 
 Além de todos os princípio decorrentes do principio da legalidade, 
expostos, também o princípio da igualdade é corolário. Segundo Bandeira de 
Mello, “o Estado não responde apenas por atos ilícitos, mas também por atos 
lícitos, quando a indenização do dano causado é exigida em nome da isonomia”, 
isto ocorre para que nenhum sujeito seja onerado por alguma providencia 
gravosa – a despeito de ser legítima – que é tomada no interesse do todo, mas 
que recai sob o interesse patrimonial de um só indivíduo. 
 
9.2 Princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública 
 Oadministrador tem o dever de perseguir o interesse público, não lhe 
sendo isto uma opção – o interesse público não é disponível, devendo ser 
perseguigo, conforme já assinalamos. 
 O princípio da continuidade do serviço público funciona como 
subprincípio do princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade 
pública, cujo é, da mesma forma, e conforme já dito, originário do princípio 
fundamental da indisponibilidade da Administração dos interesses públicos. 
Tendo em vista que a Administração é curadora de certos interesses públicos, 
não só a defesa, mas também a continuidade da defesa destes interesses. Isto é, o 
interesse público deve ser uma atividade desenvolvida continuamente, para que 
as finalidades públicas também sejam perseguidas de forma contínua. 
 
9.3 Princípio do controle administrativo ou tutela 
 Também vinculado ao princípio da indisponibilidade dos interesses 
públicos, o princípio do controle administrativo ou da tutela surgiu, segundo o 
autor, já que o próprio Estado teve que condensar-se para a realização dos 
interesses públicos e esta condensação implicou, também, em uma condensação 
de seus órgãos - que, apesar de divididos, têm princípios mestres que devem 
seguir as máximas exigíveis. Isto é, tal princípio implica na necessidade do 
controle da atividade, que deve ser una. 
 
9.4 Princípio da isonomia ou igualdade dos administradores em face da 
administração 
 Por este princípio, a Administração fica proibida de desenvolver qualquer 
espécie de favorecimento em proveito ou detrimento de alguém em relação a 
outrem - isto porque, como defensora dos interesses da coletividade, a 
Administração não pode bem dispor deles de forma a tratar alguém 
desigualmente. Assim, considerando que "todos são iguais perante a lei", a priori, 
também devem sê-lo perante a Administração, que esta adstrita da Lei. 
 Exemplos da aplicação prática deste princípio são encontrados no 
instituto da licitação e do provimento de cargo público mediante concurso. Em 
ambos os casos a Administração não pode escolher alguém em detrimento de 
outrem, de forma que o tratamento deverá, nestes casos, ser competitivo e 
equitativo a todos os administrados. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 A isonomia é prezada para que as vantagens provenientes da 
manipulação dos órgãos públicos não seja utilizada em proveito de particulares, 
quando os bens, que possibilitam essa manipulação são, na verdade da 
coletividade - e, por isso, deve ser oportunizado a todos, na medida dos 
requisitos exigíveis, a paridade competitiva. Quanto a prestação de serviços e 
oferecimento o mesmo pode ser pontuado: a Administração não pode negar a 
ninguém, discriminatóriamente, o serviço que presta. 
 
9.5 Princípio da publicidade 
 A atividade Administrativa deve ser transparente - se gere os interesses da 
coletividade, então, toda a coletividade deve ter a oportunidade de acompanhar 
o desenvolvimento. 
 
9.6 Princípio da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses 
públicos 
 Os interesses públicos, por pertencerem a coletividade, e por isso, por não 
serem disponíveis, são inalienáveis e, por isso, não podem ser transferidos aos 
particulares. Os exemplos da aplicação pratica deste princípio são vários, dentre 
eles esta a impossibilidade de transferência de direitos relativos à atividade 
pública aos concessionários no caso de concessão - nesta hipótese, somente o 
exercício da atividade de interesse público que é transferido, e não os direitos a 
ela concernentes. 
 
9.7 Princípio do controle jurisdicional dos atos administrativos 
 Os comportamentos gravosos da Administração Pública poderão ser 
julgados pelo Poder Judiciário, sem prejuízos, é certo, das devidas reparações 
criminais. Isto é, os atos administrativos, no Brasil, diferente de alguns países, 
sujeitam-se a controle jurisdicional. 
 
9.8 Princípio da segurança jurídica 
 Princípio comum à ciência jurídica como um todo, o princípio da segurança 
jurídica também permeia o direito administrativo. Por força deste princípio, 
busca-se, segundo Bandeira de Mello, "evitar alterações surpreendentes que 
instabilizem a situação dos administrados e de minorar os efeitos traumáticos 
que resultem de novas disposições jurídicas que alcançariam situações em 
curso" (p. 87). O direito adquirido e a prescrição são exemplos deste princípio. 
 
 
10 VALOR METODOLÓGICO DA NOÇÃO DE REGIME ADMINISTRATIVO 
 Os princípios até aqui expostos servem à delimitação da normativa do 
direito Administrativo que é regido e permeado por todas estas compreensões 
básicas. Certos de que estes são os alicerces da normativa administrativa, resta-
nos, de forma introdutória, delimitar o conteúdo do regime administrativo. 
 A delimitação do objeto de estudo do direito administrativo esta na lei: 
falar-se em regime público, ou privado, e pressupor uma lógica para isto, não é 
cabível - é a lei que delimitará, precisamente, o que encaixa-se como objeto do 
direito administrativo. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 Celso Antônio Bandeira de Mello nos explica, quanto ao valor 
metodológico da noção de regime administrativo, que a disciplina não deve, em 
momento nenhum, ser vista atomicamente - o que importará não é a minúcia das 
regras que compõe o direito administrativo, mas, sobretudo, dos princípios que o 
regem já que estes, escolha do legislador, são os norteadores das próprias regras 
e, substancialmente, refletem-se nelas. O autor, desta forma, assinala que a 
compreensão do regime, enquanto um sistema, é mais importante do que 
compreensões pormenorizadas e, de certa forma, superficiais. 
 Para fundamentar suas afirmações, Bandeira de Mello utiliza-se de uma 
citação de Geraldo Ataliba, que nos ensina que "o estudo de qualquer realidade 
(...) será mais proveitoso e seguro se o agente é capaz de perceber e definir o 
sistema formado pelo objeto e aquele maior, no qual este se insere" (p. 92). 
 De todo o exposto, o autor critica a falta de delimitação clara, e inclusive de 
estudo e delimitação, por parte dos doutrinadores, dos princípios que regem o 
Direito Administrativo e nos informa que tentou, no capítulo em questão, 
desenvolver aqueles que julga os mais correntes e importantes à temática, 
esclarecendo, é certo, que não há pretensão de que sejam eles exaurientes. 
 
 
 
Capítulo II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
BRASILEIRO 
 
1 PRINCÍPIOS EXPRESSOS E IMPLÍCITOS 
 Vistos brevemente os princípios, e tendo em mente sua importância para 
a compreensão do direito administrativo, é necessário, agora, analisar suas 
raízes constitucionais expressas ou implícitas. 
 Apesar do Art. 37 da CF ter elencado apenas 5 princípios, de modo 
expresso, à Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência), são inúmeros que mereceriam igual consagração, uns 
por constarem em outras partes do ordenamento jurídico, outros por serem 
decorrentes da própria lógica do sistema democrático de direito, conforme 
veremos a seguir. 
 
1.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado 
 O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é alicerce 
do próprio direito, inerente a sociedadee condição de sua existência. Não é 
expresso em nenhum dispositivo, a despeito de ser refletido em diversas normas 
– como é o caso da desapropriação e da requisição, por exemplo. 
 Frente a esta supremacia, Bandeira de Mello, nos ensina que “como 
expressão desta supremacia, a Administração, por representar o interesse 
público, tem a possibilidade, nos termos da lei, de constituir terceiros em 
obrigações mediante atos unilaterais ” (p. 96). Os atos unilaterais da 
Administração são imperativos, exigíveis, e, em algumas hipóteses, a própria 
Administração pode executar a pretensão, sem ser necessária a intervenção do 
judiciário – é a chamada auto-executariedade dos atos administrativos. Como 
dito, a auto-executoridade acontece somente em algumas hipóteses, sendo elas: 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
a) expressa previsão legal; e b) em frente a situações urgentes, quando for sério 
o risco de perecimento do interesse público se a medida não for adotada. 
 Além de auto executar seus atos, eventualmente, a administração também 
pode revoga-los quando não mais achar conveniente – é o princípio da 
autotutela, em que a Administração tem o dever de controlar seus atos. 
 Como já pontuado anteriormente, convém reiterar, que a Administração 
tem como dever funcional (dever-poder) o de tutela do interesse coletivo, mas 
esta deverá, necessariamente, ser executada levando em conta as disposições 
legais – e, quando fala-se em “dever” não há o que cogitar sobre a autonomia da 
vontade ou liberdade de o que se expressa, já que há “adscrição a uma finalidade 
previamente estabelecida e, no caso de função pública, há submissão da vontade 
ao escopo pré-traçado na Constituição ou na lei e há o dever de bem curar um 
interesse alheio, que, no caso, é o interesse público” (Bandeira de Mello, p. 98). O 
poder ligado ao dever, neste caso, é instrumental, cabe destacar, e por isso 
somente poderá ser utilizado na medida de sua proporcionalidade de forma que, 
todo excesso é abuso e inválido. 
 
1.2 Princípio da Legalidade 
 Juntamente com o princípio da supremacia do interesse público, o 
princípio da legalidade é um dos grandes alicerces do direito administrativo, 
entretanto, diferentemente daquele, que é inerente ao Estado de Direito, este é 
específico, segundo Bandeira de Mello, do direito administrativo. 
 A legalidade é basilar do direito administrativo e tem como escopo um 
propósito político: o de evitar favoritismos, perseguições ou desmandos por 
parte dos administrador. Desta forma, o princípio da legalidade se opõe a toda 
forma de poder monocrático ou oligárquico pois se apoia na concepção de 
soberania popular – a lei é criada pelo legislador, regularmente eleito pelo povo 
e, por isso, dele representante. 
 O princípio da legalidade é, portanto, o da completa submissão da 
Administração às leis – todos os agentes da administração, desde o maior 
(Presidente), até o menor, deverão agir na medida da lei e somente quando 
tiverem sua autorização expressa para fazê-lo. Isto é: a administração, além de 
não poder atuar contra a lei, somente pode atuar segundo ela. 
 Diferente de algumas legislações europeias, a Brasileira é muito mais 
inflexível quanto ao princípio da legalidade. O art. 5º, II, da CF, bem como o art. 
37 e o art. 84 regulamentam e citam o princípio da legalidade e embasam a 
relação deste com o direito administrativo – o art. 5º, que determina que “
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude 
de lei”, por exemplo, não permite que a Administração imponha ou puna terceiro 
caso não haja lei que embase. 
 Assim, a função do ato administrativo deverá restringir-se a adequar a 
realidade a prescrição legal podendo agir, o que faz da administração, para tanto, 
subalterna à lei, já que a ela subjuga-se inteiramente. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 O princípio da legalidade só é excetuado em casos extremos, em que a 
própria Constituição autoriza: é o caso das medidas provisórias, do estado de 
defesa e do estado de sítio. 
 
1.3 Princípio da finalidade 
 O princípio da finalidade determina que a Administração deverá observar 
sempre a finalidade normativa, restringindo-se a ela. A finalidade normativa é o 
"espírito da lei", que faz parte dela própria, de forma que, o alcance normativo 
somente poderá ser medido nos termos do entendimento de sua finalidade. 
 Tal princípio é inerente ao próprio princípio da legalidade: não basta que 
os atos sejam previstos na lei, é preciso que a sua aplicação corresponda a razão 
de ser desta lei, ao objetivo com que ela foi editada - e é daí que se diz que os atos 
praticados com "desvio de finalidade" são nulos, pois não atendem ao motivo 
legal. Já que decorre da legalidade, é prevista constitucionalmente junto com 
esta, explicitamente no art. 37 da CF. 
 Assim, é certo dizer que é a finalidade é critério norteador da correta 
aplicação normativa e, se existe, é para ser seguida - e o Administrador deverá 
sempre observá-la. Isto é: aquele que administra deve atender a finalidade 
própria de todas as leis, que é o interesse público, mas, ainda, à finalidade 
específica de cada lei a que execute. 
1.4 Princípio da razoabilidade 
 A administração deverá agir de forma razoável, de forma que todas as 
condutas desarrazoadas, bizarras ou incoerentes serão ilegítimas. Assim, nas 
hipóteses em que o legislador deu liberdade ao Administrador de decidir, 
esperou que este decida da forma mais adequada à cada situação. 
 Exige-se que a conduta seja razoável pois o legislador não daria 
discricionariedade para que o Administrador agisse abusivamente – uma 
conduta sem razoabilidade seria, então, em desacordo com a finalidade da lei e, 
por isso, contra o princípio da legalidade (precipuamente, então, 
inconstitucional). O autor afirma, quanto a isso, que a liberdade conferida ao 
Administrador tem a lei como limite e, por isso, atitudes desarrazoadas não 
haveriam como ser em conformidade com a lei. 
 
1.5 Princípio da proporcionalidade 
 O princípio da proporcionalidade enuncia, segundo o autor, que “as 
competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e 
intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para 
cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas” (Bandeira 
de Mello, p. 110). 
 Tal como ocorre no princípio da razoabilidade, o princípio da 
proporcionalidade tem relação estreita com o princípio da finalidade já que, a 
finalidade legal sempre obedece uma concepção proporcional e atos 
desproporcionais, que não atendam ao que a lei se propôs, serão, então, ilegais – 
e, portanto, repudiáveis. Apesar das semelhanças, Bandeira de Mello salienta que 
na realidade os princípios elencados não confundem-se já que, o principio da 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
proporcionalidade seria apenas uma “faceta” do princípio da razoabilidade (que 
se decomporia em três: adequação, necessidade e proporcionalidade). 
 Do exposto, e considerando a proporcionalidadecomo parte do princípio 
da razoabilidade, têm este principio a mesma raiz constitucional que aquele – ter 
a mesma raiz não significa, alerta o autor, desprestígio, já que “o fato de se ter 
que buscá-lo pela trilha assinalada não o faz menos amparado, nem menos certo 
ou verdadeiro, pois tudo aquilo que se encontra implicado em um princípio é tão 
certo e verdadeiro quanto ele” (p. 112). 
 
1.6 Princípio da motivação 
 A Administração, pelo princípio da motivação, deverá justificar todos os 
seus atos, demonstrando, quando da fundamentação, correção entre os 
elementos fáticos e normativos trazidos. A motivação deverá ser prévia ou 
contemporânea ao ato, de forma que, se for ato vinculado, e não houver juízos 
subjetivos, basta o apontamento da norma aplicável, implícita à motivação. 
 O fundamento da motivação esta implícito, segundo Bandeira de Mello, na 
conjugação do art. 1º, II, e do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal - isto porque, 
em um Estado Democrático de Direito (art. 1º), o mínimo é que os cidadãos 
saibam as razões pelas quais certas decisões são tomadas. 
 Considerando o princípio da motivação, e certos de que não basta somente 
a motivação, mas que esta deve ser no momento correto, para não refletir razões 
ad hoc, todos os atos administrativos sem a "tempestiva e suficiente" motivação 
serão considerados ilegítimos e invalidáveis pelo Judiciário. 
 
 
 
 
1.7 Princípio da impessoalidade 
 Os Administradores praticam seus atos em nome da administração e, por 
isso, deverão tratar a todos sem discriminações, benéficas ou detrimentosas - 
"nem favoritismos, nem perseguições, serão toleráveis" (Bandeira de Mello, p. 
114). 
 O princípio em causa respalda-se no próprio princípio da isonomia 
previsto no art. 37 da CF e é refletido em alguns casos concretos como a 
exigência de concurso público para o preenchimento de cargo, função ou 
emprego público. 
 
1.8 Princípio da publicidade 
 Pelo princípio da publicidade a administração tem o dever de manter seus 
atos de forma plenamente transparente. Tal princípio é previsto expressamente 
no art. 37 da CF e é contemplado também quando existem manifestações 
específicas sobre o direito a informação acerca de assuntos públicos. 
 O sigilo somente é admitido excepcionalmente: quando "imprescindível à 
segurança da Sociedade e do Estado" (art. 5º, XXXIII). 
 
1.9 Princípios do devido processo legal e da ampla defesa 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 O art. 5º da CF determina, em seus incisos LIV e LV, respectivamente, que 
"ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo 
legal", bem como que, "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e 
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os 
meios e recursos a ela inerentes". Essa é a perspectiva Constitucional geral dos 
princípios em comento: os acusados deverão ter sempre o direito a 
manifestação, de forma que o contraditório será garantido bem como os 
princípios do direito serão respeitados, de forma que o processo legal ocorra da 
forma mais correta possível. 
 As noções de devido processo legal e ampla defesa, como conhecemos 
hoje, advém a Constituição Americana e são basilares a própria noção de Estado 
Democrático de Direito: conferem às instituições jurídicas confiança e 
possibilitam o garantismo exigível à qualquer procedimento. 
 A Administração, a despeito, é certo, de dever respeitar estes princípios, 
poderá, entretanto, em casos excepcionais e previstos em lei, tomar medidas 
acautelatórias, com a finalidade de garantir o fim útil do processo - e, então, o 
contraditório, por exemplo, poderá ser adiado. 
 
1.10 Princípio da moralidade administrativa 
 A Administração deve, necessariamente, atuar de acordo com princípios 
éticos que, se violados, configurarão ilicitude. Elencado no art. 37 da CF, o 
princípio da moralidade abrange a legalidade e boa fé em relação aos 
administrados, determinando que a Administração haja sempre com sinceridade 
e lhaneza, sendo proibidos os comportamentos com malícia e astúcia que visem 
confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos. 
 O princípio da moralidade administrativa expressa-se, por exemplo, na 
normativa do art. 5º, LXXIII da CF, que determina a possibilidade de ação popular 
que vise anulação de "ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o 
Estado participe, à moralidade administrativa, o meio ambiente.." etc. 
 Cabe destacar, por fim, quanto ao princípio da moralidade, que este não é 
"uma remissão à moral comum, mas está reportado aos valores morais 
albergados nas normas jurídicas" (Bandeira de Mello, p. 120). Significa, para 
tanto, um reforço ao princípio da legalidade. 
 
1.11 Princípio do controle judicial dos atos administrativos 
 A jurisdição brasileira é una e, por isso, nenhuma contenda será excluída 
da apreciação judiciária - somente o judiciário é que decide sobre contendas 
entre Administração e administrados e não há nenhum outro órgão por isso 
responsável. Assim, poderá o judiciário anular atos inválidos da administração 
ou determinar a ela comportamentos, bem como condená-la, quando for o caso. 
 
1.12 Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos 
 A responsabilidade Administrativa, nos termos da nossa CF, é ampla e 
generosa, de forma que “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa” (art. 37, §6º, CF). 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 As conclusões possíveis da leitura deste artigo são as seguintes: a) a 
responsabilidade do estado não se limita apenas aos danos provenientes dos 
atos administrativos; b) a responsabilidade do Estado é objetiva (entendimento 
jurisprudencial), de forma que o direito ao regresso ocorre só nos casos de dolo 
ou culpa; c) a dita responsabilidade objetiva somente incide para os atos 
comissivos do Estado – já que é somente pelos danos efetivamente causados por 
seus agentes – de forma que os comportamentos omissivos serão tutelados pela 
responsabilidade subjetiva (culpa do serviço); d) estes mesmos critérios 
objetivos atingem os prestadores de serviço. 
 
1.13 Princípio da boa administração 
 O at. 37 da CF trata do princípio da eficiência e o autor, para explica-lo, 
ensina-nos que este nada mais é do que uma facete do que o Direito Italiano 
nomeou de princípio da boa administração. Tal princípio determina que a 
atividade administrativa deverá ser desenvolvida “do modo mais congruente, 
mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha 
dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para 
tanto” (Bandeira de Mello cita Guido Falzacone, p. 123). 
 
1.14 Princípio da segurança jurídica 
 O princípio da segurança jurídica decorre do próprio Estado Democrático 
de Direito e, por isso, é um dos princípios gerais do Direito e, como tal, não 
constitui mera “norma jurídica abstrata”, mas, antes de tudo, a expressão de uma 
justiça materialespecificada tecnicamente que dirige-se aos problemas jurídicos 
concretos, funcionando como vetor normativo subjacente ao sistema jurídico 
positivo. 
 O princípio em comento decorre da pretensão do direito de ensejar um 
mínimo de estabilidade nas relações jurídicas como um todo de forma que, a 
norma, criada, será seguida e os cidadãos terão garantias quanto a seus atos. 
Institutos como o da decadência, prescrição e usocapião são expressões claras de 
tal premissa constitucional e, como tal, possibilitam que o sujeito fique livre de 
abalos repentinos ou desconcertantes, que poderiam gerar instabilidade. 
 O princípio da segurança jurídica atende a necessidade do homem de 
sentir-se seguro quanto a suas ações já que confere a elas certa previsibilidade – 
e, de certa forma, alguma certeza. 
 
 
 
2 RESTRIÇÕES EXCEPCIONAIS AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
2.1 Medidas provisórias 
 Como o nome já sugere, as medidas provisórias são aquelas que o 
Presidente da República pode expedir, de forma provisória, em casos de 
“relevância e urgência” e que terão “força de lei”, com eficácia limitada ao início 
da medida se o Congresso Nacional (câmara + senado), a quem serão 
“imediatamente submetidas” não convertê-las em lei dentro de 120 dias 
contados de sua publicação (não contados no recesso). 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 A Constituição Federal determina, então, em seu artigo 62: 
 
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas 
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. 
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: 
I – relativa a: 
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; 
b) direito penal, processual penal e processual civil; 
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus 
membros; 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, 
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; 
II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo 
financeiro; 
III – reservada a lei complementar; 
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou 
veto do Presidente da República. 
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos 
arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido 
convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. 
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, 
se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez 
por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações 
jurídicas delas decorrentes. 
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se 
durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. 
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas 
provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. 
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua 
publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do 
Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações 
legislativas da Casa em que estiver tramitando. 
§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo 
de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do 
Congresso Nacional. 
§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. 
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre 
elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das 
Casas do Congresso Nacional. 
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido 
rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. 
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou 
perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos 
praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. 
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta 
manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. 
 
 Da leitura do §3º poderemos perceber que fala-se em um prazo de 
eficácia de 60 dias, entretanto o prazo real é de 120 dias – já que os 60 iniciais 
podem ser prorrogáveis por mais 60, nos termos do §7º, de forma automática 
caso o Congresso não haja encerrado nos primeiros 60 dias a votação da medida. 
 A deliberação sobre a medida dependerá de juízo prévio do atendimento 
dos pressupostos constitucionais (§5º) e iniciará na Câmara dos Deputados (§ 
8º), sendo precedida de parecer emitido pela Comissão Mista de deputados e 
senadores (§9º). Se, em 45 dias da sua emissão, a medida não entrar na pauta de 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
qualquer uma das casas, conforme em qual esteja, integrará o regime de urgência 
e até que ocorra a votação a respeito, todas as demais deliberações da Casa em 
que estiver serão sobrestadas (§6º). 
 Se a medida for rejeitada, ou perder a eficácia por decurso temporal, o 
Congresso deverá regulamentar os atos praticados durante sua vigência (§ 11) 
de forma que esta mesma medida não poderá ser reeditada na mesma sessão 
legislativa (§ 10). 
 Os incisos I a IV regulamentam, conforme se vê, o que não pode ser objeto 
de medida provisória e o §2º, neste sentido, nos explica que em caso de 
majoração tributária esta somente será aplicável ao regime seguinte se 
convertida em lei. 
 Do exposto, é muito claro que uma medida provisória é bem diferente de 
uma lei, já que a primeira é excepcional e refere-se a certos assuntos, e, além 
disso, é efêmera e precária (podem ser revogadas a qualquer momento), 
enquanto a segunda, ao seu turno, é a via normal de disciplinas, que perduram 
por prazo indeterminado (até que sejam revogadas por nova lei) e dependem 
apenas do próprio órgão que as emana – o Congresso. Além das três diferenças 
elencadas, ainda há que se destacas que as medidas provisórias que não são 
transformadas em lei perdem sua eficácia desde o início; já as leis, quando 
revogadas, apenas cessam seus efeitos ex tunc. 
 Por tudo isso conclui-se que apesar de alguns doutrinadores falarem que 
medida provisória “tem força de lei”, esta afirmação não estaria propriamente 
correta. Tanto assim o é, que a quinta diferença que precisa ser observada é que 
a medida provisória depende de certos pressupostos (relevância e urgência) que 
não são exigíveis à lei. 
 Assim, as medidas, por serem “excepcionais, efêmeras, precárias, 
suscetíveis de perder eficácia desde o início e cabíveis apenas ante questões 
relevantes que demandem urgente suprimento” (Bandeira de Mello, p. 131), 
configuram-se como fórmulas atípicas, admissíveis paraatender tão somente 
interesses relevantes (casos graves) que tenham certa urgência. É urgente aquela 
medida provisória que não pode aguardar o decurso temporal (se não será 
inalcançável ou gerará danos desastrosos) necessários a análise do próprio 
Congresso, este em regime de tramitação urgente do art. 64, §§ 1º a 4º. 
 Em suma, as medidas “nada mais podem representar senão providências 
indispensáveis para enfrentar situações emergentes, anômalas, excepcionais, 
que demandariam solução imediata, até que o Congresso delibere sobre o 
assunto e lhes dê a disciplina adequada” (Bandeira de Mello, 132). 
 Por fim, assinala-se que o art. 102, I, a, da CF confere ao STF o dever de 
fulminar medidas que sejam inconstitucionais, em ação direta de 
inconstitucionalidade e, assim, incidenter tantum, também cabe aos tribunais e 
juízes em geral recursar a aplicação nos casos concretos caso observem 
inconstitucionalidade (seja ela em relação a forma de emissão da medida, seja 
em quanto ao conteúdo). 
 
2.2 Estado de defesa 
 Outro caso de excepcionalidade do princípio da legalidade é o estado de 
defesa. Tal circunstância ocorre quando o Presidente da República, após ouvir o 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
Conselho da República e o Conselho Nacional (arts. 89 e 91 da CF), a fim de 
“preservar ou prontamente restabelecer, em locais determinados, a ordem 
pública ou a paz social ameaçados por grave e iminente instabilidade 
institucional ou atingidas por calamidade de grandes proporções” (art. 136, CF), 
determina o estado de defesa. 
 Uma vez decretado o estado de defesa, que não excederá 30 dias, 
prorrogáveis por mais 30 (art. 136, §2º), este será submetido ao Congresso 
Nacional, em até 24h, que poderá decidir pela revogação em quorum de maioria 
absoluta (art. 136, §4º) – caso esteja em recesso será convocado para que, em 5 
dias, aprecie a medida no prazo de 10, contados de seu recebimento (§5º). O 
Congresso deverá funcionar durante a decretação (§6º) e, caso rejeite, a medida 
cessará de forma imediata (§ 7º). 
 O decreto deverá especificar tempo de duração, área abrangida e medidas 
coercitivas, nos termos da lei – algumas medidas já são, inclusive, previstas pela 
própria CF. 
 Tal qual nas medidas provisórias, o estado de defesa também é suscetível 
de discussão pelo judiciário, 
 
2.3 Estado de sítio 
 O estado de sítio, para ser decretável pelo Presidente (que ouvirá o 
Conselho da República e da Defesa Nacional), deverá ser exposto, de antemão, ao 
Congresso, que deverá autorizá-lo. 
 É cabível em casos de “comoção grave de repercussão nacional ou 
ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o 
estado de defesa” bem como “de declaração de guerra ou resposta a agressão 
armada estrangeira” (art. 137, P. único). 
 O decreto do estado de sítio também indicará sua duração, bem como as 
medidas necessárias para executá-lo e as garantias constitucionais suspensas 
(art. 138). O prazo será de 30 dias, prorrogáveis por igual período (sob 
autorização do Congresso), e no caso de guerra poderá ser decretado para o 
tempo que esta durar (§1º, art. 137). 
 Na vigência deste estado somente algumas medidas poderão ser tomadas, 
nos termos do art. 139 da CF: 
 
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser 
tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: 
I - obrigação de permanência em localidade determinada; 
II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; 
III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à 
prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei; 
IV - suspensão da liberdade de reunião; 
V - busca e apreensão em domicílio; 
VI - intervenção nas empresas de serviços públicos; 
VII - requisição de bens. 
Parágrafo único. Não se inclui nas restrições do inciso III a difusão de pronunciamentos de 
parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde que liberada pela respectiva Mesa. 
 
 Por fim, as mesmas considerações quanto a intervenção judicial já feitas 
às medidas provisórias e ao estado de defesa são cabíveis ao estado de sítio. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 
 
 
 
 
Capítulo III – A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
1 OS ÓRGÃOS E AS COMPETÊNCIAS PÚBLICAS 
 As atividades administrativas podem ser desenvolvidas pelo Estado, ou, 
ainda, através de outros sujeitos para os quais o Estado transfere o exercício de 
certas atividades que lhe são próprias – podem ser estes sujeitos particulares ou 
entes criados pelo próprio Estado para desempenhar tais funções. Desta forma, 
quando o Estado estiver desempenhando as atividades de sua competência ele as 
estará centralizando e, quando delegar a outro ente, descentraliza esta atividade. 
 Quando descentraliza as atividades para entes que ele mesmo cria, o 
Estado o fará por meio de órgãos que se constituem com um conjunto de 
competências próprias. 
 
1.1 Órgãos públicos 
 No entendimento de Bandeira de Mello (p. 140), “os órgãos são unidades 
abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado”, e, por isso, 
tal como o Estado, não têm vontade própria, não passando de meras repartições 
de atribuições. 
 Considerando, então, que os órgãos manifestam a vontade e a ação do 
próprio Estado, estes refletem os próprios agentes que o compõem, na medida 
em que as pessoas físicas em questão é que atuam na posição de veículos da 
expressão do Estado que, por si, não teria como expressar-se. 
 Já que são os agentes físicos, através dos órgãos, que manifestam-se, não 
há, em sentido próprio, relação entre órgãos ou entre órgãos e pessoas, mas, sim 
relação entre os agentes que expõem as respectivas competências. 
 
1.1.1 Classificação dos órgãos 
 Segundo Bandeira de Mello (p. 141), os órgãos, quanto a estrutura, 
poderão se dividir em: simples e colegiados, “conforme suas decisões sejam 
formadas e manifestadas individualmente por seus agentes ou, então, 
coletivamente pelo conjunto de agentes que o integram (como, por exemplo, as 
Comissões, os Conselhos etc.)”. 
 Quanto às funções que exercem, os órgãos podem ser: a) ativos: 
expressam as decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica; 
B) de controle: fiscalizam e controlam atividades de outros agentes; e c) 
consultivos: aconselham e fazem pareceres sobre providências a serem tomadas. 
Além disso, podem também ser: d) verificadores: encarregados de conferência 
ou perícia de certas ocorrências fáticas; ou e) contenciosos: julgam situações 
controvérsias com absolta imparcialidade. 
 
1.1.2 Competências públicas 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 Certos de que “estes círculos de atribuições (denominados órgãos), a 
serem manifestados por seus agentes, constituem-se de um complexo de 
competências públicas” (Bandeira de Mello, p. 142), cabe entendermos o que são 
estas competências. 
 As competências expressam-se não apenas como um círculo de poderes, 
como muito se diz na doutrina,mas, antes de tudo, como deveres-poderes, já que 
tem a finalidade de cumprir o dever legal de “suprir os interesses concebidos em 
proveito da coletividade” (Bandeira de Mello, p. 143). 
 Cabe dizer, desta forma, que as competências somente são conferidas à 
estes órgãos para que eles hajam em prol da coletividade, tendo como função o 
atendimento dos interesses públicos e representam, assim, um “círculo 
compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o 
exercício de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente 
conferidos para a satisfação de interesses públicos” (Bandeira de Mello, p. 144). 
 As competências públicas, têm algumas características que precisam ser 
elencadas: 
a) São de exercício obrigatório aos agentes e órgãos públicos; 
b) Tem caráter irrenunciável – o titular não pode abrir mão delas; 
c) Não são transferíveis – é incabível o repasse a outrem, exceto nos 
casos expressamente previstos em lei; 
d) São imodificáveis por mera vontade do titular; e, por fim, 
e) São imprescritíveis, de forma que, existirão enquanto não ocorra 
hipóteses que obstem sua utilização. 
 
2 INSURGÊNCIA NA VIA ADMINISTRATIVA CONTRA O EXERCÍCIO DAS 
COMPETÊNCIAS: PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO, RECURSO HIERARQUICO, 
RECLAMAÇÃO ADMINISTRATIVA, REPRESENTAÇÃO E DENÚNCIA 
 Os meios aqui tratados são aqueles utilizados quando alguém entende 
que certa decisão administrativa é ilegal e decide questioná-la também 
administrativamente. São eles: 
 
a) Pedido de Reconsideração: Dirigida à mesma autoridade prolatora da 
decisão, requer a esta que a modifique ou suprima; 
b) Recurso Hierárquico: Consiste em petição dirigida à autoridade 
imediatamente superior a aquela que proferiu a decisão, requerendo sua 
reforma ou supressão. Normalmente é inicialmente interposto para a 
autoridade recorrida e, somente caso esta não reconsidere (terá 5 dias 
para tal), é que dirige-se à autoridade superior. A autoridade recorrida 
poderá manifestar suas alegações em 10 dias e a superior decidirá em um 
prazo máximo de 30 dias (se não houver prazo diverso em lei esparsa). 
Tal recurso administrativo será interposto na intimidade de uma mesma 
pessoa jurídica e, por isso, chama-se hierárquico. Caso, entretanto, seja 
suscetível, por lei, a avaliação de outra pessoa jurídica, será denominado 
de recurso hierárquico impróprio. 
Durante a pendência deste recurso, não corre o prazo prescricional contra 
o administrado, diferentemente do pedido de reconsideração que nem 
interrompe, nem suspende, o lapso prescricional. 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
Os efeitos dos recursos administrativos serão, em geral, devolutivos 
(devolvem à apreciação superior) sendo cabível o efeito suspensivo 
somente quando a lei assim o determinar. 
c) Representação: A representação é prevista pelo art. 5º, XXXIV, a, da CF e é 
a nomenclatura das manifestações insurgentes que não podem ser 
classificadas como pedido de reconsideração ou recurso, já que a lei não 
as acolhe assim. 
d) Denúncia: Este é o designativo usado para situações semelhantes as da 
representação, mas que, diferente desta, tem o intuito de “alertar a 
autoridade competente para a conduta administrativa apresentada como 
censurável” (Bandeira de Mello, p. 148). A denúncia é visualizada, por 
exemplo, no art. 74, §2º, da CF, que permite a denúncia de irregularidades 
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas de União. 
e) Reclamação administrativa: A reclamação, tal qual a denúncia e a 
representação, representa “taxinomia genérica e que designa a 
manifestação de inconformismo do administrado em face de decisão 
administrativa que lhe afeta direitos ou interesses” (Bandeira de Mello, p. 
148). A reclamação suspende a prescrição. 
 
É dever da União decidir todos estes recursos, dentro de 30 dias 
(prorrogáveis, de forma motivada, por igual período), após competente 
instrução, nos termos dos arts. 48 e 49 da Lei 8.666/93. 
 
3 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 Conforme pontuado anteriormente, a atividade será descentralizada 
quando realizada por pessoa ou pessoas que não o Estado e é centralizada, 
contrariamente, quando o próprio Estado a exerce através do conjunto orgânico 
que lhe compõe. 
 Cabe ressaltarmos que descentralização e desconcentração são conceitos 
diversos – enquanto na segunda o Estado atua diretamente, por meio de seus 
órgãos, através de um plexo de competências, na primeira ele atua 
indiretamente, já que o faz por seres juridicamente distintos dele, ainda que 
sejam crias criaturas (ex: estatais). 
 
3.1 Desconcentração 
 O Estado, em seu próprio interior, deve departir as suas funções 
administrativas, para decidir os diversos assuntos sobre os quais deve agir. Esta 
distribuição interna é a chamada desconcentração e pode ser feita tanto em 
razão de matéria (ex: saúde, educação, etc) como em razão da hierarquia (ex: 
diretor de Departamento, diretor de Divisão, Chefe de Seção, etc). Além disso, 
esta desconcentração pode referir-se também à um critério territorial (ex: 
delegacia regional de SP, de MG, etc) sem, entretanto, prejudicar a noção unitária 
do Estado, já que todos os órgãos que o compõem permanecem ligados por um 
sólido vínculo denominado hierarquia. 
 
3.1.1 A hierarquia e os poderes do hierarca 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
 Nas palavras de Bandeira de Mello, “hierarquia pode ser definida como 
um vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões 
sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a 
subalterno” (p. 150). 
 O hierarca terá, desta forma, uma permanente e contínua autoridade 
sobre seus subalternos e, ainda, sobre a atividade administrativa, de forma que 
terá: a) poder de comando geral (instruções) ou específico (à um subalterno); b) 
poder de fiscalização; c) poder de revisão, que lhe permite alterar ou suprimir 
decisões de pessoas ou órgãos a ele inferiores; d) poder de punir, nos termos da 
lei; e) poder de dirimir conflitos de competência positivo ou negativo; e, ainda, f) 
poder de delegar competências ou de evocar, tudo nos termos da lei. 
 
3.2 Distinção entre descentralização e desconcentração 
 Conforme já dito, a descentralização e deconcentração não se confundem. 
Enquanto a primeira pressupõe pessoas jurídicas diversas, a segunda trata do 
mesmo ente (no caso, o Estado), agindo em suas diversas facetas. No tempo em 
que a desconcentração refere-se a uma pessoa apenas (o Estado), a 
descentralização rompe a unidade personalizada e não mantém vínculo 
hierárquico com a Administração central – não se subordina. A única questão 
que passa a existir, em ambos os casos, é um poder chamado controle. 
 
3.2.1 Controle 
 A palavra “controle”, neste caso, refere-se ao poder que a Administração 
Central tem de influenciar as pessoas descentralizadas e só existem quando 
previstos em lei. 
 O controle pode ser exercido de várias formas, em relação a vários órgãos 
e, a seguir, veremos como configura-se a organização administrativa da União, 
seja ela direta ou indireta, e os modos como este controle é exercido. 
 
4 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO: ADMINISTRAÇÃO DIRETA E 
INDIRETA 
 O decreto-lei 200/67, com suas devidas alterações, dividiu a 
administração em direta e indireta, conceitos que, de forma equivocada,segundo 
o autor, não confundem-se com administração centralizada e descentralizada, 
respectivamente. 
 Nos termos do art. 4º do citado decreto, então, a administração direta é a 
“que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da 
Presidência da República e dos Ministérios”, enquanto a administração indireta 
compreende “as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade 
jurídica própria: a) autarquias; b) empresas públicas; c) sociedades de economia 
mista; e d) fundações públicas. 
 Os entes citados como representantes da administração indireta, apesar 
de serem classificados todos no mesmo sentido e comporem o conjunto do 
aparato Administrativo, têm diferenças cruciais que precisam ser observadas, 
nas palavras de Bandeira de Mello (p. 153): 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
• “as sociedades de economia mista são formadas por capitais de origem 
governamental e capitais particulares; 
• as empresas públicas se compõem de capitais unicamente de origem 
governamental; 
• as fundações públicas recebem tal denominação porque, ao invés de 
estrutura societária ou empresarial, correspondem a um ‘patrimônio 
afetado a um fim’.” 
 
4.1 Administração direta da União 
 A lei 10.683/03 e suas diversas modificações se ocupa da organização da 
Presidência da República e seus ministérios e, por isso, é aquela que trata da 
Administração direta. 
 Os Ministros serão aqueles sujeitos designados pela Presidência como tal 
que são titulares de algum dos 39 ministérios hoje existentes. Além dos 39 
ministros elencados, também serão considerados ministros o Chefe da Casa Civil, 
o Chefe do Gabinete da Segurança Institucional, o Chefe da Secretaria-Geral da 
Presidência da República, o Advogado-Geral da União, o Presidente do Banco 
Central do Brasil e vários outros, elencados no decreto, que também merecem tal 
prestígio. 
 
4.1.1 Entes paraestatais 
 O conceito de entes paraestatais advém da Itália e demorou muito para 
ter uma uniformidade doutrinária a respeito – talvez até hoje não se tenha, 
assinala Bandeira de Mello. A despeito as divergências, o autor acredita que o 
conceito mais aceito hoje no Brasil é o de Hely Lopes Meirelles, que entende que 
os entes em questão apesar de terem natureza privada, tratam-se de criaturas 
que atuam de forma paralela ao Estado, ao lado dele – são pessoas jurídicas 
como SESI, SENAI, SESC E SENAC e outras que têm um serviços sociais 
autônomos. 
 Assim, segundo Bandeira de Mello, tais entes caracterizam-se “pelo fato 
de que o Poder Público enfaticamente os assume como colaboradores 
emprestando-lhes o significativo amparo de colocar a seu serviço o poder de 
império que dispõe ao instituir tributo em favor deles, como ocorre justamente 
com os chamados serviços sociais autônomos” (p. 159). 
 
 
CAPÍTULO IV – Figuras da Administração indireta e Entidades Paralelas 
 
1 AUTARQUIAS 
Bandeira de Mello define, já no primeiro parágrafo do capítulo de 
Autarquias, que estas podem ser tidas como “pessoas jurídicas de Direito Público 
de capacidade exclusivamente administrativa”. Acontece que, o decreto-lei 200 
tem um conceito muito diferente, que classifica as autarquias como serviço 
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitar 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
próprios, com a finalidade de executar atividades que são típicas da 
Administração Pública e que requerem gestão descentralizada – e, esta noção, faz 
com que a ideia de autarquia fique incerta. 
A concepção autárquica se torna difícil de compreender pois não traça a 
principal característica da autarquia, que a diferencia das empresas públicas e 
sociedade de economia mista, por exemplo, que é a possibilidade de serem 
titulares efetivas de interesses públicos. 
A despeito de serem titulares de interesse públicos, são as autarquias 
pessoas jurídicas que gozam, na realidade, de liberdade administrativa nos 
limites da lei que as criou (têm assuntos próprios: patrimônio, negócios e etc), 
não se sujeitando, destarte, a nenhum órgão estatal, mas apenas controladas. 
Assim, apesar de serem intra-estatais, são pessoas autônomas com centros 
subjetivados de direitos e obrigações que são distintos dos do Estado. É 
justamente por esta autonomia, inclusive, que os pleitos judiciais intentados 
contra ela são dela, e não contra o Estado – e aí se segue que, já que autônomas, 
são responsáveis pelos seus próprios comportamentos, sendo a 
responsabilidade estatal subsidiária. 
 
1.1 Regime jurídico 
Para fins didáticos, o regime jurídico foi dividido, por Celso Antônio 
Bandeira de Mello (p. 161) em 3 tópicos diversos explicitados a seguir. 
 
1.1.1 Relações com a pessoa que as criou 
A classificação quanto a relação com quem criou as autarquias é bipartida, 
já que uma se refere a própria criação e extinção e a outra ao controle a que se 
submetem. 
 
a) Criação e extinção: As autarquias somente podem ser criadas por lei 
(art. 37, XIX, CF), e, da mesma forma, assim extintas, afinal, “ato 
administrativo não poderia destruir o que se construiu por norma de 
hierarquia superior” (Bandeira de Mello, p. 162). 
b) Controle: O controle, chamado também de tutela, é o poder da 
Administração Central de influenciar nas autarquias de forma a 
conformá-las ao cumprimento de certos objetivos públicos pelos quais 
foram criados e harmonizar com a atuação administrativa global do 
Estado. Em âmbito federal este controle, por força do Decreto 200 é 
realizado através da “supervisão ministerial”, de forma que a autarquia 
vincula-se diretamente a pasta ministerial relacionada (art. 19). Tal 
controle é realizado com a finalidade de garantir que a autarquia cumpra 
os fins para que ela foi criada, zelando pela eficiência administrativa e 
pelo asseguramento da autonomia. Cabe observarmos, ademais, que as 
autarquias não têm relação de hierarquia com os ministérios, mas apenas 
um vínculo de controle legalmente previsto que autoriza, inclusive, o 
Ministério a intervir caso o interesse público assim requeria (art. 26) – e, 
por isso, somente caberá recurso das decisões autárquicas ao Ministério 
 
RESUMO - Teoria Geral do Direito Administrativo 7º Período – 2014 
Profª Vivian Lima Lopez Valle 
BIBLIOGRAFIA: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2011. 
Marina Favretto Luersen 
 
nos casos expressamente previstos em lei, o que não exclui, é certo, a 
competência jurisdicional. 
c) Tipos de controle: O controle, quanto a seu escopo, segundo Bandeira de 
Mello, divide-se quanto a legitimidade e ao mérito. O controle será de 
legitimidade quando a lei permita ao controlador examinar a 
conformidade do comportamento autárquico com os ditames legais e será 
de mérito quando o controlador poderá também apreciar o mérito, nos 
termos da conveniência e da oportunidade. Quanto ao momento que é 
exercido, o controle poderá ser preventivo, quando controlador de 
manifesta anteriormente, ou repressivo, quando o controlador atua 
somente após o ato. 
d) O faturamento da unidade administrativa e o controle: O controle 
somente é exercido nos limites da lei já que, se o legislador criou as 
autarquias