Resumo de Direito Administrativo Mariano Borges

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guiaprático
prof. Mariano Borges
direito administrativo
#REPENSE seu modo de estudar 2
 SUMÁRIO
DIREITO ADMINISTRATIVO ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
TEORIA GERAL DO ESTADO --------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
DIVISÕES ORGÂNICAS DAS FUNÇÕES DO ESTADO --------------------------------------------------------------------- 5
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ------------------------------------------------------------------------------------ 5
ADMINISTRAÇAO PÚBLICA ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 6
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO --------------------------------------------------------------------------------------- 6
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ------------------------------------------------------------------------------------------------ 7
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ------------------------------------------------------------------------------- 7
ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA – ADM DIRETA ---------------------------------------------------------------------- 9
ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA – ADM INDIRETA -------------------------------------------------------------- 10
ENTES OU ENTIDADES POLÍTICAS (FEDERATIVAS) ----------------------------------------------------------------------- 11
PRINCÍPIO DA RESERVA INSTITUCIONAL ----------------------------------------------------------------------------------- 11
ENTIDADES EM ESPÉCIE -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
ATO ADMINISTRATIVO ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ------------------------------------------------------------------------------------- 17
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ------------------------------------------------------------------------------------ 19
REFORMA ADMINSTRATIVA E TERCEIRO SETOR -------------------------------------------------------------------------- 21
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO ---------------------------------------------------------------------------------------------- 22
#REPENSE seu modo de estudar 3
 Professor
 Mariano Borges
DIREITO ADMINISTRATIVO
D. Público D. Privado
Ex.: D. Penal, D. Adm; Ex.: D. Civil, D. Empresarial
Regula Estado X Sociedade; Autonomia da vontade;
Estado X Estado; Liberdade negocial;
“Predominantemente” de D. Privado 
praticadas pelo Estado;
Igualdade entre as partes.
Adm. Direta = U, E, M, DF.
Adm. Indireta = Autarquias, fundações, SEM e E.P. (Empresas estatais).
Conceito e campo de abrangência = Direito administrativo é o ramo do direito público que re-
gula a função administrativa do Estado e os “órgãos” que a exercem.
Obs.: embora o direito administrativo seja ramo do direito público, não se limita ao estudo de 
relações de Direito Público, pois em um país social e democrático como é o Brasil, será tam-
bém objeto de estudo do direito administrativo as relações “predominantemente” de direito 
privado praticadas pelo Estado.
TEORIA GERAL DO ESTADO
ESTADO = nada mais é do que uma muito recente forma de organização política, a qual se 
compõe da junção dos seus três elementos indisponíveis, quais sejam:
#REPENSE seu modo de estudar 4
Governo
Povo Território
Modelo de Estado = Estado Social Democrático Cooperativo de Direito.
Absoluto Direito
Democrático
De
Direito
Social
(Fundam Editar)
CF / 88 Cooperativo
FORMAS DE ESTADO =
• Unitário (Chile) = É aquele onde existe um único foco irradiador do poder do estado sobre 
todo o seu território.
• Federado (Brasil) = Entes Políticos = É aquele onde existem vários focos irradiadores do poder 
do estado sobre todo o seu território.
Obs.: a nossa federação detém uma característica capaz de diferenciá-la de todas as demais, 
que é o fato de ser formada pela união indissolúvel dos estados, municípios e DF (art. 18 CF).
A forma federativa de estado detém status de cláusula pétrea constitucional.
o	 União	(representação	do	estado	a	nível	federal	–	atua	por	meio	dos	seus	órgãos	–	figura	
fictícia);
o Estados (regional);
o Municípios (local);
o Distrito Federal (regional e local, porque a CF, art 32 §1o veda sua divisão, fazendo com 
que ele acumule poder regional e local).
Governo
(Órgãos)
Conpetencia
(Poder)
CF
Elaborar
Política 
Pública
Diretrizes
GOVERNO são os ÓRGÃOS CONSTITUCIONALMENTE designados para o exercício das funções 
políticas do Estado. Cabe ao governo a ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, o que faz por 
meio de LEI, traçando assim as DIRETRIZES da atuação do Estado as quais serão executadas pela 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
FORMAS DE GOVERNO = 
A diferença está na forma de aquisição hereditária ou por meio do voto, na prestação de 
contas e no tempo de poder.
A principal diferença entre a forma de governo monárquica e republicana é a forma de 
aquisição e de transmissão do poder na sociedade.
MONARQUIA REPÚBLICA
Hereditariedade; Eletividade;
Vitaliciedade; Temporalidade no exercício do poder;
Não há prestação de contas. Prestação de contas.
a) Povo – elemento humano;
b) Governo Soberano – elemento político;
c) Território – elemento físico.
Obs. = O Governo Soberano também recebe a denominação 
“Elemento Condutor”, pois é a quem cabe a condução do povo 
sobre o seu território.
#REPENSE seu modo de estudar 5
SISTEMAS DE GOVERNO
• Presidencialismo.
• Parlamentarismo.
A principal diferença entre o sistema de governo parlamentarista e o presidencialista é uma 
maior ou menor proximidade entre os poderes executivo e legislativo. No sistema parlamentarista 
existe	uma	maior	colaboração	entre	o	executivo	e	o	legislativo.	Nesse	sistema,	a	chefia	do	poder	
executivo	é	fracionada,	dividindo-se	em	chefia	de	estado	e	chefia	de	governo.	Nesse	contexto,	
o presidente ou o rei, conforme o caso, indica uma autoridade ou um grupo de autoridades 
que deverão elaborar um plano de governo e submeter ao parlamento. Uma vez aprovado esse 
plano	de	governo,	caberá	ao	próprio	parlamento	empossar	a	chefia	de	governo.	Por	outro	lado,	
no	sistema	presidencialista,	o	presidente	exerce	a	chefia	do	poder	executivo	de	forma	integral,	
acumulando portanto as funções de chefe de estado e de chefe de governo.
* PARLAMENTARISMO = maior proximidade entre os poderes.
 
DIVISÕES ORGÂNICAS DAS FUNÇÕES DO ESTADO
(Separação dos poderes)
A separação das funções do Estado busca evitar-se a concentração de poder na mão de 
um único órgão ou autoridade. A Carta Constitucional de 1988 não adotou o modelo rígido de 
separação	dos	poderes	proposto	por	Montesquieu,	optando	por	aplicar	um	modelo	flexível	onde	
cada poder tem uma função típica, contudo não exclusiva.
Poder Executivo:
• Função típica = Administrativa.
• Funções atípicas = Legislativa (medidas provisórias – tem força de Lei); Judiciária (julga os 
seus servidores em Processo Administrativo Disciplinar – PAD).
Poder Legislativo:
• Função típica = Legislar (edita atos legislativos primários) e Fiscalizar (com auxílio do TCU nos 
termos do art 70 CF);
• Funções atípicas = Administrativa (a administração de suas casas legislativas ex.: licitações); 
Judiciária (ex.: julgar o presidente da república pela prática de rime de responsabilidade 
– art 85, V).
Poder Judiciário:
• Função típica = Julgar (zelar pela correta aplicação da lei);
• Funções atípicas = Administrativa (a própria administração dos seus órgãos a exemplo dos 
concursos públicos – CF, 37, II – e licitações); Legislativa: ex.: Regimento interno dos tribunais.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
a) Fontes Primárias e Secundárias: 
• Primárias: LEI –> princípio da legalidade (princípio basilar);
• Secundárias:JURISPRUDÊNCIA –> decisões reiteradas dos órgãos jurisdicionais (posiciona-
mento de juízes e tribunais).
b) Doutrinas: é o resultado do trabalho dos estudiosos do direito;
c) Costume: por via de regra, sequer é fonte secundária, a não ser quando vira uma praxe.
 
#REPENSE seu modo de estudar 6
ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
Formal / Material (assunto)
Atividade pública em sentido “Material”:
a. Administração Pública em sentido objetivo;
b. Atividades típicas de Estado;
c. Atividades próprias de Administração:
i. Serviços públicos;
ii. Fomento (incentivo);
iii. Polícia Administrativa;
iv. Intervenção.
Administração Pública em sentido “Formal”;
a. Administração Pública em sentido subjetivo;
b. Administração pública em sentido orgânico;
c. Administração pública em sentido estrutural.
Para	identificarmos	a	administração pública em sentido formal, não nos importa saber qual 
é a atividade desenvolvida. Assim, qualquer que seja essa atividade quando desenvolvida pela 
administração direta (U, E, M, DF) ou pela administração indireta (autarquias, fundações públicas, 
S.E.M., E.P.) estará satisfeito o critério formal (composto pelos órgãos, entidades, entes políticos 
e	seus	agentes).	Por	outro	lado,	para	identificarmos	uma	atividade como sendo materialmente 
administrativa, não nos importa saber quem desenvolve a atividade e assim quem quer que o 
faça em se tratando de serviços públicos, polícia administrativa, fomento ou intervenção, estará 
satisfeito o critério material.
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
Regime de Direito Público
Base do Direito Público
O RJA é um regime baseado em poderes e deveres especiais, para nós particulares, e a 
natureza especial deles decorre do fato de que nós particulares não os possuímos no âmbito de 
nossas relações as quais são tipicamente regidas por regras de direito privado.
TODOS os poderes especiais, a exemplo do poder de impor uma obrigação ao terceiro ou 
ao particular, independentemente da sua concordância ou de desapropriar alguém, decorrem 
diretamente do princípio implícito da supremacia do interesse público.
#REPENSE seu modo de estudar 7
Por outro lado, TODOS os deveres especiais, a exemplo do dever de realizar concursos públicos 
para contratar trabalhadores ou de licitar previamente suas contratações, decorrem diretamente 
do princípio implícito da indisponibilidade do interesse público.
Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Melo, os poderes especiais tratam-se na 
verdade de instrumentos para que a administração dê cumprimento a todas as suas obriga-
ções constitucionais e legais de satisfação do interesse público.
Atenção! Esses poderes, no entanto, JAMAIS poderão ser utilizados como sinônimo de arbitra-
riedade e sempre em estrita observância a limitação imposta pelos direitos e garantias indivi-
duais.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
É a forma utilizada pelo ordenamento jurídico para realizar controle de legalidade e de le-
gitimidade dos atos administrativos.
- Legalidade = dentro da lei.
- Legitimidade= (dentro	da	lei)+(finalidade)	ou	(legalidade)+(interesse	público).
SISTEMA FRANCÊS
o Sistema de dualidade de jurisdição;
o Sistema do contencioso administrativo.
SISTEMA INGLÊS
o Sistema jurisdição única;
o Sistema da inafastabilidade de jurisdição.
Dizer	que	vigora	um	sistema	de	 jurisdição	única,	de	maneira	nenhuma	significa	dizer	que	
a administração pública não detenha competência para rever seus próprios atos, pois detém 
(autotutela).	Por	outro	lado,	dizer	que	vigora	um	sistema	de	jurisdição	única,	significa	que	aquele	
que estiver insatisfeito com uma decisão da administração pública pode, a qualquer momen-
to, buscar socorro perante o poder judiciário, não necessitando para isso, ingressar ou exaurir a 
esfera administrativa.
Exceções: justiça desportiva e Habeas data.
Obs.: o sistema de jurisdição única no Brasil detém status de Cláusula Pétrea Constitucional (art. 
5º, XXXV).
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
(CF, art. 37, caput)
LIMPE – Princípios Explícitos
• Legalidade;
• Impessoalidade;
#REPENSE seu modo de estudar 8
• Moralidade;
• Publicidade;
•	 Eficiência	(EC	19/98).
São sinônimos de princípios do direito administrativo:
a) princípios explícitos ou expressos;
b) princípios taxados ou taxativos;
c) princípios norteadores da atividade administrativa;
d) princípios constitucionais;
e) princípios mínimos;
f) princípios informativos.
Legalidade: 
Quando aplicado ao âmbito da administração pública, é muito mais rígido, rigoroso nesse 
sentido, a administração pública só pode fazer aquilo que a lei EXPRESSAMENTE autoriza.
Impessoalidade:
É	o	princípio	segundo	o	qual	a	administração	pública	não	pode	beneficiar	ou	prejudicar	a	
ninguém no âmbito das suas atuações, devendo oferecer a todos os administrados as mesmas 
oportunidades em nossa sociedade. Por outro lado, para que seja promovida a impessoalidade 
(isonomia, igualdade), deve ser respeitada as diversas diferenças sociais. Nesse sentido, tratando 
o igual como igual e o desigual como desigual, na medida dessas desigualdades.
Moralidade:
Probidade = Honestidade = Lealdade e boa-fé.
Improbidade = DESonestidade = DESlealdade e MÁ-fé.
Obs. 1: Moralidade é um conceito jurídico, não está na constituição nem mesmo na própria LIA 
8429/92. Nesse contexto, coube essa tarefa à doutrina do direito administrativo, que conceitua 
a improbidade administrativa como a violação ao princípio constitucional da moralidade. A 
improbidade é a conduta mais grave possível de ser praticada por uma administração ou ad-
ministrador.
Obs. 2: a moralidade administrativa, bem como a sua desvirtuação (improbidade), são temas 
largamente delineados pela doutrina pátria.
Obs. 3: a responsabilização por ato de improbidade seria perfeitamente possível com base nos 
princípios constitucionais do direito administrativo (LIMPE).
Publicidade:
Por um lado, é o dever da administração pública em tornar do conhecimento de todos as 
suas atuações, dando a essas transparência e, com isso, ampliando a possibilidade de controle 
sobre os seus atos. Por outro lado, a publicidade é o nosso direito, enquanto que administrados, 
de	termos	acesso	e	de	retificarmos	informações	sobre	as	nossas	próprias	pessoas,	as	quais	cons-
tem em bancos de dados públicos.
Obs.: a publicidade é uma regra a qual, no entanto, não possui um caráter absoluto.
Eficiência:
Em 1995, iniciou-se um processo denominado reforma administrativa e foi quando abando-
nou-se o modelo burocrático e foi então adotado o nosso modelo “gerencial” de administração. 
Administração	gerencial	é	aquela	pautada	por	padrões	de	moralidade	e	eficiência,	produti-
vidade e rendimento nas suas atuações. Em 1998, por força da EC nº19 (emenda da reforma 
administrativa),	foi	inserido	ao	caput	do	artigo	37	CF,	o	princípio	da	eficiência,	reforçando	com	
isso a adoção de um novo modelo de administração.
Atenção! 
1. não existe hierarquia entre os princípios constitucionais do direito administrativo, ou entre 
#REPENSE seu modo de estudar 9
os constitucionais explícitos (limpe) e os implícitos.
2. Implícita ou explicitamente, TODOS os princípios do direito administrativo tem origem na 
CF;
3. O princípio da legalidade PRECEDE todos os demais;
4.	O	princípio	da	eficiência,	por	ter	sido	inserido	depois,	foi	obra	de	um	legislador	constituin-
te derivado.
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
Supremacia dos Poderes Públicos:
É a ferramenta de trabalho, o instrumento para cumprir os deveres especiais da administra-
ção.
Indisponibilidade do Interesse Público:
A administração apenas cuida do interesse público, interesse esse, que deve ser zelado.
Autotutela:
É o poder da administração de rever seus próprios atos. Ela revoga e anula os ilegais e não 
precisa de ordem e decisão judicial. Súmula 473 STF.
Segurança Jurídica:
Previsibilidade no exercício da conduta (condutaprevisível	–	confiança).
Proporcionalidade e Razoabilidade:
O CESPE trata como sinônimo porque a Lei nº 9.784 art. 2º junta os assuntos.
Proporcionalidade vem do direito alemão e razoabilidade vem do direito americano.
Proporcionalidade é aplicação de penalidade que deve ser aplicada na medida da falta 
cometida;
Razoabilidade	é	a	adequação	do	meio	ao	fim.
Contraditório e Ampla Defesa:
Contraditório = 
Ampla defesa = 
Princípio do devido processo legal – em todo litígio (discussão).
Finalidade Primária:
Cuidar do interesse público, sempre COLETIVO (pró-sociedade).
Especialidade:
Princípio que diz que a administração deve buscar a especialização de suas atividades. 
Ele gera a própria especialização das atividades administrativas.
ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA – ADM DIRETA
DESCONCENTRAÇÃO
É o fenômeno administrativo vertical de distribuição de competências (poder) no plexo da 
estrutura organizacional do estado.
Obs.: onde há desconcentração há verticalização (hierarquia e subordinação). Sempre!
#REPENSE seu modo de estudar 10
3 espécies de desconcentração 
• HIERÁRQUICA
o Hierarquia
• GEOGRÁFICA
o Hierarquia
• MATERIAL (ASSUNTOS)
o Hierarquia
ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA – ADM INDIRETA
DESCENTRALIZAÇÃO
É o Fenômeno administrativo horizontal segundo o qual um órgão da administração direta 
(órgão instituidor) cria, na administração indireta, uma entidade administrativa (entidade insti-
tuída) para desenvolver com maior autonomia e especialização uma atividade anteriormente 
desenvolvida (executada) pelo próprio órgão instituidor na administração direta.
Obs.: na estrutura da descentralização não existe, entre o órgão instituidor e a entidade instituída, 
hierarquia ou subordinação, havendo no entanto, um poder denominado Vinculação, Controle 
finalístico,	Tutela	ou	Supervisão	Ministerial.
(*contrato –> concessão ou permissão, *ato adm autorização)
#REPENSE seu modo de estudar 11
Obs.: Uma entidade administrativa criada a partir do fenômeno da Descentralização, no âmbito 
de sua própria estrutura interna, também pode se desconcentrar.
Atenção! Desconcentra-se para distribuir competências e se descentraliza para especializar.
– Vinculado: sem subordinação.
Poder de tutela = Vinculação = Controle Finalístico = Supervisão Ministerial = orientação.
Ex.: INSS --> AGÊNCIAS –> POSTOS (ESTRUTURA DE DESCONCENTRAÇÃO DENTRO DA ADMINIS-
TRAÇÃO DESCENTRALIZADA).
ENTES OU ENTIDADES POLÍTICAS (FEDERATIVAS)
ENDITADES POLÍTICAS 
(pessoa federativa)
ADM. DIRETA ADM. INDIRETA ENTIDADES 
ADMINISTRATIVASCENTRALIZADA DESCENTRALIZADA
* Autonomia
- Administrativa
- Orçamentaria
- Financeira
Capacidade Política
União
Estados
Municípios
DF
Autarquias
Fundações
S.E.M.
E.P.
* Autonomia
- Administrativa
- Orçamentaria
- Financeira
Personalidade 
Jurídica
Capacidade política = Capacidade Legislativa Plena.
• Personalidade jurídica = responde por seus próprios atos. Ex.: Detran, BB.
• O ente político pode ser processado, pois possui personalidade jurídica própria de direito 
público.
Atividades típicas de estado = administração pública formal (importa quem faz) e material (im-
porta qual atividade faz).
- Serviços públicos, polícia administrativa, intervenção e fomento.
- CF, 173 – exploração econômica apenas em casos especiais.
PRINCÍPIO DA RESERVA INSTITUCIONAL (CF, 37, XIX)
O art. 37 é norma geral e estende-se a toda a administração pública.
-	 Autarquia	(lei	específica	=	lei	ordinária	–	comum);
- Fundação, SEM e E.P (terão criação autorizada em lei);
-	 Fundação:	destacamento	de	um	patrimônio	com	a	finalidade	de	desenvolvimento	so-
cial;
#REPENSE seu modo de estudar 12
- Atividade típica de estado: fomento, polícia administrativa, intervenção e serviços públi-
cos.
A única diferença entre autarquia e fundação, é o tipo de atividade desenvolvida (limitada 
para fundação), porém, para a letra da constituição, autarquia é criada por lei e fundação 
de direito público é autorizada em lei.
 
ENTIDADES EM ESPÉCIE
-> AUTARQUIAS
 São entidades criadas a partir do fenômeno administrativo de descentralização para 
desempenhar atividade administrativa com maior autonomia e com maior especialização.
Principais características:
1. São criadas por Lei;
2. O regime dos seus trabalhadores é o mesmo o qual vincula os trabalhadores da adminis-
tração direta correspondente;
3. Desenvolvem SEMPRE atividades típicas de estado (serviço público, polícia administrativa, 
fomento ou intervenção);
4. Seus dirigentes são indicados pelo Chefe do Poder Executivo (presidente, governadores, 
prefeitos), podendo ou não, conforme a lei que as instituir, serem submetidos a uma saba-
tina do Poder Legislativo;
5. NUNCA exploram atividade econômica;
6. Seus bens são bens públicos e portanto inalienáveis (não podem ser vendidos), imprescri-
tíveis (não podem ser objeto de usucapião) e impenhoráveis (não servem como garantia 
de dívidas);
7. As dívidas de uma autarquia decorrentes de condenações judiciais serão pagas mediante 
a emissão de Títulos Escriturários da Dívida Pública (precatórias);
8. Gozam de imunidade Tributária quanto aos seus bens e serviços (imunidade tributária recí-
proca) art. 150, VI a. CF;
9. Prescrição quinquenal dos seus créditos;
10. As Autarquias gozam dos mesmos benefícios processuais os quais assistem à administração 
direta, vejamos:
a. Prazo em dobro pra recorrer e quádruplo para contestar;
b. São isentas de despesas processuais (custas processuais);
c. Sendo parte em um processo judicial, uma autarquia federal, o processo tramitará 
perante a justiça federal, no entanto, em se tratando de uma autarquia estadual ou 
municipal, o processo tramitará perante a justiça comum estadual e as autarquias do 
DF possuem foro perante o TJDFT na vara da fazenda pública.
Espécies de Autarquias:
• Autarquias Ordinárias (comuns): são autarquias que não possuem qualquer característica 
capaz de diferenciá-las das demais.
• Autarquias em Regime Especial: são aquelas autarquias que apresentam qualquer caracte-
rística capaz de diferenciá-las das demais, seja porque possuem mais poderes, prerrogativas, 
ou atribuições, ou seja porque possuem menos. 
Agências Executivas: são autarquias que mediante a elaboração de um Plano Institucional de 
Metas de Desempenho celebrou com seu órgão instituidor um Contrato de Gestão com fun-
damento no dispositivo do §8º do artigo 37 da CF e com isso foi elevada ao status de Agência 
Executiva.
#REPENSE seu modo de estudar 13
Agências Reguladoras: são autarquias em regime especial que desenvolvem atividade de nor-
matização,	fiscalização,	controle	e	de	polícia	administrativa	sobre	atividades	de	interesse	público,	
cujo exercício muitas vezes é livre à iniciativa privada, tratando-se, no entanto, de atividades 
capazes de gerar um grande impacto sobre toda a sociedade, recebem um especial controle 
do Estado por parte de suas agências.
 Autarquias Fundacionais (Fundações Autárquicas): tratam-se das Fundações Públicas de Direito 
Público as quais são espécies de autarquias e que diferem-se das demais autarquias unicamente 
quanto ao fato de que enquanto uma autarquia desenvolve quaisquer das atividades típicas 
de Estado, as Fundações Públicas de Direito Público, conquanto sejam espécies de autarquias, 
só desenvolvem atividades voltadas às áreas sociais.
EMPRESAS ESTATAIS (gênero):
Espécies:
• (SEM) SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
• (EP) EMPRESAS PÚBLICAS.
Atividades:
• (173, CF) – Exploram atividade econômica;
• (175, CF) – Prestam serviços públicos.
#REPENSE seu modo de estudar 14
Características Comuns:
• Criação autorizada em Lei;
• Regime dos trabalhadores é celetista;
Obs.: embora o regime seja celetista, se submetem a obrigatoriedade de ingresso mediante 
concurso público de provas ou provas e títulos (art37, II CF) PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DE 
CONCURSO PÚBLICO;
• Seus bens são privados e por via de regra são penhoráveis (art 98 C.C);
Obs.: o bem da empresa estatal o qual estiver afetado (em uso) a prestação de serviço público, 
equipara-se ao público durante essa utilização;
• Não se submetem a Lei de Falências (Lei nº. 11.101, art 2º);
• Submete-se a obrigatoriedade de licitar (Lei nº 8.666) previamente as suas contratações 
quando no exercício de suas atividades meio, não subsistindo essa obrigatoriedade quando 
das	suas	práticas	comerciais	(atividade	fim).
Diferenças:
S.E.M. E.P.
- O estado deve deter a maioria das 
ações com direito a voto (Maioria do 
Capital Volante);
- O capital é “integralmente” estatal (mas 
pode ser dividido entre outras EP ou entes 
políticos);
- Sempre assumirá a forma societária SO-
CIEDADE ANÔNIMA; 
- Poderá assumir quaisquer das formas 
societárias admitidas no direito;
- Os processos em face das SEM tramitam 
perante justiça comum estadual.
- Os processos em face de uma EP feder-
al tramitam perante a justiça federal.
ATO ADMINISTRATIVO
Todo ato administrativo é um ato da administração pública, mas nem todo ato da admi-
nistração pública é um ato administrativo, apenas quando estão sob regras de direito público.
A administração pública nem sempre atua na qualidade de administração pública com 
supremacia. Quando está regida por regras de direito privado (sem, ep), deve atuar em igual-
dade com os particulares.
Ato administrativo é MARTE (Hely Lopes) – é toda manifestação unilateral da administração 
pública	que	agindo	nessa	qualidade,	tenha	por	finalidade	imediata	Modificar,	Adquirir,	Res-
guardar, Transferir e Extinguir “Direitos ou impor obrigações a si própria ou aos sues administra-
dos”.
Fato Jurídico: elemento material da natureza e do qual decorre uma alteração no mundo 
jurídico; (fato é um acontecimento).
Ex.: decurso de tempo e a inércia do titular do direito (prescrição).
Ato Jurídico: é uma conduta humana, voluntária , pré-ordenada e unilateral e da qual de-
#REPENSE seu modo de estudar 15
corre uma alteração no mundo jurídico (ramo do direito civil);
Fato Jurídico
Ato Jurídico
Ato 
Administrativo
 
Elementos do Ato Jurídico:
• Sujeito (agente) – tem que ter competência, capaci-
dade;
• Objeto – deve ser lícito, possível, determinado ou deter-
minável;
• Forma – deve ser prescrita (prevista) e não defesa (proibi-
da) em lei.
Todo ato jurídico deve possuir os três elementos.
Ato Administrativo: é a junção dos elementos dos ato jurídico com o interesse público, 
estesempre	acompanhado	de	motivo	e	finalidade.
Obs.: são sinônimos:
a. elementos do ato administrativo;
b. requisitos de validade do ato administrativo;
c. condição de existência;
d. ciclo de formação.
Competência: é o poder ou regulamento que habilita o agente a prática de determinado 
ato administrativo. Competência é matéria de ordem pública (direito público). A competência 
é irrenunciável, imprescritível, improrrogável e inderrogável pela vontade das partes, podendo 
ser delegada ou avocada quando não houver proibição em lei.
Obs.: 
1. a competência recebida por lei ou regulamento é irrenunciável;
2. a competência não se perde em virtude do decurso de tempo, pois a competência é 
imprescritível;
3. o uso da competência pela autoridade que não a detém não torna essa autoridade 
competente, pois a competência é improrrogável;
4. o desuso da competência pela autoridade que a detém não torna essa autoridade 
incompetente, pois a competência é inderrogável;
5. delegar é transferir a competência ou parte dessa competência. Havendo hierarquia e 
subordinação pode haver a delegação sem que para isso seja necessário o consentimento. 
Ainda que não haja hierarquia ou subordinação, a delegação será possível. No entanto, 
nesse caso, o consentimento se faz OBRIGATÓRIO.
#REPENSE seu modo de estudar 16
6. não poderá ser objeto de delegação a edição de atos administrativos: NOREX
- Normativos;
- Recursos em processo administrativo;
- Competência Exclusiva.
7. avocar é chamar para si a competência de inferior hierárquico. É medida transitória, 
excepcional e decorrente do poder hierárquico. Não se trata de medida punitiva 
(disciplinar).
Obs.: excepcionalmente poderá ser avocada competência originária de um órgão inferior.
Finalidade:
* PRIMÁRIA: de todo e qualquer ato administrativo será sempre retratadora dos interesses 
públicos (ex.: nomeação);
* SECUNDÁRIA: é o próprio ato em si considerado (ex.: nomear).
Interesse Público: o	 interesse	 é	 a	 finalidade.	 Quando	 primária:	 interesse	 público;	 Quando	
secundária: é o próprio ato.
Forma: é o revestimento material externo. É como o ato se apresenta a sociedade, pois antes 
disso ele sequer existe. A forma mais comum é a escrita. No entanto, nos dias de hoje existem atos 
gestuais, visuais, sonoros e excepcionalmente até aqueles que sequer decorram de condutas 
humanas, a exemplo de multas de trânsito decorrentes do uso de equipamento eletrônico de 
fiscalização.
MOTIVO X MOTIVAÇÃO
Motivo: são as razões de fato e de direito que ensejam a prática de determinado ato 
administrativo. Motivo são os fatos e os fundamentos legais.
Todos os atos administrativos possuem um motivo.
Motivação: é a exteriorização por escrito dos motivos.
Atenção! É facultativa a motivação do ato discricionário e obrigatória dentre outras a motivação 
do ato vinculado, do ato que aplique penalidades, do ato que negue ou restrinja direitos, do 
ato que seja baseado em parecer ou jurisprudência aplicada, do ato administrativo que anule, 
revogue, ou convalide atos administrativos (ver art. 50, Lei nº 9.784/1999).
#REPENSE seu modo de estudar 17
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Os	motivos	alegados	pela	administração	pública	para	justificar	a	prática	de	determinado	
ato administrativo vinculam a sua atuação e a alegação de motivos falsos, inexistentes ou 
incorretamente	qualificados	tornam	o	ato	nulo	ainda	que	se	trate	de	um	ato	discricionário	onde	
a motivação se quer é obrigatória (não precisava motivar, mas motivou incorretamente, anulou 
o ato).
Objeto: é o bem jurídico o qual deve ser tutelado pela administração com a prática daquele 
ato. O objeto é o conteúdo do ato administrativo, ou seja, é a que efetivamente se presta 
aquele ato administrativo.
PERFEIÇÃO X VALIDADE X EFICÁCIA
Perfeição: perfeito é o ato que concluiu todas as fases do seu ciclo de formação. Obs.: 
perfeição é sinônimo de existência. “Ato editado por autoridade incompetente é perfeito, 
porque existe, o que não quer dizer que seja válido.”
Validade: válido é o ato que se encontra em conformidade com a lei, com os princípios 
gerais de direito e de uma maneira geral com o ordenamento jurídico.
Eficácia:	eficaz	é	o	ato	que	esta	apto	a	produção	dos	seus	efeitos	próprios,	não	estando,	
portanto, diante de circunstância condicional ou suspensiva.
O ato, perfeito, pode ser:
-	 válido	x	eficaz.
-	 válido	x	ineficaz.
-	 invalido	x	eficaz.
-	 invalido	x	ineficaz.
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
• Presunção de Legitimidade (ATO); 
O ato administrativo é presumido legítimo de acordo com o direito, pois se presume 
que a administração pública sempre obedece a lei. Essa presunção de legitimidade do ato 
administrativo decore da importância conferida pelo nosso ordenamento jurídico ao princípio 
da legalidade que é o princípio basilar de toda a nossa estrutura jurídica. Trata-se no entanto 
de “presunção relativa” (Iuris tantum) a qual pode ser afastada pela própria administração 
que editou o ato no exercício do seu poder de autotutela ou pelo poder judiciário mediante a 
devida provocação e nesse caso, no exercício da sua função típica jurisdicional. Até que seja 
afastada a presunção de legitimidade do ato administrativo, esse ato será presumidolegítimo 
de acordo com o direito e apto a produção de seus efeitos próprios, cabendo o ônus da prova 
acerca da ilegitimidade do ato àquele que alega.
• Presunção de Veracidade (FATO);
Segundo o atributo da presunção de veracidade, são presumidos verdadeiros os “fatos” 
utilizados	pela	administração	para	justificar	a	prática	de	determinado	ato	administrativo.
• Imperatividade (OBRIGAÇÃO);
É o atributo segundo o qual o ato administrativo impõe uma obrigação ao terceiro ou 
particular independente da sua concordância. A imperatividade não é atributo de todos os 
atos administrativos e sim somente daqueles de natureza ordinatória, ou seja, impositivos de 
ordens ou comandos aos administrados.
Obs.: o limite à imperatividade do ato administrativo é o patrimônio do particular.
• Auto executoriedade (INEVITÁVEL – previsto em lei / urgência / emergência);
É o atributo segundo o qual o ato administrativo será “inevitavelmente” executado 
independentemente de ordem ou decisão judicial.
Obs.: a autoexecutoriedade não é atributo de todos os atos administrativos e necessita de 
previsão em lei, ou de tratar-se de uma circunstância de urgência ou emergência.
#REPENSE seu modo de estudar 18
• Tipicidade (PREVISTO NA LEI).
É	o	atributo	 segundo	o	qual	o	ato	administrativo	deve	 ser	editado	com	base	em	figuras	
previamente descritas pelo direito (lei).
Obs.: típico = previsto em lei.
REVOGAÇÃO X ANULAÇÃO
Obs.: não podem ser revogados dos atos:
1) Vinculados;
2) Exauridos;
3) Que integram procedimentos (ex.: atos que integram uma licitação – deve revogar a 
licitação inteira);
4) Que já cumpriram seus efeitos.
Obs.: a administração pública pode anular todos os seus atos administrativos ilegais a qualquer 
tempo (Decadência – perda do direito). A administração perde o direito de anular os seus 
próprios	atos	ilegais	que	beneficiaram	a	terceiros	de	boa	fé	e	que	nada	fizeram	para	a	prática	
desses atos em 5 anos, em nome do Princípio da Segurança Jurídica.
#REPENSE seu modo de estudar 19
CONVALIDAÇÃO
É o aproveitamento do ato administrativo que contenha vício sanável. São considerados vícios 
sanáveis	os	vícios	de	forma	e	competência	quando	não	beneficiarem	terceiros	de	boa	fé	e	não	
gerarem prejuízos à administração pública.
Obs.: havendo forma determinada para a prática do ato administrativo e essa forma não sendo 
obedecida, nesse caso, o vício de forma se torna vício insanável.
Atenção! O ato administrativo de convalidação gera efeitos retroativos “Ex Tunc”.
REPRISTINAÇÃO
A repristinação é o instituto jurídico pelo qual a norma revogadora de uma lei, quando 
revogada, traz de volta a vigência daquela que revogada originariamente.
No sistema brasileiro infraconstitucional não é possível, o efeito, entretanto, é possível somente 
através da recriação da norma revogada.
No sistema brasileiro constitucional, a repristinação também não é admitida. O que pode 
ocorrer é a previsão expressa da Constituição para manutenção ou adoção de uma norma 
revogada pelo sistema imediatamente anterior. Mesmo assim, atente-se para o fato de que há 
criação da norma e não repristinação.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
É a responsabilidade que se resolve com indenização.
Pode ser chamada de:
1) Extracontratual.
2) Patrimonial (porque se resolve com indenização).
3) Aquiliana (homenagem ao direito romano, Lei de Aquila).
Atualmente vigoram teorias Publicistas da responsabilidade civil do Estado.
#REPENSE seu modo de estudar 20
PREVISÃO CONSTITUCIONAL GENÉRICA:
(CF, art. 37 §6º)
Conceito: segundo as atuais teorias publicistas, a responsabilidade civil do Estado é objetiva 
na	ação,	o	que	significa	que	independe	da	avaliação	dos	elementos	subjetivos	dolo	ou	culpa,	
bastando a existência de nexo de causalidade entre a ação do agente no exercício da função 
estatal e o prejuízo experimentado pelo terceiro ou particular. A responsabilidade civil do Estado 
é subjetiva na omissão a qual venha gerar ao Estado o dever de indenizar apenas após a 
comprovação dos elementos subjetivos dolo ou ao menos culpa. 
EVOLUÇAO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL
Paradigma: Caso Agnes Blanco, 1876, Cidade de Bordeaux, FR. Primeira vez que o Estado foi 
responsabilizado.
1º Momento: Irresponsabilidade Civil.
Sob a égide das monarquias absolutistas, o Estado não errava.
2º Momento: Responsabilidade “Subjetiva na Ação”.
Passaram a vigorar as Teorias Civilistas, sob a égide dessas teorias, tornou-se teoricamente 
possível (quase impossível) a responsabilidade civil do Estado.
 
- Nesse contexto histórico para que o Estado fosse patrimonialmente responsabilizado, era 
necessário o apontamento dos elementos subjetivos (dolo ou ao menos culpa) e mais 
a demonstração de qual dos agentes do Estado havia sido o responsável pelo prejuízo 
gerado ao terceiro ou particular. Nesse sentido, era excessivamente difícil, praticamente 
impossível a responsabilização civil do Estado.
- Teoria Civilista da Culpa ou Falha no serviço: foi a grande precursora das Teorias publicistas. 
Não havia mais necessidade de provar o agente e introduziu a Culpa anônima.
Culpa Anônima:
Ainda no segundo momento da evolução histórica da responsabilidade civil, foi elaborada 
a teoria civilista da culpa ou falha do serviço que inovou no ordenamento jurídico da época, 
sendo a grande precursora das atuais teorias publicistas. Como as demais teorias civilistas, a 
responsabilidade pela ação do Estado a qual viesse a gerar um prejuízo ao terceiro ou ao 
particular era do tipo subjetiva a qual portanto, requeria a demonstração dos elementos 
subjetivos de dolo ou ao menos culpa. No entanto, o grande teor de inovação deve0se ao 
fato de não mais exigir o apontamento de qual dos agentes do Estado havia sido o responsável 
pela ação geradora do prejuízo. Nesse contexto instituiu-se a culpa anônima e no caso contreto 
tornou-se possível a responsabilização civil do Estado.
3º Momento: Responsabilidade “Objetiva na Ação”.
- Teorias Publicistas;
a) Risco Administrativo (Brasil);
b) Risco Integral.
#REPENSE seu modo de estudar 21
A diferença entre as teorias publicistas do risco administrativo e do risco integral é que aquela 
admite três excludentes de responsabilização do Estado, quais sejam:
1. Caso Fortuito (evento da natureza);
2. Força Maior (conduta humana);
3. Culpa exclusiva do terceiro ou da vítima.
Caso fortuito e força maior são respectivamente eventos da natureza de condutas humanas 
imprevisíveis, incontroláveis ou ainda que previsíveis de dimensões inestimáveis. Quanto à culpa 
exclusiva do terceiro ou da vítima o ônus da prova a cerca da responsabilidade cabe ao Estado 
que não o fazendo, assume integralmente o dever de indenizar.
Obs.: aplica-se ao ordenamento jurídico brasileiro a teoria publicista do risco integral em se 
tratando de danos gerados pelo uso de energia nuclear. Isso decorre da competência exclusiva 
da União quanto ao manejo dessa importante fonte energética.
Ação de Regresso: trata-se da ação do Estado em face do seu agente no qual em exercício 
de sua função estatal tenha cometido ação ou omissão a qual tenha gerado ao Estado o dever 
de indenizar.
Obs.: a	responsabilidade	do	agente	é	do	tipo	subjetiva	o	que	significa	que	a	sua	demonstração	
carece da demonstração dos elementos subjetivos de dolo ou ao menos culpa. Nesse sentido, 
o ônus da prova cabe ao Estado.
REFORMA ADMINSTRATIVA E TERCEIRO SETOR
 Paraestatal é uma entidade do terceiro setor que passou a receber 
recursos	públicos	para	o	desempenho	das	suas	finalidades.
 Obs.: toda entidade paraestatal integra o terceiro setor, no entanto, 
nem toda entidade do terceiro setor é uma paraestatal.
Atualmente, a nossa doutrina 4 modelos de paraestatais: 
 • OS`s –> Organizações Sociais; 
o Todas são ONG`s – não governamental que desenvolvem atividades deinteresse	público	sem	fins	lucrativos.	A	ideia	surgiu	no	final	dos	anos	80,	mas	
não tinham atenção do estado.
o	 Desenvolvem	 atividades	 de	 pesquisa	 científica,	 desenvolvimento	 tecnológico,	 cultura,	
lazer, educação.
o Regime jurídico que as vincula ao poder público é o que a diferencia das OSCIP`s;
o	 Recebe	a	qualificação	paraestatal	por	meio	de	um	contrato	de	gestão,	com	fundamento	
na Lei nº 9.637/1998;
• OSCIP`S –> Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público;
o Desenvolvem as mesmas atividades que as OS`s.
o Para se tornar paraestatal, celebra com o poder público um termo de parceria, com 
fundamento na Lei nº 9.790/1999;
o Termo de parceria é muito mais rigoroso que contrato de gestão, pois a OSCIP deve estar 
atuando na área há pelo menos um ano, e o processo obrigatoriamente deve tramitar no 
Ministério da Justiça. O rigor serve para evitar empresas fantasmas.
o Mantém maior autonomia que as OS`s.
• OS`s e OSCIP`s = As OS`s e OSCIP`s	em	tudo	se	assemelham,	ficando	a	cargo	do	
instrumento que as vincula ao poder público e por meio do qual são diplomadas 
paraestatais, é a grande ou talvez a única diferença entre essas entidades. A OS 
vincula-se por meio de um contrato de gestão, ao passo que o vínculo da OSCIP com 
o poder público se dá por meio de um termo de parceria.
• SISTEMA “S”:
o SSA –> Serviços Sociais Autônomos (SESC, SESI, SENAI);
#REPENSE seu modo de estudar 22
São entidades criadas por lei, desenvolvem atividade geralmente voltadas à cultura e a 
educação	junto	à	determinadas	categorias	profissionais	e	que	recebem	recursos	públicos	de	
natureza	tributária	(parafiscalidade).
• Entidades de Apoio
o São associações formadas por servidores públicos e que geralmente atuam no âmbito das 
Universidades Federais. Recebem recursos públicos através de convênios celebrados com 
o poder do Estado.
CONTRATO DE GESTÃO
Fundamento na CF, art. 37, §8 Lei nº 9.637/98
Eleva uma autarquia ao status de Agência 
Executiva;
Diploma uma Paraestatal em uma Organi-
zação Social;
Amplia suas autonomias. Restringe suas autonomias (passa a exerc-
er somente o que está no contrato e rece-
ber $ do Estado).
CONTRATO DE GESTÃO X TERMO DE PARCERIA
 A celebração de um termo de parceria por uma OSCIP tem um processo formal muito 
mais rigoroso do que aquele exigido para que uma OS celebre um contrato de gestão. Nesse 
contexto, para que uma OSCIP seja contemplada com a celebração de um termo de parceria, 
deve estar atuando há pelo menos um ano perante o programa ou projeto o qual pretende 
se	beneficiar.	Esse	maior	rigor	de	formalidade	busca	evitar	o	que	infelizmente	ainda	ocorre	no	
âmbito das OS`s e seus termos de parceria, ou seja, que sejam criadas entidades fantasmas 
unicamente visando fraudar o recebimento de recursos públicos.
Obs.=	Diferente	do	que	ocorre	nas	OS`s	em	que	a	autonomia	das	entidades	fica	completamente	
restrita ao instrumento de contrato, a celebração de um termo de parceria por uma OSCIP não 
retira suas autonomias, pois a entidade só assim se encontrará restrita quanto ao programa ou 
projeto ao qual se vincular, permanecendo autônoma em todas as suas atuações.
INICIATIVA PRIVADA (2O) REFORMA ADM INICIATIVA PRIVADA (3O)(EMPRESARIAL) MERCADO (NÃO EMPRESARIA)
*Alienação de ativos; (pri-
vatização)
Abandonou-se o modelo 
burocrático e adotou-se o 
atual modelo gerencial de 
administração;
* Fomento; (incentivo)
* Concessões e permissões 
de serviço público; (CF, 
art.175)
(EC no 19/98, Princípio da 
Eficiência,	 caput,	 art.	 37,	
CF)
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
Atos: discricionário e vinculado. 
Poderes exercidos por meio dos atos: 
- hierárquico;
- disciplinar;
- regulamentar; 
- de polícia
Elementos do ato:
• competência;
•	 finalidade;
• forma;
• motivo; 
• objeto.
Discricionariedade
(mérito administrativo)
Oportunidade
Conveniência
#REPENSE seu modo de estudar 23
Poder Discricionário e Vinculado: não existe um poder discricionário ou vinculado. O que 
existe são atos administrativos discricionários e vinculados por meio dos quais a administração 
pública utiliza seus efetivos poderes instrumentais hierárquico, disciplinar, regulamentar e de 
polícia.
Obs.: chamamos os atos administrativos discricionários e vinculados de poderes por mera 
tradição.
Poder Hierárquico: é o poder de mando. É o poder do superior sobre aquele que é 
hierarquicamente inferior. É o poder hierárquico que possibilita a organização, a ordenação, e 
a coordenação das mais diversas atividades impactadas (relacionadas) nas áreas de atuação 
da administração pública.
Poder Disciplinar (Tem Vínculo!): é o poder/dever de punir da administração pública e que 
incide em face de seu agente quando esse cometa uma falta funcional. Nesse caso estamos 
diante do poder disciplinar o qual decorre do poder hierárquico.
Obs.: devemos SEMRPE observar que o poder disciplinar não decorre exclusivamente do 
hierárquico, pois se submete ao poder disciplinar da administração todo aquele que com ela, 
de livre e espontânea vontade, se vincule.
Ex.: o contratado ensede do contrato administrativo (contrato de direito público) conquanto 
não se submeta ao poder hierárquico da administração, está sujeito ao seu poder disciplinar.
Poder Regulamentar: 
CHEFE DO PODER EXECUTIVO: o poder regulamentar é competência PRIVATIVA do Presidente 
da República, tendo a previsão na CF art. 84. Embora não exista previsão na CF ou mesmo na 
legislação para o exercício do poder regulamentar pelos outros chefes do poder executivo 
(governador, prefeito), a essas autoridades o poder regulamentar é estendido por força do 
fenômeno constitucional da simetria.
É exercido por meio de DECRETO, chamados de DECRETOS REGULAMENTARES;
- AUTÔNOMOS, quando inovam na ordem jurídica, completando-a.
Valendo-se do decreto autônomo, o chefe do poder executivo pode extinguir cargos 
públicos “exclusivamente” quando vagos e tratar a cerca da organização e do funcionamento 
da administração desde que isso não implique em aumento de despesas ou extinção de órgão 
público.
- DE EXECUÇÃO, quando não inovam na ordem jurídica, complementando-a.
É um instrumento que se presta a EXPLICAR, EXPLICITAR, COMPLEMENTAR A NORMA tornando-a 
operacional, ou seja, executável.
Poder de Polícia: é a faculdade a qual dispõe o estado para regular o uso de bens o gozo de 
direitos e o exercício de atividades em nome do interesse coletivo (art.98, código tributário).
Atributos do poder de polícia:
o Discricionariedade;
o Coercibilidade (força);
o Autoexecutoriedade (inevitável);
▪	 Exigibilidade	–	impõe	conduta;
▪	 Executoriedade	–	obriga	a	fazer.
A expressão “poder da polícia” é referencia a atuação da polícia judiciária no tratamento 
do ilícito penal.
PODER DE POLÍCIA
Polícia Administrativa Polícia Judiciária
1. predominantemente preventiva 1. predominantemente repressiva;
2. atua sobre a atividade; 2. atua sobre o indivíduo;
3. tratamento ao ilícito administrativo. 3. tratamento ao ilícito penal.