RFTRF315ResumoAula1DireitoAdministrativo(1)

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Direito Administrativo 
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula 
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. 
 
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Sumário 
1. Considerações Iniciais ............................................................................................. 2 
2. Organização Administrativa ................................................................................... 2 
3. Administração Pública Indireta .............................................................................. 4 
3.1 Autarquias .......................................................................................................... 6 
3.2 Fundações Públicas de Direito Público ............................................................. 17 
3.3 Empresas Estatais (Governamentais) ............................................................... 18 
3.3.1 Empresas Estatais prestadoras de Serviço Público .......................................... 19 
3.3.2 Empresas Estatais exploradoras de atividade econômica ............................... 21 
3.3.3 Empresas Públicas ............................................................................................ 22 
3.3.4 Sociedades de Economia Mista ........................................................................ 23 
4. Terceiro Setor ....................................................................................................... 27 
5. Nova Lei de Parcerias Voluntárias (Lei nº 13.019/2014) ...................................... 35 
6. Licitações .............................................................................................................. 39 
6.1 Modalidades (art. 22) e Tipos de Licitação ....................................................... 42 
 
 
 
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Professora: Isabela Ferrari 
isabela.ferrari@jfrj.jus.br 
 
1. Considerações Iniciais 
O estudo para a primeira fase de um concurso é baseado em quatro pilares: 
a) Lei – não se trata de simples leitura, mas de atencioso estudo durante o qual se 
destacam pontos relevantes, retorna-se ao texto com frequência, estar atento 
aos requisitos e condicionamentos estabelecidos pela lei. Atenção especial ao 
texto da Constituição, das leis específicas e das leis recentemente editadas. 
b) Doutrina – doutrina base é aquela em que são tratados temas sedimentados; 
c) Súmulas – as mesmas regras aplicadas ao estudo das leis. Atenção às súmulas 
recentemente editadas pelo Superior Tribunal de Justiça e às súmulas vinculantes 
do Supremo Tribunal Federal; 
d) Jurisprudência – Julgados do ano anterior e do ano em que a prova será aplicada. 
Entre 60 e 70% das questões de primeira fase giram em torno de lei e jurisprudência. 
O material de apoio a esta aula inclui, no seu início, o texto das novas súmulas vinculantes. 
Os temas de estudo obrigatório em Direito Administrativo são: 
 Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de 
Economia Mista e Empresas Pública; 
 Regime e processo disciplinar; 
 Contratos administrativos: conceito e características; 
 Improbidade Administrativa; 
 O regime de licitações e alterações. 
Os temas de estudo recomendado incluem: 
 Bens públicos. Conceito e características, regime e espécies; 
 A concessão de serviços. Conceito, características; 
 As parcerias da Administração Pública; 
 Parcerias público-privadas. 
 
2. Organização Administrativa 
Parte do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna da administração, os 
órgãos e as pessoas que a compõem. Em âmbito federal, a organização administrativa é 
disciplinada pelo Decreto Lei 200/67. 
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Para cumprir seus objetivos – os traçados pela Constituição Federal e pelas leis – a 
Administração Pública se organiza com base em duas técnicas diferentes: descentralização e 
desconcentração. 
A técnica da desconcentração corresponde à situação na qual as atribuições 
conferidas à administração serão repartidas entre órgãos da mesma pessoa jurídica.1 Órgão 
é um núcleo de competência que não possui personalidade jurídica, sendo considerado 
como uma mera divisão interna. 
Quando se fala em órgãos criados pelo ente central – pessoas federativas ou pessoas 
políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) – faz-se referência à Administração 
Pública direta. Exemplo: Ministérios, Secretarias e todos os órgãos que integram a estrutura 
das pessoas políticas (pessoas federativas). 
A técnica da descentralização corresponde à transferência de atribuições a pessoas 
jurídicas diversas daquela que as transfere. 
Cuidado: a descentralização política corresponde a criação de entes federativos – 
quando se passa de um estado unitário para uma federação. Essa técnica de 
descentralização não é o objeto de estudo do direito administrativo, mas será do direito 
constitucional. 
A descentralização administrativa se divide: 
a) Descentralização territorial – corresponde à criação de territórios federais (que 
possuem natureza jurídica de autarquia); 
b) Descentralização por delegação – corresponde à transferência negocial do 
exercício do serviço público por um ente privado (concessões e permissões de 
serviços públicos); 
c) Descentralização por outorga - modalidade de descentralização administrativa 
através da qual serão criadas pessoas jurídicas da Administração Pública Indireta 
para racionalizar o desempenho daquelas atribuições conferidas a determinado 
ente federativo. 
Ao descentralizar, o ente político pode criar 4 (quatro) tipos de pessoas jurídicas: 
 Autarquias; 
 Fundações Públicas; 
 Empresas Públicas; e, 
 
1 Nota do monitor: na prova para Defensor Público Federal a assertiva a seguir foi considerada errada: 
Considera-se desconcentração a transferência, pela administração, da atividade administrativa para outra 
pessoa, física ou jurídica, integrante do aparelho estatal. 
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 Sociedades de Economia Mista. 
Administração Pública Indireta, portanto, é o conjunto dessas pessoas jurídicas 
criadas pelos entes federados. 
 
3. Administração Pública Indireta 
Administração Pública Indireta é o conjunto dessas pessoas jurídicas criadas pelos 
entes federados (Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista). 
Diferentemente dos órgãos, esses entes respondem pessoal e judicialmente pelos 
atos que praticarem. 
Além disso, cada ente da Administração Indireta possui características próprias que 
devem ser bem conhecidas, uma vez que normalmente são cobradas em provas de 
concurso. 
Primeira nota: o regime jurídico dos entes da Administração Indireta pode ser de 
direito público (autarquias e fundações públicas)ou de direito privado (empresas públicas e 
sociedades de economia mista. 
 
 
Por ostentarem natureza jurídica de direito público, as autarquias e as fundações 
públicas gozam de características que lhes são comuns. Ambas são criadas por lei, conforme 
o disposto no texto da Constituição Federal: 
Art. 37 (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
A personalidade surge, portanto, com a publicação da lei instituidora, sem 
necessidade de registro em cartório. Da mesma forma que são criadas por lei, devem ser 
extintos por lei. 
Direito Público
Autarquias
Fundações 
Públicas
Direito Privado
Empresas 
Públicas 
Sociedades de 
Economia Mista
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Outra característica comum é a imunidade tributária, prevista no Artigo nº 150 da 
Constituição Federal (a imunidade recíproca). Leia-se: 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à 
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
VI - instituir impostos sobre: 
 
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; 
(...) 
2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, 
vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. 
Além disso, esses entes pagam suas dívidas pelo regime de precatórios ou através 
das Requisições de Pequeno Valor (RPVs). Seus bens são considerados públicos e, em virtude 
disso, não se sujeitam à prescrição aquisitiva e não podem ser penhorados. 
Quanto ao regime de contratações, devem observar a Lei nº 8.666/93, obedecendo 
as normas para licitações e contratos da Administração Pública. Devem observar o teto 
remuneratório previsto na Constituição Federal, Artigo nº 37, XI, conforme se lê abaixo: 
Art. 37 (...) 
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos 
da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de 
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie 
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou 
de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o 
subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do 
Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e 
Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal 
de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio 
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder 
Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e 
aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) 
Se essas autarquias ou se as fundações públicas de direito público forem federais, os 
conflitos que as envolvam serão julgados no âmbito da justiça federal, conforme determina 
da Constituição Federal: 
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
 
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I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem 
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de 
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do 
Trabalho; 
Passe-se a considerar cada um desses entes separadamente. 
 
3.1 Autarquias 
São entes da Administração Indireta (pessoas jurídicas de direito público) criadas por 
lei para executar atividades típicas do Poder Público. As atividades típicas da Administração 
Pública envolvem a prestação de serviços públicos, o exercício do poder de polícia, a 
promoção do fomento, entre outras. 
Observação: para desenvolver atividade econômica não pode criar uma autarquia, 
pois esse não é seu campo típico de atuação. 
No Decreto que dispõe sobre a organização da Administração Federal – Decreto Lei 
nº 200/67 – pode-se encontrar a definição de autarquia. Observe-se: 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
 
 I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, 
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
Esse dispositivo estabelece que as autarquias são entes dotados de autonomia 
gerencial, orçamentária e patrimonial. 
As autarquias podem ser divididas em espécies: 
a) Autarquias administrativas ou de serviço – engloba as autarquias comuns, 
dotadas do regime ordinário. Exemplo: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). 
b) Autarquias fundacionais – parte da doutrina afirma que quando as fundações 
públicas possuem personalidade jurídica de direito público, são espécies de 
autarquias, sendo-lhes aplicável o mesmo regime jurídico destas. Fundações 
Públicas que correspondem à afetação de determinado patrimônio do Estado 
para certa finalidade específica. 
c) Autarquias corporativas / corporações profissionais / autarquias profissionais – 
trata-se dos conselhos de fiscalização profissional. Esses conselhos de fiscalização 
profissional exercem poder de polícia e, por isso, todo o regime jurídico de direito 
público incidirá em seu funcionamento: necessidade de realização de concurso 
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público para contratação dos seus servidores, possuem imunidade tributária 
recíproca, suas dívidas será paga através do regime de precatórios quando a 
questão for judicializada, entre outras questões. Exemplo: Conselho Regional de 
Engenharia e Agronomia (CREA), Conselho Regional de Medicina (CRM), etc. 
Observação: A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) é uma situação especial. 
Diferente dos demais conselhos de fiscalização profissional, que são considerados 
autarquias, a OAB foi considerada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3026 
como um ente de natureza jurídica sui generis. 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª 
PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE 
POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO 
REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS 
DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO 
PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL).INEXIGÊNCIA DE CONCURSO 
PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E 
AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO 
INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS 
EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO 
BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA. 1. A Lei n. 8.906, artigo 79, § 1º, possibilitou aos "servidores" 
da OAB, cujo regime outrora era estatutário, a opção pelo regime celetista. 
Compensação pela escolha: indenização a ser paga à época da aposentadoria. 2. Não 
procede a alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à Administração 
Pública Direta e Indireta. 3. A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da 
União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das 
personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 4. A OAB não está incluída na 
categoria na qual se inserem essas que se tem referido como "autarquias especiais" para 
pretender-se afirmar equivocada independência das hoje chamadas "agências". 5. Por 
não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a OAB não está sujeita a 
controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Essa não-
vinculação é formal e materialmente necessária. 6. A OAB ocupa-se de atividades 
atinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na 
medida em que são indispensáveis à administração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É 
entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de advogados. Não 
há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 7. A Ordem 
dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode 
ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está 
voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. 8. 
Embora decorra de determinação legal, o regime estatutário imposto aos empregados 
da OAB não é compatível com a entidade, que é autônoma e independente. 9. Improcede 
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o pedido do requerente no sentido de que se dê interpretação conforme o artigo 37, 
inciso II, da Constituição do Brasil ao caput do artigo 79 da Lei n. 8.906, que determina a 
aplicação do regime trabalhista aos servidores da OAB. 10. Incabível a exigência de 
concurso público para admissão dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. 11. 
Princípio da moralidade. Ética da legalidade e moralidade. Confinamento do princípio da 
moralidade ao âmbito da ética da legalidade, que não pode ser ultrapassada, sob pena 
de dissolução do próprio sistema. Desvio de poder ou de finalidade. 12. Julgo 
improcedente o pedido. 
 
(STF - ADI: 3026 DF , Relator: EROS GRAU, Data de Julgamento: 08/06/2006, Tribunal 
Pleno, Data de Publicação: DJ 29-09-2006 PP-00031 EMENT VOL-02249-03 PP-00478) 
Resta definido pelo Supremo Tribunal Federal que a Ordem dos Advogados do Brasil 
não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem dos Advogados do Brasil, 
cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere dos 
demais órgãos de fiscalização profissional, não tem natureza jurídica de autarquia. A OAB 
não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. 
A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem função 
constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à administração da 
Justiça. Leia-se o Artigo nº 133 da Constituição Federal: 
SEÇÃO III 
DA ADVOCACIA 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014) 
 
Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por 
seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei. 
Ainda, segundo o Supremo Tribunal Federal, é incabível a exigência de concurso 
público para admissão dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. Além disso, não 
precisa seguir a lei de licitações, nem se submeter ao controle realizado pelo Tribunal de 
Contas da União. 
Os litígios que envolvem a Ordem dos Advogados do Brasil são processados no 
âmbito da Justiça Federal. 
 
 
OAB Não integra a Administração Pública e não possui natureza de autarquia
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d) Autarquias territoriais – são os Territórios Federais, previstos na Constituição 
Federal, Artigo nº 33: 
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. 
e) Autarquias associativas – criação da lei de consórcios públicos (Lei nº 
11.107/2005), que confere personalidade jurídica a esses consórcios que regula. 
Art. 1º (...) 
§ 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito 
privado. 
Acerca da possibilidade do regime jurídico de direito público ou o de direito privado 
ser aplicado aos consórcios públicos, segue o que diz o Artigo 6º da mesma Lei nº 
11.107/2005: 
 Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
 
 I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência 
das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
 
 II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 
 § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
 
 § 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio 
público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, 
celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido 
pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. 
Quando os consórcios forem criados com o regime jurídico de direito público 
(personalidade jurídica de direito público), serão chamados de associações públicas. As 
associações públicas possuem natureza jurídica de autarquia. Ressalte-se que se trata de 
uma autarquia interfederativa, pois integra a administração indireta de todos aqueles entes 
consorciados. 
Atente-se que o consórcio público com personalidade jurídica de direito privado não 
possui natureza de autarquia. 
f) Autarquias especiais – a característica da autonomia está mais acentuada do que 
nas demais autarquias. Existem duas modalidades de autarquias especiais: 
 autarquias especiais stricto sensu – são aquelas autarquias que possuem 
qualquer peculiaridade em relação ao regime ordinário previsto no 
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Decreto Lei nº 200/67, que lhes dê maior autonomia do que as demais 
autarquias. Não se trata de um regime jurídico próprio, ou 
predeterminado (BACEN, SUDAN, SUDENE) e 
 agências reguladoras – (ANATEL, ANCINE, ANA) 
Observação:quando se fala em Agência Executiva não se está referindo a uma 
espécie de entidade administrativa. Trata-se na verdade de uma qualificação (adjetivo) que 
pode ser conferida pelo Poder Público tanto a autarquias quanto a fundações públicas de 
direito público. 
Para isso, esses entes deverão firmar um contrato de gestão com o Poder Público, 
apresentando um plano de reestruturação e de desenvolvimento institucional nos termos do 
Artigo nº 37, § 8° da Constituição Federal e dos Artigos nº 51 e 52 da Lei nº 9.649/1998. A 
leitura desses dispositivos deve ser realizada: 
CF, Art. 37 (...) 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas 
de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
I - o prazo de duração do contrato; 
 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
 
III - a remuneração do pessoal. 
 
Lei nº 9.649/98 
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou 
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 
 
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em 
andamento; 
 
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. 
 
§ 1o A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da 
República. 
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§ 2o O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para 
as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a 
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos 
objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. 
 
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional 
definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do 
quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos 
recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva. 
 
§ 1o Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com 
periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos 
indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios 
e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento. 
 
§ 2o O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o 
acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de 
reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas. 
O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as 
Agências Executivas, visando assegurar maior autonomia de gestão, bem como a maior 
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e 
metas definidos nos Contratos de Gestão. 
A Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) traz um exemplo dessas vantagens, no Artigo nº 
24, § 1º: 
Art. 24. É dispensável a licitação: Vide Lei nº 12.188, de 2.010 Vigência 
 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite 
previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas 
de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no 
mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Redação dada 
pela Lei nº 9.648, de 1998) 
 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na 
alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, 
desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de 
maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 
1998) 
 
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(...) 
 
§ 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por 
cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de 
economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da 
lei, como Agências Executivas. (Incluído pela Lei nº 12.715, de 2012) 
Ou seja, quando se está diante de uma Agência Executiva (autarquia ou fundação 
qualificadas), o percentual para a autorização de dispensa de licitação corresponderá ao 
dobro daquele que é definido para os outros entes comuns. 
Sobre as agências reguladoras2, deve-se recordar que o processo de sua criação está 
ligado ao processo de privatização e de reforma do Estado ocorrido na década de 1990. As 
agências reguladoras foram criadas para fiscalizar (atuação indireta) a prestação de serviços 
públicos praticados pela iniciativa privada. Além de controlar a qualidade na prestação do 
serviço, estabelecem regras para o setor. 
As Agências Reguladoras são uma das espécies de autarquia cuja autonomia é a 
maior do ordenamento jurídico brasileiro. Essa autonomia (chamada de autonomia 
reforçada por alguns doutrinadores) pode ser percebida a partir de algumas de suas 
características. 
Apesar de não existir uma lei geral que regulamente as Agências Reguladoras, a 
doutrina aponta algumas características no regime jurídico desses entes. Seguem algumas 
delas: 
 Mandatos fixos dos seus dirigentes – nas autarquias comuns os dirigentes 
podem ser exonerados ad nutum por ato do chefe do Poder Executivo. Nas 
Agências Reguladoras, seus dirigentes ficam à frente por um prazo 
determinado. Existe uma proteção contra o desligamento imotivado dos 
dirigentes das Agências Reguladoras. Essa característica objetiva ampliar a 
autonomia técnica em razão de maior isenção na gestão do ente, uma vez que 
serão reduzidas as interferências políticas ou partidárias. Observe-se o que 
decidiu o Supremo Tribunal Federal acerca do tema: 
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Agência Estadual de Regulação dos 
Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS). Necessidade de prévia 
aprovação pela Assembleia Legislativa da indicação dos conselheiros. 
Constitucionalidade. Demissão por atuação exclusiva do Poder Legislativo. Ofensa à 
separação dos poderes. Vácuo normativo. Necessidade de fixação das hipóteses de 
 
2 São exemplos de Agências Reguladoras a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência 
Nacional do Cinema (ANCINE) e a Agência Nacional de Águas (ANA). 
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perda de mandato. Ação julgada parcialmente procedente. 1. O art. 7º da Lei estadual 
nº 10.931/97, quer em sua redação originária, quer naquela decorrente de alteraçãopromovida pela Lei estadual nº 11.292/98, determina que a nomeação e a posse dos 
dirigentes da autarquia reguladora somente ocorra após a aprovação da indicação pela 
Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. A Constituição Federal permite 
que a legislação condicione a nomeação de determinados titulares de cargos públicos à 
prévia aprovação do Senado Federal, a teor do art. 52, III. A lei gaúcha, nessa parte, é, 
portanto, constitucional, uma vez que observa a simetria constitucional. Precedentes. 2. 
São inconstitucionais as disposições que amarram a destituição dos dirigentes da 
agência reguladora estadual somente à decisão da Assembleia Legislativa. O 
voluntarismo do legislador infraconstitucional não está apto a criar ou ampliar os 
campos de intersecção entres os poderes estatais constituídos sem autorização 
constitucional, como no caso em que se extirpa a possibilidade de qualquer participação 
do governador do estado na destituição do dirigente da agência reguladora, 
transferindo-se, de maneira ilegítima, a totalidade da atribuição ao Poder Legislativo 
local. Violação do princípio da separação dos poderes. 3. Ressalte-se, ademais, que 
conquanto seja necessária a participação do chefe do Executivo, a exoneração dos 
conselheiros das agências reguladoras também não pode ficar a critério discricionário 
desse Poder. Tal fato poderia subverter a própria natureza da autarquia especial, 
destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente 
político, tendo a lei lhe conferido certo grau de autonomia. 4. A natureza da investidura 
a termo no cargo de dirigente de agência reguladora, bem como a incompatibilidade da 
demissão ad nutum com esse regime, haja vista que o art. 7º da legislação gaúcha prevê 
o mandato de quatro anos para o conselheiro da agência, exigem a fixação de balizas 
precisas quanto às hipóteses de demissibilidade dos dirigentes dessas entidades. Em 
razão do vácuo normativo resultante da inconstitucionalidade do art. 8º da Lei estadual 
nº 10.931/97 e tendo em vista que o diploma legal não prevê qualquer outro 
procedimento ou garantia contra a exoneração imotivada dos conselheiros da Agência 
Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), 
deve a Corte estabelecer, enquanto perdurar a omissão normativa, as hipóteses 
específicas de demissibilidade dos dirigentes dessa entidade. 5. A teor da norma geral, 
aplicável às agências federais, prevista no art. 9º da Lei Federal nº 9.986/2000, uma vez 
que os dirigentes das agências reguladoras exercem mandato fixo, podem-se destacar 
como hipóteses gerais de perda do mandato: (i) a renúncia; (ii) a condenação judicial 
transitada em julgado e (iii) o procedimento administrativo disciplinar, sem prejuízo de 
outras hipóteses legais, as quais devem sempre observar a necessidade de motivação e 
de processo formal, não havendo espaço para discricionariedade pelo chefe do 
Executivo. 6. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a 
inconstitucionalidade do art. 8º da Lei estadual nº 10.931/97, em sua redação originária 
e naquela decorrente de alteração promovida pela Lei estadual nº 11.292/98, fixando-se 
ainda, em razão da lacuna normativa na legislação estadual, que os membros do 
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Conselho Superior da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do 
Rio Grande do Sul (AGERGS) somente poderão ser destituídos, no curso de seus 
mandatos, em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado, ou de 
processo administrativo disciplinar, sem prejuízo da superveniência de outras hipóteses 
legais, desde que observada a necessidade de motivação e de processo formal, não 
havendo espaço para discricionariedade pelo chefe do Executivo. (ADI 1949 / RS) (Grifou-
se) 
O Supremo Tribunal Federal confirmou a constitucionalidade dos mandatos fixos dos 
dirigentes das Agências Reguladoras. 
Observação1: muitas vezes, não existe coincidência entre o mandato fixo do chefe do 
Poder Executivo e o do chefe da Agência Reguladora. Parcela da doutrina considera 
inconstitucional essa possibilidade – criticando não o mandato fixo em si, mas a falta de 
correspondência entre os períodos dos mandatos – porque pode obrigar o Poder Executivo a 
conviver, inclusive, com opositores políticos durante parte de sua gestão. 
Observação2: Quarentena é o período durante o qual o dirigente da Agência 
Reguladora fica impedido, por força de lei, de exercer atividades ou de prestar serviços 
naquele setor regulado pela agência em que ele atuava. Esse período, normalmente, 
corresponde a 4 (quatro) meses. A desobediência a esse comando corresponde ao crime de 
advocacia administrativa: 
Código Penal 
Advocacia administrativa 
 
Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração 
pública, valendo-se da qualidade de funcionário: 
 
 Pena - detenção, de um a três meses, ou multa. 
 
Parágrafo único - Se o interesse é ilegítimo: 
 
 Pena - detenção, de três meses a um ano, além da multa. 
Se a lei impede que ele exerça suas atividades profissionais naquele campo em que 
atuava, por outro lado, estabelece que ele deva continuar a receber sua remuneração 
durante esse tempo em que não pode trabalhar. Isso é o que define a Lei nº 9.986/2000: 
Art. 8º O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar 
qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro 
meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato. (Redação dada pela 
Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001) 
 
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§ 1o Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de férias não 
gozadas. 
 
§ 2o Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a 
remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos 
benefícios a ele inerentes. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001) 
 
§ 3o Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver 
cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. 
 
§ 4o Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da 
lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das 
demais sanções cabíveis, administrativas e civis. (Redação dada pela Medida Provisória 
nº 2.216-37, de 2001) 
 
§ 5o Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar pela aplicação 
do disposto no § 2o, ou pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo ou 
emprego público, desde que não haja conflito de interesse. (Vide Medida Provisória nº 
2.049-24, de 2000) (Incluído pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001) 
 
Observação3: Normalmente, a lei3 que cria uma Agência Reguladora costuma 
condicionar a nomeação do seu dirigente pelo Chefe do Poder Executivo à concordância do 
Poder Legislativo. Analisando essa determinação, o Supremo Tribunal Federal decidiu não 
haver qualquer inconstitucionalidade, pois o Artigo nº 52, III da Constituição Federal permitetal condicionamento: 
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
(...) 
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: 
(...) 
f) titulares de outros cargos que a lei determinar; 
 
 Maior autonomia técnica – Essa é a segunda característica que se pretende 
destacar aqui. Agências Reguladoras não criam nem definem políticas 
públicas, uma vez que esse papel pertence ao governo. A Agência Reguladora 
tratará de questões técnicas e por isso se caracterizará pelo alto grau de 
especialização técnica naquele setor por ela regulado. A discricionariedade 
 
3 Autarquias só podem ser criadas por lei. 
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técnica é a margem que as Agências Reguladoras possuem para decidir 
questões de ordem técnica. 
A lei que cria a Agência estabelece seus objetivos e finalidades, mas deixa uma 
margem grande de atuação através da edição de atos administrativos. Essa lei, por não 
pormenorizar a atuação do ente, chama-se lei-quadro (que servirá de fundamento dos atos 
administrativos editados pela Agência Reguladora). 
 
 Agências Reguladoras exercem o Poder Regulatório - Poder Regulatório é o 
poder de ordenar um determinado serviço público ou uma determinada 
atividade econômica. Nesse sentido, alguns doutrinadores dirão que as 
Agências Reguladoras exercem funções quase-legislativas (porque possuem 
poder normativo) e funções quase-jurisdicionais (porque desempenham 
funções adjudicatórias, de resolução de conflitos4). 
 
 Abertura de seu processo decisório à participação popular – Aos poucos, 
caminha-se em direção ao modelo de uma administração dialógica, em que o 
diálogo entre administração e administrados na tomada de decisões objetiva 
consensualidade. No campo das Agências Reguladoras esse modelo já é mais 
evidente, especialmente através das consultas públicas e audiências públicas 
realizadas antes de adotarem suas decisões. Essa abertura confere 
legitimidade democrática as suas decisões, compensando o déficit 
democrático do qual padecem. 
 
Afirma-se que as Agências Reguladoras sofrem com o déficit democrático em razão 
das suas próprias características. Ora, tendo sido eleito pelo povo, em processo 
democrático, o Chefe do Poder Executivo goza de legitimidade. Nomeia o dirigente das 
Agências reguladoras, porém, se não mais concorda com o nome indicado, não pode 
exonera-lo injustificadamente (ad nutum). A legitimidade popular do Chefe eleito não se 
transfere ao dirigente da Agência, especialmente diante da insatisfação daquele em relação 
a este. 
 
 
4 Entre consumidores e agentes regulados, por exemplo. 
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3.2 Fundações Públicas de Direito Público 
As Fundações Públicas de Direito Público são pessoas jurídicas criadas por lei 
específica e que correspondem à afetação de um determinado patrimônio do Estado a uma 
finalidade pública.5 
Além das Fundações Públicas de Direito Público, existem as chamadas Fundações 
Públicas de Direito Privado, que são reguladas pela parte final do Artigo nº 37, XIX, da 
Constituição Federal: 
Art. 37 (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Grifou-se) 
Observação: o termo “fundação” constante do inciso acima transcrito se refere à 
Fundação Pública de direito privado. 
Se as Fundações Públicas de Direito Público são pessoas jurídicas criadas diretamente 
por lei específica, a mesma ideia não vale para as Fundações Públicas de Direito privado. 
A Fundação Pública de Direito Privado possui personalidade jurídica de direito 
privado não será criada pela lei. Haverá a edição de uma lei que autorizará a sua criação e, 
nos termos do Artigo 5º, § 3º do Decreto Lei nº 200/67, sua personalidade jurídica será 
adquirida com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de 
Pessoas Jurídicas. Leia-se: 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
(...) 
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído 
pela Lei nº 7.596, de 1987) 
(...) 
§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica 
com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às 
fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) 
 
5 São espécies de autarquia. 
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Importante: O Decreto Lei nº 200/67 foi editado em uma época em que tanto a 
doutrina como a jurisprudência brasileiras não admitiam a figura da Fundação Pública de 
Direito Público. Logo, toda referência que esse diploma normativo fizer às Fundações 
Públicas, estará se referindo às Fundações Públicas de Direito Privado. 
 
 
Acerca da extinção das Fundações Públicas de Direito Privado existe uma divergência. 
Uma corrente entende que deve haver lei autorizando a extinção (recorrendo ao Princípio 
da Simetria) enquanto outra afirma que basta que a situação de extinção conste dos 
registros civis dessa Fundação (baseando-se na ideia de que a lei apenas autorizou a criação, 
não sendo obrigatória nem a criação nem a sua manutenção). 
Observação: “Fundações Governamentais” é o gênero do qual são espécies aquelas 
fundações que podem ser instituídas pelo Poder Público. O termo engloba, portanto, as 
Fundações Públicas de Direito Privado e as Fundações Públicas de Direito Público. Ao criar 
uma fundação, o Estado pode escolher o regime jurídico ao qual o ente deverá estar 
submetido (conforme doutrina majoritária). 
A partir do próximo tópica, serão revisadas as características das pessoas jurídicas de 
direito privado da Administração Pública Indireta: as Empresas Públicas e as Sociedades de 
Economia Mista. 
 
3.3 Empresas Estatais (Governamentais) 
Empresas Estatais ou Governamentais é termo genérico que se refere às Empresas 
Públicas e às Sociedades de Economia Mista a um só tempo. Esses entes, por serem pessoas 
jurídicas da Administração Indireta possuem algumas características comuns. 
Assim como as Fundações Públicas de direito privado, as Empresas Públicas e às 
Sociedades de Economia Mista têm a suacriação autorizada por lei, nos termos do Artigo nº 
37, XIX, da Constituição Federal (acima transcrito). 
Publicada a lei autorizativa, será emitido um decreto pelo Chefe do Poder Executivo 
daquela esfera administrativa regulamentando a criação (seja da Empresa Pública, seja da 
Autorização de Criação por Lei
inscrição da escritura pública 
de sua constituição no Registro 
Civil de Pessoas Jurídicas. 
Personalidade juridica das 
Fundações Públicas de Direito 
Privado
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Sociedade de Economia Mista). Então, deverá ocorrer a inscrição da escritura pública de sua 
constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, quando então nascerá sua personalidade 
jurídica. 
 
Tanto a Empresa Pública quanto a Sociedade de Economia Mista se submetem ao 
controle e fiscalização pelo Tribunal de Contas. 
A contratação de pessoal ocorrerá por meio de concurso público, obrigatoriamente. 
O regime ao qual estarão vinculados os trabalhadores (empregados públicos) das empresas 
governamentais é o celetista, de emprego público. 
Em regra, a remuneração paga aos empregados públicos não se sujeita, em regra, ao 
teto constitucional. Esse teto só passa a ser aplicável quando a empresa governamental 
recebe dinheiro do Governo para custeio de pessoal ou geral. 
Essas empresas estatais devem contratar bens e serviços após procedimento 
licitatório, salvo nos casos que tratem de atividade fim de ente que explore atividade 
econômica. 
 
3.3.1 Empresas Estatais prestadoras de Serviço Público 
Às Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço 
público aplica-se a imunidade tributária recíproca prevista no Artigo nº 150 da Constituição 
Federal (acima transcrito). 
Além disso, outra característica importante é que os bens das Empresas Públicas e 
das Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço público são considerados bens 
públicos. Esses bens, enquanto afetados à prestação daquele serviço público, serão 
impenhoráveis. O bem é considerado público não por pertencer a uma pessoa jurídica de 
direito público, mas pela função que se lhe é dada. 
Nos termos do Artigo nº 37, § 6º da Constituição Federal, as Empresas Públicas e das 
Sociedades de Economia Mista prestadoras de serviço público respondem, em virtude disso, 
objetivamente pelos danos causados a terceiros usuários ou não desse serviço. 
Lei Autorizativa
Decreto regulamentando a 
criação
inscrição da escritura pública 
de sua constituição no 
Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas. 
Personalidade Jurídica das 
Empresas Governamentais
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§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
O Supremo Tribunal Federal, no RE nº 589998/PI, em sede de Repercussão Geral, 
assim decidiu: 
Ementa: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO 
IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO 
DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados públicos não fazem jus à 
estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao 
advento da EC nº 19/1998. Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da 
impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso publico, a dispensa do 
empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços 
públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no 
momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa. III – A 
motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível 
quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder 
de demitir. IV - Recurso extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao 
caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a rescisão 
unilateral do contrato de trabalho. 
Decidiu-se, portanto, que os empregados públicos de Empresas Públicas ou de 
Sociedades de Economia Mista que prestam serviços públicos não são beneficiários da 
estabilidade prevista no Artigo nº 41 da Constituição Federal (regra válida apenas para os 
servidores estatutários). 
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para 
cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. 
No entanto, segundo o Supremo Tribunal Federal, ainda, em atenção aos princípios 
da impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso público, a dispensa do 
empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços 
públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no 
momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa.6 
 
 
6 Há uma divergência doutrinária acerca da aplicabilidade desse entendimento às empresas 
governamentais exploradoras de atividades econômicas, pois o Supremo Tribunal Federal não se refere a essa 
hipótese. 
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3.3.2 Empresas Estatais exploradoras de atividade econômica7 
As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista exploradoras de atividade 
econômica estão submetidas ao regime jurídico característico das empresas privadas. Leia-
se o Artigo nº 173, § 1º, II do texto constitucional: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia 
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) (Grifou-se) 
Como existe uma vinculação dessas empresas com o Estado, o regime aplicado a elas, 
acaba sendo um regime híbrido (a despeito do que até agora se disse). Logo, pode-se afirmar 
que existe uma derrogação parcial do regime jurídico de direito privado por normas de 
direito público. Exemplo: exigência de concurso público para contratação dos seus 
empregados. 
Diferentemente das Empresas Estatais prestadoras de serviço público, as EmpresasEstatais exploradoras de atividade econômica não possuem a imunidade tributária recíproca 
prevista na Constituição Federal Seus bens são penhoráveis, sujeitos à prescrição aquisitiva 
(usucapião). Sua responsabilidade é objetiva, por culpa pelos prejuízos causados. 
Atenção: A Lei nº 11.101/2005 (Lei de Falências) estabelece expressamente em seu 
Artigo 2º, I: 
Art. 2º Esta Lei não se aplica a: 
 
 I – empresa pública e sociedade de economia mista; 
 
7 O Banco do Brasil e a Petrobrás são, ambos, Sociedades de Economia Mista que exploram atividades 
econômicas. 
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Alguns irão levantar a tese de que empresas públicas e sociedades de economia 
mista não podem falir, em virtude de a lei de falências não poder a elas ser aplicável. Outros 
dirão ser inconstitucional essa proibição, especialmente em relação às exploradoras de 
atividade econômica por atuarem em regime de direito privado. 
No próximo tópico serão apresentadas algumas características das Empresas Estatais 
individualmente consideradas. 
 
3.3.3 Empresas Públicas 
São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas por autorização legal. 
O capital das Empresas Públicas, atente-se, é inteiramente público. 
Decreto Lei nº 200/67 
Art. 5º (...) 
II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de 
atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou 
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas 
em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 
Cuidado: Apesar do conceito de Empresa Pública ser definido pelo dispositivo acima 
exposto, esse inciso está desatualizado em três pontos: 
a) O capital dessas empresas públicas precisa ser exclusivamente público, mas, 
mesmo as Empresas Públicas Federais não precisam ter necessariamente capital 
exclusivo da União. Leia-se o Artigo 5º do Decreto Lei nº 900/69: 
Art. 5º Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será 
admitida, no capital da Emprêsa Pública (artigo 5º inciso II, do Decreto-lei número 200, 
de 25 de fevereiro de 1967), a participação de outras pessoas jurídicas de direito público 
interno bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
Logo, é possível que mais de um sócio participe do capital de Empresa Pública, desde 
que se tratem de outras pessoas jurídicas de direito público interno bem como de entidades 
da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. 
b) Diferente do que diz o Decreto Lei 200/67, Empresas Públicas não são criadas por 
lei, mas mediante autorização legal. 
c) Empresas públicas podem explorar atividade econômica ou prestar serviço 
público. 
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O regime organizacional da Empresa Pública é livre pois a lei determina que a 
entidade pode adotar qualquer forma societária (isso é o que determina o Decreto Lei nº 
200/67, Artigo 5º, II)8. 
Se a Empresa Pública for federal, pode ser criado um novo tipo societário 
exclusivamente para ela (a União, no exercício de suas atribuições, ao instituir uma Empresa 
Pública, pode fazê-lo através de um novo tipo societário). Os Estados e os Municípios, por 
não possuírem competência para legislar sobre direito societário, têm que escolher formas 
societárias já definidas pela União. 
A competência para julgar Empresa Pública Federal é da Justiça Federal. 
Exemplos de Empresas Públicas: Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos 
(ECT) e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO). 
 
3.3.4 Sociedades de Economia Mista 
Possui um regime semelhante ao das Empresas Públicas, dele se diferenciando em 
três aspectos principais: 
a) Composição do Capital Social: o capital social das Sociedades de Economia Mista 
é misto (público e privado). A maioria do capital votante é público, ou então não 
se estará diante de uma Sociedade de Economia Mista, mas diante de uma 
empresa privada com participação estatal – não integrante da administração 
pública indireta. 
b) Tipo Societário – O Artigo 5º, III do Decreto Lei nº 200/67 assim prescreve: 
 III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União 
ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 
1969) 
Logo, a Sociedade de Economia Mista só pode ser uma sociedade anônima. 
c) Competência para processar litígios – ainda que se esteja diante de uma 
Sociedade de Economia Mista Federal, seus conflitos serão julgados no âmbito da 
Justiça Estadual. 
 
8 Alguns professores apontam, no entanto, que existem algumas formas societárias que são 
incompatíveis. Uma Empresa Pública jamais poderá ser uma Sociedade Cooperativa. Porém, em provas, adotar 
o que diz o Decreto é o que se recomenda. 
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ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. 
 
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O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que quando a lesão ao patrimônio da 
Sociedade de Economia Mista for tão expressiva que possa gerar um dano ao patrimônio 
nacional quem deverá julgar a ação de improbidade deverá ser a Justiça Federal.9 
Passe-se a analisar a questão de concurso abaixo: 
TRF 3 /2013 
73. Assinale a alternativa incorreta: 
a) Autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações 
governamentais e consórcios públicos personalizados integram a Administração Pública 
Indireta. 
b) Autarquias são pessoas jurídicas de direito público, com capacidade exclusivamente 
administrativa, e podem, quanto à sua estrutura ou base, serem apartadas em 
corporativas ou fundacionais. 
c) Fundações governamentais são, todas elas, integrantes da Administração Pública 
Indireta, e submetem-se ao mesmo regime jurídico porque são igualmente pessoas 
jurídicas de direito privado; 
d) Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e 
Consórcios Públicos são espécies de pessoas jurídicas, as duas primeiras com 
personalidade de direito privado, e a terceira podendo revestir-se de personalidade de 
direito público ou de direito privado, nos termos da lei, dependendo da forma como 
forem organizadas; 
e) Empresas governamentais constituem gênero compreensivo das espécies empresas 
públicas e sociedades de economia mista, dotadas de personalidade de direito privado, 
que se submetem a regime jurídico parcialmente de direito público, exigindo-se 
autorização legislativa específicapara criação de cada qual. 
Observação sobre a assertiva “a”: Pode haver uma dúvida, na alternativa “a”, com 
relação aos consórcios públicos personalizados integram a Administração Pública Indireta. A 
Lei nº 11.107/2008 trata dos consórcios públicos com personalidade jurídica de direito 
público, definindo-os como espécie de autarquia. A lei não se refere aos consórcios públicos 
aos quais se atribua personalidade jurídica de direito privado. O melhor entendimento, 
porém, é aquele que define esses consórcios como entes da Administração Indireta, embora 
não se tenha obtido êxito em classifica-los em uma das categorias existentes. 
A Administração Pública é composta por entidades que foram criadas com 
personalidade jurídica própria para que o Estado possa, por intermédio dessa 
descentralização administrativa, prestar suas atividades de forma mais eficiente. Tanto os 
consórcios públicos de direito público quanto os de direito privado se encaixam 
 
9 Decisão muito pontual, excepcional. 
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perfeitamente nessa ideia de Administração indireta justamente por serem entidades 
criadas pelas pessoas políticas para a gestão associada de serviços públicos. 
A ausência da referência aos consórcios públicos no Decreto Lei nº 200/67 como 
entidades da Administração Indireta ocorre justamente por ter sido editado muito antes da 
Lei de Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/2005). 
Se os consórcios públicos de direito privado não integram o primeiro setor, que é o 
governo, não faria sentido que integrasse o primeiro setor (referente à iniciativa privada), 
muito menos o terceiro setor (responsável por algumas questões sociais). 
O Professor José dos Santos Carvalho Filho, em obra específica sobre consórcios 
públicos afirma que os consórcios públicos de direito privado são entes integrantes da 
Administração Indireta. Não são autarquias, pois só o são aqueles consórcios aos quais se 
confere personalidade jurídica de direito público. 
Observações sobre a assertiva “b”: Conforme a doutrina, quanto à sua estrutura ou 
base, as autarquias podem ser apartadas em dois grandes grupos: as autarquias corporativas 
(que possuem base corporativa) e as autarquias fundacionais, ou as Fundações Públicas com 
personalidade jurídica de direito público (que não possuem base corporativa, mas uma base 
patrimonial). 
Observações sobre a assertiva “c”: Fundações governamentais é termo que abarca 
tanto as Fundações Públicas de direito privado quanto as Fundações Públicas de direito 
público. Essa é a alternativa incorreta, a que deve ser assinalada. 
Observações sobre a assertiva “d”: Mais à frente serão tratados os temas referentes 
às Organizações Sociais e às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. Por ora, 
anote-se estar correta a questão. Concentrando-se no tema dos Consórcios, de acordo com 
o Artigo 6º da Lei nº 11.107/2005, o texto da assertiva está correto. O consórcio público 
adquirirá personalidade jurídica de direito público, no caso de constituir associação pública, 
mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções ou de direito privado, 
mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
Observações sobre a assertiva “e”: O texto está perfeitamente correto. 
A próxima questão é típica de prova. Atente-se a seu texto: 
TRF 3/2011 
82. Considerando a atividade regulatória da administração pública e o regime jurídico 
das agências reguladoras e executivas, assinale a opção correta. 
a) As relações de trabalho nas agências reguladoras são regidas pela CLT e geridas por 
um conselho diretor cujos membros são escolhidos pelo presidente da República e por 
ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal. 
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b) Apenas a ANATEL e a ANP são previstas constitucionalmente e, por isso, dispõem de 
independência administrativa e autonomia financeira, não se sujeitam a subordinação 
hierárquica, tendo seus dirigentes mandato fixo e estabilidade, prerrogativas que as 
demais agências reguladoras não possuem. 
c) A função primordial das agências reguladoras e das agências executivas consiste no 
exercício do controle sobre particulares prestadores de serviços públicos. 
d) A qualificação de autarquia ou fundação como agência executiva dar-se-á por ato do 
presidente da República. 
e) Diferentemente das agências reguladoras, as agências executivas não dispõem de 
autonomia de gestão. 
 
A questão solicita que seja assinalada a assertiva correta. 
Observação sobre a assertiva “a”: a primeira parte dessa assertiva é falsa. As 
relações de trabalho nas agências reguladoras NÃO são regidas pela CLT. Agências 
Reguladoras são espécies de autarquia e aqueles que desempenham suas atividades em 
autarquias são servidores públicos. Observe o teor do Artigo 6º da lei que dispõe sobre a 
criação de carreiras e organização de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas 
Agências Reguladoras (Lei nº 10.871/2004): 
 Art. 6o O regime jurídico dos cargos e carreiras referidos no art. 1o desta Lei é o 
instituído na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, observadas as disposições desta 
Lei. 
Recorde-se que a função da Agência Reguladora está intimamente ligada ao Poder de 
Polícia e, por isso, não se poderia adotar o regime celetista em virtude de seu grau de 
proteção. 
A parte final está correta: 
Lei 9.986/2000 
Art. 5º O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais 
membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) serão brasileiros, de reputação 
ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos 
para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e 
por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso 
III do art. 52 da Constituição Federal. 
 
Parágrafo único. O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente será nomeado 
pelo Presidente da República dentre os integrantes do Conselho Diretor ou da Diretoria, 
respectivamente, e investido na função pelo prazo fixado no ato de nomeação. 
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Observação sobre a assertiva “b”: a primeira parte da assertiva está correta, pois 
apenas a ANATEL e a ANP são previstas constitucionalmente. Porém, a aplicação do regime 
jurídico próprio das Agências Reguladoras é aplicável também àquelas que foram criadas por 
lei. Assertiva incorreta, portanto. 
Observação sobre a assertiva “c”: A função de regular a prestação de serviços é 
própria das Agências Reguladoras, mas não tem nada a ver com as Agência Executivas 
(autarquias e fundações que recebem essa qualificação após a celebração de contrato de 
gestão com o Poder Público para obter maior autonomia para realizar aquelas atividades 
que já lhes eram próprias). Assertiva errada, portanto. 
Observação sobre aassertiva “d”: Assertiva correta. Observe-se, novamente, o texto 
da Lei nº 9.649/1998: 
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou 
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 
 
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em 
andamento; 
 
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. 
 
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da 
República. (Grifou-se) 
Observação sobre a assertiva “e”: Equivocada a assertiva. As agências executivas 
dispõem de autonomia de gestão. Leia-se, em continuação ao transcrito da Lei nº 
6.649/1998, o § 2º do mesmo artigo acima transcrito: 
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para 
as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a 
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos 
objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. 
 
4. Terceiro Setor 
Existe uma classificação que divide os atores da economia em quatro setores 
diferentes: 
1º Setor: Estado/Governo; 
2º Setor: Iniciativa Privada com fins lucrativos (mercado); 
3º Setor: Iniciativa Privada sem fins lucrativos de interesse público; 
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4º Setor: atividades informais/crime organizado. 
É no Terceiro Setor que se focarão os apontamentos a seguir. 
Primeiro, o que se quer dizer quando se fala em Iniciativa Privada sem fins lucrativos 
de interesse público? Significa que essas entidades não distribuem lucros. 
O Terceiro Setor é composto por todos os particulares desprovidos de finalidade 
lucrativa que atuam em regime de colaboração com a Administração Pública. Do ponto de 
vista material, atua como a Administração, porque desempenha atividade de interesse 
público, mas formalmente não integra a Administração. 
Após a edição do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, esse tema ganha 
reforço em seu interesse porque o Estado brasileiro passa, a partir desse ato, a se afastar da 
execução direta de determinadas atividades dando ênfase a outros papeis, como a atividade 
de regulação, fiscalização e fomento (estímulo para que particulares realizem determinadas 
atividades de interesse público). Inclusive, o foco no fomento gerou uma expansão fática do 
Terceiro Setor, especialmente a partir da segunda metade da década de 90, mesmo período 
em que são editadas as Leis das Organizações Sociais (OS) e das Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP). Em 2014, um novo marco do Terceiro Setor foi editado (Lei 
13.019/2014), sobre o qual adiante se retornará. 
Há duas qualificações que podem ser conferidas a entidades do Terceiro Setor: 
 Organizações Sociais (OS) 
 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
Ambas são entidades privadas sem fins lucrativos e desempenham atividade de 
interesse público. Corresponde a particulares que recebem a qualificação de OS ou de OSCIP. 
Para que o particular colabore com a Administração e que receba dela incentivos, 
não precisa se qualificar como Organização Social (OS) ou como Organização da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP). Porém, essa qualificação ajuda a descomplicar o 
recebimento desses incentivos. 
Ao se qualificar como Organização Social (OS) ou como Organização da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIP), ao lado dos benefícios, o particular passa a sofrer um 
maior controle por parte dessa Administração Pública. 
As diferenças também merecem ser esquematizadas. 
 OS OSCIP 
Lei Lei 9.637/98 Lei 9.790/99 
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Natureza Jurídica do Ato de 
Qualificação 
Discricionário Vinculado 
Autoridade que Qualifica a Entidade Ministro referente à área em que atua 
aquela pessoa 
Ministério da Justiça 
Vínculo de ligação ao Estado Contrato de Gestão10 Termo de Parceria 
As Organizações Sociais foram criadas com a finalidade de assumir serviços públicos 
não exclusivos do Estado. As áreas de atuação são apenas as previstas no Artigo 1º da Lei 
que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, Lei nº 9.637/98. 
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas 
de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à 
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio 
ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. 
O Artigo nº 24, XXIV da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) estabelece que quando a 
Administração é a contratante e a Organização Social é a contratada para prestar serviço 
contemplado no contrato de gestão, não precisa haver licitação, obedecidos determinados 
requisitos. 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações 
sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) 
Se a Organização Social quer contratar um particular, não há necessidade de 
procedimento licitatório, pois não é integrante da Administração Pública. Há uma exceção, 
quando se trata de pagamento com recursos transferidos voluntariamente pelo Estado. 
Decreto 5.504/2005 
Art. 1º Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, 
instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de 
recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras, 
compras, serviços e alienações a serem realizadas por entes públicos ou privados, com os 
recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante 
processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal 
pertinente. 
(...) 
 
10 Não confunda esse contrato de gestão que qualifica o particular como OS com o contrato de gestão 
qualificador das Autarquias e Fundações Públicas de direito público como Agências Executivas. Este aumenta a 
esfera de liberdade do ente, aquele diminui em troca de benefícios que serão concedidos pelo Estado: bens, 
pessoal e dinheiro. 
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§ 4º Nas situações de dispensa ou inexigibilidade de licitação, as entidades privadas sem 
fins lucrativos, observarão o disposto no art. 26 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, 
devendo a ratificação ser procedida pela instância máxima de deliberação da entidade, 
sob pena de nulidade. 
A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1923 foi proposta pelo Partido dos 
Trabalhadores - PT e pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT, contra a Lei n° 9.637, de 15 
de maio de 1998, e também contra o inciso XXIV do art. 24 da Lei n° 8.666, de 21 de junho 
de 1993,