CCJ0010-WL-O-LC-Atos Administrativos - Francisco Elias

Prévia do material em texto

“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[1] 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração 
pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, 
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
Na Administração pública brasileira, um ato administrativo é o ato jurídico que 
concretiza o exercício da função administrativa do Estado. Como todo ato jurídico, constitui, 
modifica, suspende, revoga situações jurídicas. Em geral, os autores adotam o conceito 
restrito de ato administrativo, restringindo o uso do conceito aos atos jurídicos individuais e 
concretos que realizam a função administrativa do Estado. O ato administrativo é a forma 
jurídica básica estudada pelo direito administrativo. 
Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a exteriorização da 
vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de 
direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse 
público.1 
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, "o ato administrativo é toda 
manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, 
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar 
direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria." 
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a "declaração do 
Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço 
público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências 
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de 
legitimidade por órgão judicial." 
 
Condições de existência 
 A administração pública deve usar de sua supremacia de poder público para a 
execução do ato administrativo. Todo ato administrativo é ato jurídico de direito público. 
Há atos da Administração que não são atos administrativos em sentido estrito, pois a 
Administração também pode praticar atos de direito privado. Os atos de direito privado 
praticados pela Administração estão na categoria dos atos da administração, mas não 
na categoria dos atos administrativos. 
 Mantenha manifestação de vontade apta; 
 Provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma legal. 
 
Requisitos dos atos administrativos 
Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato administrativo: 
 Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes públicos para que 
exerçam suas funções com eficiência e assim assegurem o interesse público. A 
competência é um poder-dever, é uma série de poderes, que o ordenamento outorga 
aos agentes públicos para que eles possam cumprir a contento seu dever de atingir da 
melhor forma possível o interesse público. Nenhum ato será válido se não for 
executado por autoridade legalmente competente. É requisito de ordem pública, ou 
seja, não pode ser derrogado pelos interessados nem pela administração. Pode, no 
entanto, ser delegada (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro 
hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a competência para 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[2] 
 
cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a competência for, 
legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada. 
Características da competência: 
1. A mais importante de todas as características desse requisito é a 
irrenunciabilidade, que tem caráter relativo, e o que a relativiza são os institutos da 
delegação e avocação. 
2. Inderrogabilidade: A competência não pode ser derrogada, isto é, a modificação de 
seu conteúdo ou titularidade não pode ser operada por mero acordo de vontades 
entre particulares e/ou agentes públicos. Trata-se de uma característica de caráter 
absoluto. 
3. Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes públicos que atuem além da lei, ou seja, 
além das competências previstas em lei. Tem caráter relativo, pois se refere ao 
exercício da competência (passível de transferência através delegação e avocação) 
e não à sua titularidade. 
4. Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O 
agente público é obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo, salvo 
nas hipóteses a que a lei estabelece prazos da administração. 
 Finalidade: Deve sempre ser o interesse público. É o objetivo que a administração 
pretende alcançar com a prática do ato administrativo, sendo aquela que a lei institui 
explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o administrador a substitua por 
outra. A finalidade deve ser sempre o interesse público e a finalidade específica 
prevista em lei para aquele ato da administração. É nulo qualquer ato praticado visando 
exclusivamente ao interesse privado, no entanto é válido o ato visando ao interesse 
privado (desde que, cumulativamente, ele vise também ao interesse público). 
 Forma: É o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo é, 
em princípio, formal. Em sentido amplo, a forma é o procedimento previsto em lei para a 
prática do ato administrativo. Em sentido estrito, refere-se ao conjunto de requisitos 
formais que devem estar presentes no ato administrativo. 
 Motivo: É a situação de direito ou de fato que autoriza ou determina a realização do ato 
administrativo, podendo ser expresso em lei (atos vinculados) ou advir do critério do 
administrador (ato discricionário)2 . Difere da motivação, que é a exposição dos 
motivos. 
 Objeto ou conteúdo: É o efeito jurídico imediato que o ato deve produzir. Por exemplo, 
o ato administrativo de demissão produz o desligamento do servidor público. 
 
Teoria dos motivos determinantes 
Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar 
compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação de vontade. Assim 
sendo, se o interessado comprovar que inexiste a realidade fática mencionada no ato como 
determinante da vontade, estará ele irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. É 
de ressaltar que sempre que o motivo for discricionário o objeto também será. 
Mérito 
O conceito de mérito do ato administrativo — empregado entre os administrativistas 
brasileiros por influência da doutrina italiana3 — traduz-se na valoração dos motivos e na 
escolha do objeto desse ato, tarefas que podem ser expressamente atribuídas pela lei ao 
agente que realizar determinados atos nela previstos. A conveniência, oportunidade e 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[3] 
 
justiça do ato administrativo somente podem ser objeto de juízo da Administração Pública 
quando o ato a ser praticado for caracterizado em lei como discricionário. 
Os atos administrativos podem ser classificados em discricionários ou vinculados. 
Os atos discricionários são atos realizados mediante critérios de oportunidade, 
conveniência, justiça e eqüidade, implicando maior liberdade de atuação da Administração. 
Em análise sob o ângulo dos requisitos do ato 
administrativo, competência, finalidade e formasempre vinculam o administrador, mesmo 
nos atos discricionários. Assim, apenas motivo e objeto tornam-se mais abertos para a livre 
decisão do administrador no caso de um ato discricionário.2 
Os atos administrativos vinculados, ao seu turno, possuem todos os seus requisitos 
definidos em lei, de modo que não está presente nesses atos o conceito de mérito. Nos 
atos vinculados, o administrador não tem liberdade de atuação e está rigidamente atrelado 
ao que dispõe a lei. 
A doutrina jurídica brasileira frisa a diferençaentre discricionariedade e 
arbitrariedade. Mesmo nos atos discricionários, a liberdade de decisão da Administração 
Pública fica limitada pelas balizas da legislação. Se a apreciação subjetiva do administrador 
não se ativer aos limites permitidos em lei, tornar-se-á um juízo arbitrário e passível de 
questionamento.4 
Atributos 
 Presunção de legitimidade: Decorrente do princípio da legalidade da administração, o 
que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou seja, todos 
os atos nascem com ela. Tal pressuposto faz com que o ônus da prova em questão de 
invalidade do ato administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja 
de imediata execução, mesmo argüido de vícios que o invalidem. 
 Autoexecutoriedade: torna possível que a administração execute de imediato o ato 
administrativo, independentemente de ordem judicial.Existem duas exceções para a 
não auto-executoriedade, sendo que umas delas é que tem que haver o processo de 
execução. 
 Imperatividade ou Coercibilidade: impõe a coercibilidade para o cumprimento ou 
execução do ato administrativo, decorrendo da própria existência do ato, 
independentemente da declaração de validade ou invalidade daquele. 
 Exigibilidade: coerção indireta, no Direito administrativo corresponde à multa. 
 Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela 
lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de 
certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre 
estabelecer os tipos de atos e suas conseqüências, garantindo ao particular que a 
Administração Pública não fará uso de atos inominados, impondo obrigações da forma 
não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente 
discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei, 
contudo a tipicidade está presente somente nos atos administrativos unilaterais. 
 
Procedimento administrativo 
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final 
objetivado pela administração pública. Constitui-se de atos intermediários, preparatórios e 
autônomos, porém, sempre interligados, de maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo 
e forma ao ato principal. 
Classificação 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[4] 
 
 Quanto à supremacia do poder público 
 Atos de império: atos onde o poder público age de forma imperativa sobre os 
administrados, impondo-lhes obrigações, por exemplo. Exemplos de atos de 
império: a desapropriação e a interdição de atividades. 
 Atos de expediente: são aqueles destinados a dar andamento aos processos e 
papéis que tramitam no interior das repartições. 
 Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de 
locação em que a Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são 
atos da Administração. Para os autores que consideram o ato administrativo de 
forma ampla(qualquer ato que seja da administração como sendo administrativo), os 
atos de gestão são atos administrativos. 
 Quanto à natureza do ato 
 Atos-regra: traçam regras gerais (regulamentos). 
 Atos subjetivos: referem-se a situações concretas, de sujeito determinado. 
 Atos-condição: são os que permitem que o administrado escolha se irá submeter-se 
à regulamentação do poder público, ou seja, somente surte efeitos caso 
determinada condição se cumpra. 
 Quanto ao regramento 
 Atos vinculados: possui todos seus elementos determinados em lei, não existindo 
possibilidade de apreciação por parte do administrador quanto à oportunidade ou à 
conveniência. Cabe ao administrador apenas a verificação da existência de todos os 
elementos expressos em lei para a prática do ato. Caso todos os elementos estejam 
presentes, o administrador é obrigado a praticar o ato administrativo; caso contrário, 
ele estará proibido da prática do ato. 
 Atos discricionários: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre o objeto do 
ato, devendo pautar suas escolhas de acordo com as razões de oportunidade e 
conveniência.2 A discricionariedade é sempre concedida por lei e deve sempre estar 
em acordo com o princípio da finalidade pública. O poder judiciário não pode avaliar 
as razões de conveniência e oportunidade (mérito), apenas a legalidade, a 
competência e a forma (exteriorização) do ato. 
 Quanto à formação 
 Atos simples: resultam da manifestação de vontade de apenas um órgão público. 
 Atos complexos: resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão 
público. 
 Atos compostos: são os praticados por um órgão, porém necessitam da aprovação 
de outro órgão. 
 Quanto aos efeitos 
 Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser outorgado 
um novo direito, como permissão de uso de bem público, ou impondo uma 
obrigação, como cumprir um período de suspensão. 
 Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de fato 
ou de direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a 
reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de 
tempo de serviço. 
 Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando 
direitos ou obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é 
exemplo desse tipo de ato. 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[5] 
 
 Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que põe termo a 
um direito ou dever existentes. Cite-se a demissão do servidor público. 
 Quanto à abrangência dos efeitos 
 Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração 
Pública, não atingindo terceiros, como as circulares e pareceres. 
 Externos: tem como destinatárias pessoas além da Administração Pública, e, 
portanto, necessitam de publicidade para que produzam adequadamente seus 
efeitos. São exemplos a fixação do horário de atendimento e a ocupação de bem 
privado pela Administração Pública. 
 Quanto à validade 
 Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar 
pendente de evento futuro. 
 Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser 
corrigido. Não produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos 
atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado até que haja decisão, 
seja administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito retroativo, 
desde o início, entre as partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os direitos 
de terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeação 
de um candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija. A partir do 
reconhecimento do erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações legais 
eventualmente praticadas por ele durante o período em que atuou permanecerão 
válidas. 
 Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados, 
convalidados. Ressalte-se que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se corrigido, 
poderá ser "salvo" e passar a válido. Atente-se que nem todos os defeitos são 
sanáveis, mas sim aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item 
seguinte. 
 Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestação 
de vontade da Administração Pública. São produzidos por alguém que se faz passar 
por agente público, sem sê-lo, ou que contém um objeto juridicamente impossível. 
Exemplo do primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem 
para matar alguém. 
 Quanto à executabilidade 
 Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação,estando apto a 
produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde com validade. Esta é a adequação 
do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas de sua formação. 
 Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está apto a 
produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou outro 
requisito apontado pela lei. 
 Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já 
completou seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o implemento desse 
acessório, por isso não se confunde com o imperfeito. Condição é evento futuro e 
incerto, como o casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma data 
específica. 
 Consumado: é o ato que já produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo 
para realizar. Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de licença para 
doar sangue. 
 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[6] 
 
Espécies de ato administrativo 
Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco 
tipos: 
 Atos normativos: são aqueles que contêm um comando geral do Executivo visando ao 
cumprimento de uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e 
abstração (decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção 
(decreto de nomeação de um servidor). Segundo Márcio Fernando Elias Rosa são 
exemplos: regulamento, decreto, regimento e resolução. 
 Atos ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e 
a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser 
expedidos por chefes de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos 
particulares.Segundo Rosa, são exemplos: instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens 
de serviço ou memorandos. 
 Atos negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da 
Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa 
faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.De 
acordo com Rosa, são exemplos: licença, autorização e permissão. 
 Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou 
a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de 
registros, processos e arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao 
motivo e ao conteúdo.Segundo Rosa, são exemplos: certidões, atestados e pareceres. 
 Atos punitivos: são aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela 
Administração, visando a punir as infrações administrativas e condutas irregulares de 
servidores ou de particulares perante a Administração.Segundo Rosa, são exemplos: 
multa administrativa, interdição administrativa, destruição de coisas e afastamento 
temporário de cargo ou função pública. 
 
Extinção dos atos administrativos 
 Extinção natural: extingue-se pelo natural cumprimento do ato. 
 Revogação: em virtude de a administração não mais julgar oportuno e conveniente o 
ato administrativo, pode aquela revogá-lo motivadamente e garantindo a ampla defesa 
dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogação. 
Assim, todos os efeitos surgidos enquanto o ato permaneceu válido também o são. A 
revogação é prerrogativa da administração, não podendo ser invocada por meio judicial. 
 Anulação ou invalidação: se um ato administrativo possuir vícios insanáveis, deve a 
administração anulá-lo de ofício ou por provocação de terceiro. Também o judiciário 
pode anular tal ato. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos 
provocados pelo ato anulado também são nulos. 
 Convalidação: não é espécie de extinção, mas sim o processo de que se vale a 
administração para aproveitar atos administrativos com vícios sanáveis, de modo a 
confirmá-los no todo ou em parte. Convalidam-se tais atos pelos seguintes modos: 
1. Retificação: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierárquico decide 
sanar o ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia; 
2. Reforma ou conversão: o novo ato suprime a parte inválida do anterior, 
mantendo sua parte válida. 
 Cassação: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficiário descumpre as 
condições que permitiam a manutenção do ato e seus efeitos. 
 Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um ato administrativo se advir 
legislação que impeça a permanência da situação anteriormente consentida, ou seja, o 
“Atos Administrativos” – Direito Administrativo – Prof. Francisco Elias 
 
[7] 
 
ato perde seus efeitos jurídicos em virtude de norma superveniente contrária àquela 
que respaldava a prática do ato. 
 
Observações 
Os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos atos administrativos são: 
 Anulação, convalidação e revogação dos atos administrativos 
 Discricionariedade e vinculação na edição de atos 
 Pressupostos e elementos administrativos. 
Os atos administrativos são estudados no direito administrativo, que se encarta também 
na disciplina direito do estado. 
 
Conceito de Atos Discricionários 
 
Ensina-nos Celso Antonio Bandeira de Mello que atos discricionários são "os 
que a Administração pratica com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão 
segundo critérios de conveniência e oportunidade formulados por ela mesma, ainda 
que adstrita à lei reguladora da expedição deles". Fonte: Mello, Celso Bandeira de, 
Curso de Direito Administrativo, p. 267. 
Segundo Hely Lopes Meirelles ato discricionário é aquele praticado com 
liberdade de escolha de seu conteúdo, do seu destinatário, tendo em vista a 
conveniência, a oportunidade e a forma de sua realização. 
 
Atos Discricionários versus Atos Vinculados 
 
Há duas espécies de atos administrativos: vinculados e discricionários. 
De maneira bem simples, os atos vinculados são aqueles que são executados 
em conformidade às delimitações previamente delineadas pela norma jurídica, ou seja, 
cujo objeto foi prévia e objetivamente tipificado de maneira a permitir 
um único comportamento possível em face de uma situação. Podemos tomar como 
exemplo a contratação para cargos públicos: o administrador só poderá fazê-lo 
mediante concurso público de provas ou de provas e títulos. Vê-se que a conduta do 
administrador foi para uma determinada situação (preenchimento de cargo público), 
previamente pautada (antevista) pelo legislador. 
Já os atos discricionários são aqueles que não foram delimitados (não 
antevistos abstratamente) pela norma jurídica, permitindo que o ato administrativo 
possa ser praticado de acordo com a oportunidade e a conveniência vislumbrada pelo 
agente. Em outros termos, a situação para a prática do ato administrativo discricionário 
não encontra-se prevista objetivamente e, por isto mesmo, inexiste restrição ou 
delimitação de conduta estipuladas. Como exemplo de situação que comporta ação 
discricionária, podemos citar a decisão de um prefeito de asfaltar 1 (uma) rua 
determinada: a escolha e determinação de qual será esta rua é de sua prerrogativa. 
 
Fonte: 
Atos Administrativos. In: Wikipedia. Disponível em: 
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Ato_administrativo> Acesso em: 31 de agosto de 2013. 
 
Ato Discricionário e Ato Vinculado. In: Tecnolegis. Disponível em: 
<http://www.tecnolegis.com/estudo-dirigido/tecnico-judiciario-trt23-2011/direito-
administrativo-ato-administrativo-discricionario-e-vinculado.html> Acesso em: 31 de agosto 
de 2013.