POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE, EDUCAÇÃO E HABITAÇÃO

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MATERIAL DIDÁTICO 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE, 
EDUCAÇÃO E HABITAÇÃO 
 
 
 
 
 
U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
 
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA 
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 
 
Impressão 
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Editoração 
 
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SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 3 
UNIDADE 2 - OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS ....................................... 7 
UNIDADE 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SAÚDE ....................................................................................... 27 
UNIDADE - 4 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EDUCAÇÃO ................................................................................ 48 
UNIDADE 5 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA HABITAÇÃO ............................................................................... 52 
UNIDADE 6 - A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI – A TRANSFERÊNCIA DE RENDA .................................... 59 
REFERÊNCIAS ............................................................................................................................................ 62 
 
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UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO 
 
Destinado aos profissionais graduados em Serviço Social, Educação, 
Psicologia, Enfermagem e demais áreas afins, o curso de especialização tem 
como objetivo, proporcionar novos conhecimentos que envolvem práticas de 
gestão, elaboração e viabilidade de projetos voltados para a área social (saúde, 
educação e habitação), qualificar para o magistério superior, levando o 
profissional a uma formação humanística através da disciplina tópicos especiais 
em trabalho e educação, sendo críticos e reflexivos em sua prática, além de 
receber subsídios para elaboração de trabalhos científicos. 
O profissional que deseja atuar no serviço social deve lembrar que é 
chamado a intervir nos segmentos urbanos, rurais, industriais e religiosos da 
sociedade, através de uma ação planejada, buscando o bem-estar das pessoas, 
ensinando-as a agir com inteligência e bom senso frente à realidade da vida. Sua 
atuação é ampla e passa pela vida familiar, trabalho, educação, saúde, lazer, 
Organizações Não Governamentais (ONGs), promoção e previdência privada. 
Segundo FAPSS (2009), o profissional do Serviço Social estuda a 
realidade social dos usuários para propor medidas e benefícios que venham ao 
encontro de suas necessidades. Cabe ao profissional de Serviço Social informar 
aos cidadãos sobre os programas sociais disponíveis e democratizar o acesso a 
esses programas. Quanto aos Assistentes Sociais, estes trabalham em 
instituições públicas e particulares, visando a melhoria das condições de vida dos 
usuários, através de programas implementados. 
Evidentemente que uma das razões de ser da profissão reside na 
necessidade de ajudar a combater o grave problema social existente em vários 
países do mundo, inclusive no Brasil onde a questão social é séria, complexa, 
antiga e desafiadora não só para quem governa o país como para todas as 
classes sociais, uma vez que a desigualdade tende a distanciar as pessoas, 
torná-las por um lado egoístas e por outro, revoltadas, o que cria uma bola de 
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neve, um círculo vicioso que precisa ser analisado e tratado com igual seriedade 
e atenção. 
Seria muita utopia querer acabar radicalmente com as desigualdades 
sociais em países em desenvolvimento como o Brasil, visto que nem em países 
economicamente estáveis e ricos, ou em países onde o sistema econômico-
político-social é diferente do capitalismo ou adeptos de doutrinas como 
neoliberalismo atual (a grosso modo), podem ser considerados países onde 
prevalece a igualdade social. Sensibilidade por parte da população em relação 
aos problemas causados pela desigualdade existe, vontade de mudar, com 
certeza, não falta, inspiração também não, entretanto é preciso reorganizar desde 
questões orçamentárias (elaborar pensando numa justa distribuição de renda) até 
mobilização social. 
Enfim, o caminho que leva a igualdade e dignidade entre as pessoas é 
longo! 
Para colaborar com os conhecimentos necessários para se tornar 
especialista em Serviço Social, esta apostila apresenta um pouco da história das 
políticas sociais adotadas pelo Brasil, tomando como ponto de partida a chegada 
da industrialização no país, por volta dos anos 30, além de levar o leitor a refletir 
criticamente (sem fazer apologia ou sair em defesa a teorias ou doutrinas 
políticas) sobre as políticas voltadas para saúde, educação e habitação, não 
esquecendo que segurança pública, lazer, seguridade também são extremamente 
importantes para o desenvolvimento saudável de um país. 
Assim, identificar os antecedentes históricos das políticas sociais, 
compreender as políticas brasileiras específicas para as áreas de educação, 
saúde e habitação e refletir sobre a política social do século XXI – a transferência 
de renda – através dos programas sociais são os objetivos principais desta 
apostila. 
No contexto atual em que a educação é vista como chave para o 
desenvolvimento, voltada para a competência, produção de trabalho e riqueza, o 
papel do Estado tem sido o de racionalizar o sistema educacional para otimizar os 
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resultados, como veremos no capítulo sobre o rumo que tomaram as políticas públicas 
voltadas para educação. 
Em relação a saúde, é muito pertinente promover uma retrospectiva histórica para 
percebermos que os avanços foram consideráveis, mas ainda há muito a se construir. 
A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios em 
relação à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de 
décadas e perpassa por conceitos relacionados aos programas, ações, projetos, 
agentes comunitários de saúde, dentre outros, os quais formam uma imensa rede 
interligada e ao mesmo tempo descentralizada. 
Para falarmos das políticas públicas de habitação, nosso ponto de partida 
será o período de 1889 a 1930, denominado de República Velha, onde tanto a 
história como a literatura nos mostram que as iniciativas do governo para produzir 
habitação ou regular o mercado era praticamente nulo, mas há que se constatar o 
problema do déficit habitacional persistente nos tempos atuais. 
De acordo com Santos (1999) e Morais (2000), a habitação é um bem com 
algumas características que indicam a necessidade de uma forte intervenção do 
Estado. É um bem de primeira necessidade, que depende do dispêndio de 
valores monetários expressivos. 
A Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar PNAD (2001) mostra que 
no Brasil, 4% da população morava em favelas, na mais absolutainformalidade e 
amplamente desprovida de infraestrutura urbana com acesso restrito a serviços 
públicos de saúde, educação e transporte. 
Enfim, como diz Silva (2009), a implementação de Políticas Públicas quer 
uma disseminação do conhecimento com a garantia de acesso das pessoas aos 
recursos tecnológicos, garantia de motivação para a participação e demanda não 
só o investimento adequado, mas também a existência de pessoal habilitado a 
lidar com tais ferramentas para que tais ações possam ser concebidas realmente 
como públicas. Política pública refere-se, portanto, à ação dos governantes que 
detêm a autoridade e o poder para dirigir a coletividade organizada, bem como às 
ações da coletividade em apoio ou contrárias às autoridades governamentais. 
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Salientamos que esta apostila é uma compilação de tópicos que 
acreditamos serem importantes para o conhecimento dos profissionais que estão 
se especializando em Serviços Sociais, mas ressaltamos que a literatura é vasta, 
portanto, sugerimos que busquem sanar lacunas e aprofundamento através das 
referências bibliográficas disponibilizadas no final e, por fim, vale lembrar que o 
ser humano é complexo, os caminhos percorridos assim como as ideias e pontos 
de vistas podem ser diferentes e divergentes, o que não invalida o objetivo final 
que é ver a igualdade e a dignidade prevalecendo no nosso meio. 
 
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UNIDADE 2 - OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS 
 
A apresentação dos antecedentes históricos das políticas públicas sociais 
requer um mínimo de conhecimento sobre Política Pública, portanto, de acordo 
com Wilson (2000 apud Costa, 2003), podemos definir simplesmente como um 
conjunto específico de ações governamentais que irão produzir determinados 
efeitos. Essas ações abrangem o significado ou a interpretação de um 
determinado problema percebido por vários agentes. Dessa forma, são 
formuladas propostas para alterar a situação inicial a partir de consequências 
antecipadas daquelas ações. Ela também pode ser entendida como um conjunto 
de ações conduzidas por um ator, ou um conjunto de atores, referentes a um 
determinado problema que, nos modernos Estados democráticos, busca 
legitimidade. 
Para Silva (1999), essas ações são racionalmente formuladas visando 
alcançar determinados resultados por meio de sua implementação, na forma de 
projetos, de programas ou políticas. Essas atividades são intervenções que se 
caracterizam, segundo Contandriopoulos et al. (1997, p. 31), por um “conjunto dos 
meios (físicos, humanos, financeiros, simbólicos) organizados em um contexto 
específico, em um dado momento, para produzir bens ou serviços com o objetivo 
de modificar uma situação problemática”. Conforme esse autor, as intervenções 
têm cinco componentes: contexto preciso de um dado momento; objetivos; 
recursos; serviços, bens ou atividades e efeitos. 
O ciclo até chegar a uma política pública, a grosso modo, poderia ser: a) 
identificar o problema; b) formular a política; c) implementar ações e d) avaliar. 
a) - A identificação do problema ou formação da política é a constituição de 
agendas, a conformação do campo de interesses e a explicitação das alternativas 
(Silva, 1999). Essa etapa envolve todo o saber, a experiência acumulada pelas 
instituições e pelos grupos de interesse e também de um determinado 
diagnóstico. Esse é um dos aspectos problemáticos, pois os diagnósticos podem 
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estar apoiados em informações insuficientes ou inadequadas, o que 
comprometeria o processo como um todo. A qualidade do diagnóstico é, pois, 
essencial para se identificar problemas realmente pertinentes. Além de 
informações inadequadas, os diagnósticos podem incorporar pontos de vistas 
políticos que comprometam ou que conduzam a identificação de falsos problemas 
(COSTA, 2003); 
b) - A partir da identificação do problema que se pretende resolver, são 
construídas alternativas de políticas para solucioná-lo ou mitigá-lo e, dentre 
essas, tomada a decisão sobre qual é a mais adequada. Para Dunn (1981 apud 
Costa, 2003), a formulação envolve o desenvolvimento e a síntese dessas 
soluções alternativas, sendo uma atividade basicamente teórico-conceitual. As 
questões relativas à natureza do problema, como um correto entendimento do 
problema e a definição de objetivos adequados para resolvê-los são aspectos 
centrais nessa fase da política. Um grande perigo nessa fase passa por saber se 
está ou não, escolhendo a alternativa correta. A formulação é baseada em um 
diagnóstico prévio e em um sistema adequado de informações, quando são 
definidos as metas, os recursos e horizonte temporal da atividade de 
planejamento, definindo-se a estratégia da implementação. Neste momento, as 
propostas ganham forma e estatuto de política e se transformam em programa, 
quando são criadas as ‘condições iniciais’ que antecedem sua implementação. 
c) - A implementação é “um conjunto complexo de relações entre 
formuladores e implementadores e entre implementadores situados em diferentes 
posições na máquina governamental” (Silva, 1999, p. 12). Ainda segundo esse 
autor, essa etapa “corresponde à execução de atividades que permitem que 
ações sejam implementadas, com vistas à obtenção de metas definidas no 
processo de formulação das políticas”. Essa é uma atividade prática, onde a 
escolha de ações e a verificação de sua adequação, ao longo do tempo, são 
preocupações centrais (Dunn, 1981 apud Costa, 2003). É importante ressaltar 
que as perspectivas político-ideológicas e os interesses entre os diversos atores 
ou grupos de interesse envolvidos nesse processo, em geral, não são 
convergentes. Deste aspecto decorrem as alterações no curso da política, em 
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relação à sua formulação. Silva (1999, p. 12) identifica vários fatores que 
contribuem para a distância entre formulação e implementação: 
 Recursos, prioridades e a influência relativa dos agentes encarregados da 
implementação frequentemente mudam; 
 Os interesses e a influência dos grupos de interesse de um dado programa 
podem mudar entre o momento da formulação e o da implementação, 
mudando sua disposição em colaborar; 
 Decisão dos próprios agentes implementadores. Os implementadores 
devem seguir a orientação da autoridade central, mas por vários fatores 
isso pode não ocorrer ( por desconhecimento dos objetivos, discordância 
das prioridades – burocráticas, clientelas, grupos de interesse – 
incapacidade fiscal e administrativa); 
 Desconhecimento ou discordância do desenho do programa; 
 Impossibilidade do implementador de desempenhar as funções que 
deveria; e 
 Necessidade de adaptação do desenho por aspectos não previstos na 
formulação. 
Há, dessa forma, uma margem razoávelde decisão na implementação, o 
que aufere aos seus responsáveis uma enorme autonomia. Segundo Dunn (1981, 
p. 339 apud Costa, 2003), enquanto o monitoramento é um procedimento para 
produzir informações sobre as causas e consequências de políticas, a avaliação 
“é um procedimento analítico de política, usado para produzir informações sobre a 
performance ou desempenho de políticas na satisfação de necessidades, valores 
ou oportunidades, que constituem um problema”. Em um sentido mais específico, 
avaliação se refere à produção de informações sobre os valores ou méritos dos 
resultados de uma política. 
Para Contrandiopoulos et al. (1997), a partir dos objetivos de uma política é 
possível avaliar se ao ser implementado o programa: (a) produziu ou não os 
resultados e em que grau; e também (b) o modo pelo qual os resultados, 
esperados ou não, foram alcançados. A primeira avaliação diz respeito aos 
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resultados e a segunda ao processo ou à implementação. De acordo com Silva 
(1999), o primeiro tipo de avaliação é realizado a partir da pergunta: “em que 
medida os resultados esperados foram atingidos com sua implementação?” E a 
questão que interessa ao segundo tipo é: “como o programa funciona e quais os 
mecanismos que o fizeram atingir tais resultados?”. 
 
Breve retrospectiva histórica 
 
As políticas destinadas ao atendimento das necessidades básicas 
principalmente da população mais pobre, agrupadas sob o rótulo de políticas 
sociais, não chegaram a ocupar ao longo da história papel de destaque nos 
planos de governo e nas dotações orçamentárias, quadro também que se fez 
presente na década de 80. 
Quando o assunto é política pública social e após consultar vários autores 
como Faleiros (2008); Silva, Yasbek, Giovanni (2008); Bonduki (2004), podemos 
demarcar o seu início, na década de 1930, mas como é de praxe, faremos um 
breve resumo histórico da evolução das políticas sociais no Brasil, buscando 
facilitar o entendimento das enormes deficiências observadas no início dos anos 
90. 
Os movimentos sociais que emergiram no contexto brasileiro do século XIX 
caracterizaram-se, essencialmente, pela inexistência de algum projeto político e 
social que lhes dotasse de unidade histórica quanto às estratégias de intervenção 
e à base social na qual se apoiavam. É certo, porém, que todos os principais 
movimentos sociais surgidos naquele século possuíam entre suas causas a 
contestação às condições sociais de vida que se degradavam e a reivindicação 
por mudanças que proporcionassem sua melhoria. 
Bandeiras políticas relativas a um projeto de independência nacional ou à 
conquista de áreas territoriais na fronteira brasileira tinham sua base social 
ampliada à medida que se encontravam associadas a reivindicações sociais da 
população da época. 
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A influência das transformações políticas no contexto internacional também 
se fazia sentir na motivação dos movimentos sociais do país, especialmente por 
intermédio de membros da elite agrária que retornavam da Europa, os ideais 
liberais da República Francesa chegavam ao Brasil e compunham o substrato de 
legitimação dos movimentos sociais emergentes. Gohn (1995) contabiliza para o 
período da primeira metade do século XIX, o número de quarenta e duas lutas 
sociais importantes que, entretanto, por aglutinarem em sua base social 
segmentos muito diversificados, não logravam constituir um projeto de 
transformação política e social, devido, especialmente, à dificuldade de superar as 
divergências entre interesses imediatos dos segmentos envolvidos. Mas, em 
todos eles, a sustentação do propósito de independência política e financeira do 
país em relação a Portugal e os ideais de liberdade e igualdade encontravam-se 
condicionados à incorporação de reivindicações concretas de melhoria das 
condições sociais de vida no Brasil. 
Dentre as principais lutas e movimentos sociais da época, três episódios 
merecem ser destacados pela abrangência de sua base social – composta por 
militantes oriundos das classes subalternas, trabalhadores e escravos, por 
estudantes, intelectuais e outros membros da burguesia em ascensão – e pela 
importância de suas repercussões no período que lhes sucedeu: 
a) O movimento da Cabanagem que, durante dez meses, entre os anos de 
1835 e 1836, sucedeu no Pará, chegando a instituir um governo local próprio que 
Gohn nos descreve como o primeiro “governo popular de base índio-camponesa 
da história do Brasil no período imperial”; 
b) A Revolução Farroupilha, transcorrida no Rio Grande do Sul, que 
perdurou por dez anos, entre 1835 e 1845, denominada pelos que dela 
participaram “Guerra dos Farrapos”, remetia sua identificação à grande massa de 
homens livres pobres que constituíam sua base social e que vislumbravam na 
deposição do Governo Provisório o meio de superação de sua condição de vida 
marcada pela pobreza e miséria social; 
c) A Revolução Praieira, levante político organizado pelo “Partido da Praia” 
em Pernambuco, entre os anos de 1847 e 1849, que agregou elites intelectuais e 
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políticas e uma importante participação popular na oposição ao Governo Imperial, 
propondo já naquela época a realização da reforma agrária e o fim dos latifúndios 
rurais. 
Ao destacarmos esses três movimentos, segundo Rizotti (2001), deve-se 
ressaltar como as aspirações por melhorias na qualidade de vida surgiam 
associadas, em primeiro lugar, aos ideais de consolidação de regimes mais 
democráticos no país e de libertação do regime econômico de exploração colonial 
– a independência política e econômica de Portugal apresentando-se como modo 
de constituição de um governo próprio, que governasse para os brasileiros e em 
defesa dos interesses nacionais – e, em segundo lugar, às propostas de 
transformações de base na economia nacional com realização de reforma agrária 
e mudança da estrutura produtiva local. Essa dupla associação constitui 
demonstração irrefutável da identificação da base social dos movimentos 
analisados. 
Conforme Rizotti (2001), a exemplo do período que a antecedeu, a última 
metade do século XIX também foi palco da emergência de um grande número de 
lutas políticas e sociais no Brasil. De fato, nos últimos cinquenta anos do século 
XIX, registraram-se aproximadamente setenta movimentos sociais, das mais 
diversas origens, que possuíam como estratégias características um amplo leque 
de ações, abrangendo desde a associação para a prestação de socorro mútuo no 
âmbito corporativo ou étnico, até as reivindicações pelo fim da escravatura e pela 
proclamação da República. É certo que as exigências do contexto político 
nacional e internacional fizeram estas últimas lutas possuírem maior destaque na 
história nacional. 
Segundo Rizotti (2001), as análises nos levam igualmente a verificar a 
preocupação com as condições de vida das classes subalternas que 
encontravam-se presentes nesses movimentos de forma multifacetada, 
reivindicações de reformas econômicas,ora pela apresentação de reivindicações 
sociais da população, ora pela composição da base social de militantes que 
engrossavam suas fileiras. Nesse particular aspecto, Canudos constitui o exemplo 
maior da associação de várias dessas expressões: com o movimento de 
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contestação ao domínio dos latifundiários e de reivindicação da resolução da 
questão agrária aliava, também, preocupações com o socorro aos pobres e 
inválidos e com a superação das condições de miséria que caracterizavam a vida 
da massa pobre sertaneja, da fome em especial – e não era sem razão que o 
Conselheiro evocava, em suas pregações, as imagens de um mundo de fartura 
que deveria suceder o fim da luta. 
Esse período demarca o momento a partir do qual as reivindicações 
populares, expressas nos movimentos sociais, passaram a ser respondidas 
através de ações assistenciais que, a despeito de seu caráter pontual, 
introduziam na pauta política do país a questão da desigualdade social. Além 
disso, já se pode localizar, no período, o surgimento consistente de organizações 
da sociedade civil que se destinavam a prover serviços de atendimento às 
demandas sociais da população. 
Mas o princípio do século XX seria realmente o período durante o qual 
essas organizações proliferariam. Brasil o período de uma dupla transformação. 
De um lado, o fim do regime escravocrata enfraquecera o domínio político e 
econômico das antigas oligarquias rurais, promovendo o surgimento de uma nova 
classe de senhores, cujo principal interesse na cena política nacional foi 
adequadamente expresso na política do “café com leite”; mas a fragilidade política 
das novas oligarquias dominantes seria logo evidenciada pelas ações dos novos 
movimentos sociais que surgiam como desestabilizadores do establishment 
constituído. De outro, o crescimento das cidades modificava o perfil da população 
e acelerava o crescimento das carências urbanas no país. 
Para Rizotti (2001), a natureza dessa dupla transformação permite explicar 
adequadamente a origem e o desenvolvimento das novas lutas sociais que 
dominaram o cenário político do país naquele momento. Os movimentos sociais 
que surgiam caracterizavam-se por reunir, sob uma única bandeira, a 
reivindicação de ampliação dos direitos de cidadania no país e o objetivo de 
conquista do poder político no aparelho de Estado. É este também um período no 
qual as filosofias políticas revolucionárias, de inspiração socialista e anarquista, 
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ganham expressão através da organização de trabalhadores recrutados dentre as 
fileiras de imigrantes que haviam chegado ao país desde a década de 1910. 
De acordo com Gohn (1995), no ano de 1914, na cidade do Rio de Janeiro, 
saques a casas comerciais colocavam em evidência a luta contra a carestia 
levada a termo pelos movimentos populares da época. A expressão política 
desses movimentos tornou-se ainda mais evidente com sua unificação no 
Movimento Contra a Carestia de Vida, que alcançou repercussão em várias das 
cidades mais importantes do país e culminou com a realização, na capital da 
República, do comício contra a carestia que reuniu mais de dez mil pessoas. 
Em 1917, o movimento de trabalhadores organizados promoveu em São 
Paulo um conjunto de grandes manifestações, culminando com a deflagração de 
uma greve geral que reivindicava a redução da jornada de trabalho para oito 
horas e a regulamentação do trabalho feminino e infantil. 
Em 1925, eclodiu no Rio Grande do Sul a Coluna Prestes que encontraria 
ampla base social para crescer no interior do país e, nos dois anos seguintes, 
percorreria o Brasil organizando levantes populares contra a deterioração das 
condições sociais de vida e reivindicando a criação de direitos civis e políticos, 
tais como a instituição do voto secreto, a extensão do direito de voto às mulheres 
e o respeito à liberdade de imprensa. 
Não obstante o relativo sucesso dos movimentos populares surgidos 
naquele momento – cuja mais expressiva vitória parece ter sido a organização do 
movimento sindical nos principais centros do país, com o surgimento de comitês 
de fábrica que se mostraram eficazes na mobilização dos trabalhadores para 
reivindicação de melhorias salariais e de condições de trabalho – poucos avanços 
se fizeram sentir na organização dos serviços sociais demandados pela 
população. 
Como afirmamos anteriormente, o período foi marcado pela proliferação de 
organizações corporativas e de auxílio mútuo, fazendo os serviços criados 
dependerem quase que exclusivamente de gestões de cunho privado e 
filantrópico, cuja ação de maior relevância pode ser registrada nas iniciativas das 
Santas Casas no campo da saúde e da assistência. 
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Da parte do Estado, as iniciativas desenvolvidas restringiram-se ao 
surgimento de novos elementos na legislação que regulava o trabalho assalariado 
e na edição do Código de Menores que passou a regular pelo viés da repressão 
institucional as ações destinadas à infância no país. A esse respeito, Oliveira 
(1989, p. 109) assinala, apropriadamente, como a ausência do Estado no 
provimento de políticas sociais nessa época decorreu da inexistência de 
organização política suficientemente expressiva dos segmentos específicos que a 
demandavam: a política social relativa à prestação de serviços que se refere às 
demandas gerais da população (saúde, educação, saneamento, entre outras), 
como não tinha grupos específicos que a demandasse, foi delegada a segundo 
plano na agenda social do governo, haja vista o reconhecimento social de grupos 
profissionais. 
De acordo com Rizotti (2001), apenas na década de 1930 o país seria 
palco de importantes transformações no papel desempenhado pelo Estado para a 
proposição de alterações no campo de direitos sociais no Brasil. O regime surgido 
da Revolução, ao contrapor-se em suas táticas de domínio às oligarquias 
regionais tradicionalmente instaladas no poder, requeria a constituição, pela 
primeira vez levada a termo no Brasil, de um projeto político nacional que 
estendesse a ação do poder central a todas as regiões do país. 
Naturalmente, a ação do governo central teria de afirmar-se por meio de 
artifícios múltiplos que fossem capazes de evidenciar o novo papel 
desempenhado pela União, ao mesmo tempo em que ofuscava a proeminência 
dos governos regionais. Para tanto, o novo regime utilizou-se do expediente de 
encerrar o regime político enquanto, concomitantemente, buscava difundir sua 
presença por meio de políticas públicas diretamente operadas pelos órgãos 
centrais do poder. A questão social seria trazida, gradativamente, para o centro 
da ação política do Estado. 
A forma de operar tal mudança estaria estreitamente associada aos novos 
mecanismos de organização do poder instaurados pela Revolução vitoriosa. 
Para garantir a eficácia do ordenamento político central no nível local, o 
mecanismo das interventorias, sendo de nomeação imediata do Presidente da 
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República e consistindo num permanente rodízio de governantes regionais, 
monitorado pelo poder central, mostrou-se de imediato apropriado para os 
propósitos do governo getulista. 
Impedidos que estavam de ganhar a expressão política anteriormente 
possuída pelos coronéis e governadores do interior do país, os interventores 
possuíam seu prestígio e sua importância política diretamente vinculados ao 
sucesso alcançado na implementação das novas ações governamentais das 
quais estavam incumbidos. Por sua vez, as atribuições próprias das interventorias 
proporcionavam-lhes realizar um governo centralizador que poderia, rapidamente 
e com grande eficácia, executar as novas formas de intervenção do Estado na 
vida política e social do país. 
Na esfera nacional, o principal problema do novo governo residia na 
necessidade de legitimar-se rapidamente em todas as regiões do país, a fim de 
impedir o ressurgimento das oligarquias regionais não-aliadas. A ação 
governamental que perseguiu tal propósito apontará para o desenvolvimento de 
grandes planos nacionais que vão responder de diversas formas às demandas 
sociais da classe trabalhadora do país. 
Desse modo, de um lado, o Estado proporcionaria o desenvolvimento 
econômico, aliando-se ao processo de industrialização; de outro, produziria um 
amplo processo de respostas ao agravamento das condições de vida com a 
realização de ações de intervenção direta nas condições de reprodução da força 
de trabalho no país. Neste momento, as bases da política social brasileira seriam 
construídas de acordo com a marcha da modernização com a qual o país se 
encontraria, a partir de então, comprometido. 
Em síntese, podemos afirmar que a busca da legitimidade política e a 
necessidade de constituição de um projeto político nacional eram naquele 
momento os principais elementos a impulsionar a ação governamental na área 
das demandas sociais. As inovações produzidas nas áreas da Educação e da 
Cultura, com a instituição da obrigatoriedade do ensino fundamental e a 
participação governamental na produção e disseminação de bens culturais de 
caráter nacionalista, constituem exemplos da nova disposição do Estado em 
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interferir nas respostas às carências sociais historicamente consolidadas no país. 
Na outra ponta, a iniciativa de implementação de uma legislação trabalhista de 
abrangência nacional modificava o conjunto de relações de trabalho no Brasil, 
embora sua eficácia estivesse ainda limitada ao conjunto dos trabalhadores 
urbanos. 
De acordo com Rizotti (2001), o enfrentamento à questão social havia se 
tornado, definitivamente, uma bandeira e uma necessidade do regime pós-
revolucionário na década de 1930: o caminho ao poder galgado pela nova elite 
emergente requeria, ainda que de modo centralizador e seletivo, a ação social do 
Estado para proporcionar a qualificação da força de trabalho e o desenvolvimento 
econômico correspondentes ao processo de industrialização que se instaurava no 
país. 
As políticas sociais iniciadas a partir da década de 1930 destinaram-se 
então a permitir alcançar, concomitantemente, os objetivos de regulação dos 
conflitos surgidos do novo processo de desenvolvimento econômico e social do 
país e de legitimação política do Governo. Para compreendermos como isso se 
tornou possível, faz-se mister relacionarmos os novos serviços sociais realizados 
pelo poder público às emergentes necessidades de reprodução e qualificação da 
força de trabalho nacional. 
Com efeito, a política de substituição de importações iniciada pelo governo 
getulista sustentava-se na introdução no país de um padrão tecnológico exterior à 
dinâmica econômica nacional que, se de um lado proporcionava a modernização 
das formas tradicionais de produção e a rápida criação de um eficiente parque 
industrial, de outro encontrava à sua disposição fartos contingentes de força de 
trabalho, cuja qualificação não correspondia à requerida e cujo volume era 
demasiadamente superior ao demandado pelas indústrias que surgiam. 
Conforme Rizotti (2001), como resultado dessa inadequação inicial, a 
integração da força de trabalho ao setor produtivo ocorreria de forma parcial, e 
sua maior consequência consistiria na cisão do mercado de trabalho urbano, 
resultando, de um lado, em uma elite operária integrada ao moderno parque 
produtivo e, de outro, em amplo conjunto de trabalhadores, cujo precário vínculo 
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empregatício tornava impraticável à efetiva integração econômica e social. Ao 
mesmo tempo, as características políticas do regime influíam negativamente na 
possibilidade de organização política dessa nova classe social urbana, chegando 
a ocorrer apenas nos maiores centros urbanos do país a organização da atividade 
sindical eficaz e da luta política operária por melhores condições de vida e de 
trabalho. 
A descrição apresentada acima por Rizotti (2001) explica porque as 
políticas sociais nascidas no período não surgiriam determinadas diretamente 
pelas demandas populares expressas nos movimentos sociais da época, mas 
encontrariam sua origem na iniciativa estratégica do Estado. Respondendo à 
necessidade seletiva de garantia apenas parcial das condições básicas de 
reprodução da força de trabalho no país, o Estado desempenhava o papel de 
guardião dos interesses da nova elite industrial e, ao mesmo tempo, interferia nas 
possibilidades de organização política reivindicatória, sempre presente devido à 
intensificação das relações de trabalho assalariado. 
Foi da ação centralizadora do Estado que surgiram as iniciativas de 
intervenção social consolidadas desde então, tal qual a ordem social competitiva 
que se instaurava, as políticas sociais que lhes davam parte da sustentação 
necessária convergiam para a integração apenas parcial da força de trabalho 
nacional. 
Ao lado da resposta privativista, a questão social no Brasil produzia, a partir 
de então, a ação estatal seletiva como forma de manipulação econômica e 
controle político das massas de trabalhadores urbanos. 
De acordo com Kugelmas e Almeida (1987), a Constituição Federal de 
1934, primeira constituição do país a possuir um capítulo referente à ordem 
econômica e social, foi também pioneira na definição de responsabilidades sociais 
do Estado. Entre as novas iniciativas governamentais no campo das políticas 
sociais foi instituída a assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante. 
Seu texto final incluiu ainda temas como o salário mínimo, a jornada de trabalho 
de oito horas, o repouso semanal remunerado, o direito a férias anuais, a 
indenização em caso de demissão sem justa causa, a aposentadoria por idade, 
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invalidez ou acidente de trabalho, a concessão de pensão aos dependentes por 
morte do trabalhador, além de outras medidas de caráter preventivoque, sob 
responsabilidade da União, dos Estados e dos municípios, formavam o sistema 
de seguridade social do trabalhador na época. No campo específico da 
assistência social foram criados serviços de amparo aos desvalidos, serviços de 
socorro às famílias de prole numerosa, serviços de proteção à maternidade e à 
infância, além de ter sido regulamentado o trabalho infantil. 
Se, por um lado, a introdução dessas obrigações do poder público no novo 
sistema legal indicava um salto de qualidade nos serviços sociais existentes, 
expressando novas determinações políticas e ideológicas na relação entre o 
Estado e a sociedade civil, por outro, as formulações da política social 
introduzidas pelo modelo adotado na esfera governamental, além de 
manifestamente assistencialistas, eram correntemente utilizadas como 
instrumentos de controle e repressão das reivindicações por melhores condições 
de vida promovidas por segmentos organizados da classe trabalhadora. 
A própria preocupação com o tema da ordem econômica e social na 
Constituição de 1934 decorreu, primariamente, das mudanças que se faziam 
sentir nas relações econômicas e sociais e que se originavam do 
desenvolvimento industrial recente. A esse respeito, Lonzar assim se refere: 
 
O crescimento e a organização da força de trabalho industrial, aliado às 
péssimas condições de trabalho, desencadeavam o que se passou a 
chamar embate entre capital e trabalho. O crescimento e a organização 
da burocracia estatal, além de uma certa autonomia do Estado em 
relação à sociedade, traziam à luz um segundo embate, entre a iniciativa 
privada e a estatização, correlatamente vai surgindo uma terceira 
questão com a expansão do capital através da propriedade da terra. A 
disputa aqui envolverá o capital privado, o trabalho e o Estado (1987, p. 
45). 
 
Com a instalação do Estado Novo, no ano de 1937, um novo período pode 
ser demarcado para aquele modelo inicial de organização das políticas sociais no 
país. Revogada a Constituição de 1934, a nova Carta Constitucional apresentava 
grandes retrocessos no que tange às liberdades políticas e aos direitos sociais 
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dos cidadãos. Somando-se a isso, o novo panorama político do país, após a 
instauração da ditadura varguista, tornava extremamente difícil a sustentação 
desses direitos pela via da mobilização popular. Embora não tenham sucumbido 
por completo, as manifestações populares que reivindicavam melhores condições 
de vida foram reprimidas com força cada vez maior, a ponto de terem suas 
consequências neutralizadas pelo aparelho de Estado. 
Conjuntamente, a edição de uma nova legislação trabalhista interferiu na 
estrutura de organização do movimento sindical, atrelando-o ao Estado e 
reforçando o corporativismo no interior das categorias de trabalhadores. 
Como alternativa legítima para manifestação das demandas populares, 
restaram as ligas de bairros, que na época desenvolveram suas atividades 
ativamente nas lutas por infraestrutura urbana, reivindicação dotada de grande 
apelo popular no contexto de urbanização acelerada que se desenvolvia, 
sobretudo, nos entornos dos grandes centros urbanos. 
Entre os retrocessos que podemos registrar na Constituição de 1937 
encontram-se a limitação do direito à educação universal, a ampliação do controle 
estatal sobre a organização sindical trabalhista e a redefinição das competências 
dos governos regionais e locais nas ações de política social, resultando em 
grande centralização de ações e chegando ao ponto de restar aos municípios tão 
somente a administração de cemitérios. 
Nesse contexto legal e político, as ações das políticas sociais 
desenvolvidas terão caráter apenas incipiente, servindo prioritariamente como 
método de controle dos movimentos sociais emergentes e de reafirmação da 
legislação social corporativa, incorporando de forma parcial e controlada as 
reivindicações populares, através de procedimentos clientelistas na relação entre 
o Estado e os setores organizados da sociedade civil. 
É nesses termos, enquanto mediadora da relação entre capital e trabalho, 
que se desenvolveram as iniciativas governamentais da época, com destaque da 
criação da Legião Brasileira de Assistência, em 1938, e do Departamento 
Nacional da Criança, vinculado ao Ministério da Saúde. No âmbito das ações 
privadas, a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do 
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Serviço Social da indústria (SESI), respectivamente em 1942 e 1946, acentuaria o 
caráter conservador das ações sociais da época. 
De acordo com Rizotti (2001), a análise do caso particular da política de 
assistência social apenas reafirma a conclusão que apresentamos no parágrafo 
anterior. A década de 1940 foi o período no qual o Estado, ao lado dos 
tradicionais programas de atenção a crianças carentes e aos idosos, iniciou novas 
linhas de atuação na área, tais como os programas de enfrentamento à pobreza 
realizados na época. Entretanto, os novos programas apresentavam-se 
fortemente condicionados por uma concepção assistencialista, o que resultava em 
ações pontuais, fragmentadas e de alta seletividade, com alijamento significativo 
de parcelas da população que não possuíam acesso aos serviços demandados 
por suas carências, originadas da nova situação de desenvolvimento do país. 
Esse era o limite do primeiro marco das políticas sociais no Brasil. 
Mas não podemos nos esquecer que foi durante o período populista que, 
finalmente, a extensão de direitos sociais no país encontrou-se definitivamente 
selada pela marca corporativa, em virtude de sua associação às modificações na 
legislação trabalhista vigente, quase sempre impulsionadas pela pressão política 
daquelas camadas e categorias mais bem organizadas e plenamente integradas à 
ordem social competitiva. 
De acordo com Mestriner (1992), é significativo o sentido da criação de 
novos serviços e de reestruturação da gestão dos serviços sociais existentes na 
época. Isso porque o modelo de cooptação instaurado pelas políticas populistas 
de Estado encontrar-se-ia alinhado a iniciativas de privatização daqueles serviços 
de alguma maneira rentáveis, tais como os serviços médicos, previdenciários e de 
produção de habitações e, no período, ganharia força o modelo de prestação de 
serviços sociais sob gestão do empresariado – como atesta a criação do Serviço 
Nacional de Aprendizagem da Indústria (SENAI), com o objetivo de adequação da 
força de trabalho às demandas emergentes das empresas. Isso também porque 
àqueles serviços cujas características eram impróprias à gestão privada – os 
serviços assistenciais, em particular – foi dada nova formulação, que sinalizava 
um reforço aos modelos de gestão científica, com a criação de serviços próprios, 
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tais como creches, hospitais e lactários vinculados à Legião Brasileira de 
Assistência (LBA) e a criação da Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor 
(FEBEM), encarregada da difusão de serviços de atendimento social a crianças 
em situações de risco,a partir da perspectiva da educação e da prevenção. A 
preocupação com a reformulação dos serviços de políticas sociais estender-se-ia 
ainda ao campo da Previdência Social, resultando na promulgação da Lei 
Orgânica da Previdência Social, em 1960, que estabeleceu a uniformização dos 
benefícios previdenciários. 
Segundo Fagnani (1989), dessa reestruturação parcial, desenvolveu-se um 
modelo de financiamento das políticas sociais que expressava contundentemente 
as contradições do regime populista. De um lado, os serviços para os quais foi 
possível criar fontes de financiamento que contavam com a contribuição de 
empregados e empregadores (o exemplo mais importante aqui é política 
previdenciária, à qual encontravam-se agregados os serviços de assistência 
médica, habitação e saneamento básico); de outro, políticas inteiras dependentes 
exclusivamente do orçamento fiscal, tais como a saúde pública, a educação, a 
suplementação alimentar e o transporte de massas. 
Não podemos nos esquecer em momento algum que o Banco Mundial, em 
negociações com o governo brasileiro, foi o principal organismo internacional a 
interferir sobre o padrão das políticas sociais no país. Como consequência mais 
importante dessa interferência, perderam força as ações de regulação no campo 
do trabalho e sobrevieram medidas de atenção às necessidades sociais ligadas 
ao saneamento básico e à educação. Tais medidas foram impostas, sobretudo, 
pelo modelo de desenvolvimento econômico adotado em toda a América Latina, e 
no Brasil em particular, que tornava indispensável a constituição de políticas 
globais para o atendimento à questão social que se apresentava. 
De acordo com Rizotti (2001), a combinação desse modelo de 
financiamento com os mecanismos de cooptação do Estado populista – que 
procurava antecipar-se às demandas sociais dos movimentos organizados, 
esvaziando-lhes os conteúdos de reivindicação e produzindo respostas seletivas 
às demandas apresentadas – redundou no enfraquecimento dos direitos sociais 
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da população, sendo os benefícios e serviços das políticas públicas configurados 
como privilégios de setores particulares da sociedade civil, oriundos de uma 
negociação política regulada e injusta. Isso se tornou ainda mais evidente com a 
interferência de organismos internacionais que condicionavam o apoio financeiro 
externo ao Brasil ao cumprimento de reformas sociais pelo governo federal. 
No princípio da década de 1960, o contexto político brasileiro prenunciava 
uma era de grandes transformações sociais. Nos mais diversos campos da vida 
nacional eclodiam movimentos sociais de amplitude abrangente. Das ligas 
camponesas, no meio rural nordestino, ao movimento pelas reformas de base no 
centro-sul desenvolvido, as reivindicações populares do período produziam 
permanente mobilização no interior da sociedade, dotando de grande expressão 
as bandeiras de lutas sociais das classes subalternas, entretanto, os setores 
conservadores da sociedade também se mobilizaram e o resultado foi a 
derrubada do governo seguido pela instauração do regime ditatorial, sustentado e 
regido pelas forças armadas. Chegamos, então, ao fim dos governos populistas. 
O Governo Federal centralizou os serviços e recursos das políticas sociais 
no país, impondo um esvaziamento das ações e responsabilidades dos governos 
regionais e locais, com a ausência de Estados e municípios na execução dessas 
políticas públicas. A questão social era incorporada ao regime autocrático como 
ação estratégica de manutenção da estabilidade política e social no país. 
Desse modo, segundo Rizotti (2001), foi levada a termo uma significativa 
reformulação dos mecanismos de gestão e de controle das políticas sociais que, 
por força do contexto político daquele momento, redundaria de imediato na 
exclusão da participação popular em qualquer forma de controle sobre as políticas 
desenvolvidas. Movimentos sociais, sindicatos e partidos políticos encontravam-
se alijados do processo de discussão e avaliação das políticas, reforçando-se 
ainda mais o caráter tecnocrático de sua gestão. 
Conforme Rizotti (2001), no final da década de 1970, o modelo de 
desenvolvimento instaurado pelo regime militar daria seus primeiros sinais de 
esgotamento. O fim do “milagre econômico brasileiro” já podia ser sentido nos 
últimos anos da década e, no período de 1977 a 1982, agravaram-se as 
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condições gerais de vida da população, fazendo ressurgir, agora com força 
renovada, os movimentos sociais de reivindicação. 
Conforme Rizotti (2001), em 1979, aconteceu em São Paulo e em Belo 
Horizonte o movimento das favelas. Nessas mesmas cidades, no período 
subsequente, somaram-se a este os movimentos de luta por creche. O transporte 
coletivo também foi motivo para manifestações em muitas cidades brasileiras e 
obteve grande repercussão até mesmo entre os setores patronais, pois 
desempenhava função estratégica na determinação das possibilidades de 
recrutamento da força de trabalho pelas empresas. Em 1982, o Movimento Contra 
a Carestia ganharia expressão nacional, reunindo sob suas bandeiras amplas 
reivindicações populares e promovendo mobilização em todo o território nacional. 
Para o mesmo autor, citado anteriormente, os anos 80 seriam identificados 
como a “década perdida”, especialmente pelo período recessivo que o país 
conheceu entre 1981 e 1983. Nesse contexto de grave crise econômica, a 
atividade industrial no país caiu em quatro por cento, ocasionando um 
crescimento acelerado do desemprego e acentuada defasagem no valor real dos 
salários pagos para a força de trabalho. Ambas as circunstâncias agravavam 
ainda mais as já comprometidas condições de vida, porque resultavam, numa 
ponta, na generalização da pobreza e, noutra, na geração de uma importante 
crise fiscal que tornava ainda mais precária a manutenção das políticas sociais 
conduzidas pelo Estado. 
Conforme Rizotti (2001), pressionado por um desempenho econômico 
aquém do esperado, e pela perspectiva de degradação do quadro econômico 
futuro que a conjuntura internacional prenunciava, o governo federal recuou na 
sua política de investimentos sociais e em infraestrutura, passando a adotar um 
programa de controle rígido do orçamento público. 
Para o mesmo autor, os efeitos dessa nova condição financeira seriam 
rapidamente sentidos no campo das políticas sociais. O sistema educacional 
passou a ter seu orçamento limitado a percentual fixo da arrecadação auferida, e 
perdeu rapidamente sua capacidade de investimento, abandonando as metas de 
médio e longo prazo anteriormente traçadas para o setor. O sistema 
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previdenciário, diante da perspectiva de restrição financeira, redimensionou suas 
alíquotas de arrecadação e limitou os benefícios pagos, buscando obter por meio 
dessas medidas o equilíbrio orçamentário perdido com a insuficiência de recursos 
do tesouro nacional para sua manutenção. O caráter seletivo das políticas sociais 
foi ainda mais acentuado pelo novoconjunto de normas administrativas, que 
passaram então a regular o acesso aos direitos sociais previstos na legislação. 
Chegamos a Nova República! 
O contexto político e econômico da primeira metade dos anos 80 recolocou 
a questão social na agenda pública da sociedade brasileira. O esgotamento do 
modelo de desenvolvimento baseado em forte desempenho das exportações 
primárias que se fizera sentir desde os fins da década anterior e que se acelerou 
naqueles anos, aprofundou ainda mais a crise econômica e social vivenciada. 
Politicamente, a emergência de novos e mais intensos movimentos sociais 
tornara o problema da “dívida social” parte obrigatória do debate em torno da 
transição para a democracia. O resgate da “dívida social” passou a consistir, a 
partir de então, em bandeira política legitimadora da instauração de uma nova 
ordem democrática. 
Cardoso (1994 apud Rizotti, 2001) apresenta-nos uma análise dos 
movimentos sociais na fase da transição para a democracia no Brasil, 
interpretando-os de acordo com o papel que desempenharam na constituição das 
novas políticas públicas do período. De acordo com a autora, duas grandes fases 
identificam os movimentos sociais da época. A primeira, que remonta ao último 
ciclo do período militar, caracterizou-se por uma “emergência heróica dos 
movimentos” que cumpriam o papel de combater frontalmente as políticas 
desenvolvidas pelo aparelho governamental. A segunda, tipicamente localizada 
nos processos de ascensão das oposições ao poder (tanto na esfera estadual, 
quanto na esfera federal), caracterizou-se por uma progressiva institucionalização 
desses movimentos, que passaram a interagir diretamente com as agências 
governamentais encarregadas do planejamento e gestão das políticas públicas. 
Embora o resultado mais importante da conjunção das aspirações por 
liberdade política e igualdade social que se esperava com o processo de abertura 
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democrática fosse a formação de um novo paradigma para as políticas sociais no 
Brasil, ainda se observa que as políticas sociais ficam caracterizadas mais pela 
manutenção e garantia do controle social do que uma busca efetiva e plena do 
desenvolvimento social. 
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UNIDADE 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SAÚDE 
 
Para os profissionais que não tiveram uma formação específica na área de 
saúde ou ainda não atuam diretamente nessa área, pode ser difícil entender os 
caminhos percorridos pela saúde até os dias atuais, portanto, acreditamos ser 
importante fornecer subsídios teóricos para a construção de uma base sólida, 
conceituando políticas e discorrendo um pouco sobre os programas de saúde na 
esfera pública. Apresentaremos a divisão “político-administrativa” do sistema de 
saúde pública no Brasil, seus níveis de assistência e a descentralização; 
analisando as perspectivas da política de saúde brasileira e ainda definindo as 
várias políticas de saúde implantadas pelo governo federal voltadas para o idoso, 
a mulher, a criança e o adolescente, o índio, o negro, o trabalhador, o portador de 
deficiência física, dentre outras que são importantes para o Serviço Social. 
Vamos tomar como ponto de partida para analisar as políticas públicas 
direcionadas para saúde, meados dos anos 50 do século XX quando os 
indicadores de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando se 
iniciou o processo de implementação. Assim, ao longo desses sessenta anos, 
dentre outros elementos, encontramos que a esperança de vida média do 
brasileiro aumentou consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu 
quase quatro vezes, o que, de acordo com Médici (2007), nos mostra mudanças 
consideráveis em termos de promoção de saúde, entretanto, há que se ressaltar 
que infelizmente essas constatações não querem dizer que todos participam ou 
se beneficiam dela. 
Segundo o Ministério da Saúde (Brasil, 2001), as linhas de atuação devem 
proporcionar à população condições e requisitos necessários para melhorar e 
exercer controle sobre sua saúde, envolvendo a paz, a educação, a moradia, o 
alimento, a renda, um ecossistema estável, justiça social e equidade. 
No entanto, como apontam Teixeira, Paim e VilasBôas (1998), o 
movimento de promoção da saúde no país é indissociável do processo de 
reorientação das políticas de saúde na década de 90 e de seus múltiplos 
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desdobramentos institucionais e políticos. As Normas Operacionais Básicas 
(NOBs), a partir de 1991, estruturaram e aprofundaram o processo de 
descentralização do SUS e reorientaram o modelo assistencial, favorecendo a 
ampliação do acesso aos serviços de saúde, a participação da população e a 
melhoria do fluxo de recursos financeiros destinados à saúde entre a união, 
estado e municípios. A implementação do Programa de Agentes Comunitários de 
Saúde (PACS), do Programa de Saúde da Família (PSF) e a criação da Agência 
Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) foram, igualmente, iniciativas que 
pavimentaram a trajetória da promoção da saúde. Neste sentido, pode-se dizer 
que a Política de Promoção da Saúde agregou aos princípios norteadores do 
Sistema Único de Saúde (SUS), propostas que reconhecem a necessidade de 
transformar o perfil de intervenção e que aprofundam a análise da 
interdependência entre problemas sociais e de saúde. 
Nesse sentido, as políticas de saúde pública assumem um papel de 
extrema importância, enquanto estratégias governamentais, capazes de criar 
condições sanitárias favoráveis, visando preservar a saúde dos membros de uma 
sociedade, principalmente para os segmentos sociais menos favorecidos 
economicamente. Segundo Lucchese (2004), nesse processo foram ainda 
intensamente valorizados o potencial individual e comunitário para participar das 
escolhas e decisões públicas sobre a política de saúde. 
A municipalização da Saúde no Brasil, nosso ponto de chegada, é fruto de 
um longo processo, surgindo na década de 1950, pautada pelas concepções do 
chamado "sanitarismo desenvolvimentista". 
Segundo Fadul (1978) “a idéia fundamental era criar uma rede flexível, que 
a nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se tornando 
mais complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse [...]”, mas, 
segundo Heimann et al (2008), somente na década de 70 surgiram, em algumas 
cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), experiências de 
formulação de políticas locais de saúde e de organização de redes municipais 
baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência de Alma 
Ata/OMS e da medicina comunitária. 
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De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal 
forma de prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento 
clínico individual, com privilégioda atenção hospitalar e especializada, estando 
ausente qualquer medida de saúde pública de promoção da saúde ou prevenção 
de doenças, que por sua vez, eram executadas em serviços de saúde pública, 
organizados em estrutura governamental diversa e com aporte financeiro 
extremamente reduzido. Os serviços de saúde pública de responsabilidade do 
Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais de Saúde, cuidavam 
basicamente das doenças infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com 
alguma ênfase na educação em saúde. A assistência médica nesses serviços era 
completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo 
de controlar a incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da 
demanda espontânea por assistência médica individual. 
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 70 e 
o endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, 
o modelo previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o 
primeiro passo para a descentralização. 
Até a década de 1980, o sistema de saúde era centralizador e em 1987, 
inicia-se a criação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS) - 
primeiro movimento na direção da descentralização e hierarquização. Na 
Constituição Federal de 1988 foram estabelecidos os princípios de 
universalização do direito à saúde e ao atendimento médico gratuito como 
deveres do Estado. Rede regionalizada e hierarquizada. Criação do Fundo de 
Seguridade Social. Em 1990, foi criado o Conselho Nacional de Saúde e instituída 
a Lei 8.080 que dispõe sobre a criação do Serviço Único de Saúde (SUS) e 
estabelece o conjunto de ações que devem ser seguidas por instituições públicas, 
federais, estaduais e municipais, bem como a Conferência e o Conselho de 
Saúde regulamentaram a participação da comunidade na gestão do SUS através 
da Lei n. 8142. 
De acordo com Brasil (2002), a nossa Constituição Federal (1988) 
estabeleceu em seu artigo 196 que a saúde é “direito de todos e dever do Estado, 
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garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco 
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos 
serviços para sua promoção, proteção e recuperação”, o que vem ampliar o 
conceito de saúde firmado na Declaração Universal dos Direitos Humanos. Essa 
ampliação é um resultado de vários fatores determinantes e condicionantes como 
alimentação, moradia, saneamento básico, meio ambiente, trabalho, renda, 
educação, transporte, lazer, acesso a bens e serviços essenciais. Por isso, as 
gestões municipais do SUS – em articulação com as demais esferas de governo – 
devem desenvolver ações conjuntas com outros setores governamentais, como 
meio ambiente, educação, urbanismo, entre outros, que possam contribuir, direta 
ou indiretamente, para a promoção de melhores condições de vida e da saúde 
para a população. 
Embora já tenhamos discorrido sobre conceitos e definições para as 
Políticas Públicas, é importante frisar que são as decisões de um governo em 
diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos 
que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência 
destas provocam na sociedade. Para Lucchese (2004), Políticas Públicas são: 
 
o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos 
sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de 
determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação 
daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público. 
 
Sendo diretrizes tomadas que visam a resolução de problemas ligados à 
sociedade como um todo, englobando saúde, educação, segurança e tudo mais 
que se refere ao bem-estar do povo. 
Ao contrário de uma decisão política, uma política pública envolve muito 
mais que uma vontade ou uma decisão, propriamente dita. Ela requer diversas 
ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. 
Portanto, é necessário que sejam expressas, manifestas e se traduzam em 
recursos no Orçamento. Só a intenção não é suficiente, é preciso vinculá-las aos 
recursos. 
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Conforme Brasil (2002), em termos de saúde, é o conjunto de ações e 
serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, 
estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações 
mantidas pelo Poder Público. Consiste de um conjunto normativo, institucional e 
técnico que materializa a grande política de saúde desenhada para o país a partir 
da Constituição de 1988. 
Embora integrando o campo das ações sociais, orientadas para melhoria 
das condições de saúde da população e dos ambientes naturais, social e do 
trabalho, especificamente em relação a política pública para saúde, podemos 
dizer que ela organiza as funções públicas governamentais, através da promoção, 
proteção e recuperação da saúde dos cidadãos e da coletividade. 
De acordo com Lucchese (2004), as políticas públicas no Brasil se 
orientam pelos princípios da universalidade e equidade no acesso às ações e 
serviços e pelas diretrizes de descentralização da gestão, de integralidade do 
atendimento e de participação da comunidade, na organização de um sistema 
único de saúde no território nacional. 
Uma vez que elas se materializam através de ações concretas envolvendo 
sujeitos e atividades institucionais, em determinado contexto e condicionando 
resultados, elas precisam de acompanhamento e avaliação permanentes. 
Acontecem através dos programas, definido no glossário temático referente ao 
sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das Ações em Saúde, 
lançado pelo Ministério da Saúde em 2006, como: 
 
Instrumento de organização da ação governamental com vistas ao 
enfrentamento de um problema e à concretização dos objetivos 
pretendidos, sendo mensurado por indicadores. Nota: articula um 
conjunto coerente de ações (orçamentárias e não-orçamentárias), 
necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar 
ou evitar as causas identificadas, como também aproveitar as 
oportunidades existentes. Resumidamente, são ações permanentes para 
atingir objetivos precisos. 
 
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Segundo Piscitelli et al (2004), o programa representa o elo de ligação e 
integração entre o planejamento e o orçamento público (funções/ subfunções do 
planejamento x programas do orçamento). 
Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum 
preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual 
(PPA), visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade 
ou demanda da sociedade. 
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova 
categoria de programação denominada operações especiais: 
Atividade – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo 
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutençãoda ação de governo. 
Projeto – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam num 
período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a 
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. 
Operação Especial – são ações que não contribuem para a manutenção 
das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram 
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, 
basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Porém, um grupo 
importante de ações com a natureza de operações especiais quando associadas 
a programas finalísticos podem apresentar produtos associados. 
De acordo com Piscitelli et al (2004), toda a ação finalística do Governo 
Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos 
objetivos estratégicos definidos para o período no PPA. A ação finalística é a que 
proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade. 
São 3 (três) os tipos de programas previstos: 
 Programas Finalísticos São programas que resultam em bens e serviços 
ofertados diretamente à sociedade. O indicador quantifica a situação que o 
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programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das 
ações sobre o público alvo; 
 Programas de Gestão de Políticas Públicas Os Programas de Gestão de 
Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão 
compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, 
sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, 
coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As 
atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor 
setorial; 
 Programas de Serviços ao Estado  Programas de Serviços ao Estado 
são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, 
por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos 
são denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades 
orçamentárias e unidade responsável pelo programa. 
Uma vez que temos os conceitos relativos a políticas públicas e programas, 
quais são os objetivos primordiais das políticas públicas voltadas para a saúde? 
Polignano (2008) define muito bem os objetivos e as atribuições do SUS: 
 Identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes da saúde; 
 Fornecer assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, 
proteção e recuperação da saúde com a realização integrada das ações 
assistenciais e das atividades preventivas; 
 Executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica; 
 Executar ações visando a saúde do trabalhador; 
 Participar na formulação da política e na execução de ações de 
saneamento básico; 
 Participar da formulação da política de recursos humanos para a saúde; 
 Realizar atividades de vigilância nutricional e de orientação alimentar; 
 Participar das ações direcionadas ao meio ambiente; 
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 Formular políticas referentes a medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a 
participação na sua produção; 
 Controlar e fiscalizar os serviços, produtos e substâncias de interesse para 
a saúde; 
 Fiscalizar e inspecionar alimentos, água e bebidas para consumo humano; 
 Participar no controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e 
radioativos; 
 Incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde; 
 Formular e executar a política de sangue e de seus derivados. 
 
Quanto às funções essenciais da saúde pública, Lucchese (2004) sintetiza 
da seguinte maneira: 
 Prevenção e controle de doenças, elaborando estratégias de vacinação; 
 Vigilância epidemiológica sobre grupos e fatores de riscos; 
 Monitoramento de situação de saúde; 
 Avaliação de eficácia/efetividade de serviços de saúde; 
 Regulação e fiscalização estabelecendo padrões de qualidade; 
 Planejamento; 
 Pesquisa e desenvolvimento tecnológico; e por fim, 
 Desenvolvimento de recursos humanos – capacitando epidemiologistas de 
campo. 
Para Barros, Piola e Vianna (1996), o objetivo é fazer cumprir os preceitos 
constitucionais que estão no artigo 196. 
Nas palavras do ministro da Saúde, José Gomes Temporão: “A melhoria 
dos serviços e o incremento de diferentes abordagens configuram, assim, 
prioridade do Ministério da Saúde, tornando disponíveis opções preventivas e 
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terapêuticas aos usuários do SUS. Esta Política Nacional busca, portanto, 
concretizar tal prioridade, imprimindo-lhe a necessária segurança, eficácia e 
qualidade na perspectiva da integralidade da atenção à saúde no Brasil” (BRASIL, 
2006). 
Como começamos a falar no início deste capítulo, a política de 
descentralização do sistema de saúde no Brasil não aconteceu de uma só vez, 
nem de forma homogênea. Para o Ministério da Saúde (BRASIL, 2001), o 
fortalecimento da gestão descentralizada constitui estratégia fundamental para 
assegurar o acesso integral da população às medidas dirigidas à promoção, 
proteção e recuperação da saúde. Tal fortalecimento depende, todavia, da 
participação decisiva dos secretários de saúde e dos prefeitos, o que de fato já 
vem ocorrendo na grande maioria dos municípios e propiciando os avanços 
obtidos. 
De acordo com Ortiz (2007), a criação e a implementação de uma série de 
programas com a descentralização e a municipalização da saúde, permitiu a cada 
município, conhecedor de seus problemas, agir de acordo com as suas 
necessidades. 
Os resultados da descentralização também não foram homogêneos, sendo 
diversas as razões: dimensão continental do país, diferenças regionais e uma 
enorme quantidade de municípios existentes, mais de 5000, dos quais a maioria 
de pequeno porte. Dada essa extensão, houve dificuldades de muitos municípios 
para assumir o novo modelo, assim, para viabilizar o processo de 
descentralização, Ortiz explica que foram criadas três Normas Operacionais 
Básicas (NOB) no SUS durante a década de 90: NOB 91, NOB 93 e NOB 96, que 
procuraram estabelecer critérios gerais no modelo assistencial de saúde, 
incluindo seus aspectos organizacionais e financeiros. 
A Norma Operacional Básica 96 (NOB 96) dividiu as condições em: Gestão 
Plena do Sistema Municipal, que incorpora a gestão de média e alta 
complexidade e Gestão Plena de Atenção Básica, onde os municípios se 
responsabilizam pela gestão dos serviços básicos de saúde. Para garantir a 
operacionalização desses novos procedimentos, em 1998, foi criado o Piso de 
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Atenção Básica (PAB), no qual os recursos passaram a ser diretamente 
proporcionais ao número de habitantes do município, o que possibilitou uma maior 
estabilidade