serviços públicos e formas de intervenção estatal na propriedade privada st

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RESTRIÇÕES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA 
 
INTRODUÇÃO 
 
A propriedade, que logo em seguida ao período feudal e à Revolução 
Francesa, apresentava-se de conotação individualista, evoluiu, a partir 
da segunda metade do século XIX, para uma conotação social. 
A Constituição Federal de 1.988, bem como o recente Código Civil 
(Lei 10.406/2002), resguardam a propriedade, mas na conformação do 
respectivo direito, dispõem que a propriedade deve atender sua função 
social, conforme artigos 5º, XXIII, da CF e artigo 1.228, § 1º, do CC. 
As restrições do Estado sobre a propriedade privada, chamada por 
alguns de limitações à propriedade e, por outros, de intervenção do 
Estado sobre a propriedade privada, revelam com nitidez a dualidade do 
regime jurídico administrativo, marcado pelas prerrogativas conferidas 
à Administração Pública em nome do princípio da supremacia do 
interesse público sobre o particular, mas também pelas sujeições a que 
se submete para intervir na propriedade privada no exato limite do 
necessário para o bom atendimento do interesse público, sobretudo 
observando o princípio da legalidade. 
Cada uma das modalidades das restrições do Estado sobre a 
propriedade privada afeta algum de seus caracteres. 
Com algumas divergências doutrinárias a respeito das modalidades 
das restrições do Estado sobre a propriedade privada, podem-se 
enumerar as seguintes: a desapropriação, a ocupação temporária, a 
requisição, as limitações administrativas, a servidão e o tombamento. 
As restrições do Estado sobre a propriedade privada são tratadas a 
seguir, a começar pela desapropriação. 
 
 
 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
CONCEITO 
 
Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder 
Público, ou seus delegados, retira do proprietário um bem móvel ou 
imóvel, corpóreo ou incorpóreo, bem como direitos em geral, mediante o 
pagamento de uma indenização, fundado em um interesse público. 
“À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como 
o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade 
pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja 
alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter 
originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, 
salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem 
em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a 
 	
	
indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em 
parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real” (Celso Antônio 
Bandeira de Mello – pág. 758/759). 
A desapropriação afeta o caráter perpétuo do direito de propriedade. 
Para o proprietário, a desapropriação acarreta a perda da 
propriedade; enquanto que para o poder público a desapropriação é meio 
de aquisição da propriedade. 
 
OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO 
 
A desapropriação, portanto, atinge bens e direitos, ressalvados os 
direitos inexpropriáveis, como os direitos personalíssimos (direito à 
honra, à imagem, à vida, à liberdade). 
Os bens públicos se sujeitam à desapropriação, mediante autorização 
legislativa, na seguinte ordem: A União pode declarar desapropriado um 
bem dos Estados, Municípios, Distrito Federal e dos Territórios; os 
Estados podem declarar desapropriado um bem do Município; nos dois 
casos deverá existir autorização legislativa. O inverso não é possível 
(art. 2º, § 2º, do Decreto-lei 3.365/41). A autorização legislativa, no caso, 
é da respectiva assembleia do expropriante. Daí resulta que os bens da 
União não são desapropriáveis. 
 
 
NATUREZA JURÍDICA OU CARACTERÍSTICAS DA DESAPROPRIAÇÃO 
 
A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade 
“porque não provém de nenhum título anterior” (Hely Lopes 
Meirelles/pág. 574). 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello “diz-se originária a forma 
de aquisição da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a 
alguém, não deriva, de título precedente, portanto, não é dependente de 
outro. É causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força 
própria, o título constitutivo da propriedade” (pág. 764). 
Isso acarreta as seguintes consequências principais: 
1 a. caso a indenização seja paga a quem não é o proprietário, 
não se invalidará a expropriação ( o verdadeiro proprietário, no 
entanto, poderá pleitear perdas e danos em ação própria); 
2 b. os ônus reais que incidiam sobre o imóvel extinguem-se 
com a desapropriação; 
c. os direitos reais de terceiros sobre o bem desapropriado ficam 
sub-rogados no preço, ao passo em que os titulares de direitos 
obrigacionais devem ser pleiteados em ação própria, conforme arts. 
31 e 26, respectivamente, do Decreto-lei 3.365/41. 
 
FUNDAMENTOS DA DESAPROPRIAÇÃO 
 
 	
		
		
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Fundamento político: a supremacia do interesse público sobre o 
individual; 
Fundamento jurídico teórico: o domínio eminente do Estado sobre 
todos os bens existentes dentro de seu território; 
Fundamento normativo constitucional: arts. 5º, XXIV, 182, § 4º, III, 
e 184 e parágrafos da Constituição Federal. 
Fundamento normativo infraconstitucional: destacam-se as 
seguintes normas: 
Decreto-lei 3.365/41: denominada Lei Geral de Desapropriações, 
refere se à desapropriação por necessidade e utilidade pública; 
Lei 4.132/62: trata da desapropriação por interesse social; 
Decreto-lei 1.075/70: dispõe sobre imissão na posse no início da lide 
em imóveis residenciais urbanos habitados pelo proprietário ou por 
compromissário comprador que tenha compromisso registrado; 
Lei 8.629/93: regulamenta dispositivos constitucionais relativos à 
reforma agrária; 
Lei Complementar 76/93, atualizada pela Lei Complementar 88/96: 
dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, 
para o processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, 
para fins de reforma agrária. 
Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade): desapropriação da propriedade 
urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada. 
 
 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE DESAPROPRIAÇÃO 
 
Diante do disposto no artigo 22, II, da Constituição Federal, somente 
a União é competente para legislar sobre desapropriação. 
 
COMPETÊNCIA DECLARAR A DESAPROPRIAÇÃO OU PARA 
DESAPROPRIAR 
 
Competentes para expedir a declaração expropriatória são: a União, 
os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, conforme art. 
2º, do Decreto-lei 3.365/41 e art. 5º, da Lei 4.132/62. 
A União pode declarar desapropriado um bem dos Estados, 
Municípios, Distrito Federal e dos Territórios; os Estados podem declarar 
desapropriado um bem do Município; nos dois casos deverá existir 
autorização legislativa. O inverso não é possível (art. 2º, § 2º, da Lei 
3.365/41). 
 
COMPETÊNCIA PARA PROMOVER A DESAPROPRIAÇÃO 
 
São competentes para promover a desapropriação, isto é, para 
praticar atos visando a tornar efetiva a desapropriação já declarada, as 
pessoas políticas, as entidades da Administração Indireta, os 
 	
	
concessionários e os permissionários de serviço público, quando 
autorizados por lei ou contrato (art. 3º do Decreto lei 3.365/41). 
Os concessionários e permissionários de serviço público são 
autorizados, por lei, a promover desapropriação, conforme art. 40, § 
único, da Lei 8.987/95. 
 
 
 
AS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS 
 
As limitações administrativas caracterizam-se por impor a 
proprietários indeterminados obrigações advindas de comandos gerais, 
tendo em vista o interesse público. Exemplo de limitação administrativa 
à propriedade é a restrição à altura das construções em determinada 
área da cidade, conforme a lei municipal respectiva, seja em benefício da 
estéticaou da segurança. 
As limitações administrativas são decorrentes do poder de polícia 
conferido à Administração Pública, seja para quem adota um conceito 
restritivo do poder de polícia, seja para quem adota conceito mais amplo, 
como se viu na Introdução. 
 
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA 
 
É forma de Restrição do Estado sobre a propriedade privada, 
mediante a qual o poder público usa o imóvel de particular, 
transitoriamente, com ou sem remuneração, para atender algum fim de 
interesse público. 
A ocupação temporária afeta o caráter exclusivo do direito de 
propriedade, segundo o qual um bem não pode pertencer 
simultaneamente a duas ou mais pessoas. 
O Decreto-lei 3.365/41 cuida do instituto no artigo 36: “a ocupação 
temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos 
não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O 
expropriante prestará caução, quando exigida”. 
Na hipótese, o poder público utilizará terreno não edificado vizinho 
ao local da obra, para servir como canteiro dessa mesma obra. 
Na lei 3.924/61 existe outra hipótese de ocupação temporária. 
Segundo o artigo 13, “a União, bem como os Estados e Municípios, 
mediante autorização federal, poderão proceder a escavações e 
pesquisas, no interesse da arqueologia e da pré-história, em terrenos de 
propriedade particular, com exceção das áreas muradas que envolvem 
construções domiciliares”. Não havendo acordo com o proprietário da 
área, o parágrafo único do mesmo artigo permite seja ela declarada de 
utilidade pública e autorizada sua ocupação pelo período necessário, 
aplicando-se o artigo 36 do Decreto-lei 3.365/41. 
 
 	
		
		
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A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello “requisição é o ato pelo qual o 
Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo 
unilateral e auto-executório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou 
ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a 
indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao 
obrigado”. 
Tem-se, então, a requisição de bens e a de serviços. 
A respeito da requisição de bens o artigo 5º, inciso XXV, da 
Constituição Federal, permite à autoridade competente usar da 
propriedade particular, no caso de iminente perigo público, 
assegurando-se ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. 
Cita-se, por exemplo, a utilização de bem imóvel ocioso para abrigar 
pessoas desabrigadas em razão de enchentes. 
 
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
 
CONCEITO 
 
Também denominada de servidão pública, é o direito real de uso 
instituído por entidade pública ou seus delegados sobre bem de 
propriedade alheia em prol da satisfação de um interesse público 
específico. 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro “servidão administrativa é o 
direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de 
propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus 
delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim 
de utilidade pública”. 
Exemplos de servidão administrativa são: a de passagem de fios 
elétricos, telefônicos e telegráficos e de aquedutos ou gasodutos por 
propriedades públicas ou privadas. Na hipótese da passagem de fios 
elétricos, cite-se a competência outorgada à ANEEL (Agência Nacional 
de Energia Elétrica) para declarar a utilidade pública para fins de 
instituição de servidão administrativa das áreas necessárias à 
implantação de instalações de concessionários, permissionários e 
autorizados de energia elétrica, conforme art. 10 da Lei 9.074/95. 
 
CARACTERÍSTICAS DA SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
 
A servidão administrativa afeta o atributo de exclusividade do 
direito de propriedade, eis que o uso da propriedade também é 
disponibilizado ao titular da servidão administrativa. A servidão é 
instituída em caráter perpétuo, isto é, presume-se para sempre. 
 
 
O TOMBAMENTO 
 	
	
 
 
Ensina José Rodrigues Arimatéa, em sua obra, o Direito de 
Propriedade, que “o tombamento tem raízes no século XVIII, quando D. 
João V baixou uma determinação para que fosse feito um inventário 
geral dos bens e do patrimônio histórico do reino. . . . A intenção era fazer 
o levantamento, lavrar o registro dos bens em livro próprio e confiná-lo 
na Torre do Tombo, em Lisboa, local destinado à guarda e conservação 
dos registros. Daí porque o livro de registros dos bens de valor histórico 
e cultural ficou conhecido como Livro do Tombo.” 
Hely Lopes Meirelles também esclarece: “as expressões Livros do 
Tombo e tombamento provêm do Direito Português, onde a palavra 
tombar significa inventariar, arrolar ou inscrever nos arquivos do 
Reino, guardados na Torre do Tombo”. 
 
CONCEITO 
 
Tombamento é a declaração do valor histórico, cultural, artístico, 
científico, paisagístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e 
turístico de coisas móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, 
públicas ou privadas, e que, portanto, devam ser preservadas com a 
inscrição nos Livros do Tombo. 
 
FUNDAMENTO NORMATIVO DO TOMBAMENTO 
 
No plano constitucional, o tombamento se assenta no artigo 216, § 
1º, o qual estabelece competir ao Poder Público, com a colaboração da 
comunidade, promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro, 
inclusive por meio do tombamento. 
A Constituição Federal dispõe no artigo 23, III, competir à União, aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, “proteger os documentos, 
as obras, e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os 
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”. 
No artigo seguinte, estabelece competir concorrentemente à União e 
aos Estados e ao Distrito Federal, legislar sobre proteção ao patrimônio 
histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (inciso VII). 
O artigo 30, IX, da Carta Magna, conferiu aos Municípios a 
atribuição de “promover a proteção de patrimônio histórico-cultural 
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”. 
No plano infraconstitucional, destaca-se o Decreto-lei 25/37. 
 
CARACTERÍSTICAS DO TOMBAMENTO 
 
O tombamento afeta o caráter absoluto do direito de propriedade, 
isto é, o atributo segundo o qual o proprietário pode usar, gozar e dispor 
da coisa como bem lhe aprouver. 
 	
		
		
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O tombamento restringe a propriedade porque a coisa tombada 
continua sob o domínio do proprietário, mas não poderá ser destruída, 
demolida, mutilada, pintada ou reparada sem prévia autorização do 
órgão competente, que, na esfera federal é o IPHAN (Instituto do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional). O proprietário ainda deve 
realizar as obras necessárias à preservação do bem e, caso não tenha 
condições, deverá comunicar a necessidade das obras ao referido órgão. 
Na hipótese de alienação do bem tombado, o proprietário deverá oferece-
lo previamente à União, Estados e Municípios, para que, nessa ordem, 
exerçam o direito de preferência. Por fim, deverá o proprietário se 
sujeitar à fiscalização do bem pelo órgão técnico competente. 
Interessante notar que na vizinhança dos imóveis tombados é 
proibida construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade. Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro entende tratar-se de servidão administrativa, 
“em que dominante é a coisa tombada, e serviente, os prédios vizinhos”. 
 
	
	
SERVIÇOS PÚBLICOS 
	
 
 
BREVES CONSIDERAÇÕES E CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
A definição do que deve ser entendido como serviço público decorre 
da opção feita pelo legislador. Em primeiro lugar, o legislador 
constituinte é quem elenca certas atividades como sendo “serviços 
públicos”. 
Além do legislador constituinte, o legislador infraconstitucional 
poderá descrever outras atividadescomo serviços públicos, desde que 
não invada o campo das atividades econômicas, deixado pela 
Constituição, à livre iniciativa dos particulares. Assim, por exemplo, os 
Municípios, em suas leis orgânicas, costumam tratar o serviço funerário 
como serviço público, exatamente porque esta atividade não invade o 
campo das atividades econômicas, a cargo dos particulares. 
A Constituição Federal aponta alguns serviços como públicos, 
citando-se, por exemplo, os artigos 21 e 23 da Constituição Federal. 
Os serviços públicos são, portanto, de titularidade do Estado (União, 
Estados, Municípios e Distrito Federal). 
A prestação do serviço público, por sua vez, pode ser feita pelo 
próprio Estado, isto é, pelas próprias pessoas políticas, ainda que por 
meio de seus órgãos; como pode ser feita por pessoas jurídicas diversas 
das pessoas políticas. Nesta hipótese, o Estado pode criar pessoa jurídica 
para prestação do serviço público, conferindo-lhe personalidade jurídica 
de direito público ou privado, como também pode transferir o exercício 
da atividade para particulares alheios ao aparelhamento estatal, 
mediante concessão ou permissão. 
 	
	
 
 CONCEITO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello “concessão de serviço público 
é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço 
público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e 
risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder 
Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-
financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral 
e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do 
serviço”. 
 
CONTRATO DE CONCESSÃO 
 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a concessão é “contrato 
administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a 
execução remunerada de serviço público ou de obra pública, ou lhe cede 
o uso de bem público, para que o explore por sua conta e risco, pelo 
prazo e nas condições regulamentares e contratuais”. 
 
 
 
LEGISLAÇÃO 
 
A Constituição Federal dispõe, no artigo 175, que a lei deverá 
estabelecer regras sobre a concessão (e também a permissão) de serviço 
público. 
A União tem competência para dispor a respeito de normas gerais 
sobre licitação e contratação, nos termos do artigo 22, XXVII, o que 
inclui a concessão de serviço público. 
A Lei 8.987/95 foi editada com a finalidade de dar cumprimento aos 
artigos supra citados da Constituição Federal, admitindo-se a aplicação 
subsidiária da Lei 8.666/93. 
Há ainda a Lei 9.074/95 que “estabelece normas para outorga e 
prorrogações das concessões e permissões de serviço público”. 
Existem também leis específicas disciplinando a concessão de 
energia elétrica, Lei nº 9.427/96, e a concessão de telecomunicações, 
Leis nºs 9.295/96 e 9.472/97. 
Todas as pessoas políticas têm competência para editar normas 
específicas sobre a matéria, desde que não contrariem as normas gerais 
de competência da União. Ex: Lei Paulista nº 7.835/92. 
 
 
CARACTERÍSTICAS DO CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO 
PÚBLICO 
 
 	
		
		
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Para caracterização do contrato de concessão de serviço público é 
necessário que a remuneração do concessionário seja decorrente da 
exploração do serviço concedido. 
De regra, a remuneração provém das tarifas cobradas dos usuários. 
Como exceção à regra, a exploração do serviço público pode provir de 
outras fontes de receita, como acontece nas concessões de rádio e 
televisão (radiodifusão sonora e de sons e imagens) em que a 
remuneração advém da divulgação de publicidade de anunciantes. 
Acrescente-se que para favorecer a diminuição das tarifas, o poder 
concedente pode subsidiar parcialmente o concessionário, como também 
podem ser previstas fontes de receitas alternativas em seu favor. 
Confere-se ao concessionário apenas o exercício de um certo serviço 
público, permanecendo em mãos da Administração concedente a 
titularidade do serviço, o que lhe atribui as prerrogativas de alterar 
unilateralmente as cláusulas regulamentares e de rescindir 
unilateralmente o contrato por motivo de interesse publico. 
Na opinião de Celso Antônio Bandeira de Mello, somente os serviços 
públicos privativos do Poder Público é que podem ser objeto de 
concessão. Assim, não se sujeitam à concessão os serviços de saúde, de 
educação, de previdência social e de assistência social, visto que podem 
ser prestados pelos particulares, embora submetidos ao poder de polícia. 
Depende sempre de licitação, conforme art. 175 da Constituição 
Federal. Ressalvadas algumas hipóteses, a modalidade cabível é a 
concorrência (art. 2º, II , da Lei 8.987/95). 
O concessionário executa o serviço por sua conta e risco, correndo 
os riscos normais do empreendimento. Faz jus à remuneração, de regra, 
mediante tarifa. Tem direito ao equilíbrio econômico financeiro entre 
encargos e remuneração. 
O usuário tem direito à prestação do serviço público. 
O inciso II, parágrafo único, do artigo 175 da Constituição Federal 
prevê os direitos do usuário, como também o faz a lei 8.987/95, no art. 
7º. 
Ao usuário deve ser prestado serviço adequado, entendido como 
aquele que satisfaz as condições de regularidade, generalidade, 
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, cortesia na prestação e 
modicidade das tarifas. 
O concessionário responde pelos prejuízos causados a terceiros em 
decorrência da execução do serviço e a responsabilidade é objetiva, nos 
termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal. Há responsabilidade 
subsidiária do Poder Público na hipótese do patrimônio do 
concessionário não ser suficiente para compor os prejuízos causados na 
prestação do serviço público. Isso ocorre porque a modificação subjetiva 
na prestação do serviço público não pode modificar a responsabilidade 
em detrimento do usuário. 
A rescisão unilateral da concessão antes do prazo estabelecido por 
motivo de interesse público recebe o nome de encampação, devendo a 
Administração indenizar o contratado pelas perdas e danos (art. 37, da 
Lei 8.987/85). 
 	
	
A rescisão unilateral por motivo de inadimplência recebe o nome de 
caducidade ou decadência; a indenização circunscreverá apenas à 
parcela não amortizada do capital, formada pelos equipamentos 
necessários à prestação do serviço que reverterão ao concedente. 
Em qualquer caso de extinção da concessão, os bens afetados à 
prestação do serviço público incorporam-se ao patrimônio da 
Administração concedente; é o que se denomina de reversão. O 
fundamento da reversão é o princípio da continuidade do serviço 
público. 
 
A REVERSÃO DOS BENS 
 
É a passagem dos bens do concessionário aplicados ao serviço 
público ao poder concedente ao término da concessão. Trata-se de 
consequência da extinção do contrato de concessão de serviço público. 
A reversão dos bens pode se dar com ou sem indenização do 
concessionário. 
 Na hipótese da concessão se findar pelo término de seu prazo, é de 
se presumir que o tempo do contrato tenha sido avençado para que 
proporcionasse ao concessionário o reembolso do capital investido e 
mais o lucro. Neste caso, seria cabível a indenização apenas para compor 
parcelas não amortizadas do capital, principalmente quando foi 
realizado algum investimento para garantir a atualização do serviço 
público. 
Na hipótese da concessão se findar antes do prazo previsto, seja por 
culpa do concessionário ou por interesse público, o concessionário tem 
direito a receber indenização pelas parcelas ainda não amortizadas do 
capital. 
Aliás, havendo rescisão por interesse público, o concessionário 
receberá, ainda, indenização por lucros não auferidos. 
No caso de rescisão por inadimplênciado concessionário, deverá ele 
indenizar a Administração pelos prejuízos a ela causados. Haverá, então, 
de ser feito o confronto entre o devido pela Administração em razão da 
reversão dos bens e o devido pelo concessionário pelos prejuízos 
causados ao Poder Público. O concessionário somente receberá verba 
indenizatória se o devido pela Administração pela reversão dos bens for 
superior aos prejuízos que causou. 
 
CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
 
A concessão de serviço público, como se viu, é contrato 
administrativo, isto é, provém de acordo de vontades, de ato bilateral. 
A permissão de serviço público sempre foi entendida como ato 
unilateral, discricionário e precário, mediante o qual o particular 
recebia o exercício de serviço público que não necessitasse de grandes 
dispêndios financeiros. A precariedade conferia à Administração Pública 
 	
		
		
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a possibilidade de revogar a permissão, sem qualquer indenização ao 
permissionário. 
A atual Constituição Federal tratou da concessão e da permissão no 
artigo 175, § único, inciso I, deu a ambas a natureza de contrato. A lei 
8.987/95 também trata da permissão como contrato, embora o faça com 
impropriedade técnica porque lhe deu natureza jurídica contratual, mas 
estabeleceu a precariedade e a revogabilidade unilateral da permissão 
pelo poder concedente. 
A falta de técnica jurídica contida no artigo 40 da Lei 8.987/95 
reside justamente em atribuir natureza contratual à permissão e, logo 
adiante, impor-lhe o traço de precariedade, admitindo a revogação da 
permissão, como se ato fora. É sabido que somente os atos unilaterais 
podem ser revogados, os contratos, diversamente, são rescindidos. 
 
ASSIM, PODEM SER RESUMIDAS AS SEGUINTES CARACTERÍSTICAS 
DA PERMISSÃO 
 
1. Para a lei é contrato de adesão, precário e revogável 
unilateralmente pelo poder concedente; a doutrina a tratava 
tradicionalmente como ato unilateral, discricionário e precário; 
2. depende de licitação, embora a lei não defina a modalidade; 
3. o permissionário pode ser pessoa física ou jurídica, diferentemente 
da concessão de serviço público que exige pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas; 
4. defere-se apenas a execução do serviço público ao particular, que o 
faz por sua conta e risco, permanecendo com o poder público a 
titularidade do serviço; 
5. o permissionário sujeita-se à fiscalização pela Administração, tanto 
quanto o concessionário; 
6. pode ser alterada e revogada a qualquer momento, por motivo de 
interesse público; 
7. é de sua natureza a outorga sem prazo, embora a doutrina admita a 
possibilidade de fixação de prazo, hipótese em que a revogação antes 
do termo dará direito ao permissionário à indenização. Para Hely, 
tem-se, na hipótese, permissão condicionada. Para Cretella Júnior, 
tem-se permissão qualificada. 
 
A permissão outorgada com prazo praticamente desfigura a 
permissão e acaba por equiparála à concessão, já que a não observância 
do prazo acarretará o dever da Administração Pública indenizar o 
permissionário. 
 
AS DISTINÇÕES DA CONCESSÃO EM RELAÇÃO À PERMISSÃO 
BASICAMENTE SÃO 
 
A precariedade da permissão, desde que instituída sem prazo, em 
exceção à regra do artigo 57, § 3º da lei 8.666/93. Caso seja instituída 
 	
	
com prazo, praticamente desaparecerão as diferenças entre a concessão 
e a permissão. 
A possibilidade de outorga a pessoa física na hipótese da permissão. 
A concorrência é modalidade obrigatória para a concessão, mas a lei 
não estatui modalidade obrigatória alguma para a permissão. 
 
 
DISTINÇÃO ENTRE CONCESSÃO, AUTORIZAÇÃO E PERMISSÃO DE 
USO DE BEM PÚBLICO 
 
Cumpre distinguir a concessão de uso de bem público da autorização 
e da permissão de uso de bem público. A concessão, como se viu, tem 
natureza contratual, ao passo que a autorização e a permissão são atos 
unilaterais. A autorização de uso de bem público é ato unilateral, 
discricionário e precário pelo qual a Administração confere ao 
particular a utilização de um bem público, gratuitamente ou não, com 
exclusividade. Por ser precária, pode ser revogada a qualquer momento, 
sem indenização. Confere ao particular mera faculdade de utilização do 
bem público, não um dever, já que é concedida para atender interesse 
predominante do particular. Reveste-se de maior precariedade do que a 
permissão. Destina-se à utilização de bens públicos por períodos 
transitórios. Independe de licitação e autorização legislativa. Ex: uso de 
área municipal para instalação de circo, para formar canteiro de obra 
pública. 
A permissão de uso de bem público é ato unilateral, discricionário e 
precário pelo qual a Administração confere ao particular a utilização de 
um bem público, gratuitamente ou não, com exclusividade para fins de 
interesse coletivo. A precariedade é mais acentuada na autorização do 
que na permissão. A permissão é conferida no interesse do particular e 
do público e, portanto, obriga o permissionário ao uso do bem, sob pena 
de caducidade do ato. Embora não dependa de autorização legislativa e 
nem de licitação, parece razoável exigir esta última se houver 
possibilidade de competição entre interessados. Ex: bancas de jornais em 
ruas, mesas e cadeiras nas calçadas em frente aos restaurantes e bares.