Apostila DADM

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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
PROF. LUIS OLIVEIRA CASTRO JUNGSTEDT
Livros:
P/ concurso:- Hely Lopes Meirelles
- Profa Di Pietro (SP)
- Legislação de Direito Administrativo (Luis O. C. Jungstedt - organizador)
Outros: - Diógenes Gasparini
- Diogo Figueiredo
3 matérias compõem a espinha dorsal do Direito Administrativo:
1) - Administração Pública (Direta e Indireta) (estrutura da Administração Pública)
- Concessão e Permissão de serviços públicos (delegações a particulares)
2) - Ato Administrativo (teorias dos motivos determinantes e da razoabilidade, e.g.)
- Licitação
- Contrato Administrativo
3) - Servidor Público
A 1a diz quem está fazendo; a 2a diz como está fazendo; a 3a diz as pessoas físicas que materializam 
esses atos. Há também as seguintes matérias:
4) - Responsabilidade Civil do Estado
5) - Domínio Eminente (bens públicos e intervenção do Estado na Economia)
6) - Atividades Fundamentais
7) - Controle da Administração (interno e TCU)
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Magistratura do Estado do RJ/89: Há diferença entre governo, Poder Executivo e Administração 
Pública?
Há controvérsia doutrinária. Cretella Jr. diz que criar distinções doutrinárias entre elas é coisa sem 
importância, no que o Prof. Luis de Oliveira Castro Jungstedt (LOCJ) concorda. A diferença entre 
elas seria muito sutil. Mesmo quem busca as diferenças (Hely, Di Pietro) não consegue traçar as 
distinções. Eles só dizem que governo ≤ Poder Executivo ≤ Administração Pública. Eles buscam a 
diferença nos ATOS que cada um produz. O GOVERNO faria ATOS POLÍTICOS, e aí entrariam só os 
poderes Executivo e Legislativo. Com a CF88, aumentou muito a competência do Poder Legislativo 
para os atos políticos, como no CF, 73, § 2°, sobre a escolha de Ministro do TCU (2/3 pelo 
Congresso). Como o Poder Legislativo faz ato político, e como governo é quem faz ato político, o 
governo é o Poder Executivo mais o Poder Legislativo . Daí GOVERNO ser maior que PODER 
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EXECUTIVO, simplesmente. PODER EXECUTIVO faz ato político mesclado com ato administrativo. Não 
há ninguém que faça ato administrativo puro. Ato discricionário é ato administrativo com teor 
político. (Para LOCJ, seria na verdade um ato político.) Ato vinculado é o ato administrativo 
desprovido de teor político.0
Após 88, a exoneração ad nutum dos Ministros de Estado (CF, 37, II e CF, 84, I) seria o único caso 
de ato administrativo (político) sem necessidade de motivação.
CE-RJ, 77, VII (nomeação de habilitado em concurso): quem passa em concurso só tem EXPECTATIVA 
DE DIREITO. Edital de concurso é ato discricionário e pode ser mudado no curso da seleção, desde que 
respeitada a regra da isonomia. Só haveria expectativa de direito. Mas a CE-RJ cria o direito para 
quem é habilitado, a partir da homologação no concurso. A nomeação, aqui, será ato vinculado, 
enquanto a nomeação de Ministro é ato discricionário.
Como a Administração Pública é quem realiza atos administrativos vinculados ou discricionários 
(que na verdade é ato político), ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA seria igual a PODER EXECUTIVO . O Poder 
Executivo é quem faz ato político + ato administrativo, ou seja, a mesma coisa que ato 
discricionário + ato vinculado.
Voltando à questão da Magistratura-RJ/89, que pede a diferença entre governo e Administração 
Pública: Hely diz que o governo está mais para estrutura, instituição, Pessoa Jurídica, regido pela 
CF. A Administração Pública seria algo mais dinâmico, realizador de atos, regida por normas de 
Direito Administrativo.
A discricionariedade não é exclusiva do Poder Executivo. O Poder Judiciário NÃO FAZ ato político, só 
ato jurisdicional.
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ver CF, 37, caput: “e também ao seguinte”: significa que todos os incisos e parágrafos do CF, 37 
aplicam-se a toda a Administração Pública, de todos os entes da federação.
“Administração Fundacional” é redundante, pois as fundações públicas já são consideradas parte da 
Administração Pública INDIRETA (ver DL 200/67, arts. 4° e 5°). Mas há quem, como Sérgio D’Andrea 
(RJ), ache que a Administração Pública fundacional seria uma 3a forma de Administração Pública. A 
Lei Orgânica do Município do RJ, e.g., adota isso expressamente, criando uma seção inteira para a 
Administração Pública fundacional. No Município do RJ, portanto, há essa divisão tríplice.
Organização da Administração Pública: há, portanto, essa divisão. A nível federal (e para os 
concursos federais), adota-se o DL 200/67, que organiza a Administração Pública federal, 
estabelecendo a divisão dual (AP direta e indireta), incluindo as fundações públicas na esfera da AP 
indireta (art. 4°). Nos níveis estadual e municipal, adota-se a divisão tríplice, pois os textos 
expressamente colocam a Administração Pública fundacional como um 3° gênero (ver CE-RJ, art. 
77, §2°).
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A Administração Pública, para sua organização, usa dois mecanismos: a DESCONCENTRAÇÃO e a 
DESCENTRALIZAÇÃO. 
A DESCENTRALIZAÇÃO cria uma nova Pessoa Jurídica. A Administração Pública INDIRETA é criada por 
descentralização. Autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas são todas criadas assim. O CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) é a 
autarquia federal que controla a ordem econômica, e não está intimamente ligado à Administração 
Pública direta. É autarquia, Pessoa Jurídica diferente daquela que a instituiu, e tem certa liberdade 
de atuação. Universidades Federais também são autarquias.
A DESCONCENTRAÇÃO não cria nova Pessoa Jurídica, ela só subdivide a Pessoa Jurídica já existente. 
Ex: a União, Pessoa Jurídica de direito público, pode se dividir pela desconcentração, como na 
criação de Ministérios, que integram a mesma Pessoa Jurídica da União. A desconcentração é 
exatamente a subdivisão interna de uma Pessoa Jurídica.
Procuradorias dos Estados, Procuradoria da União (AGU), PFN, Defensoria Pública, Ministério 
Público NÃO SÃO pessoas jurídicas. Estão integrados na Pessoa Jurídica daquele ente da federação 
que os instituiu (União, Estado ou Município). Integram o PODER EXECUTIVO daquela esfera política. 
Isso não quer dizer que o MP, e.g., não seja independente. Ele pode ser independente, mas 
integrando aquele ente. Até mesmo o STF faz parte da Pessoa Jurídica UNIÃO FEDERAL. Todos estes 
órgãos mencionados estão em uma Pessoa Jurídica, não são pessoas jurídicas distintas. Todos eles 
têm “personalidade judiciária” (podem atuar em juízo), mas sem ter personalidade jurídica.
AGU / Procria do Estado / Procria do Município: não são pessoas jurídicas, elas são meros ÓRGÃOS 
PÚBLICOS cuja competência é dada pelas respectivas leis fundamentais (CF, Const Estadual e Lei 
Orgânica Munal). Pela Teoria da Imputação, o órgão (Procuradoria) não “representa” em juízo 
aquele ente. Ela seria o próprio ente em juízo. É mera atribuição de competência dada àquele órgão. 
Entre os vários órgãos daquele ente, cabe àquele a função da atuação em juízo em defesa dos 
interesses do ente.
A base da Administração Pública é a hierarquia de cada órgão. NÃO HÁ hierarquia entre a Pessoa 
Jurídica e o órgão da Administração Pública indireta criado por ela. Pelo menos, não há hierarquia 
formal, mas a tutela administrativa (ou supervisão ministerial). Na prática, há dominação da 
Administração Pública direta sobre o órgão da indireta, até pela possibilidade de exoneração dos 
dirigentes do órgão da AP indireta pelos titulares do poder político, que lideram a AP direta.
A DESCONCENTRAÇÃO é possível também nos entes da AP INDIRETA, mas só nas AUTARQUIAS, entesde 
DIREITO PÚBLICO, cuja subdivisão cria novos órgãos públicos. A criação de órgãos públicos é 
pressuposto da desconcentração. Ou seja, não pode haver DESCONCENTRAÇÃO em empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações públicas, entes da Administração Pública indireta de 
DIREITO PRIVADO.
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CF, 243 fala em “expropriação” (=desapropriação) de terras usadas no plantio de plantas 
psicotrópicas, mas o que há na verdade é um confisco, já que é determinado que não se pagará 
qualquer indenização ao proprietário. Como a desapropriação pressupõe a justa e prévia 
indenização, o que há aqui é confisco.
A organização da estrutura da Administração Pública, com suas várias pessoas jurídicas, se faz pela 
DESCENTRALIZAÇÃO. Os entes da Administração Pública indireta são criados assim, pelos entes da 
Administração Pública direta. Ver DL 200/67, art. 4° e 5°, que diz claramente que os entes da 
Administração Pública indireta têm personalidade jurídica própria. CF, 37, XIX: entes da 
Administração Pública indireta só podem ser criadas por descentralização, por LEI específica. Na 
DESCONCENTRAÇÃO, não há criação de nova pessoa jurídica, só uma subdivisão da pessoa jurídica já 
existente, para possibilitar um atendimento mais ágil dos interesses públicos. A desconcentração faz 
surgir órgãos públicos. Isso também vale para as autarquias e fundações públicas de direito público 
(que são pessoas jurídicas de direito público), cuja subdivisão também cria órgãos públicos. Os 
órgãos públicos não têm personalidade jurídica própria (eles estão em uma pessoa jurídica), só 
personalidade judiciária. É o que ocorre com as Procrias, que são órgãos públicos do Executivo.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Nos entes federados (U, E, M), a estrutura é formada por ÓRGÃOS PÚBLICOS.
O órgão público NÃO É uma Pessoa Jurídica, ele ESTÁ em uma Pessoa Jurídica.
Questão do Ministério Público, de 90: conceito de órgão público, e classificação dos mesmos em 
relação à posição que ocupam na escala governamental ou administrativa. (folha 2)
Definição de Hely (majoritária): órgão público é um centro de competência ou de decisão.
O órgão público é criado por LEI. (CF, 48, XI).
Definição: ÓRGÃO PÚBLICO é o centro de competência (ou de decisão) criado por lei (CF, 48, XI), por 
um processo de desconcentração (que subdivide uma pessoa jurídica já existente).
Diogo de Figueiredo diz que órgão público é uma universalidade reconhecida (é meio ridículo, mas 
ele é das bancas da Procria do Estado e da Procria do Município do RJ).
CF, 61, §1°, II, e: essa lei é de iniciativa privativa do Presidente da República.
MP 1498-20/96 é reedição da MP lançada por FHC em 01/01/95, reestruturando toda a AP direta 
federal. O art. 13 fala dos Ministérios. O art. 16 fala dos demais órgãos públicos, ligados aos 
Ministérios.
Classificação dos órgãos públicos quanto à HIERARQUIA (=escala governamental =escala 
administrativa) traz 4 tipos de órgãos públicos:
- órgão público INDEPENDENTE (hierarquia superior)
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- órgão público AUTÔNOMO
- órgão público SUPERIOR
- órgão público SUBALTERNO (hierarquia inferior)
Órgão público INDEPENDENTE tem sua área de atuação e competência dada pela própria CF. CF, 48 e 
segs: atribuições do Congresso Nacional (que é órgão público independente, portanto). CF, 71 e 
segs: TCU (como é a CF quem atribui as competências, o TCU é órgão público independente): o 
inciso que dá independência funcional ao TCU é o CF, 71, IV, pois dá “iniciativa própria” ao TCU. 
O TCU é ligado ao Poder Legislativo, mas pode instituir auditorias por iniciativa própria, sem 
necessidade de manifestação ou requisição do Poder Legislativo. CF, 84: atribuições e competências 
da Presidência da República (órgão público independente). CF, 92 e segs: todos os tribunais são 
órgãos públicos independentes. CF, 129 e segs: Ministério Público é órgão público independente. A 
CF até prevê outros órgãos, como o Conselho da República, o Conselho de Defesa Nacional e a 
Defensoria Pública, mas suas atribuições e competências são dadas não pela CF, mas por leis 
infraconstnais, como a Lei Orgânica da Defria Pública. Os órgãos públicos independentes estão no 
topo da pirâmide hierárquica; ninguém manda neles. Eles têm independência funcional. Há órgãos 
independentes, então, nos três Poderes.
Órgão público AUTÔNOMO: está intimamente ligado ao órgão independente, mas tem ampla liberdade 
administrativa e financeira. Exemplo clássico: Ministérios (âmbito federal, estão elencados na MP 
1498/96, art. 13) e Secretarias (esferas estadual e municipal). Há outros órgãos públicos autônomos 
federais que estão ligados diretamente à Presidência da República, mas que não são Ministérios. 
São eles: Conselho de Governo, AGU, Conselho da República, Conselho de Defesa Nacional, Casa 
Civil. Ver art. 1°, §§ 1° e 2° da MP, que diz que eles estão ligados direta e imediatamente à 
Presidência da República. No Estado do RJ, são órgãos autônomos a Procuradoria do Estado e a 
Defensoria Pública (os Procuradores-Gerais de ambas têm status de Secretário). Estão diretamente 
ligados ao Poder Executivo estadual, à Governadoria. Nos Municípios, em Princípio a Procria do 
Município também seria órgão autônomo. Ocorre que a Lei Orgânica do Rio diz expressamente que 
a Procuradoria do Município do Rio é órgão público superior (contrariando a regra geral), apesar de 
estar ligada diretamente ao Executivo municipal.
Órgão público SUPERIOR: é diretamente ligado ao órgão autônomo (com liberdade administrativa, 
segundo LOCJ, mas sem liberdade financeira ). Art. 16 da MP 1498/96 traz os órgãos superiores 
federais. O inciso VII traz os do Ministério da Fazenda, e.g. (a PGFN está aqui). Os órgãos públicos 
superiores estão na estrutura de um órgão autônomo.
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Órgão público SUBALTERNO: é aquele que não tem qualquer poder de decisão. Não decide nada, só 
aplica e executa as ordens superiores. Ex: repartições públicas.
Há 2 outras classificações (Hely e Gasparini): 
 - Quanto à COMPOSIÇÃO:
- órgão público SIMPLES: não se subdivide, não tem outros órgãos em sua estrutura. 
Geralmente, são os órgãos subalternos (que são a última subdivisão).
- órgão público COMPOSTO: é a grande maioria. É aquele que tem outros órgãos em sua 
estrutura. Ex: Presidência da República, Ministérios.
 - Quanto ao PODER DE DECISÃO: 
- órgão público SINGULAR: é aquele em que a decisão está nas mãos de UM agente público, 
apenas. Ex: Presidência da República: a decisão fica com o Presidente; Ministérios: a decisão fica 
com o Ministro.
- órgão público COLEGIADO: o poder de decisão fica com um colegiado, um grupo de agentes 
públicos, por maioria ou unanimidade (Câmara dos Deputados, Senado Federal, Conselho da 
República, Assembléias Legislativas).
Essas 3 classificações não se excluem entre si. Cada órgão público se enquadra em uma classe, em 
cada uma das 3 classificações.
A HIERARQUIA é exclusiva da FUNÇÃO ADMINISTRATIVA (não é do Poder Executivo, mas da função 
administrativa). NÃO EXISTE NA FUNÇÃO NORMATIVA, NEM NA FUNÇÃO JURISDICIONAL; não estão incluídas 
nelas. Mas o que se fala aqui é de FUNÇÃO, não se ligando diretamente ao Poder que o exerça 
preponderantemente. Quando um membro do Poder Judiciário ou do Poder Legislativo administra 
(e não julga ou legisla), o que geralmente se dá no âmbito interno daquele Poder, este ato 
administrativo dele está sujeito à hierarquia, à revisão de superior hierárquico. Nas funções típicas, 
o Poder Legislativo (função normativa) e o Poder Judiciário (função jurisdicional) NÃO TÊM 
hierarquia. Háhierarquia, e.g., na Mesa do Senado Federal, quando a função é administrativa 
(concessão de férias a um servidor, e.g.).
DIVISÃO RÍGIDA LEGAL (ou CONSTNAL) DE COMPETÊNCIA: é o que ocorre em FUNÇÕES legislativas e 
jurisdicionais. NÃO HÁ hierarquia. É essa divisão que entra no lugar da hierarquia, nas funções 
normativa ou jurisdicional. Desembargador não tem qualquer hierarquia sobre o juiz de 1° grau, em 
sua atividade jurisdicional. Senado Federal não tem qualquer hierarquia sobre as Assembléias 
Legislativas, em sua atividade normativa.
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A hierarquia existe dentro de uma Pessoa Jurídica. Quando há descentralização, criação de uma 
nova pessoa jurídica (sempre por lei), não há hierarquia, só tutela administrativa ou supervisão 
ministerial. É esta a ligação entre a Administração Pública direta com a indireta. Mas essa “não-
hierarquia” só existe no papel, geralmente, pois há tutela administrativa política (escolha política 
dos dirigentes da AP indireta). Os titulares dos cargos de confiança são nomeados e exonerados ad 
nutum pelo órgão da AP direta, o que leva a uma imensa submissão.
Decreto 137/91 (pág. 118): Programa de Gestão das Empresas Estatais. Art. 8°: cada estatal, 
isoladamente, celebra contrato individual de gestão com a AP direta, definindo metas para aquele 
órgão da AP indireta. Naquele período determinado, aquela “hierarquia disfarçada” da tutela 
administrativa política é afastada. Passa a haver tutela administrativa pura. A influência da AP direta 
na indireta fica menor, feito quando da feitura do contrato de gestão (que não é contrato 
administrativo, embora seja contrato público).
(Folha 3): A Administração Pública direta é sempre criada obrigatoriamente por lei. A criação dos 
entes da Administração Pública INDIRETA pode-se fazer por duas espécies de descentralização: a 
FUNCIONAL (ou OUTORGADA) e a DELEGADA. LOCJ acha que não há mais essa diferença. Hely ainda faz a 
diferenciação. A doutrina põe 2 diferenças entre outorga e delegação: uma quanto à forma, e outra 
quanto ao conteúdo. Quanto à FORMA, entende-se que outorga se faz por LEI , enquanto a delegação é 
por CONTRATO ADMINISTRATIVO . Quanto ao CONTEÚDO, entende-se que a outorga transfere a TITULARIDADE 
da atividade, enquanto a delegação transfere apenas a EXECUÇÃO da atividade. Ex: a doutrina 
majoritária entende que só um ente da Administração Pública indireta é criado por outorga: as 
autarquias.
O que vai diferenciar fundamentalmente outorga e a delegação é o conteúdo. Se o ente passar a 
titularidade da atividade ao novo ente criado na Administração Pública indireta, o que há é outorga. 
O novo ente é que passa a ser competente; o ente criador deixa de sê-lo. Ex: serviço postal (CF, 21, 
X) é de competência da União. A União, por sua vez, outorgou o serviço à ECT (que é empresa 
pública, nem é autarquia). A titularidade do serviço postal, hoje no Brasil, é da ECT. Ex. de 
delegação: concessão de serviço de transporte coletivo (ônibus). Transfere-se a execução, mas a 
titularidade permanece com o ente que outorgou. A delegação é menos que a outorga. A titularidade 
só vai poder ser passada a entes criados pela própria Administração Pública, e que vão integrar a 
Administração indireta.
Entes da Administração Pública indireta a quem pode ser outorgada uma atividade: autarquias (sem 
dúvida); em relação às estatais, há idéia diferente: a atividade econômica não é titularizada pelo 
Estado, mas pela iniciativa privada. O Estado só entra excepcionalmente (ver CF, 170). Quando há 
criação de estatal para exploração de atividade econômica, não pode haver outorga (pois o Estado 
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não é titular da atividade econômica a ser explorada), e nem delegação (pois o Estado só está 
permitindo que aquela empresa atue na economia, não está transferindo nada a ela). A delegação é 
um pouco mais aceitável, mas também não é correta.
Quando a estatal presta serviço público, há OUTORGA, pois o Estado É titular daquilo. Ex: Telebrás, 
Metrô, ECT. Se o Estado transmitir a execução do serviço público de telefonia a particulares, isso 
será uma DELEGAÇÃO, pois a titularidade da prestação daquele serviço continua com o Estado. A 
remuneração do concessionário se faz por tarifa ou preço público, e ele é indenizado no caso de 
desfazimento daquele contrato durante seu prazo. Há certa segurança.
Questão do MP em 94: ¿criação de empresa pública (restaurante de comidas típicas) por Estado-
membro é possível?
CF, 173, caput: só permite a exploração direta da atividade econômica pelo Poder Público em casos 
de imperativo de segurança nacional ou por relevante interesse coletivo, onde obviamente não se 
insere a atividade de restaurante. A criação de empresas públicas é excepcional. O Estado tem 
outras formas de resguardar interesse coletivo (preservação da cultura e da comida típica), através 
do fomento público.
DL 200/67, art. 5°, II: conceito de empresa pública. É criada para prestar atividade econômica. O 
caput do CF, 173 alterou as causas possíveis para criação destas empresas (antes era conveniência 
ou contingência, agora é só para segurança nacional e relevante interesse coletivo). Isso é para as 
empresas que vão prestar atividade econômica (CF, 173). Para as que vão prestar serviço público, 
continua a regra do DL 200/67, que prevê um juízo de contingência e conveniência administrativa, 
porque esta será uma atividade típica do Estado, que ele faz como quiser.
Na OUTORGA, portanto, o ente da Administração Pública direta passa a titularidade do serviço 
público; na DELEGAÇÃO, transfere-se somente a execução do serviço. O que importa é o CONTEÚDO do 
ato. Mas o legislador não dá muita importância a essa diferenciação, que para LOCJ deixa de ter 
importância (ver arts. 3° e 5° da 8987/95, que mistura os dois).
Outro erro: dizer que todo ente da Administração Pública indireta é criado por lei específica. Isso só 
acontece em casos raros, como Petrobras e Telebrás. Geralmente, o Poder Legislativo diz que o 
Poder Executivo “fica autorizado a criar tais e tais estatais”. É uma lei autorizativa. Mas quem 
regulamenta como vai ser a estrutura da estatal é o Poder Executivo, através de um “decreto 
estatutário”. Para concurso, devemos dizer que a criação de ente da Administração Pública indireta 
se faz por LEI ESPECÍFICA AUTORIZATIVA (mas não é o que acontece na prática).
O CADE, e.g., foi autarquia criada por lei. Mas a lei não foi específica, que tratasse só da criação do 
CADE. A criação dele se deu na mesma lei que lista os crimes contra a ordem econômica, o processo 
administrativo contra a ordem econômica, e.g.. A lei não foi específica. Entre outras coisas, ela 
transformou ou CADE em autarquia.
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Temos, então, na Administração Pública, a AP DIRETA (órgãos públicos) e a AP INDIRETA (autarquias e 
paraestatais: sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas). 
REGIME DO PESSOAL nestas entidades: CF, 39 diz que cada ente da federação deve instituir um REGIME 
JURÍDICO ÚNICO para seu pessoal, no âmbito de sua competência, que vai valer para toda a AP direta, 
além das autarquias e as fundações públicas daquele ente. Cada ente vai fazer seu regime jurídico 
único. O CF, 39 também não falou qual deve ser o regime jurídico único (pode ser estatutário ou 
celetista). Mas quase todos (todos os mais importantes) adotam o regime ESTATUTÁRIO para seus 
servidores. A União adotou o regime estatutário para seus servidores na Lei 8112/90. O Estado do 
RJ também adotou o regime estatutário, em sua lei (estadual) 1698/90. No Município do RJ, há a lei 
2008/93, também adotando o regime estatutário.O vínculo é legal, e não apenas contratual.
Para as empresas públicas e sociedades de economia mista, o regime é o CELETISTA. CF, 173, §1° 
adotou esse regime celetista, igual ao das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações 
trabalhistas e tributárias. Isso ocorre porque só empresas públicas e sociedades de economia mista 
são entes da Administração Pública indireta de direito privado (e o regime para as empresas de 
direito privado é o celetista). Ver DL 200/67, art. 5°, II e III, e CE-RJ, 77, §2°.
Mesmo com essa diversidade de regime, em qualquer dos casos, qualquer ingresso nos quadros da 
Administração Pública depende de aprovação em CONCURSO PÚBLICO, tanto para os empregos públicos 
(de regime celetista) quanto para os cargos públicos (de regime estatutário) (CF, 37, II).
Como os estatutários são regidos por lei, os aumentos salariais só podem ser feitos também por lei. 
É diferente do que ocorre com os celetistas, onde o arrocho é menor, pois pelo menos eles têm 
acordo coletivo, onde pode ter aumento de salário. O pessoal do BACEN passou a ser estatutário, pois 
o BACEN é autarquia.
Em relação às fundações públicas, tanto o DL 200 como a CE-RJ dizem que elas são de direito 
privado. Ocorre que a jurisprudência hoje dominante no STJ (com a qual LOCJ não concorda), 
além de Hely, entende-se que, após a CF88, todas as fundações públicas são hoje de direito público. 
O STF admite as duas naturezas para as fundações públicas. Hoje, na verdade, não há mais interesse 
dos entes em criar fundações de direito privado. O principal interesse, antigamente, é que as de 
direito privado não precisavam fazer concurso público para preencher suas vagas (daí o interesse 
para nomeações). Criavam-se fundações públicas para realizar a mesma atividade estatal, só que 
sem necessidade de concurso. Hoje, com a exigência igual para todas elas, o interesse é de criar 
fundações de direito público, para poder amarrar melhor aquela fundação, mantê-la mais perto da 
Administração direta.
Fundação pública de direito público é espécie do gênero AUTARQUIA. Na verdade, se só houver FPs de 
direito público, elas deixam de ser diferenciadas cientificamente, passando a ser apenas autarquias 
fundacionais.
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O STF passa a considerar as FPs como entes de direito público em 84, para passar a exigir concurso 
público para elas. É aí que começa a quebrar a idéia de que todas as FPs são de direito privado.
Questão do Ministério Público/95: distinções entre AUTARQUIA e EMPRESA PÚBLICA.
Textos legais importantes: DL 200/67, arts. 4° e 5° (esfera federal); CE-RJ, 77, §2° (esfera 
estadual).
AUTARQUIA
AUTARQUIA é pessoa jurídica, mas é pessoa administrativa, não é pessoa política (não é ente da 
federação, não tem autonomia). Só pode ser criada por LEI (CF, 37, XIX). O DL 200/67 (federal) só 
diz que autarquia tem personalidade jurídica; a CE-RJ, 77, §2°, diz que autarquia tem personalidade 
jurídica de DIREITO PÚBLICO.
Até o DL 200/67, entendia-se que as autarquias seriam partes descentralizadas da AP direta. As 
autarquias são realmente ligadas à AP direta. Elas estão deslocadas na AP indireta, pois nesta todas 
as pessoas jurídicas são de direito PRIVADO (só as AUTARQUIAS é que são de DIREITO PÚBLICO).
Nas autarquias, o REGIME DO PESSOAL é o ESTATUTÁRIO (regime jurídico único) (CF, 39). Na verdade, o 
CF, 39 não exige que o regime jurídico único seja o estatutário, só exige que cada ente da federação 
tenha um regime jurídico único para os servidores da Administração Pública direta, de suas 
autarquias e fundações públicas. Ocorre que quase todos os entes da federação, em todo o território 
nacional, adotam o regime estatutário como sendo o seu regime jurídico único. O STF recentemente 
decidiu, em relação aos funcionários do Banco Central (que é autarquia), que eles devem ser 
estatutários, não mais celetistas.
Lei 8112/90: é a lei que estabelece o regime estatutário como sendo o regime jurídico único para os 
servidores federais da AP direta, autarquias federais e fundações públicas federais.
Autarquias corporativistas: Ex: OAB, Conselhos de Engenharia (CREA) ou de Medicina (CRM) e 
similares. O regime para elas é o CELETISTA. A OAB só é chamada de autarquia (corporativista) por 
ter poder de polícia (tendo, então, que ser pessoas jurídicas de direito público, segundo a maioria da 
doutrina). LOCJ acha que, hoje, pessoas de direito privado também poderiam ter poder de polícia. A 
própria OAB não se enquadra mais como autarquia, dizendo-se uma associação sui generis.
FINALIDADE das autarquias (CE-RJ e DL 200/67): realizar atividades típicas da AP direta, ou seja, 
fazer exatamente a mesma coisa que aquele ente da federação que a instituiu. As atividades típicas 
da Administração Pública direta são as seguintes: 
a) exercer o poder de polícia . Ex: OAB, CREA, IBAMA (que é a autarquia federal com poder de polícia 
sobre unidades de conservação ambiental) ; 
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b) prestar serviço público . Ex: DNER, CNEN (Comissão Nacional de Energia Nuclear) (a energia 
nuclear é usada como serviço público); 
c) intervir na ordem econômica Ex: BACEN (que também tem poder de polícia), SUNAB, CADE 
(Conselho Administrativo de Defesa Econômica, transformado em autarquia pela Lei 8884/94); 
d) intervir na ordem social . Ex: INSS, Universidades Federais; 
e) fomento público . Ex: SUFRAMA, SUDENE, SUDAM, autarquias que representam o incentivo do 
Estado a certas regiões ou atividades econômicas. (Diogo de Figueiredo, Di Pietro). As 
autarquias teriam as mesmas atividades. O Decreto 1361/95 elenca toda a estrutura da AP 
indireta federal.
As autarquias têm PERSONALIDADE JURÍDICA, REGIME DE PESSOAL e FINALIDADE igual à do ente que as criou. 
O objetivo da criação das autarquias é, então, fugir do rigor hierárquico existente no ente goval que 
cria a autarquia, proporcionando maior facilidade de atuação. Não há hierarquia entre pessoas 
jurídicas diferentes.
DL 200/67, art. 5°, final: “gestão administrativa e financeira descentralizada”.
A Lei 8884/94 transforma o CADE em autarquia (era um órgão público do Ministério da Fazenda), 
para dar a ele maior facilidade de atuação.
FORMA da autarquia: é sui generis. É INTRAESTATAL ou INFRAESTATAL. Ela está praticamente incluída na 
AP direta (Hely, Diogo).
CF, 150, §2°: PRIVILÉGIO FISCAL das autarquias (a imunidade tributária recíproca entre os entes da 
federação abrange também as autarquias de cada um deles).
PRIVILÉGIOS PROCESSUAIS : CF, 100, que fala do pagamento de dívidas por precatórios, também abrange 
as autarquias. A expressão “FAZENDA” abrange todas as pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO (os 3 
entes da federação, em sua AP direta, bem como suas autarquias e as fundações públicas de direito 
público). É por isso que, como o caso é de pagamento por precatório (o pagamento será previsto no 
orçamento), os BENS das autarquias são IMPENHORÁVEIS. Outro privilégio processual está em CF, 109, 
I, e é ter como foro a Justiça Federal. Outro deles está em CPC, 188, e é o prazo em quádruplo para 
contestar, e em dobro para recorrer, que também abrange as autarquias. CC, 178, §10°, VI: 
prescrição quinqüenal de créditos contra as autarquias (o Decreto 20910/32 trata da mesma coisa). 
LOCJ acha melhor falar em PRERROGATIVAS processuais (é melhor que privilégios).
A MP 1561-1/97, no seu art. 9°, estende o privilégio processual do recurso de ofício às autarquias e 
fundações de direito público, em toda e qualquer ação judicial de que participarem.
Preenchimento de cargo em autarquia deve ser feito obrigatoriamente por CONCURSO PÚBLICO (CF, 37, 
II). Autarquia está OBRIGADA A LICITAR para acompra de bens ou contratação de serviço (CF, 37, 
XXI). A Lei de Licitações também fala das autarquias (Lei 8666/93, art. 1°), submetendo-as àquela 
lei.
11
Sendo a autarquia pessoa jurídica de DIREITO PÚBLICO, o bem da autarquia é BEM PÚBLICO, de USO 
ESPECIAL. CC, 66: quando o artigo fala em estabelecimento público federal, estadual ou municipal, 
isso inclui as autarquias. Daí os bens das autarquias serem impenhoráveis, inalienáveis, inoneráveis 
e inusucapíveis.
A RESPONSABILIDADE CIVIL das autarquias é OBJETIVA, estando englobadas pelo CF, 37, §6°. O artigo da 
CF fala em “pessoas jurídicas de direito público”. É a teoria do risco, que também se aplica às 
autarquias.
Autarquias de regime especial (criação de Hely): é aquela que tem maior liberdade de atuação. Há 
controle da AP direta sobre as autarquias: é a tutela administrativa ou supervisão ministerial. As 
autarquias de regime especial sofreriam uma interferência política menor. Ex: Universidades 
Federais, que podem escolher seus reitores por eleição direta. Caio Tácito diz que não há qualquer 
fundamentação legal para esta distinção. LOCJ diz que os critérios para diferenciação seriam os 
seguintes: a) o fato de o dirigente maior da autarquia não ser escolhido pela AP direta; b) o fato de o 
regime dos servidores ser o celetista, e não o estatutário. Só entidades que controlam profissionais 
liberais (OAB, CRM) e o BACEN (antigamente) eram autarquias com regime celetista. O BACEN não é 
mais; a OAB também não se enquadra mais como autarquia. Desta forma, esse segundo elemento (o 
regime celetista) desapareceria como configurador da autarquia de regime especial.
FUNDAÇÃO PÚBLICA
No Brasil, há fundações privadas (regidas pelo CC) e fundações públicas (regidas por leis 
administrativas).
A FUNDAÇÃO PÚBLICA pode ser tanto pessoa de DIREITO PÚBLICO como de DIREITO PRIVADO. Existe, assim, 
FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO PRIVADO (que é diferente de fundação particular).
Legalmente falando, FUNDAÇÃO PÚBLICA é pessoa jurídica de DIREITO PRIVADO (DL 200/67, art. 5°, IV e 
§3°, com redação dada pela Lei 7596/87). A CE-RJ também diz no seu art. 77, §2° que as fundações 
públicas têm personalidade jurídica de DIREITO PRIVADO. Para a lei, portanto, fundação pública é ente 
de direito PRIVADO.
Mas o STF, em decisão de 1984, disse que fundação pública pode ser tanto de direito público como 
de direito privado.
Antes da CF88, o EMPREGO PÚBLICO tinha regime CELETISTA, e dispensava concurso público para seu 
preenchimento. Assim, criavam-se fundações públicas para driblar a necessidade de realização de 
concurso público, nomeando pessoas sem concurso. Isso porque as fundação eram de direito 
privado. O STF entra então para dar personalidade de direito público às fundações públicas. Com 
isso, os concursos passam a ser exigidos, e a nomeação abusiva era controlada. Mas aí surge a 
12
divergência. O Congresso e as leis dizem que as fundações públicas são só de direito privado. O 
STF diz que podem ser de direito público ou de direito privado. Hely diz que são só de direito 
público. Sérgio D’Andrea diz que são só de direito privado, porque a lei diz assim. A maioria da 
doutrina diz que pode ser tanto de direito privado como de direito público. Esperava-se que a CF88 
dirimisse a dúvida, mas ela até aumentou a dúvida, dando nomes diferentes a coisas iguais.
A tendência, hoje, é aceitar que só haja fundações públicas de direito PÚBLICO, conforme o último 
entendimento de Hely. A 6a Turma do STJ já segue essa linha, dando caráter de direito PÚBLICO às 
fundações públicas, dizendo que a CF88 deu caráter de direito público a todas as fundações 
públicas, não recepcionando a Lei 7596/87 na parte em que esta dá caráter de direito privado às 
fundações públicas. Mas isso é só uma tendência, que ainda não é majoritária. A maioria da doutrina 
entende que as fundações públicas podem ser TANTO DE DIREITO PÚBLICO COMO DE DIREITO PRIVADO . Mas a 
lei ainda fala em natureza de direito PRIVADO .
Diogo Figueiredo fala que há três métodos de verificar a natureza jurídica da FP: 1) ver se a lei que 
criou a FP dá a natureza jurídica dela (geralmente não dá); 2) verificar a atividade realizada pela FP 
(se a FP tem poder de polícia, e como este é indelegável a particulares, a FP certamente será de 
direito público, se tiver poder de polícia) (se a atividade é típica do Poder Público, ela será de 
direito público); 3) verificar o regime do pessoal daquela fundação (se forem estatutários, a FP será 
de direito público; se forem celetistas, será de direito privado. Isso é menos certo, por causa dos 
possíveis monstros jurídicos).
Como, depois da CF88, EMPREGO PÚBLICO (que é o que há nas fundações públicas) também passa a 
ter que ser preenchido obrigatoriamente por concurso, diminui o interesse dos entes da federação de 
criar fundações públicas de direito privado. Se as fundações públicas passarem todas a ser de direito 
público, elas desaparecem em relação à organização sistemática e científica, porque FUNDAÇÃO 
PÚBLICA DE DIREITO PÚBLICO É ESPÉCIE DE AUTARQUIA . Hoje, não há mais interesse de criar fundações 
públicas de direito privado. A tendência (que ainda não é majoritária) é a de só haver fundações 
públicas de direito público (e, neste caso, não haveria mais fundações públicas, que seriam 
AUTARQUIAS, simplesmente).
Fundação pública de direito público = fundação autárquica = autarquia fundacional.
PERSONALIDADE JURÍDICA das fundações públicas: pode ser de direito público ou de direito privado, 
portanto, para a maioria da doutrina. A lei ainda diz que é só de direito privado.
REGIME DO PESSOAL : estatutário (FPs de direito PÚBLICO; CF,39) ou celetista (FPs de direito PRIVADO, 
que estão sumindo).
FINALIDADE das fundações públicas: atuação e intervenção na ordem SOCIAL .
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FORMA das FPs: autárquica (FPs de direito público) ou igual à das fundações particulares (FPs de 
direito privado: DL 200/67, art. 5°, §3°).
PRIVILÉGIOS FISCAIS : CF, 150, §2° (imunidade recíproca entre entes da federação sobre patrimônio, 
renda e serviços uns dos outros), que além de abranger as autarquias também atinge as fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público, tanto as de direito público como as de direito privado. DL 
200/67 e CE-RJ, mesmo falando em direito privado como natureza das FPs, diz que FPs são aquelas 
instituídas e mantidas com recursos do ente da federação que as criou.
As FPs de direito privado, mesmo tendo essa natureza, são regidas pela lei que trata das FPs de 
direito público (DL 200/67, art. 5°, §3°), e não pelo CC.
PRIVILÉGIOS PROCESSUAIS : as FPs de direito PÚBLICO têm os mesmos privilégios das autarquias, e 
também estão englobados na expressão “Fazenda”). As FPs de direito PRIVADO não têm qualquer 
privilégio processual.
Como visto, as FPs de direito público têm os mesmos Princípios organizacionais das autarquias.
CONCURSO PÚBLICO : obrigatório para todas as fundações, tanto para CARGO (estatutário, FP de direito 
público) como para EMPREGO PÚBLICO (celetista, FP de direito privado).
LICITAÇÕES : também são obrigatórias para as duas espécies de FP (CF, 37, XXI c/c Lei 8666/93, art. 
1°).
BENS : FPs de direito público: bens públicos de uso especial (igual às autarquias); FPs de direito 
privado: a postura majoritária (Hely) diz que eles também seriam bens públicos de uso especial 
(igual aos bens da FPs de direito público). LOCJ diz que eles não podem ser bens públicos, pois NÃO 
CABE PRECATÓRIO para as FPs de direito privado. Precatório é só para a “Fazenda”, que não engloba as 
FPs de direito privado. O bem da FP de direito privado é, assim, penhorável(e, por isso, seria 
privado). Mas a maioria segue Hely, considerando-os bens públicos de uso especial.
RESPONSABILIDADE CIVIL : é OBJETIVA para as duas espécies de fundação pública (CF, 37, §6°). Como 
todas as FPs, também as de direito privado, prestam serviços públicos na ordem social, elas 
estariam abraçadas pela Teoria do Risco, do CF, 37, §6°.
EMPRESA PÚBLICA / SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
PERSONALIDADE JURÍDICA : é o que atrai o Estado a criá-las (DL 200/67 e CE-RJ, 77, §2°). As empresas 
públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de DIREITO PRIVADO . Com as 
sociedades de economia mista, o Estado consegue fugir não só do rigor hierárquico, mas também do 
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rigor orçamentário. Isso porque, como as sociedades de economia mista funcionam no mercado, 
elas não podem ficar presas ao orçamento. Elas podem obter dinheiro no mercado, emitindo 
debêntures. Não há, na lei, a denominação “empresa estatal”. Mas ela não é incorreta, servindo 
como um gênero do qual seriam espécies as empresas públicas e as sociedades de economia mista 
(ver Decreto 137/91, art.1°, §1°, que acaba admitindo isso).
Também são empresas estatais as empresas controladas (empresas privadas controladas 
acionariamente pelo Estado), as subsidiárias das estatais e outras empresas sobre as quais o Estado 
tenha controle.
Caso Light: a Light era uma empresa privada, cujas ações com direito a voto estavam 
majoritariamente com a União. A venda deste controle acionário a particulares não foi, assim, uma 
privatização (que ocorre apenas com empresas públicas e sociedades de economia mista).
EMPRESA PÚBLICA / SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Em ambas, a NATUREZA JURÍDICA é de DIREITO PRIVADO. Ver DL 200/67, 5°, II e III; CERJ, 77, §2°.
Em ambas, o REGIME DO PESSOAL é celetista (CF, 173, §1°).
FINALIDADE das empresas estatais: realização de atividade econômica (DL 200/67, art. 5°). Além 
disso, as estatais também servem para a prestação de serviço público (a única legislação que 
também atribui expressamente a realização de serviço público pelas estatais é a Lei Orgânica do 
Município do Rio, art. 144, §1°). 
Dependendo do fato de a estatal realizar atividade econômica ou prestar serviço público, há 
variações na natureza dos bens e na responsabilidade dos agentes e da empresa, e.g..
A maioria esmagadora da doutrina (incluindo Hely e Ministros do STF) considera que os bens das 
estatais são bens públicos de uso especial. LOCJ acha que o bem é privado, pois a estatal é de 
direito privado. Há a incorporação do bem ao patrimônio da estatal. O bem é transferido ao 
patrimônio da estatal. Isso seria uma alienação de bem público (da União para a empresa), mas não 
há problema nisso, pois a estatal é criada por lei, e esta lei é a que vai autorizar a transferência 
daquele bem. É necessária uma lei para autorizar a venda de bem público (CF, 37, XIX). Ver CF, 49, 
XVII c/c Lei 8666/93, art. 17, I. Este último artigo da 8666 dispensa autorização legislativa para 
que as estatais vendam seus bens, pois essa autorização já estará (ou não) na lei criadora da estatal.
TODOS os autores aceitam a penhora dos bens das estatais. Só não são penhoráveis os bens (públicos) 
da Fazenda, que inclui as pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO, pois neste caso quem garante o 
pagamento não é o patrimônio do ente, mas o orçamento (CF, 100: pagamento por precatório).
DL 3365/41: a desapropriação de bens de estatal federal depende de Decreto do Presidente da 
República.
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Lei 6404/76 (Lei das SA), art. 242: consagra a penhorabilidade dos bens da sociedade de economia 
mista.
Pode haver penhora tanto na estatal que realiza atividade econômica como na que presta serviço 
público. Ocorre que as que prestam serviço público são protegidas pelo Princípio da Continuidade 
ou Manutenção do Serviço Público. A prestação de serviço público não pode ser interrompida para 
que um bem, necessário à sua realização, seja penhorado para garantir pagamento de dívida. 
Portanto, os bens da estatal PODEM ser penhorados, mas só até o montante de bens que não 
prejudique a prestação daquele serviço público. Hoje, em muitos casos, em vez de penhorar os bens 
da empresa, a penhora recai sobre a renda recebida ou arrecadada pela empresa, na prestação 
daquele serviço público.
Se já foi penhorado tudo que se podia penhorar sem atrapalhar a prestação de serviço público, mas 
ainda falta muito para pagar a dívida, Celso Antônio Bandeira de Mello acha que surge 
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA (não é solidária) do ente criador daquele estatal.
O que vimos até agora refere-se à penhora de bens de estatal prestadora de serviço público, apenas. 
São as estatais que estão mais próximas do Estado, em sua finalidade e atividade. 
A estatal que realiza atividade econômica está mais próxima da iniciativa privada. Dessa forma, o 
tratamento dado a elas deve ser igual ao dispensado à iniciativa privada. Por isso, os bens destas 
outras estatais são totalmente penhoráveis (sem qualquer limite). NÃO HÁ responsabilidade 
subsidiária do ente criador. A empresa funciona como qualquer particular. O limite do art. 242 da 
Lei das SA seria só para as estatais prestadoras de serviço público.
Quanto à RESPONSABILIDADE DAS ESTATAIS : na responsabilidade subjetiva, o ônus da prova é de quem 
pleiteia a reparação; na responsabilidade objetiva, basta ao autor provar o dano e o nexo de 
causalidade com a conduta do agente público. É o Poder Público quem deve provar que não teve 
qualquer culpa naquele evento de que resultou o dano. CF, 37, §6: diz que pessoas jurídicas de 
direito PÚBLICO sempre respondem objetivamente. As pessoas jurídicas de direito PRIVADO prestadoras 
de serviço público também se submetem à teoria da responsabilidade objetiva. No entanto, se a 
finalidade da estatal (ou da pessoa jurídica de direito privado em geral) é a realização de atividade 
econômica, a responsabilidade é SUBJETIVA, dependendo da verificação de culpa.
Celso Antônio Bandeira de Mello diz que a diferença entre serviço público e atividade econômica 
está no fato de aquilo estar imediatamente à disposição da população ou não. Ex: ônibus, serviço 
postal (serviços públicos). É diferente de algo como extração de minério (Vale), exploração de 
petróleo (Petrobras), que são atividades econômicas. Isso abrange até empresas particulares, como 
as empresas de ônibus, que são pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, e 
por isso respondem OBJETIVAMENTE , sujeitando-se à Teoria Objetiva.
O CF, 37, §6° só pode se aplicar a pessoas JURÍDICAS.
16
CE-RJ, 77, §2°: EMPRESA PÚBLICA pode tomar qualquer das formas admitidas em direito. Ver também 
DL 200/67, 5°, II.
DL 200/67, 5°, III: sociedade de economia mista será obrigatoriamente SA (sociedade anônima). 
Mas isso é norma FEDERAL. As sociedades de economia mista estaduais e municipais poderiam tomar 
outra forma, em Princípio, mas acabam sempre sendo SA. A CE-RJ também exige a forma de SA 
para as sociedades de economia mista estaduais fluminenses.
CF, 173, §§1° e 2°: o tratamento dado à estatal (empresa pública e sociedade de economia mista) 
deve ser igual ao dado à iniciativa privada. Desta forma, NÃO PODE SER DADO QUALQUER PRIVILÉGIO FISCAL 
OU PROCESSUAL A ELAS. Elas só receberão as mesmas vantagens recebidas por todas as demais 
empresas privadas de sua atividade.
Só as empresas públicas federais (não as sociedades de economia mista) têm um único privilégio, 
que é o de foro (a Justiça Federal). As sociedades de economia mista não têm esteprivilégio, mas 
serão demandadas apenas no local de sua sede (CF, 109, I)
Quanto à FORMAÇÃO DE CAPITAL : 
 - EMPRESAS PÚBLICAS: 
- FEDERAIS: o capital da empresa deve ser exclusivo da União (DL 200/67, art. 5°, II);
- ESTADUAIS FLUMINENSES: é diferente. O capital deve ser majoritariamente daquele Estado, para que se 
admita aquela empresa como sendo pública estadual. Não é que um particular possa complementar 
o capital, apenas admite-se que outro ente da federação também tenha participação no capital. O 
que caracteriza a empresa como pública, então, é o fato de o capital que a compõe ser 
exclusivamente público (não importa de qual ente).
 - SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA: a maioria das ações com direito a voto deve estar em poder do ente 
da federação ou da Administração Pública indireta.
Quanto à POSSIBILIDADE DE FALÊNCIA , diz-se que empresa pública e sociedade de economia mista NÃO 
PODEM FALIR. Na verdade, não há qualquer lei proibindo falência de empresa pública. Em relação às 
sociedades de economia mista, há a lei das SA, art. 242. Mas LOCJ acha que este artigo teria sido 
revogado pelo CF, 173, §§1° e2°, que exige tratamento igual para as sociedade de economia mista e 
para as empresas privadas, permitindo assim a falência também das sociedades de economia mista.
O REGIME DE PESSOAL de ambas as estatais é o celetista. Mas ambas estão sujeitas ao CF, 37, II, que 
exige CONCURSO PÚBLICO também para preenchimento de EMPREGO PÚBLICO (de celetistas), além dos 
cargos públicos (estatutários). Portanto, empresas públicas e em sociedades de economia mista 
devem fazer concurso público para preencher suas vagas, obrigatoriamente.
CF, 37, XXI: as estatais estão OBRIGADAS A LICITAR. (ver Lei 8666/93, art. 1°, P. ún.)
17
A 8666 é a primeira lei a falar em atividade-fim e atividade-meio da estatal, em relação a licitações. 
Na venda do produto final, da estatal, ela está liberada de licitar. Isso para que a estatal (que é de 
direito privado, realiza atividade econômica e compete em pé de igualdade com as empresas 
privadas) possa entrar em igualdade na competição do mercado. Ver 8666, art. 17, II, e (que é a 
regra sobre isso). O produto final, da ATIVIDADE-FIM, tem essa venda liberada de licitação. Mas, ao 
realizar alguma ATIVIDADE-MEIO (compra de insumos e outros bens que vão auxiliar na atividade-fim), 
é obrigatória a realização de licitação. A terceirização entra aqui, e obviamente também está sujeita 
a licitação. Conclusão: as estatais estão liberadas de licitação, quando realizam sua atividade-fim, 
aquela atividade para a qual foram criadas.
A maioria da doutrina acha que paraestatais são só empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Apenas Hely e Diogo Figueiredo acham que também são paraestatais os SERVIÇOS SOCIAIS 
AUTÔNOMOS (Sesi, Senai, Sesc, Sebrae). Assim, eles também entrariam na Administração Pública 
indireta. Ocorre que eles são associações particulares como outras quaisquer. Só há duas coisas que 
os aproximam das paraestatais: a criação por lei, e a manutenção deles por dotações orçamentárias, 
com recursos públicos. As contribuições paraestatais são hoje as contribuições sociais. Mas essas 
associações são apenas sociedades colaboradoras do Estado, porque têm fins sociais. Há diferenças 
em relação às paraestatais: nelas, não há empregos públicos (e nem concurso público para o 
preenchimento das vagas), e elas não estão obrigadas à realização de licitação.
O Tribunal de Contas fiscaliza as contas destas associações, pois elas recebem recursos públicos.
A Lei 8429/92 trata dos atos de improbidade dos agentes públicos. O art. 1°, §1° faz com que esta 
lei também atinja os dirigentes destas entidades., mesmo não sendo eles servidores públicos.
ONGs: CF, 29, XII é a previsão de participação das ONGs nos governos dos Municípios. Ex: 
Associações de Moradores, Sindicatos e Clubes de Futebol são ONGs (só não eram chamados 
assim antes de 1992).
Diogo Figueiredo (importante para Procria do Estado do RJ) chama de ENTES DE COLABORAÇÃO ou 
PESSOAS DE INTERESSE COLETIVO as ONGs.
ANULAÇÃO de ato administrativo: refere-se a um ato ILÍCITO.
REVOGAÇÃO de ato administrativo refere-se a um ato LÍCITO.
É por isso que o Poder Judiciário não pode determinar REVOGAÇÃO de ato administrativo, pois ele 
será lícito. São insindicáveis, não-apreciáveis pelo Poder Judiciário, questões de mérito 
administrativo, que resultam unicamente de um juízo de conveniência e oportunidade (de natureza 
política) feito pelo Poder Executivo.
O Poder Judiciário pode, apenas, revogar atos administrativos feitos pelo próprio Poder Judiciário. 
Isso porque o Poder Judiciário, assim como o Poder Legislativo, também produz atos 
administrativos, geralmente em seu âmbito interno.
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PODER DE POLÍCIA: é toda limitação de interesse individual em prol do interesse coletivo. Ver definição 
em CTN, 78. Sua fundamentação está no poder de império, onde o Estado usa de sua 
imperatividade para impor o interesse coletivo, afastando o interesse particular que conflite com 
aquele.
Questão de direito constnal em um concurso recente: acidente em ônibus. Cabe o CF, 37, §6° 
(responsabilidade objetiva), pois as concessionárias de serviço público também se sujeitam à teoria 
objetiva, mesmo que sejam de direito privado.
DELEGAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO A PARTICULARES
Entram aqui a CONCESSÃO e a PERMISSÃO de serviços públicos. São regulados pela Lei 8987/95, que 
trata exatamente da DELEGAÇÃO de serviços públicos, através de concessão e permissão. Surge 
quando falta dinheiro para o governo. O serviço público é realizado pelo concessionário ou 
permissionário, que não é pago pelo governo, mas pelo usuário (particular).
LOCJ diferencia isso da terceirização. Na terceirização, quem recebe a prestação do serviço é o 
próprio ente que terceirizou. Na delegação de serviço público, por outro lado, quem recebe a 
prestação ou a execução do serviço é a coletividade. Nos dois casos, quem presta o serviço é 
empresa de direito privado, um particular.
Lei 8987/95 regula as delegações de serviços públicos. Como estas devem-se fazer por contrato 
administrativo, havia a dúvida sobre se a Lei 8666/93 (Lei de Licitações e Contratos) não seria a 
aplicável sobre esse assunto. A própria lei 8666, art. 124, diz que quem rege a concessão e a 
permissão de serviço público é a lei específica sobre isso, no caso a 8987/95. A 8666 só se aplica 
subsidiariamente, se não houver disposição na 8987 tratando daquele caso concreto. Acima de todas 
essas leis, esta o CF, 175.
CF, 175 fala que incumbe ao Poder Público legislar sobre a concessão e a permissão de serviço 
público, sempre serão precedidas de LICITAÇÃO. Ou seja, União, Estados e Municípios (todos eles) 
legislam sobre o tema. LOCJ diz que a 8987/95 é apenas lei federal, e não lei nacional. Logo, ela é 
só para a União, enquanto cada um dos outros entes terá sua lei própria.
Quando o CF, 175 fala em “diretamente”, inclui a AP DIRETA E TB A INDIRETA . Significa “diretamente 
pelo Estado (em toda a sua estrutura)”. A prestação de serviço público pode ser feita, então, 
diretamente, por concessão ou por permissão.
CF, 22, XXVII c/c CF, 24, §2°: a 8987 traria, no máximo, normas gerais sobre concessão e 
permissão, não excluindo a competência de Estados e Municípios para criar normas específicas.
Concessão e permissão servem não apenas para a prestação de serviço público, mas também para o 
uso de bem público. A exigência de prévia licitação à PERMISSÃO é limitada à prestação de serviços, 
prevista no CF, 175.Permissão de uso de bem público NÃO EXIGE prévia licitação (pelo menos o CF, 
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175 não exige).Há quem diga que a 8666 exige, mas isto não é pacífico. A exigência de licitação 
para a permissão é exceção. Em regra, não se exige licitação para a permissão. Para a CONCESSÃO, 
SEMPRE há licitação, tanto para serviços públicos como para uso de bens públicos.
O CF, 175, P. ún., I não é conclusivo, mas dá a entender que tanto a concessão como a permissão 
seriam CONTRATOS. Os grandes doutrinadores têm posição diferente: as CONCESSÕES seriam SEMPRE 
CONTRATOS. Por isso, têm certa estabilidade, com prazo determinado que protege as duas contratantes 
(8666, art. 57, §3°). Os concessionários têm certa segurança. Pode até haver a rescisão do contrato 
pela Administração Pública, dentro daquele prazo do contrato. Mas neste caso haverá indenização 
ao particular, e sua segurança está preservada, por ser CONTRATO.
As PERMISSÕES seriam ATOS ADMINISTRATIVOS, que NÃO PODEM ter prazo. O prazo é sempre 
indeterminado. É algo PRECÁRIO, que pode ser revogado a qualquer tempo. No máximo, é previsto 
um prazo de notificação, uma espécie de “aviso prévio” para o permissionário, comunicando que a 
Administração Pública vai revogar aquela permissão em um certo prazo.
PERMISSÃO é, portanto, ato PRECÁRIO, que pode ser revogado a qualquer momento pela Administração 
Pública. Os efeitos da revogação são ex nunc (a partir da revogação), não retroagem, não geram 
direito a indenização.
CF, 175, pela sua má redação, levou à “contratualização” da permissão, pelo legislador. Decreto 
952/93, art. 23: “os contratos de permissão são espécies do gênero contrato administrativo.” Lei 
8987/95, art. 40 (redação absurda): fala em “contrato precário”, “revogação de contrato”, ou seja, 
absurdos jurídicos.
TODO E QUALQUER CONTRATO ADMINISTRATIVO É CONTRATO DE ADESÃO (ver Lei 8666, arts. 40, §2°, III e 62, 
§1°, que demonstram isso). O edital de licitação já traz a minuta do contrato (administrativo) que 
será celebrado com o vencedor da licitação. O contrato é, assim, de adesão.
O edital é a lei daquela licitação (Princípio da vinculação ao instrumento convocatório).
Como o art. 40 da 8987 fala em respeito às normas da própria lei e demais normas pertinentes, os 
artigos 5° da 8987 e o 57, §3° da 8666, que prevêem PRAZO, seriam aplicáveis também ao art. 40 da 
8987, e portanto à permissão. Ocorre que o 40 fala em PRECARIEDADE, típico de ATOS, que não têm 
prazo e não dão qualquer estabilidade. Prazo e precariedade são coisas antagônicas. Também não 
existe “revogação de contrato”. Ou seja, o legislador deu roupa de contrato a algo que tem conteúdo 
de ato. É uma aberração, atacada por toda a doutrina.
Em concurso público, é melhor seguir o que está na LEI, e não na doutrina. Neste caso, e.g., segue-se 
o (absurdo) art. 40 da 8987/95.
A doutrina entende que, se a permissão virou contrato, isso é só para permissão de SERVIÇO PÚBLICO. 
Permissão de USO DE BEM PÚBLICO continua sendo ATO administrativo, não tendo sido 
“contratualizada”. 
A dúvida, aqui, é sobre a necessidade de licitação prévia para a permissão de uso de bem público. 
Lei 8666, art. 2°, fala do que deve ser licitado obrigatoriamente, incluindo a permissão na lista, não 
20
excepcionando a permissão de uso de bem público. Toshio Mukai (SP) e Marcos Juruena (RJ) 
dizem que toda permissão depende de licitação. Di Pietro diz que só é obrigatória a licitação quando 
a permissão é “contratada” (nos termos do art. 2° da 8666) pelo Poder Público, ou seja, nas 
permissões de serviço público (que agora são contratos). Ela não seria obrigatória se não for 
contratada, ou seja, nas permissões de uso de bem público. Conclusão: PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
É CONTRATO , E EXIGE-SE PRÉVIA LICITAÇÃO. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO CONTINUA SENDO ATO 
ADMINISTRATIVO , SEM OBRIGATORIEDADE DE PRÉVIA LICITAÇÃO.
Lei 8666, art. 2°, P. ún.: acaba de vez com a permissão condicionada ou qualificada (permissão com 
prazo determinado, usada para driblar a necessidade de realização de licitação, que antes só existia 
para as concessões). Se a permissão tiver prazo, cria obrigações recíprocas, configurando CONTRATO 
ADMINISTRATIVO, que sempre exigirá licitação. O CF, 175 acabou com a permissão condicionada na 
permissão de serviço público; a 8666, art. 2°, acabou com ela na permissão de uso de bem público.
Questão da Defria Pública de 89 (folha 5), sobre concessão e permissão:
- NATUREZA JURÍDICA: CONCESSÃO e PERMISSÃO são, ambas, CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (Concessões: 
8666/93, art. 2° e 8987/95, art. 23; Permissões: 8987/95, art. 40).
- SELEÇÃO DO CONCESSIONÁRIO ou PERMISSIONÁRIO: CF, 175: licitação obrigatória. O art. 22 da 8666 traz 
as modalidades de licitação. CONCESSÕES: o art. 2° da 8987 exige a modalidade da CONCORRÊNCIA 
como sendo a obrigatória para as CONCESSÕES (incisos II e III do art. 2°). Para as PERMISSÕES (inciso 
IV), não se predetermina a modalidade de licitação (só não cabem concurso e leilão).
- NATUREZA DO SERVIÇO PRESTADO: teoria de Hely, ainda muito aceita, divide os serviços públicos em 
dois grandes grupos: a) serviço público propriamente dito, indelegável a particulares, não podendo, 
assim, ser objeto de delegação a particulares (concessão ou permissão); b) serviço de utilidade 
pública, que seria o único delegável a particulares. Desta forma, a natureza do serviço, na concessão 
e na permissão (espécies de delegação), é a de SERVIÇO DE UTILIDADE PÚBLICA.
- OBJETOS DA CONCESSÃO E DA PERMISSÃO: devemos buscar exemplos na legislação, pois eles não estão 
delimitados em nenhuma lei. Há exemplos em CF, 21, XII, a a f. Lei 9074/95: regras para a 
prorrogação e outorga de concessão e permissão de serviços públicos, e também traz exemplos de 
objetos de delegação.
- Serviços concernentes ao exercício do poder de polícia. Entende-se que o poder de polícia é 
INDELEGÁVEL (especialmente em relação à PM e à Polícia Civil). Entrariam na idéia de serviços 
públicos propriamente ditos, indelegáveis, portanto. Por essa idéia, NÃO HÁ concessão de serviços 
concernentes ao exercício do poder de polícia.
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LOCJ acha que o poder de polícia pode ser delegado a particulares, com exceção das funções da 
PM e da Polícia Civil (posição minoritária). A Guarda Municipal do Município do Rio. foi criada 
como empresa pública, e tem poder de polícia. É poder de polícia exercido por particulares. O CF, 
225 também parece dar poder de polícia a qualquer do povo, na defesa do meio ambiente. Essa tese 
do LOCJ ainda é muito discutível, e está longe de ser aceita em concursos.
A FORMA DE REMUNERAÇÃO dos serviços concedidos e permitidos se faz por TARIFA PÚBLICA ou PREÇO 
PÚBLICO. O Poder Público delega o serviço ao particular, e este cobra do USUÁRIO, que é quem paga ao 
concessionário ou permissionário por aquele serviço prestado. Na maioria dos casos, o valor da 
tarifa ou preço é fixado pelo Poder Público. 
LOCJ não acha isso tão claro. A lei 8987/95 é a que regula essa licitação. Ver arts. 14 e 15 da lei. O 
art. 15 foi modificado pela MP 1531, de dezembro de 1996. O art. 15, I, estabelece como critério 
para a decisão da licitação o menor valor da tarifa a ser cobrada do usuário. O preço daquela tarifa 
ou preço será, então, fixado mesmo pelo licitante vencedor. O valor será aquele constante da 
proposta que acabou vencendo.
Art. 15, II da 8987: aplica-se aos ônibus do Rio, e.g., que têm todos uma tarifa única, e que por isso 
não vai ser fixada pelo vencedor.
O REAJUSTE das tarifas é feito pelo Poder Público. Com o Plano Real, os reajustes de contratos 
administrativos passam a não poder ser feitos antesdo período de um ano.
A REVISÃO das tarifas é diferente, é um direito do concessionário ou permissionário, para manter o 
equilíbrio financeiro do contrato. Baseia-se na imprevisão, surge em razão de alguma alteração 
brusca naquele equilíbrio. É dever do Poder Público alterar o contrato, se, e.g., mandar que a frota 
de ônibus passe a ter que ser renovada em período menor. O equilíbrio é um dos poucos direitos do 
contratado. A revisão não tem um prazo limite, sendo possível sua realização enquanto durar o 
contrato.
O art. 6° da 8987/95 traz um Princípio básico do serviço público: o Princípio da modicidade das 
tarifas ou Princípio dos preços módicos, que vai pautar a fixação das tarifas pelo Poder Público. É 
isso também que leva a prazos tão dilatados nas concessões; é para que no longo prazo tenha-se o 
equilíbrio, obtenha-se o lucro. O Estado deve buscar o equilíbrio entre o lucro do concessionário ou 
permissionário e o uso do serviço pela coletividade (e o preço pago por esta).
EXTINÇÃO DA CONCESSÃO: formas e conseqüências
A Lei 8987/95 elenca todas as formas de extinção da concessão no artigo 35 e seguintes. Há 
diferença para a permissão (art. 40: revogação (unilateral) da permissão). Neste caso do 40, não se 
sabe se cabe indenização. Se tem prazo, cabe. Se é precário, não cabe. O art. 40 fala que a 
permissão tem os dois, o que é absurdo, deixando todo mundo meio perdido, fazendo com que o 
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uso da permissão tenha até diminuído, pela confusão. Em Princípio, pelas regras do Direito 
Administrativo, permissão não gera direito a indenização, quando extinta.
Lei 8666/93, art. 78: RESCISÃO será GÊNERO, referente ao fim dos contratos administrativos, com 16 
espécies. Já na 8987/95, RESCISÃO será ESPÉCIE do GÊNERO EXTINÇÃO , aplicável ao fim dos contratos de 
concessão, especificamente, referindo-se aos casos em que a Administração Pública é inadimplente.
Art. 35 da 8987: traz as formas de EXTINÇÃO DA CONCESSÃO:
- ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL : vem no inciso I, e é a forma mais normal e desejável. É o 
cumprimento normal do contrato até o final. Neste caso, entende-se que a tarifa pública já pagou 
(amortizou) todo o investimento, e por isso, quando do advento do termo contratual, há o fenômeno 
da REVERSÃO (art. 36). Aqueles bens comprados pelo concessionário, vinculados ao serviço e já 
amortizados pelo pagamento da tarifa, passam à propriedade do ente concedente quando do advento 
do termo contratual. Em Princípio, não há qualquer pagamento pelo Poder Público, ao receber 
aqueles bens. Mas pode haver indenização, se algum investimento ainda não tiver sido amortizado, 
ao final do contrato. Isso é possível, pelo Princípio da Atualidade, ou Modernidade, ou 
Aperfeiçoamento (art. 6°, §2°), que exige que o serviço seja prestado com as técnicas mais 
modernas, melhorando e expandindo o serviço. Neste caso, o Poder Público, se quiser aqueles bens 
ainda não amortizados, deve pagar (indenizar) por eles. LOCJ acha (é minoritário) que se for a 
concessionária quem comprou o bem, o caso não é de reversão, mas de desapropriação. A maioria 
entende que é reversão, apesar de o Poder Público nunca ter sido proprietário daquilo antes.
- ENCAMPAÇÃO : está no inciso II do 35, é a 2a forma de extinção da concessão, e também vem 
tratada no art. 37. É cláusula exorbitante dos contratos administrativos, extinção unilateral pelo 
Poder Público, durante o prazo do contrato, fundado em interesse público (e não em qualquer 
irregularidade por parte do concessionário). O problema é que a encampação pode ser usada com 
caráter político. É por isso que o art. 37 do 8987 trouxe uma mudança sutil, mas importante. Antes, 
a encampação era determinada por simples Decreto do chefe do Poder Executivo. Agora, é 
necessária a edição de uma LEI específica autorizativa da encampação. Será lei de efeitos concretos, 
não genérica e abstrata, como de costume. É ato administrativo com roupa de lei. Essa é a regra 
específica para a CONCESSÃO, que exige a lei para encampação. A regra geral é do art. 78, XII da 
8666/93, para os CONTRATOS ADMINISTRATIVOS em geral, cuja encampação geralmente depende apenas 
de decreto do chefe do ente da Administração Pública que celebrou o contrato. Só a 8987 é que 
exige lei, especificamente para a encampação. O art. 37 da 8987 traz duas outras novidades: 1) não 
há mais lucros cessantes na concessão (passa à regra geral dos contratos administrativos, da 8666, 
pela qual a indenização é só pelos danos emergentes, e não pelos lucros cessantes, que também 
cabiam no caso específico da concessão. A regra geral, do 8666, art. 79, §2°, fala da rescisão (que 
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aqui é gênero) sem culpa do contratado. O inciso II deste parágrafo fala que o contratado terá direito 
aos pagamentos devidos pela execução do contrato até a data de rescisão (ou seja, abrange apenas 
os danos emergentes, não os lucros cessantes). O pagamento de indenização por danos emergentes 
nos casos de encampação se faz nos termos do art. 36 (advento do termo contratual). A indenização 
precisa ser prévia. É importante lembrar que só há indenização, aqui, se houver investimentos não 
amortizados.
E NCAMPAÇÃO é a extinção do contrato de concessão, durante o prazo do mesmo, por razão de 
interesse público, mediante LEI específica autorizativa, com pagamento prévio de indenização, 
relativa apenas aos danos emergentes.
- CADUCIDADE (8987, arts. 35, III e 38): é a 3a forma prevista de extinção de contrato de 
concessão. O art. 38 traz a definição. O motivo da caducidade é a INADIMPLÊNCIA do concessionário. 
Ainda assim, o Poder Público terá que pagar ao concessionário pelo que este gastou com o material 
de serviço. A única diferença do que se paga na encampação (na qual o concessionário não é 
inadimplente) é a possibilidade de haver a COMPENSAÇÃO entre o gasto efetuado pelo concessionário 
para aquele serviço (só incluindo os danos emergentes, nos termos do art. 36) e o prejuízo que o 
concessionário tiver causado ao Poder Público com sua inadimplência (38, §5°).
Há três diferenças entre a caducidade e a encampação:
- FUNDAMENTO: na encampação, é o interesse público; na caducidade, é a inadimplência do 
contratado.
- FORMA: na encampação, é por lei específica autorizativa; na caducidade, pode ser por Decreto do 
ente concedente(art. 38, §4° da 8987/95).
- INDENIZAÇÃO: na encampação, é prévia e total, pelos prejuízos sofridos pelo concessionário; na 
caducidade, não precisa ser prévia, e ainda serão descontados os prejuízos causados ao Poder 
Público (art. 38, §§4° e 5°). Haverá compensação entre os dois valores.
- RESCISÃO (Lei 8987, arts. 35, IV e 39, que traz uma definição): seu fundamento é a 
inadimplência da Administração Pública. Como as cláusulas exorbitantes só exorbitam da 
normalidade do Direito Civil em favor da Administração, não pode haver extinção unilateral pelo 
concessionário. Deve ser proposta ação judicial para que se faça a rescisão; é o único meio possível 
para isso. O P. ún. afasta a possibilidade de liminar neste processo, que precisa então ir até o fim, até 
o trânsito em julgado da decisão. Só aí é que pode haver a interrupção na prestação do serviço. 
Afasta-se, assim, para os contratos públicos, a exceção de contrato não cumprido. Se a empresa 
deixar de prestar o serviço antes da decisão, ela passa a ser inadimplente, e poderá haver extinção 
por caducidade.
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A impossibilidade de apresentar a exceção de contrato não cumprido refere-se apenas aos casos de 
prestação de serviço público, sujeitos ao Princípio da Continuidade dos ServiçosPúblicos. Os 
serviços, aqui, não podem ser interrompidos sem base em decisão judicial. Mas, nos outros casos, 
os particulares poderiam apresentar a exceptio (exceção de contrato não cumprido). A 8666, art. 78, 
XIV e XV trazem a 1a regra (tímida) que permite a SUSPENSÃO da prestação unilateralmente pelo 
particular, naqueles casos previstos.
Outras formas de extinção da concessão (8987, art. 35): ANULAÇÃO E FALÊNCIA OU MORTE .
Na ANULAÇÃO (inciso IV), o contrato ou ato é ILÍCITO. Ver art. 59, P. ún., da 8666. Mesmo nesses 
casos, admite-se a indenização ao concessionário, se a nulidade for causada pela Administração. A 
indenização será sobre o que o concessionário já tiver gasto (só danos emergentes). Só não haverá 
indenização se quem deu causa à nulidade tiver sido o contratado. 
(Encerra-se aqui a resposta da questão da folha 5)
Folha 6 - outra questão da Defensoria Pública, de 89.
a) A titularidade do domínio dos bens vinculados à prestação do serviço é da empresa 
concessionária, até o advento do termo contratual, quando ela passa ao Poder Público concedente 
(se já tiver sido amortizada).
b) Lei 8666/93, art. 58: o Poder Público só vai poder se opor se houver cláusula no contrato 
condicionando a venda à aprovação do Poder Público.
AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Seria outra forma de delegação de serviço público, além da concessão e da permissão.
É ATO ADMINISTRATIVO, sem prévia licitação e precaríssimo (revogável, portanto, a qualquer 
momento). LOCJ acha que a autorização não serve para delegação de serviço público, pois não há 
qualquer interesse público naquilo que se autoriza (que há na concessão e na permissão). Na 
autorização, só há interesse de quem pede a autorização, mas nenhum interesse público. Ex: 
autorização para porte de arma.
Hely diz que há diferença, que a permissão seria precária e a autorização seria precaríssima 
(momentânea, eventual).
Não há exemplos típicos para nenhum dos três vínculos (concessão / permissão / autorização). 
Qualquer serviço público pode ser prestado por qualquer um dos três modos (CF, 21, XII, alíneas). 
Devemos, então, ver qual a quantia investida no serviço. Se o montante é muito alto, se o serviço é 
rotineiro, com grandes investimentos, o empresário vai precisar ter certa estabilidade naquele 
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negócio. É por isso que o vínculo certamente será de concessão. Ex: navegação aérea (CF, 21, XII, 
c): as linhas habituais da VARIG, VASP, etc, são delegadas por concessão (investimento maior, 
atividade rotineira); táxis aéreos, com menores investimentos, podem ser por permissão, não 
precisam ser tão estáveis; aviões particulares só precisam de autorização para voar. Para fazer-se 
uma passeata, deve-se pedir uma autorização do Poder Público (é algo eventual, momentâneo). Será 
autorização de uso de bem público (rua).
ATO ADMINISTRATIVO
Três características mais importantes: a IMPERATIVIDADE, a PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE e a 
EXECUTORIEDADE (ou AUTO-EXECUTORIEDADE).
IMPERATIVIDADE
É o poder de polícia da Administração Pública, visando a defender o interesse coletivo. A AP tem o 
poder de impor sua vontade ao particular, que é obrigado a aceitar. A melhor definição para 
imperatividade é “manifestação unilateral que criará obrigações para terceiros”. No Direito Civil, 
isso seria um absurdo. Mas nós estamos no direito público, onde o Estado age defendendo interesse 
público. Ex: tombamento de algum bem histórico que integre o patrimônio de alguém. Esse 
tombamento, geralmente, vai contra o interesse do dono do imóvel. Ex2: edificação compulsória, 
prevista no CF, 182, mas que ainda depende de lei regulamentadora.
Há certos atos da administração que não têm imperatividade. São os ATOS ADMINISTRATIVOS 
ENUNCIATIVOS. Ex: certidões, atestados, pareceres. Eles informam, dão alguma certeza oficial sobre 
algo, mas não têm qualquer imperatividade. Essa é a posição majoritária, também de Hely. Di Pietro 
classifica esses atos sem imperatividade como “atos da administração” (gênero), do qual ato 
administrativo seria uma espécie, na qual não entrariam esses atos sem imperatividade.
PARECER NORMATIVO: TEM imperatividade, mas por força de Decreto pelo qual o chefe do Executivo 
dá imperatividade, dizendo que toda a Administração Pública deve interpretar aquela situação 
conforme constar daquele parecer.
A imperatividade aparece, em geral, nos atos que refletem o poder de polícia.
PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE
Legalidade e legitimidade não são sinônimos . Estado de Direito é o que obedece ao elemento 
legalidade. Estado Democrático é o que obedece à legitimidade. CF, 1° diz que o Brasil é Estado 
Democrático de Direito (deve, portanto, respeitar os dois). CF, 70: demonstra que legalidade e 
legitimidade não são sinônimos, ao contrário do que pensa Hely.
Teoria da Razoabilidade (muito recente): deve-se examinar, no ato do administrador, não só a 
presença da legalidade (que é o interesse público que já ganhou roupa de lei), mas especialmente a 
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da legitimidade (interesse público que ainda não foi positivado). Diogo Figueiredo diz que a 
legitimidade seria o “resíduo da legalidade”. É algo mais indeterminado e subjetivo, mas que 
também tem que pautar os atos da administração (especialmente em relação aos atos 
discricionários), pois o Brasil é Estado Democrático de Direito.
O Princípio que existe é o da PRESUNÇÃO (relativa, que admite prova em contrário) da legalidade e da 
legitimidade do ato administrativo.
¿Como podem conviver essa presunção e a responsabilidade civil objetiva do Estado? Quando o ato 
da administração causa dano a 3°, ele já não é mais ato, mas FATO da administração (segundo Diogo) 
que atinge terceiros. Enquanto ato, ele se presume legal e legítimo. Quando já é fato, aí é que surge 
a responsabilidade civil objetiva do Estado.
Não pode haver controle prévio do ato administrativo, pois ele se presume legal e legítimo. Só pode 
haver controle do ato após o início da produção de seus efeitos. Isso em relação ao controle externo, 
obviamente. O controle interno pode e deve ser feito antes da publicação, e se baseia na hierarquia 
interna de cada Poder.
EXECUTORIEDADE (ou AUTOEXECUTORIEDADE)
É importante porque permite ao Poder Público materializar seu ato independente de prévia 
manifestação do Poder Judiciário. Não é necessário pedir autorização do Poder Judiciário para levar 
os atos da própria administração às suas últimas conseqüências. A executoriedade complementa a 
imperatividade. Muitas vezes, a união dos dois leva à arbitrariedade, ao abuso de autoridade.
A regra, para os atos administrativos, é que eles sejam reduzidos a termo. Ex: autos de infração, 
demolição ou destruição de algum material. Os atos devem ser reduzidos a termo para que eventuais 
arbitrariedades da Administração Pública sejam combatidas pelos meios judiciais cabíveis, como o 
Mandado de Segurança.
Há atos sem executoriedade pela própria Administração Pública. São os casos de 
HETEROEXECUTORIEDADE, em que é necessária manifestação de outro Poder (geralmente o Judiciário) 
para que o ato se materialize. Ex: multa: há executoriedade na aplicação. Se houver pagamento 
voluntário, tudo bem, a executoriedade prevaleceu. Se não houver o pagamento voluntário, deve 
haver cobrança em juízo, em processo judicial de execução fiscal. Há, então, heteroexecutoriedade, 
pois haverá necessidade de manifestação do Poder Judiciário para cobrança ou execução.
Hely aponta duas outras características do ato