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Direito Administrativo II 
Aula – Serviço Público
Questões propedêuticas: Inicialmente, destaca-se que o Serviço Público pode ser conceituado em seu sentido subjetivo, em que se leva a consideração a pessoa que exerce determinada atividade (órgão público) ou objetivo, em que se leva em consideração a própria atividade em si. No presente caso, iremos estudar os serviços públicos em seu sentido objeito, tendo em vista que temos que traçar os aspectos que os distinguem dos serviços em geral, prestados sobre o regime jurídico de direito privado. 
A discussão, contudo, não se exaure em relação à distinção entre serviço público subjetivo e objetivo, tendo em vista que, ainda que tomado em seu sentido objetivo, surgem diversas correntes que tentam explicar o tema.
A primeira delas baseia-se no critério orgânico, ou seja, trata como serviço público os serviços prestados pelo Estado. No entanto, essa primeira conceituação foge à possibilidade de prestação dos serviços públicos pelo particular, por meio de delegação;
A segunda baseia-se no critério formal, que realça o critério pertinente ao regime jurídico, dando ênfase a prestação dos serviços sob o regime jurídico de direito público. Também sofre críticas, pois em algumas hipóteses as regras são derrogadas pelas normas de direito privado, sobretudo no caso de órgãos da administração indireta.
Por fim tem-se o critério material, que da relevo à atividade desenvolvida. Nesse caso, serviço público seria aquele que atende direta e essencialmente a comunidade. No entanto, há algumas situações em que os serviços públicos são meios para se atingir os fins concretos, não visando atender à coletividade de forma imediata.
Nesse contexto, a conceituação de serviço público apresenta-se como uma das matérias mais controvertidas no âmbito do Direito Administrativo, devendo-se buscar uma conceituação moderna que busca a conjugação de todos esses sentidos, em conformidade com as disposições constitucionais. Sobre esse aspecto, não se pode deixar de observar que, a regra, é que o serviço seja regido pelo princípio da livre iniciativa, somente sendo considerado público quando submeter-se aos princípios de Direito Público:
PROCESSUAL CIVIL – DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADA – TRIBUTÁRIO – ISSQN – TRANSPORTE DE ESCOLARES – PRETENSÃO DE GOZO DA ISENÇÃO CONTIDA NO ARTIGO 11, V, DO DECRETO DISTRITAL N. 16.128/94 PARA PRESTADORES DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS DE NATUREZA ESTRITAMENTE MUNICIPAL – IMPOSSIBILIDADE – ART. 111, INCISO II, DO CTN – INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA – NÃO-ENQUADRAMENTO DO SERVIÇO AO CONCEITO DE TRANSPORTE PÚBLICO. 1. Ausência de similitude fática e jurídica apta a ensejar o reconhecimento do dissídio jurisprudencial, bem do necessário cotejo analítico capaz de demonstrar as circunstâncias identificadoras da divergência entre o caso confrontado e o aresto paradigma. 2. Pretende a recorrente o reconhecimento de que o serviço de transporte escolar insere-se no conceito de "prestação de serviços de transporte público de passageiros de natureza estritamente municipal", para fins de gozo da isenção de ISSQN contida no artigo 11, inciso V, do Decreto Distrital n. 16.128/94 - Regulamento do ISS.
3. Concluiu o TJDF que o serviço de transporte de escolares, muito embora seja de passageiros, de natureza municipal e requeira permissão, não se amolda ao conceito de serviço público, por faltar-lhe a submissão aos princípios norteadores do Direito Público, dentre os quais inserem a universalidade, a impessoalidade, a continuidade e a modicidade de tarifas. 4. Nos termos do art. 111, inciso II, do CTN, a legislação tributária que outorga a isenção deve ser interpretada literalmente. Não prevista na norma distrital, expressamente, a hipótese de exclusão do serviço de transporte escolar do campo de incidência do ISSQN, incabível fazê-lo por interpretação extensiva – tampouco por analogia. Recurso especial improvido.
(REsp 1041836/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/11/2008, DJe 02/12/2008)
Conceito: 
Hely Lopes Meireles: Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado.
Celso Antônio Bandeira de Mello: Serviço Público é “toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de direito público , sendo então consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais, instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprio no sistema normativo”.
Maria Sylvia Zanella di Pietro: Serviço Público “É toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.
José dos Santos Carvalho Filho: Serviço público é “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”.
Da formulação do conceito proposto por José dos Santos Carvalho Filho, extrai-se as características do serviço público, essenciais para a sua conformação como tanto, quais sejam:
Sujeito Estatal – Vide art. 175 CR, “Incumbe ao poder público (...) a prestação de serviços públicos” – obrigação de regulamentar, alterar e controlar o serviço público.
Interesse Coletivo – visa o interesse da sociedade – interesses primários ou essenciais e interesses secundários ou não essenciais. Não há definição legal de serviço público essencial.
Regime de direito público – totalmente ou predominantemente submetido a regras de direito público.
 No entanto, o autor que apresenta um conceito mais abrangente de Serviço Público é Marçal Justen Filho, para quem:“Serviço Público é uma atividade pública administrativa de satisfação concreta de necessidades individuais ou transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente a um direito fundamental, insuscetíveis de satisfação adequada mediante os mecanismos da livre iniciativa privada, destinada a pessoas indeterminadas, qualificada legislativamente e executada sob regime de direito público”
Do conceito proposto pelo autor, extrai-se os seguintes elementos:
É uma atividade – há uma estrutura humana e material de execução;
Pública – O titular do serviço público é o Estado;
Administrativa – não se confunde com a função legislativa e jurisdicional;
Satisfação concreta de necessidades – nem toda a função administrativa é serv. Público. Ex. exercício do monopólio da violência, a arrecadação tributária;
Individuais ou transindividuais – “o serviço público produz a satisfação de necessidades individuais, homogêneas ou não, assim como a de interesses transindividuais (coletivas ou difusas).” Assim, existem serviços públicos individuais (fornecimento de energia doméstica) ou transindividuais (varrição das ruas);
Materiais ou Imateriais – sempre há um fazer. Transporte coletivo e serviço de assistência social, por exemplo.
Vinculada diretamente a um direito fundamental – “O Serviço Público” existe porque os direitos fundamentais não podem deixar de ser satisfeitos (...) meio de assegurar a existência digna do ser humano”. Nem toda atividade estatal (diretamente) realiza direito fundamental.
Insuscetíveis de satisfação adequada mediante os mecanismos da livre iniciativa privada – a iniciativa privada, sozinha, não atende as necessidades dos cidadãos. Teoricamente os s.ps. poderiam desaparecer se o sistema econômico privado dispuser de “condições para assegurar a satisfação dos direitos fundamentais de todos os integrantes da sociedade”. Logo, nem toda atividade destinada a realização de um direito fundamental é serviçopúblico.
Destinada a pessoas indeterminadas – número indeterminado de potenciais beneficiários. 
Qualificada Legislativamente – necessidade de um arcabouço normativo específico e diferenciado. Deve existir um ato estatal formal reconhecendo o serviço público.
Executada sob regime de direito público – subordinada ao regime jurídico de direito público, tendo em vista a noção de realização de “fins indisponíveis para a comunidade”.
Também se verifica que o autor trata do serviço público sobre o ângulo material ou objetivo; subjetivo e formal. 
O ângulo material ou relaciona-se com a atividade de satisfação de necessidades individuais de cunho essencial, ou seja, o substrato material consiste na satisfação de direitos fundamentais da coletividade, das necessidades essências para a sobrevivência humana. Nesse caso, verifica-se uma subdivisão em serviços essenciais, que atendem diretamente às demandas da sociedade, e não essenciais, relacionados com as atividades burocráticas do Estado, o que não retira o objetivo primordial de consecução do interesse público no exercício dos serviços públicos. 
Quanto ao ângulo subjetivo, JUSTEN FILHO afirma que se trata da ―atuação desenvolvida pelo Estado (ou por quem lhe faça as vezes), já que este é titular pela prestação do serviço. 
Por fim, o ângulo formal se configura ―pela aplicação do regime jurídico de direito público. Cabe ressaltar que este regime jurídico é específico, o que significa dizer que trata de um ―conjunto de princípios e regras que lhe dão identidade e que, congregados, dão-lhe especificidade e singularidade.
3 – Classificação dos serviços públicos.
3.1 – Serviços Públicos Delegáveis e Indelegáveis (parte de um conceito mais amplo de serviço público – que inclui o poder de polícia). Não há relação entre delegabilidade e essencialidade
Delegáveis – podem ser prestados por delegação (transporte coletivo, fornecimento de energia elétrica)
Indelegáveis – prestados direta ou indiretamente pelo próprio Estado (Defesa Nacional, segurança interna, fiscalização de atividades).
3.2 – Serviços Administrativos e de Utilidade Pública
Administrativos – executado internamente pelo Estado com vistas de apoio a atividades finalísticas da Administração Pública. Serviço público indireto. Ex.: imprensa oficial. 
Utilidade Pública – são prestados diretamente para os cidadãos. Ex. hospitais públicos.
3.3 – Serviços Coletivos e Singulares
Serviços coletivos – prestados para um conjunto de indivíduos. Ex. Iluminação Pública.
Serviços singulares – gás domiciliar. Os serviços singulares criam para o Administrado direito subjetivo de sua fruição, tendo em vista que, caso cumprido todos os requisitos para o fornecimento, não poderia a Administração negá-lo sob argumento de conveniência e oportunidade. 
3.4 – Serviços Sociais e Econômicos
Sociais – assistência à gestantes, educação, serviço de combate a seca... “em regra, são deficitários, e o Estado os financia através de recursos obtidos junto à comunidade (...)”.
Econômicos – podem ser prestados pelo Estado ou pela iniciativa privada e podem ser fonte geradora de lucro. (Vide 173 e 177 CR). Exemplo: serviço postal. Diferenciar das atividades eminentemente econômicas, que podem ser prestadas pelo Estado, nos termos do art. 173 da CR/88.
4 – Titularidade:
4.1.	Competência: O primeiro aspecto que se deve observar ao se abordar a titularidade dos serviços públicos é a competência prevista na Constituição. Nesse contexto, o serviço poderá ser privativo, no caso de estar inserido dentro das competências privativas da União (art. 21 e 22 da CR/88) ou dos Municípios (art. 30 da CR/88), será comum, caso inserido no âmbito das competências comuns (art. 23 da CR/88) – Questão do art. 23, parágrafo único – Vide Lei Complementar nº. 141/12. Verificar a Lei nº. 11.445/07 (saneamento básico) e a Lei nº. 12.587/12 (mobilidade urbana). 
4.2.	Regulamentação: Os serviços públicos só podem ser executados se houver uma disciplina normativa, vale dizer, que trace as regras através das quais se possa verificar como vão ser prestados. 
4.3.	Controle: A competência Constitucional para a instituição do serviço confere ainda o poder de controlar a sua execução. Controle interno, quando é exercido diretamente pela Administração, ou externo, quando é exercido pelos particulares. 
5 - Princípios do Serviço Público:
Adequação – Necessidade do serviço ser prestado em conformidade com os ditames legais e, no caso de concessão ou permissão, de acordo com as normas contratuais. 
Continuidade - a prestação do serviço público deve ser regular, sem interrupções. (lembrar: direito de greve) – Usuário que não atende às condições técnicas para a prestação dos serviços X Usuário que não paga os serviços. Questão da inadimplência e a natureza do devedor: e se o débito for imputado à pessoa jurídica de direito público? 
Igualdade (generalidade) – tratamento não discriminatório e universal. Atendimento ao maior número possível de cidadãos.
Eficiência
Modicidade – preços módicos ou até mesmo gratuitos para permitir a igualdade/generalidade.
Mutabilidade ou adaptabilidade – “retrata a vinculação do Serviço Público à necessidade a ser satisfeita e às concepções técnicas de satisfação”. Dever de constante atualização.
6- Remuneração: Inicialmente cumpre distinguir os serviços públicos gratuitos dos remunerados. Os primeiros (gratuitos) são os de cunho basicamente social e devem levar em conta a condição do indivíduo. São considerados gratuitos os serviços de educação; saúde, assistência social, sendo que o de educação abrange, inclusive, a cobrança de taxa de matrículas em faculdades públicas: 
STF: Súmula Vinculante 12 - A cobrança de taxa de matrícula nas universidades públicas viola o disposto no art. 206, IV, da Constituição Federal.
Alguns serviços, contudo, serão objeto de contraprestação pelo particular, o que configura os serviços remunerados. A remuneração poderá ocorrer por taxa, nos termos do art. 145, II da Constituição ou Preço Público, gênero do qual as tarifas são espécies: 
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
CTN: Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Apontamentos sobre a distinção entre taxa e preço público (tarifa):
Conceito de Aliomar Baleeiro: Taxa é a contraprestação de serviço público, ou de benefício feito, posto à disposição, ou custeado pelo Estado a favor de quem a paga, ou se este, por sua atividade, provocou a necessidade de criar aquele serviço público. 
Preço público: O Preço público não tem natureza tributária, mas contratual, constituindo como receita originária e facultativa, oriunda da contraprestação pelo particular por um bem, utilidade ou serviço, em uma relação de cunho negocial em que está presente a vontade do Particular (Leandro Pausen).
Ao analisar os dois conceitos, verifica-se que o primeiro traço em comum é a necessidade de os serviços serem singulares e indivisíveis. Dessa forma, os serviços gerais do Estado devem ser remunerados por meio de impostos, de forma que, não havendo o caráter de individualidade, não se poderia cobrar taxa. Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública:
EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Taxa de iluminação pública. Inconstitucionalidade. Improcedência. Precedentes. 1. Esta Corte firmou entendimento no sentidode que a análise do apelo extremo deve limitar-se aos fatos da causa na versão do acórdão recorrido. 2. Pacífica é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de ser inconstitucional a remuneração de serviço de iluminação pública por meio de taxa. 3. Agravo regimental não provido. (AI 588248 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 14/02/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-064 DIVULG 28-03-2012 PUBLIC 29-03-2012)
De qualquer forma, a emenda Constitucional nº. 39/02 possibilitou aos Municípios a instituição de contribuição do custeio de serviço de iluminação pública, o que legitima a cobrança. 
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002)
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002)
O primeiro traço distintivo, por sua vez, encontra-se na natureza do serviço público prestado, sendo a taxa uma forma de remuneração dos serviços compulsórios e a tarifa uma forma de remuneração dos serviços facultativos. 
No entanto, as distinções não se encerram ai, podendo ser realizado o seguinte quadro para distinguir taxas e preços públicos:
	Taxa
	Preço Público
	“Vontade Legal” – Tributo
	Encontro de vontades – Contrato
	Compulsoriedade
	Facultatividade 
	Existência com a simples existência do serviço, somente pode ser desfeita por determinação legal;
	Há a possibilidade do desfazimento do pactuado;
	Valor previsto na Lei
	Valor Previsto no Contrato
	Regido sempre por normas de direito público
	Possibilidade de incidência de normas de direito privado
	Decorrente de atos de império
	Decorrente de atos de gestão
	Finalidade de remunerar serviços públicos próprios
	Finalidade de remunerar serviços delegáveis.
Ocorre que a jurisprudência oscila em relação a conceituação de determinado valor como “taxa” ou “tarifa”, como ocorreu no caso da contraprestação pelos serviços de fornecimento de água, cuja remuneração anteriormente era considerada como taxa (RE 115.561/SP), passando, posteriormente, a ser considerado como tarifa (RE 477.536/SC), o que foi superado com o advento da Lei nº. 11.445/07, que assim dispõe no art. 29: 
Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços:
I - de abastecimento de água e esgotamento sanitário: preferencialmente na forma de tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos conjuntamente;
II - de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades;
Na medida em que a conceituação da remuneração como tarifa, como visto, se relaciona com efetiva utilização dos serviços (e não somente potencial, como ocorre na taxa), o inadimplemento pode gerar a paralisação do serviço, sem acarretar ofensa ao princípio da continuidade. 
7 – Usuários: Ainda que os serviços sejam prestadas de forma direta ou por delegatários, eles devem estar adequados à lei, ao regulamento e aos contratos firmados, sendo a observância desses aspectos direito subjetivo do usuário. Assim, surgem direitos e deveres para os usuários nas relações com os prestadores de serviços públicos:
Direitos: Direito ao recebimento do serviço, desde que aparelhado devidamente para tanto – Protegido pela via judicial – direito de indenização Caso seja mal prestado ou interrompido.
Direito de participação: Art. 37, § 3º da CR/88:
Art. 37 (...) § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Lei nº 8987/95:
Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:
I - receber serviço adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente. (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado;
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na prestação do serviço;
VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços.
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. (Incluído pela Lei nº 9.791, de 1999)
Lei 12.587/12 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) – 
Art. 14. São direitos dos usuários do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, sem prejuízo dos previstos nas Leis nos 8.078, de 11 de setembro de 1990, e 8.987, de 13 de fevereiro de 1995: 
I - receber o serviço adequado, nos termos do art. 6o da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; 
II - participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana; 
III - ser informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma gratuita e acessível, sobre itinerários, horários, tarifas dos serviços e modos de interação com outros modais; e 
IV - ter ambiente seguro e acessível para a utilização do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, conforme as Leis nos 10.048, de 8 de novembro de 2000, e 10.098, de 19 de dezembro de 2000. 
Parágrafo único. Os usuários dos serviços terão o direito de ser informados, em linguagem acessível e de fácil compreensão, sobre: 
I - seus direitos e responsabilidades; 
II - os direitos e obrigações dos operadores dos serviços; e 
III - os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos serviços ofertados, bem como os meios para reclamações e respectivos prazos de resposta. 
Art. 15. A participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana deverá ser assegurada pelos seguintes instrumentos: 
I - órgãos colegiados com a participação de representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos serviços; 
II - ouvidorias nas instituições responsáveis pela gestão do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos órgãos com atribuições análogas; 
III - audiências e consultas públicas; e 
IV - procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação da satisfação dos cidadãos e dos usuários e de prestação de contas públicas.
Lei 9.074/95 – Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências.
Art. 33. Em cada modalidadede serviço público, o respectivo regulamento determinará que o poder concedente, observado o disposto nos arts. 3o e 30 da Lei no 8.987, de 1995, estabeleça forma de participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público, periodicamente, relatório sobre os serviços prestados.

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