Instituição governamental

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Organização Governamental - Demarcação Conceitual do Campo e Análise de Movimentos 
Recentes em Governos Estaduais 
 
Autoria: Humberto Falcão Martins 
 
Resumo. Organização governamental é um campo de políticas de gestão pública que inclui a 
concepção, implantação e avaliação de estruturas organizacionais (nas perspectivas macro e 
micro-governamentais) e modelos institucionais (a tipologia de entes públicos e privados que 
atuam na esfera pública, incluindo-se formas de parceria e relacionamento entre eles). A lite-
ratura trata o campo da organização governamental de forma lacônica e esparsa. O tema care-
ce de sistematicidade, além de análises mais gerais e específicas sobre casos concretos. O tra-
balho busca: a)demarcar o campo conceitual da organização governamental e identificar ten-
dências contemporâneas, propondo um referencial para análise; b)identificar e descrever su-
cintamente experiências estaduais relevantes; e c)elaborar inferências gerais e questões espe-
cíficas que poderão ser objeto de discussões em políticas e avaliações específicas. 
Organização governamental é um campo de políticas de gestão pública1 que inclui a 
concepção, implantação e avaliação de estruturas organizacionais (nas perspectivas macro e 
micro-governamentais) e modelos institucionais (a tipologia de entes públicos e privados que 
atuam na esfera pública, incluindo-se formas de parceria e relacionamento entre eles). Não 
obstante a dinâmica de reorganizações e a introdução de inovações concernentes a novos pa-
drões de estrutura, entes públicos e formas de parcerias (principalmente nos estados e de for-
ma relativamente autônoma em relação ao Governo Federal), a literatura trata o campo da or-
ganização governamental de forma lacônica e esparsa. O tema carece de sistematicidade e a-
nálises gerais ou específicas sobre casos concretos. 
Este trabalho possui um triplo propósito: a)demarcar o campo conceitual da organiza-
ção governamental e identificar tendências contemporâneas, propondo um referencial para 
análise; b)identificar e descrever sucintamente experiências estaduais; e c)elaborar inferências 
gerais e questões específicas que poderão ser objeto de discussões em políticas e avaliações 
específicas. O texto está estruturado em quatro segmentos. O primeiro está relacionado ao 
primeiro propósito e busca elaborar conceitos de partida e identificar tendências contemporâ-
neas, propondo, em linha com o conceito de arquitetura organizacional, que a função da orga-
nização governamental é realizar a estratégia de governo. O segundo segmento trata de elabo-
rar inferências gerais e identificar, em perspectiva macro-governamental, casos de relevo em 
relação a três elementos das estruturas governamentais: cúpula, linha intermediária e suporte 
técnico. O terceiro segmento também está voltado à elaboração de inferências gerais e identi-
ficação de casos de relevo, mas em relação à dois outros elementos das estruturas macro-
governamentais: o núcleo operacional e atividades de suporte. Um quarto segmento tece con-
siderações finais acerca da racionalidade dos casos apresentados. A seleção e análise dos ca-
sos baseou-se em vasta documentação enviada pelos estados para realização do seminário 
Avanços e Perspectivas da Gestão Pública nos Estados, organizado pela Fundação do Desen-
volvimento Administrativo do Estado de São Paulo -FUNDAP em março de 2006. 
 
1. Da estrutura à arquitetura governamental: conceitos e tendências 
A estrutura organizacional é “o conjunto recorrente de relacionamentos entre os mem-
bros da organização [....] o que inclui (sem se restringir a isto) os relacionamentos de autori-
dade e de subordinação como representados no organograma, os comportamentos requeridos 
pelos regulamentos da organização e os padrões adotados na tomada de decisão, como des-
centralização, padrões de comunicação e outros padrões de comportamento.”(Donaldson, 
1999:105) Segundo Mintzberg (1979), as estruturas organizacionais possuem 5 elementos ou 
blocos lógicos: a) cúpula, onde se inclui a estrutura de governança corporativa (as instâncias 
 
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máximas deliberativas que controlam a organização); b) núcleo operacional, o espaço onde os 
processos de trabalho finalísticos operam para produzir os resultados; c) suporte administrati-
vo, onde se situam os processos de gestão de insumos (recursos humanos, financeiros, logísti-
cos, materiais etc) que serão aplicados nos processos finalísticos; d) suporte técnico-
corporativo, onde se incluem os processos de definição de requisitos técnicos, desenvolvimen-
to de produtos, planejamento corporativo e desenvolvimento institucional; e e) linha interme-
diária, a estrutura de coordenação que deve proporcionar integração horizontal (entre os pro-
cessos finalísticos e entre estes e os de suporte) e vertical (entre o nível operacional, finalísti-
co e de suporte, e a cúpula. As estruturas organizacionais de governos possuem, nesse sentido, 
uma dimensão macrogovernamental (a estrutura do governo) e uma dimensão microgoverna-
mental (a estrutura das distintas organizações que formam o governo como um todo). O Qua-
dro 1 ilustra o significado dos elementos da estrutura nestas duas dimensões. 
Quadro 1. Elementos da estrutura nas dimensões macro e microgovernamentais. 
Macrogovernamental Microgovernamental
Cúpula Executivo principal e 1º escalão de Governo Dirigente máximo e corpo diretivo das 
organizações governamentais
Núcleo 
operacional
Organizações envolvidas na implementação 
das políticas públicas finalísticas
Unidades operacionais finalísticas
Suporte 
Administrativo
Área de gestão dos sistemas administrativos 
centrais (orçamento, finanças, recursos 
humanos, tecnologia da informação, logística 
etc.)
Área-meio (orçamento, finanças, recursos 
humanos, tecnologia da informação, logística 
etc.)
Área de planejamento, modernização, jurídica 
e de controle
Área de planejamento, modernização, jurídica 
e de controle
Assessorias do executivo principal Assessorias dos dirigentes
Área ou mecanismos de coordenação macro-
governamental
Dirigentes das organizações governamentais
Suporte Técnico
Linha 
intermediária
Posições de Gerência intermediária nas 
organizações governamentais
A pergunta seminal por detrás deste modelo genérico é: qual o melhor desenho de estrutura 
governamental? As respostas sucintas assim se desdobram: a)não há um único melhor dese-
nho2, as opções de desenho são sempre específicas e contingenciais (distintas configurações 
de blocos estruturais segundo os tipos e contextos das organizações) e as estruturas são dinâ-
micas e mudam, em maior ou menor extensão, em função de determinantes internos e exter-
nos (demandas, tecnologias etc.)3; c)a escolha dos desenhos organizacionais não é puramente 
racional, há, com efeito, funções simbólicas (modismos, rituais e cerimônias) e limitações à 
racionalidade (jogos de poder, determinantes políticos externos, perfis e preferências pessoais 
etc.)4; e, sobretudo, c)o melhor desenho é aquele que melhor realiza a estratégia. Nesse senti-
do, o conceito de arquitetura organizacional proporciona um enquadramento normativo para o 
conceito de estrutura. A arquitetura governamental é conjunto de princípios e padrões que ori-
entam como as atividades devem se organizar (analogamente à estrutura) para implementar a 
estratégia organizacional. O conceito de arquitetura organizacional propõe que a principal 
função da estrutura é realizar a estratégia (Hoogervorst, 2003; Ghoshal, 1997; Hamel & Pra-
halad, 1994; Kaplan & Norton, 2001; Kotter, 1995; Malhotra, 1996; e Kanter, 2001), propor-
cionando a integração das unidades/áreas funcionais mediante o menor custo possível5. Dessa 
forma, a arquitetura governamental deve se posicionar como uma ponte entre a estratégia de 
governo as atividades que a transformam em realidade. Coerente com o princípio da congru-ência (Nadler & Tushman, 1997), um desenho organizacional que promova o alinhamento da 
estrutura com a estratégia promoverá um melhor desempenho da organização. Uma ar-
quitetura organizacional adequada, coerente, é aquela que proporciona um alinhamento entre 
a estratégia (ou conjunto de propósitos e resultados visados) e a estrutura. A resposta à per-
 
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gunta seminal (qual o melhor desenho de estrutura governamental?) ainda permanece, dessa 
forma, genérica, mas a modelagem organizacional ou a análise da arquitetura em casos par-
ticulares pode ser iluminada por alguns balizamentos e movimentos contemporâneos. 
Assim, estratégias alinhadas com contextos de baixa complexidade, caracterizados pe-
la previsibilidade e estabilidade de demandas (baixa variabilidade nas necessidades dos bene-
ficiários e, por conseguinte, nos produtos/serviços) e ofertas tecnológicas (baixo grau de ino-
vação do produto e do processo), alinham-se, por sua vez, com arquiteturas mais burocráti-
co-mecanicistas. Há duas variáveis-chave que devem ser consideradas: porte e incerteza da 
tarefa. Organizações de grande porte estão mais sujeitas à burocratização. Por outro lado, 
ambientes estáveis proporcionam baixa incerteza da tarefa, que, nesse caso, impõe, em nome 
da eficiência (a relação ótima entre recursos e produtos), um desenho organizacional mais 
rígido e programável. Com efeito, os modelos de gestão mecanicistas possuem as seguintes 
características6: a) a estratégia é mais estável e reativa; b) o conjunto de produtos (bens ou 
serviços) é mais padronizado, menos ou pouco diferenciado; c) os processos de trabalho são 
mais rotinizados, programáveis, regulamentados e autônomos (circunscritos dentro da organi-
zação); d) as estruturas são mais rígidas, verticalizadas e reproduzem uma “separação entre 
mãos e cérebros” (uns pensam, outros executam; quem pensa não executa; quem executa, não 
pensa), demarcando de forma muito contundente instâncias de decisão e planejamen-
to/formulação (uma cúpula pensante) e instâncias de execução (uma base operacional); e) os 
quadros funcionais são mais fixos (mais empregados do quadro que colaboradores eventuais), 
as competências são pré-definíveis e a capacitação é orientada por conhecimentos disponíveis 
“no mercado”; f) a cultura organizacional tende a destacar valores tais como disciplina, obe-
diência e impessoalidade; g) a liderança emana mais da autoridade do cargo formal; h) a co-
municação é mais formal e tende a seguir a hierarquia; e i) os sistemas de informação são cen-
tralizados e herméticos (caixa preta). Uma arquitetura com estas características proporciona 
maior eficiência em ambientes estáveis. 
Já estratégias alinhadas com contextos de alta complexidade, caracterizados pela in-
certeza, ambiguidade, pluralidade e instabilidade das demandas (alta variabilidade nas neces-
sidades dos beneficiários e, por conseguinte, nos produtos/serviços) e ofertas tecnológicas (al-
ta inovação do produto e do processo), alinham-se, por sua vez, com modelos de gestão de 
feição mais orgânica. Ambientes instáveis ou turbulentos proporcionam alta incerteza da 
tarefa, que, nesse caso, impõe, em nome da efetividade (o impacto necessário, a partir dos 
produtos necessários), um desenho organizacional mais flexível e capaz de se reprogramar 
para atender rapidamente às variações do contexto. Com efeito, os modelos de gestão orgâni-
cos possuem as seguintes características: a) a estratégia mutante, emergente e proativa, volta-
da, inclusive, para criação do futuro em bases autopoiéticas (na qual a organização pauta-se 
por um ambiente que reflete mais a própria organização); b) o conjunto de produtos (bens ou 
serviços) é mais diversificado, mais ou muito diferenciado, podendo, no limite, ser totalmente 
customizado; c) os processos de trabalho são estruturados, mas menos rotinizados, menos 
programáveis e menos regulamentados e, sujeitos a constantes inovações e integrações late-
rais com organizações parceiras; d) as estruturas são mais flexíveis, horizontalizadas (menos 
níveis hierárquicos e eliminação de “intermediários” na média gerência) e buscam uma inte-
gração entre mãos e cérebros (a cúpula predominantemente pensante se envolve em questões 
operacionais e a base operacional pensa estrategicamente e ganha maior autonomi-
a/empowerment); e) os quadros funcionais são mais variáveis (menos empregados do quadro e 
mais colaboradores eventuais e parceiros), algumas competências são pré-definíveis, mas há 
competências emergentes e conhecimentos gerados exclusivamente dentro da organização; f) 
a cultura organizacional tende a destacar valores tais como iniciativa, ousadia e sensibilidade; 
g) a liderança emana da capacidade de resolver problemas e lidar com pessoas e situações di-
fíceis sob pressão; h) a comunicação é mais informal e multidirecional; e i) os sistemas infor-
 
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macionais são descentralizados e acessíveis a todos. Esta arquitetura proporciona melhor ca-
pacidade de resposta em ambientes instáveis. 
Modelos mecanicistas ou orgânicos não são bons nem maus a priori, sua adequação é 
sempre contingente, embora todas as organizações tenham traços de ambos, formando, para 
usar a expressão de Hock (1999), um conjunto caórdico (com elementos da ordem e controle 
mecanicistas e da anarquia caótica orgânica). Estes balizamentos se aplicam aos governos em 
ambas perspectivas, macro e microgovernamentais. Em todo caso, é possível identificar mo-
vimentos e tendências mais específicas do design organizacional/governamental contemporâ-
neo a partir destes balizamentos, e contrastá-los com o quadro factual verificado em geral nos 
estados, conforme expressos no quadro 2. 
Quadro 2. Movimentos e tendências versus quadro factual do desenho governamental. 
Movimentos e Tendências Quadro Factual
Mais estável, com domínios institucionais das 
políticas públicas bem demarcados
Mais instável (reorganizações políticas e fiscais)
Baixa rotatividade de altos dirigentes Alta rotatividade de altos dirigentes
Linha intermediária mínima e com o mínimo de 
níveis hierárquicos
Linha intermediária verticalizada com vários 
níveis hierárquicos
Relação predominantemente contratual com a 
base operacional baseada em resultados
Relação hierárquica de supervisão e tutela com a 
base operacional mais pautada pelo refluxo de 
problemas operacionais
Poucas e enxutas unidades de suporte 
técnico/assessorias
Unidades de suporte técnico/assessorias 
excessivas e superdimensionadas
Intensa articulação com segmentos externos 
portadores de interesse e apoiadores dos 
processos de formulação e supervisão de políticas
Baixa articulação com segmentos externos 
portadores de interesse e apoiadores dos 
processos de formulação e supervisão de políticas
Alta flexibilidade (autonomia decisória e 
operacional) para incorporar rapidamente novas 
demandas e tecnologias
Rigidez estrutural (padronização, concentração e 
centralização)
Regionalização e descentralização Opacidade e insulamento perante beneficiários, 
exceto avanços no atendimento e TI
Alta permeabilidade e transparência perante o 
beneficiário e instituições de controle
Baixa capacidade relacional, modelos de 
parcerias instáveis ou burocratizados (muitos 
modelos e pouca implementação e redes 
insipientes)
Alta capacidade relacional para formação de 
parcerias e integração de redes mais ou menos 
instáveis
Sistemas administrativos centralizados e serviços 
descentralizados que drenam energia das áreas 
finalísticas
Prestação centralizada de serviços 
administrativos para as áreas fins (liberando-as 
para suas agendas finalísticas)
Terceirização de funções auxiliares
Terceirização de funções auxiliares
Cúpula, Linha 
Intermediária e 
suporte técnico
Base 
Operacional e 
suporte 
administrativo
Estas tendências poderão ser utilizadas como referencial paraanálise de casos concretos – que 
demandariam levantamentos e tratamentos mais sistemáticos, embora seja possível avançar 
algumas inferências a respeito de casos. Os próximos segmentos buscam caracterizar casos 
relevantes e elaborar inferências gerais na perspectiva macro-governamental. 
 
2. Cúpula, linha intermediária e suporte técnico 
A cúpula constitui o núcleo estratégico dos governos. Em geral, o desenho na cúpula 
no Poder Executivo é mais conservador baseado em temas e funções. Os Estados possuem um 
Poder Executivo formado por Governadores, como executivos principais, secretários de esta-
do (organizados por tema de política pública e funções estatais) e outras posições de primeiro 
escalão (tais como comandantes das forças policiais, controladoria, procuradoria etc.). Regi-
 
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mentalmente, há uma ênfase nas funções de formulação, regulação e supervisão/coordenação 
de políticas, mas há unidades de primeiro escalão envolvidas diretamente no desempenho de 
funções estatais (polícias e bombeiros, procuradoria, controladoria etc.) e, portanto, dotadas 
de uma estrutura mais operacional. Mas os principais problemas em relação à natureza do tra-
balho burocrático nas instâncias de primeiro escalão são: a) a drenagem da agenda dos secre-
tários e equivalentes por questões operacionais (usualmente em razão de obstáculos burocráti-
cos na implementação das políticas, que refluem dos níveis operacionais), em detrimento de 
uma maior concentração nas funções de formulação e supervisão; e b) a instabilidade (qualita-
tiva e quantitativa) e volatilidade da força de trabalho técnico-formuladora (formada por car-
gos comissionados em grande medida) e a consequente perda de memória e aprendizado or-
ganizacionais, decorrentes da alta rotatividade de secretários. A relação entre cúpula e linha 
intermediária e núcleo operacional é usualmente estabelecida na base do comando e controle, 
embora este padrão possa estar combinado com modelos de gestão por resultados (como se 
verá adiante). 
Em geral, a cúpula é bastante horizontalizada, formada por um grande número de uni-
dades de primeiro escalão (nos estados, a média é de 24 e moda de 27 com mínimo de 16 e 
máximo de 41) Mesmo admitindo-se que as novas tecnologias gerencias logrem expandir sig-
nificativamente os limites de amplitude de comando (imaginados por autores clássicos, tais 
como Fayol, Graicunas e Gulick, entre cinco e sete subordinados no máximo), o perfil dos 
dirigentes executivos no Brasil, de corte presidencialista, carrega muito nas funções políticas 
e gerenciais dos executivos principais (que, além das funções cerimoniais a que seus cargos 
obrigam, necessitam, para governar, fazer política e exercer a “gerência geral” de seus gover-
nos). Em síntese, a sobrecarga de funções torna virtualmente impossível que um executivo 
principal coordene, por supervisão direta, duas dúzias de subordinados (tomando-se, genero-
samente, a média de secretarias estaduais). Como resultado, a supervisão direta do Governa-
dor torna-se cada vez mais focada em algumas secretarias nucleares (predominantemente nas 
áreas da fazenda, desenvolvimento econômico e desenvolvimento social), impondo arranjos 
de coordenação delegada por parte de secretários nucleares e/ou outras posições a ele próxi-
mas. 
Ademais, a macroestrutura é altamente dinâmica, sujeita a reorganizações mais basea-
das em determinantes políticos (composição da equipe de governo para viabilizar coalizões 
políticas) ou fiscais (extinção e/ou fusão de órgãos para redução de despesas) que para ali-
nhamento com estratégias de governo. As reorganizações políticas, aliadas à ampla horizonta-
lização, constituem um foco com grande potencial de fragmentação (a perda de referência da 
estratégia, conflitos entre áreas de governo e baixa articulação). Embora não implique, neces-
sariamente em fragmentação, exige, em todo caso, uma coordenação mais eficaz. As reorga-
nizações fiscais são problemáticas porque usualmente pioram o desenho macro-
governamental, deslocando-o da estratégia. Embora logrem reduzir despesas (com cargos co-
missionados e outras despesas administrativas decorrentes de ganhos escala com fusões) e 
preservem secretarias nucleares, geram paralisia, conflito de culturas organizacionais distintas 
e, não raro, atonia dos servidores (até porque as redefinições de competências raramente im-
plicam de forma coerente em reorganização de processos, redefinindo tarefas e resultados in-
dividuais). A questão, nesse caso, é permitir ajustes estruturais, mas num nível tal que não ha-
ja, por conta disso, instabilidade estrutural, o que gera descontinuidade, perda de memória e 
fragmentação. Em geral, o ideal de uma cúpula mais estável, coesa e sólida, capaz de exercer 
um controle estável de uma base operacional mais flexível e dinâmica acaba se invertendo no 
setor público, tendendo os governos a serem mais instáveis no topo e mais estáveis na base, o 
que aumenta muito a necessidade de sucessivos realinhamentos da base operacional. Estes 
problemas podem ser (e vêm sendo em variada extensão) mitigados de duas principais manei-
 
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ras: verticalização da macro-estrutura e adoção de modelos integradores de gestão por resul-
tados. 
 
2.1. Verticalização no Pará, Alagoas e Distrito Federal 
A verticalização da macro-estrutura consiste na criação de um nível hierárquico adi-
cional na cúpula (de denominação variada: secretaria especial no Pará, secretaria celular coor-
denadora em Alagoas e agência de desenvolvimento no Distrito Federal) para melhorar a co-
ordenação por supervisão. A verticalização da macro-estrutura tende a promover o enxuga-
mento da cúpula e “empurrar” os outrora escalões superiores para a linha intermediária (o que 
sugeriria, em princípio, um enxugamento da linha intermediária). A verticalização é uma al-
ternativa ortodoxa porque se baseia na criação de posições e/ou unidades organizacionais para 
melhorar a coordenação de forma hierárquica –principalmente nos casos do Pará e Alagoas; 
embora no caso do Distrito Federal também tenha havido criação de unidades, não houve a-
créscimo de um nível hierárquico. A alternativa ortodoxa pressupõe uma agenda, quer sob a 
forma de um plano ou de um conjunto claro de diretrizes, que, de fato, possui mais chance de 
coesão dentro de um círculo mais restrito de posições (a partir da verticalização da macroes-
trutura), que dentre dezenas de secretários. A alternativa ortodoxa também se apóia num pro-
cesso mais tradicional de planejamento, no qual a definição da estratégia segue os ritos legais 
dos planos plurianuais elaborados a partir de programas, cujo monitoramento é central mas 
dependente de uma rede de gerentes de programa. Mas a forma de transmissão e interlocução 
estratégica com a linha intermediária e a base se opera, sobretudo, à base do comando e do 
controle hierárquicos, embora alguns gerentes de programa possam desempenhar uma impor-
tante ação integradora. Há três casos emblemáticos de verticalização: Pará, Alagoas e Distrito 
Federal. 
No estado do Pará, a Administração Direta é formada por 34 órgãos e a indireta por 32 
entidades. O projeto “Novo Pará” propunha um modelo de gestão cuja construção repousasse 
fundamentalmente na capacidade de promover a integração das políticas governamentais; e 
estruturação dos grupos de integração de políticas organizadas por afinidades de atribuições, 
buscando agregar esforços e eficiência, por meio de atuação articulada com outras áreas de 
governo. Foram, portanto, criadas sete Secretarias Especiais de Estado, com a atribuição de 
coordenar e integrar todas as intervenções governamentais, e um Colegiado de Gestão Estra-
tégica, atuando como instância superior de articulação e de integração das ações e das políti-
cas públicas. O Colegiado de Gestão Estratégica é composto por 07 Secretários Especiais de 
Estado e no seu âmbito operam o Comitê Inter-setorialde Avaliação e Controle de Gastos, 
para acompanhar o desempenho dos órgãos da administração direta e indireta e propor medi-
das de controle e racionalização dos gastos, e, dentro de cada área, Comitês Setoriais de Ges-
tão, voltados à deliberação sobre políticas públicas setoriais. Às sete Secretarias Especiais (de 
Governo, de Integração Regional, de Produção, de Proteção Social, de Promoção Social e de 
Defesa Social) subordinam-se hierarquicamente, por sua vez, tanto secretarias (administração 
direta) quanto entidades (administração indireta) em sua área de atuação. O Estado avalia que 
a introdução deste modelo proporcionou maior alinhamento e integração, redução de gastos e 
um melhor controle e acompanhamento das áreas de governo. 
Em Alagoas, foram originalmente criadas 9 Secretarias Celulares, posteriormente re-
duzidas para 6, assim denominadas para denotar, tal qual a metáfora da célula orgânica, espe-
cializações de função, graus de liberdade, objetivos predefinidos e funcionamento harmônico. 
Assim, a nova arquitetura celular seria composta pelo Governador e Vice, um conjunto de ór-
gãos auxiliares (gabinetes e assessorias do Governador, procuradoria, defensoria, controlado-
ria etc.) e três categorias de células: estratégicas, instrumentais e programáticas. Cada célula, 
dentro de cada conjunto, é encabeçada por uma Secretaria Celular Coordenadora e as entida-
des da administração indireta aparecem subordinadas tanto às secretarias quanto à secretaria-
 
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celular coordenadora em distintos arranjos. O conjunto de Células Estratégicas é formado pela 
Célula de Articulação Governamental, cuja Secretaria Celular Coordenadora possui vincula-
das duas secretarias (da Mulher e de Minorias) e as representações por macro-regiões. O con-
junto de Células Instrumentais é formado pela Célula de Planejamento, Gestão e Finanças, na 
qual estão, além da secretaria celular coordenadora, três secretarias: da Fazenda, do Planeja-
mento e da Administração, Recursos Humanos e Patrimônio. O conjunto das Células Progra-
máticas é formado por quatro células finalísticas: desenvolvimento humano, justiça e defesa 
social, infraestrutura e desenvolvimento econômico. Subordinadas à Secretaria Celular de De-
senvolvimento Humano estão cinco secretarias (educação, saúde, cultura, esportes e laser e 
assistência social); à Secretaria Celular de Justiça e defesa Social, quatro órgãos (Secretaria de 
Cidadania e Direitos Humanos, as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros); à Secre-
taria Celular de Infraestrutura, a Secretaria de Meio Ambiente; e à Secretaria Celular de De-
senvolvimento Econômico, cinco secretarias (Indústria e Comércio, Trabalho, Agricultura, 
Turismo e Ciência e Tecnologia). 
No Distrito Federal, a administração direta é composta por 37 órgãos diretamente su-
bordinados ao Governador, dentre os quais estão 31 secretarias. Foram criadas, dentre os ór-
gãos de staff diretamente subordinados ao Governador, três “Agências”: de Desenvolvimento 
Econômico e Comércio Exterior, de Desenvolvimento Social e de Infra-estrutura e de Desen-
volvimento Urbano. Estas estruturas têm o papel de planejar, articular, supervisionar e avaliar 
as diversas ações e programas de governo dentro de suas áreas em consonância com as dire-
trizes fixadas pelos respectivos Conselhos (entidades colegiadas formada por secretários de 
governo, outras autoridades e representantes da sociedade civil com caráter consultivo e deli-
berativo, responsável pela validação de políticas e programas governamentais). Tratam-se, 
portanto, essencialmente de unidades integradoras no sentido vertical (trazem a estratégia, a 
formulação de políticas emanada dos conselhos, para a base implementadora nas secretarias 
de governo) e no horizontal (buscam acompanhar e gerar convergência nas ações de diversas 
secretarias), que exercem uma coordenação delegada que não se constitui, como nos casos 
anteriores, coordenação por supervisão hierárquica –o que torna matricial este modelo de es-
trutura, combinando critérios funcionais e programáticos de departamentalização, propenso ao 
conflito e dependente de legitimidade, proximidade ao Governador e capacidade de negocia-
ção dos dirigentes das agências. 
 
2.2. Modelos integradores e contratuais de gestão para resultados em Sergipe, Alagoas e Mi-
nas Gerais 
Já os modelos integradores e contratuais de gestão para resultados, a exemplo da abor-
dagem denominada Governo Matricial (Marini & Martins, 2004), estão baseados em desdo-
bramentos de concepções de gestão por programas, por meio da formação de redes de gover-
nança (intra e extragovernamentais) que buscam estabelecer mecanismos de gestão de conjun-
tos específicos de organizações (governamentais ou não) envolvidas na geração dos resultados 
dos programas prioritários de governo e, ao mesmo tempo, promover um enquadramento das 
organizações com o conjunto de programas que as perpassam. Patente está, nessas concep-
ções, a insuficiência da gestão por programas (a partir do enunciado de resultados e ações e 
das atribuições do gerente de programa) em promover, per se, o devido enquadramento e en-
gajamento das estruturas envolvidas na sua implementação. A adoção de modelos integrado-
res de gestão por resultados constitui uma alternativa heterodoxa porque prescinde da criação 
de posições suplementares intermediárias, proporcionando uma nova forma de atuação (base-
ada no detalhamento da agenda estratégica de governo sob a forma de metas mobilizadoras e 
programas prioritários, sem prejuízo de outros programas do plano plurianual) sobre a estrutu-
ra existente –que poderá ou não sofrer ajustes racionalizadores, mas não necessitará de ajustes 
de alinhamento estratégico. A alternativa heterodoxa também pressupõe uma agenda, mas esta 
 
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agenda é compartilhada e compromissada com o conjunto de unidades da estrutura de gover-
no como um todo responsável pela sua implementação, a partir de dois tipos cruzados de ali-
nhamento, um horizontal (alinhamento, no âmbito de cada programa, das organizações envol-
vidas na sua implementação, formando-se redes de governança com modelos peculiares de 
gestão e sob pactuação de resultados) e outro vertical (alinhamento, no âmbito de cada orga-
nização, dos programas que as perpassam de modo a inserir em suas agendas estratégicas suas 
contribuições à geração dos resultados visados, que também são objeto de pactuação), e um 
sistema de controle central localizado junto ao executivo principal –alternativa esta que não 
depende do arranjo hierárquico da linha intermediária, embora alguns elementos da linha in-
termediária possam e devam fazer parte das redes de governança nas quais esta alternativa se 
baseia.. Há três casos emblemáticos de modelos integradores de gestão para resultados: Sergi-
pe, Alagoas e Minas Gerais. 
Em Sergipe, a partir de 2003 iniciou-se uma série ações racionalizadoras na estrutura e 
cogitações sobre como voltar a administração estadual para a geração de resultados de desen-
volvimento em linha com o modelo do Governo Matricial (Mendes et al, 2005). Seguiram-se 
uma série de discussões a partir das quais foi-se constatando a necessidade de consolidação do 
planejamento governamental sob a forma de uma agenda estratégica coerente que exprima 
uma visão, que esta se traduza em um conjunto reduzido de metas mobilizadoras, que, por sua 
vez, embasariam a modelagem de uma carteira de poucos, mas significativos programas prio-
ritários. Assim é que, a partir da meta mobilizadora “ter o maior IDH do nordeste em 2008” 
(expressão da visão política do Governador), foram modelados 15 programas prioritários, 
construiu-se um modelo relacional quantitativo que simulava o impacto dos resultados dos 
programas na meta mobilizadora (permitindo uma fina calibragem dos indicadores e metas 
para os 15 programas prioritários), gerou-se uma matriz de inter-relação programas-organizações (definindo-se as redes de implementação para cada programa prioritário) e fir-
mou-se 15 contratos de gestão (denominados transversais, um para cada rede de implementa-
ção de programas prioritários, envolvendo os gerentes de programa e os dirigentes das organi-
zações envolvidas, caso a caso). Paralelamente, foi constituída a Central de Resultados (seu 
dirigente com status de Secretário próximo do Governador), definida a sistemática de monito-
ramento e avaliação e implementadas as plataformas de suporte (baseadas em sistemas infor-
matizados). 
Em Alagoas, há dois pontos de partida para a implantação (ainda em andamento) do 
Governo Matricial: a consolidação da agenda estratégica de governo e a implantação do mo-
delo celular de estrutura macrogovernamental (já mencionado). A consolidação da agenda 
estratégica de governo partiu, por sua vez de uma meta mobilizadora (incluir 1,5 milhão de 
alagoanos, consoante a visão do Governador), de um vasto conjunto de programas do Plano 
Plurianual e do Plano de Negócios do Estado, documento referencial produzido para atração e 
investimentos privados. Estes referenciais foram, mediante um processo de interlocução com 
a sociedade, consolidados em 12 programas prioritários, tendo-se definido, para cada progra-
ma: a) sua cadeia de valor (seus públicos de interesse, impactos visados, produtos gerados, 
ações e recursos necessários); b) seus indicadores de resultado e plano de ação; c) o conjunto 
de organizações que as implementam (alinhamento horizontal); e d) os termos de pactuação 
de resultados, sob a forma de um contrato de gestão a ser firmado entre cada gerente de pro-
grama e o Governador, com a interveniência das organizações que as implementam, caso a 
caso. Complementarmente, procedeu-se ao alinhamento (vertical) de cada uma das nove se-
cretarias celulares no sentido de inserir em suas agendas estratégicas as contribuições necessá-
rias à implementação dos programas que as perpassam, resultando em outro conjunto de pac-
tuações sob a forma de contratos de gestão a serem firmados entre os Secretários Celulares e o 
Governador. Paralelamente a estes movimentos de alinhamentos horizontal e vertical, tem-se 
 
 9
avançado na constituição da Central de Resultados, a instância de gestão dos contratos de ges-
tão responsável pelo gerenciamento intensivo da agenda estratégica de Governo. 
Minas Gerais representa o caso mais abrangente e avançado de alinhamento integrador 
entre estratégia e estrutura, cúpula e núcleo operacional. Tal alinhamento tem se estabelecido 
por meio de quatro dispositivos básicos, partes essenciais do denominado “Choque de Ges-
tão”7: a)gestão intensiva de projetos estruturadores de investimentos estratégicos, constituindo 
uma carteira de 31 projetos prioritários denominada GERAES (alinhamento horizontal); 
b)modelos contratuais de gestão tais como o Acordo de Resultados (pactuação intragoverna-
mental entre diferentes níveis hierárquicos, totalizando, até o presente momento, 17 Acordos 
de Resultados celebrados), Organizações da Sociedade Civil de interesse Público –OSCIPs 
(mediante Termo de Parceria com entidades não-governamentais) e Parceria Público Privada 
–PPP (mediante contrato de PPP), constituindo todos modalidades de alinhamento vertical; 
c)Câmara de Planejamento, Gestão e Finanças, colegiado de secretários que delibera sobre e 
realiza o acompanhamento estratégico dos projetos estruturadores e modelos contratuais; e 
d)Junta de Programação Orçamentária e Financeira –JPOF, colegiado de secretários que deli-
bera sobre a garantia de recursos para geração dos resultados visados. Complementarmente, 
ressalta-se a importância e a integração, nesse conjunto de elementos, do processo de plane-
jamento. Minas pos em prática o conceito de Duplo Planejamento, promovendo um intenso 
diálogo entre dois enfoques, o de “hoje para hoje” (a carteira GERAES) e o “hoje para ama-
nhã" (o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado –PMDI, que parte de uma visão de fu-
turo, traça opções estratégicas e objetivos prioritários, aos quais os 31 projetos estruturadores 
se vinculam de forma cruzada). 
 
3. Núcleo Operacional e Suporte Administrativo 
Em geral, a base operacional combina, de forma nem sempre harmônica, estruturas 
burocráticas estatais de feição mecanicista com estruturas mais orgânicas, sejam entidades 
não-governamentais envolvidas na implementação de políticas públicas, sejam redes multi-
institucionais que se formam a partir de estruturas estaduais, federais e/ou municipais com ou 
sem o envolvimento de entes não-governamentais, sujeitas a um grau variável de regulamen-
tação e controle. Ainda assim, de um modo geral, a estrutura do núcleo operacional ainda pos-
sui um desenho mais mecanicista, baseado na ordem e na previsibilidade, deveras em desa-
cordo com o contexto dinâmico e fluido dos problemas e intervenções de políticas públicas 
(mais pautados pelo “caos” e pela imprevisibilidade de emergentes redes transversais que não 
obedecem a fronteiras políticas, territoriais ou programáticas). Em síntese, o núcleo operacio-
nal é, em geral, rígido demais para desempenhar bem sua função de geração de resultados –
pois são as organizações e unidades do núcleo operacional que entregam aos beneficiários a 
prestação de serviços e a implementação das políticas públicas. 
Na base da relativa rigidez do núcleo operacional (e, por extensão do suporte adminis-
trativo, que também é operacional) está uma plêiade de problemas e limitações à autonomia e 
à flexibilidade operacionais, decorrentes de limitações dos modelos institucionais, na regula-
mentação administrativa típica do setor público e nas dificuldades de gestão de parcerias (in-
tegração em redes instáveis e semi-regulamentáveis). Primeiramente, os modelos de institui-
ções públicas estatais disponíveis na legislação (órgãos da administração direta, autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações, serviços sociais autônomos 
etc.), não oferecem mais praticamente nenhuma diferenciação de autonomia ou flexibilidade 
operacional (o que discrepa até dos cânones doutrinários do Direito Administrativo), além de 
imporem uma padronização que alcança, não raro, o próprio desenho organizacional (a partir 
não apenas de tradições e modismos, mas da necessidade de existência de certos tipos de uni-
dades-padrão, muitas das quais partes setoriais ou seccionais de sistemas administrativos cen-
trais). Todo tipo de entidade estatal (e, de resto, parceiros não governamentais que recebem 
 
 10
dinheiro público) está indistintamente (com raras exceções, aplicáveis mais às empresas pú-
blicas e sociedades de economia mista) abrigado sob o pesado e incapacitador manto regula-
mentar administrativo do setor público. Este quadro torna secundário o problema de haver, no 
núcleo operacional, órgãos da administração direta voltados a prestação de serviços porque, 
na prática, seu grau de autonomia e flexibilidade é igual aos órgãos da administração indireta 
que deveriam estar, por definição, servindo de modelo para tais funções operacionais imple-
mentadoras –embora recentes iniciativas de autarquização de empresas públicas, por razões 
tributárias, agrave ainda mais este quadro. 
Não obstante lidarem com diferentes públicos de interesse, desempenharem diferentes 
tipos de atividades, mediante processos e recursos de diferentes naturezas, sujeitos à condi-
ções diferenciadas, as organizações estatais estão obrigadas à regras únicas para gestão de 
seus recursos (mormente compras e contratos, recursos humanos, orçamento e finanças), que, 
ademais, possui uma concepção altamente centralizada (em órgãos centrais) que limita ainda 
mais a capacidade de gestão de recursos para a promoção de resultados. Acrescenta-se a este 
quadro a questão da escassez, da pura e simples indisponibilidade de recursos, seja por pro-
blemas fiscais (mediantecontingenciamentos orçamentários) seja pelo subdimensionamento 
(qualitativo e quantitativo) e dificuldades de aproveitamento da força de trabalho. Por outro 
lado, a questão da autonomia e da flexibilidade não pode ser tomada de forma polar, uma vez 
que padronizações, regulamentações e centralizações também atendem a propósitos válidos: 
eficiência e controle. A questão, portanto, é: como assegurar um maior grau de autonomia e 
flexibilidade para que as organizações do núcleo operacional possam resgatar sua capacidade 
operacional e melhor produzir, em rede, com outros agentes públicos (governamentais e não 
governamentais) seus resultados, alcançando-se, ao mesmo tempo, um nível adequado de con-
trole e transparência? 
Mesmo que os resultados de governo estejam claros, estas limitações estruturais aca-
bam por produzir, no plano micro-organizacional (em relação às organizações, em particular), 
o fenômeno da drenagem da agenda dos dirigentes organizacionais por questões operacionais 
diuturnas em detrimento de suas funções estratégicas, podendo levar à desorientação estraté-
gia e descolamento da estratégia macro-governamental. As soluções não excludentes passam 
por duas linhas básicas de ação: a) mudar as regras para reverter o engessamento padroniza-
dor e restabelecer níveis de autonomia e flexibilidade dos modelos institucionais públicos e 
suas formas de vinculação a redes de modo a que alguns processos de implementação possam 
receber um tratamento regulamentar condizente com sua natureza e complexidade; e b) des-
centralizar intra e extragovernamental (parcerias e terceirizações, esta última principalmente 
na área de suporte administrativo) e desconcentrar para aproximar a decisão e o atendimento 
ao lócus da demanda, do ponto de vista regional e programático. Em linha com estes direcio-
namentos, são exemplos de movimentos correntes na base operacional experiências de parcei-
rização com o terceiro setor (OS e OSCIP) e iniciativa privada (PPP) em São Paulo e Minas 
Gerais. 
 
3.1. Organizações Sociais em São Paulo e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Pú-
blico – OSCIPS em Minas Gerais 
A experiência do Governo do Estado de São Paulo com OS está concentrada nas áreas 
da Saúde e da Cultura. Já em 1998, São Paulo implementou um modelo pioneiro de Organiza-
ções Sociais de Saúde, a partir da edição da LC nº 846 e a inauguração de funcionamento de 6 
hospitais (cujas obras de conclusão se estenderam de 1995 a 1998) sob gerenciamento de Or-
ganizações Sociais de Saúde através de Contrato de Gestão. A adoção do modelo de OS de 
saúde fundamentou-se na existência de problemas gerenciais sem possibilidade de equacio-
namento satisfatório no ambiente regulamentar da administração pública, dentre os quais res-
salta-se: restrições fiscais que impediam a contratação de pessoal por concursos, baixa remu-
 
 11
neração de gerentes, dificuldades de reposição de pessoal, dificuldade em praticar pagamento 
por produtividade, rigidez de prazos e controles. Enfim, havia a premente necessidade de ope-
racionalizar hospitais novos em curto prazo (mais de 3.500 leitos em 16 hospitais a partir de 
1996). Dessa forma, foram firmados Contratos de Gestão apenas com hospitais novos, garan-
tindo-se os princípios do SUS, com exclusividade para usuários do SUS, fiscalizados pela Se-
cretaria da Saúde e o perfil hospitalar e as metas pactuadas de acordo com a demanda regio-
nal. Entre 1998 e 2000, numa primeira fase, havia dois instrumentos de relação OS-Poder Pú-
blico, o Contrato padrão SUS e o Contrato de Gestão com metas de produção semelhantes 
para todos os hospitais. Também neste período, a forma de pagamento da OS englobava fatu-
ramento ao SUS e suplementação para cobertura do da diferença entre receitas e despesas. No 
biênio 2000/ 2001 foram elaborados novos Contratos de Gestão e atualmente há 16 hospitais 
gerenciados através de Contrato de Gestão. A partir de 2001, numa segunda fase, a relação 
OS-Poder Público foi unificada no Contrato de Gestão e a produção passou a pautar-se por 
quantificação prévia com revisões periódicas, implantação de sistemas de coleta de dados 
/divulgação de informações e implantação da Comissão de Acompanhamento para cada hos-
pital. A forma de pagamento foi modificada, passando a comportar um orçamento prévio, 
90% do qual executado em 12 parcelas fixas ligado à produção e 10 % em 12 parcelas men-
sais vinculadas a indicadores de qualidade. 
No que respeita à governança interna, há em cada OS um Conselho de Administração 
(sem nenhuma participação do Poder Público, o que, além do foco nas áreas de saúde e cultu-
ra, constitui praticamente a única diferença em relação à OS Federal) ao qual cabe aprovar o 
balanço, demonstrativos financeiros, orçamento; admitir e demitir os membros da diretoria do 
hospital; aprovar o quadro de pessoal e seus salários; e cobrar o cumprimento das obrigações 
contidas na Lei 846/98. No modelo paulista, o peso maior do controle sobre a OS está deposi-
tado no Contrato de Gestão. Os mecanismos de governança e transparência externa incluem 
critérios de escolha da entidade (exige-se experiência de 5 anos em gestão de serviços de saú-
de), Comissão de Avaliação da Execução dos Contratos de Gestão (formada por membros de 
renomado saber na área da saúde pública, designados pelo Secretário da Saúde), Relatórios 
Gerenciais com a composição e custos enviados à Secretaria Estadual de Saúde, Tribunal de 
Contas do Estado de São Paulo (ao qual cabe fiscalizar os Contratos de Gestão) e publicação 
anual de seus balanços no Diário oficial do Estado de São Paulo. 
Recente avaliação mostra que os hospitais OS, comparados com hospitais estatais, a-
presentam muitas evidências de eficiência e qualidade: menor taxa de mortalidade, menor 
tempo de permanência em leitos e em cirurgia, maior taxa de ocupação de leitos e maior taxa 
de rotação de leitos. As OS também provaram-se melhor em eficiência técnica (mais altas a-
no/ leitos) e menor gasto/leito e gasto/alta. Um ranqueamento pelo Índice de Eficiência Orga-
nizacional demonstra que 9 dentre os 10 hospitais mais eficientes são OS. O estudo também 
demonstra que a variação percentual de 1 ponto nos recursos alocados nas OS gera um incre-
mento de 0,47 na quantidade de altas e a variação percentual de 1 ponto nos recursos alocados 
nos hospitais tradicionais gera um incremento de 0,22 na quantidade de altas. A comparação 
entre hospitais OS e tradicionais revela que as OS possuem um orçamento 8,1% maior, mas 
saídas 42,8% maior, ocupação 22,6% maior e custo médio 24,3% menor. (Costa & Ribeiro, 
2005) 
Na área da cultura, a implantação de OS em São Paulo é mais recente e motivada por 
problemas distintos, tais como: a)falta de organização e rotinas de trabalho para a formulação, 
execução e controle de políticas públicas de cultura; b)acúmulo de funções operacionais no 
núcleo estratégico; c)falta de controle sobre as atividades realizadas nos equipamentos de cul-
tura; d)Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público para substituição de qua-
dros temporários; e)inadequação regulamentar da administração direta para produção de ser-
viços de cultura; e f)dificuldades de contratação de quadros adequados (tendo em conta os 
 
 12
perfis específicos, não típicos de Estado e salários incompatíveis com mercado). Este quadro 
motivou a assinatura de 9 contratos de gestão com OS (Associação de Amigos e Fundações) 
na área da Cultura –além de promover a reestruturação da Secretaria Estadual. Diferentemente 
dos hospitais na área da saúde, cada equipamento cultural possui objeto diferente, o que difi-
culta a construção de indicadores e a fixação de metas de produção, organizacionais e sociais. 
Há, com efeito, cinco OS em fase adiantada de implantação operacional (incluindo a Orques-
tra Sinfônica do Estado de São Paulo –OSESP) e negociação de 4 contratos de gestão com 
novasOS (MIS, Paço, MAS e MLP). 
Já as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPS mineiras consti-
tuem um híbrido de OS e OSCIP federais, sendo um título concedido (mediante ato vincula-
do) a organizações de direito privado, sem fins lucrativos, que atuam no desenvolvimento de 
projetos e programas sociais (não apenas voltados à prestação de serviços, mas, também ad-
mitindo-se defesa de direitos e apoio administrativo) nas mesmas áreas de atuação das OSCIP 
federais (espectro de áreas mais amplo que as OS) e com ampla possibilidade de cessão de 
servidores e patrimônio (característica intrínseca das OS, não das OSCIP federais) mediante 
firmatura de Termo de Parceria (sob escolha direta ou competição de projetos). Analogamente 
ao modelo federal, o Termo de Parceria constitui o instrumento de pactuação de resultados 
que regula as relações entre Poder Público e OSCIP, dispondo sobre o objeto, o quadro de in-
dicadores e metas dos resultados previstos, o cronograma de desembolso, os critérios para a-
valiação de desempenho e a previsão de receitas e despesas. O monitoramento é feito pelo 
órgão estatal parceiro com o auxílio de uma comissão de avaliação e fiscalização, sem prejuí-
zo de fiscalização pelo Conselho de Políticas Públicas da área correspondente, pelo Ministério 
Público, pelo Tribunal de Contas Estadual e pela Advocacia Geral do Estado. Ressalta-se, no 
caso mineiro, a presença na OSCIP de um supervisor do Termo de Parceria na estrutura de 
governança interna. Há, até o presente momento, 65 OSCIP qualificadas e seis Termos de 
parceria celebrados em áreas diversas (emprego e renda, prevenção a criminalidade, desen-
volvimento ambiental, esportes, TV educativa e cultura). A incipiência da implementação a-
inda não permite avaliações, mas louva-se, no caso mineiro, a concepção do modelo, reunindo 
as vantagens dos dois modelos de parceria federais (OS e OSCIP) num só modelo –
eliminando, ademais, as principais suscetibilidades jurídicas do modelo OS na medida em que 
a qualificação não se faz mediante ato discricionário e a celebração de Termo de Parceria po-
de sujeitar-se à competição. 
 
3.2. Parcerias Público-Privadas em Minas e São Paulo 
Também em Minas Gerais iniciou-se um programa de Parcerias Público-Privadas, 
“empreendimentos públicos” com recursos públicos e privados, que poderão ser materializa-
das por meio de: a) concessão de um serviço público (para os quais a cobrança de tarifas não é 
suficiente para cobrir os investimentos realizados pelo operador); e b) execução compartilha-
da de “atividade” de interesse público, que será transferida para o parceiro privado, que se 
tornará responsável pela sua instalação, execução e gestão, segundo níveis de desempenho 
pré-estabelecidos. Foram instituídos, nesse sentido, uma Lei Estadual (nº 14.868/03) que insti-
tui o Programa de PPP, um Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas (com objetivos e 
ações de governo e uma carteira de projetos a serem executados), um Conselho Gestor de 
Parcerias Público-Privadas (órgão colegiado, presidido pelo Governador que aprova o Plano 
de PPP), uma Unidade Operacional de Coordenação do Programa de PPP (no âmbito da Se-
cretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico – SEDE, responsável pela compilação e 
sistematização das experiências, metodologias e conceitos de PPP, pelo assessoramento técni-
co do CGP, pelo acompanhamento e análise técnica dos projetos), um Arranjo de Garantias 
(ativos de alta liquidez e os mecanismos necessários para a sua liberação automática, na hipó-
tese de se constatar eventual inadimplemento do Estado para com as obrigações assumidas em 
 
 13
decorrência de uma PPP, a partir do Fundo Estadual de Parcerias Público-Privadas e da CO-
DEMIG), um Manual de Operações (metodologia de análise e critérios para nortear a seleção 
das propostas apresentadas pelas entidades da Administração ao Conselho Gestor) e uma Re-
de PPP (conjunto de unidades setoriais, que em conjunto com a Unidade central, atuam para 
garantir a criação de vínculos institucionais entre os diversos órgãos e entidades do estado, 
bem como efetivar a transmissão e consolidação das informações e conceitos). Há atualmente 
um Plano de PPP aprovado e cinco Projetos-Piloto de PPP em Minas Gerais: Recuperação da 
Infra-Estrutura da Rodovia MG-050 (cuja modelagem já foi finalizada e aprovada pelo CGP, 
além publicação de aviso de licitação e edital, passando a integrar o 1º Plano Estadual de Par-
cerias Público-Privadas do Estado); Construção de três mil vagas penitenciárias; Projeto de 
saneamento básico nas regiões com menores IDH do Estado; Projeto Estruturador Centro 
Administrativo Mineiro; e Construção do Campus de Belo Horizonte da UEMG. 
O objetivo das Parcerias Público-Privadas em São Paulo é apoiar a implementação de 
projetos públicos ligados, em grande parte, à melhoria de infra-estrutura. Foram dados quatro 
passos nessa direção. Primeiramente, editou-se uma Lei estadual de PPP em Maio/ 2004. Em 
segundo lugar, constituiu-se o Conselho Gestor, órgão de coordenação e fiscalização ligado 
ao Gabinete do Governador, integrado por Secretários e presidido pelo Vice-Governador, ao 
qual cabe garantir que os projetos de PPP estejam em sintonia com as prioridades estabeleci-
das. Em terceiro lugar, formou-se a Unidade de PPP, vinculada à Secretaria de Economia e 
Planejamento com a função de proporcionar suporte técnico ao Conselho Gestor e avaliar as 
propostas e projetos de PPP, analisando as modelagens de PPP, avaliando os impactos orça-
mentários e financeiros e divulgando as metodologias. O quarto passo foi a criação da Com-
panhia Paulista de Parcerias, empresa estatal não-dependente do Tesouro que operará o fundo 
garantidor das PPP estaduais e atuará na contratação de estudos, na prestação de garantias e 
contração de empréstimos e emissão de títulos. No presente momento, há oito principais pro-
jetos que montam R$ 7,5 bilhões: Metrô - Linha 4, Corredor Noroeste de Campinas, Corredor 
de Exportação, Sistema de Travessias Litorâneas, Complexo Desportivo Vaz Guimarães – 
CVG, Estação de Tratamento de Água (ETA) de Taiaçupeba, Expresso Aeroporto e Trem de 
Guarulhos, Governo Eletrônico –Intragov e Datacenter. Dentre as realizações, destacam-se a 
audiência pública e Edital para projeto METRÔ – Linha 4 (Out/ 2005) com investimento pre-
visto de R$ 3,29 bilhões, com cerca de R$ 890 milhões privados. 
 
4. Conclusões 
Dentro da perspectiva macro-governamental, conforme o trabalho se propôs, em rela-
ção à cúpula, as alternativas de verticalização e aplicação de modelos integradores de gestão 
para resultados se mostraram válidas. A verticalização prova-se válida em circunstâncias 
fragmentárias permitindo livrar a agenda das secretarias coordenadoras das questões opera-
cionais e possibilitando que estas se concentrem no seu papel integrador lateral (entre as ou-
tras secretarias coordenadoras) e vertical (entre suas secretarias vinculadas hierárquica ou 
funcionalmente), ao mesmo tempo que desonera carga de supervisão direta do executivo prin-
cipal, liberando-o para suas funções estratégicas e políticas. Em todo caso, o fundamental é a 
forma como estes modelos são, na prática, operados, principalmente no que concerne à postu-
ra do executivo principal –o principal risco é este “furar” a hierarquia e enfraquecer o papel 
das posições coordenadoras (sejam de linha, com subordinação hierárquica, no Pará e Alago-
as, seja de staff, no Distrito Federal, com vinculação funcional) acessando as secretarias, na 
condição de linha intermediária, diretamente. 
Embora experimental, complexo e, portanto, sujeito a inúmeros desafios, a adoção de 
modelos integradores e contratuais de gestão por resultados constitui uma iniciativa muito 
promissora dado seu caráter pragmático: estabelecer pontes mais firmes (que a concepção de 
gestão por programas stricto sensu) entre a estratégia ea estrutura existente, sem tentar, antes, 
 
 14
reorganizá-la. Dentre os desafios que estes modelos integrados de gestão para resultados en-
frentam, destacam-se: a)os incentivos (a necessidade de manter ganhos reais para os agentes 
públicos envolvidos na promoção dos resultados); b)a qualidade do monitoramento e avalia-
ção (que deverão não apenas gerar informações sobre o andamento de programas e organiza-
ções, mas, sobretudo, ações de ajustamento); e c) a flexibilidade dos planos (no sentido de 
incorporar redirecionamentos decorrentes do monitoramento da implementação e dos cenários 
cambiantes). Embora a alternativa heterodoxa seja potencialmente mais pragmática e mais 
orgânica, destaca-se que, a exemplo de Alagoas, estas alternativas não são mutuamente exclu-
dentes e uma combinação de ambas pode potencializar as vantagens de ambas sem que haja 
um acréscimo de seus riscos ou limitações. 
Em relação à base operacional da estrutura macro-governamental, os casos demons-
tram a emergência de novos padrões de estrutura e governança social baseada na formação de 
parcerias e redes –no caso das OS em saúde representando, por exemplo, redes mais estáveis e 
regulamentadas, como o SUS, e no caso da cultura representando redes mais instáveis e me-
nos institucionalizadas. Há, com efeito, muitas outras redes multi-institucionais em rápida 
formação e que se consolidarão segundo padrões muito variáveis de forma, abrangência, par-
ticipação de atores e regulamentação –a exemplo dos processos de transferência de renda e 
outros programas assistenciais com injunções federal, estadual, municipal, comunitária e de 
organismos internacionais. Merece também menção a recente possibilidade de formação de 
consórcios intergovernamentais (Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre nor-
mas gerais de contratação de consórcios públicos), que podem viabilizar várias modalidades 
de redes intergovernamentais de caráter mais temporário. Sobretudo, os casos evidenciam ini-
ciativas bem sucedidas, tal como as OS na área da saúde em São Paulo e revela sua superiori-
dade gerencial frente à administração pública. Todavia, nos demais estados ainda predominam 
apenas os modelos (estima-se que 20 estados possuam modelos de OS ou congênere, compor-
tando variações em torno do modelo federal) e tímida implementação. Complementarmente, é 
preciso que modelos de parceria (sejam com a iniciativa privada sob a forma de PPP, sejam 
com entidades não-governamentais sob a forma de OS, OSCIP ou congêneres) se tornem ins-
trumentos de políticas públicas com expectativas realistas de implementação (sem serem con-
sideradas utopias gerenciais, fadadas ao insucesso ou ao engessamento, ou panacéias), não 
apenas de políticas de gestão pública –a exemplo do que vem ocorrendo com as OSCIP na 
gestão de recursos hídricos e em muitos campos específicos de política assistencial. No que 
concerne ao campo das políticas de gestão, é fundamental que a concepção e utilização dos 
modelos de parceria, embora possam ser genéricos, seja precedida de uma definição das áreas 
prioritárias ou tipos de atividades com maior potencial de ganho e agregação de valor público. 
Por fim, tanto em relação aos modelos de parceria, ressalta-se que o grande desafio é coloca-
los à serviço da estratégia e, nesse particular, a questão mais crítica é a capacidade do contra-
tante ou da administração central (tanto na cúpula quanto, também, no núcleo operacional) de 
bem gerir relações contratuais (com parceiros públicos ou privados), tendo muito claro os re-
sultados a serem alcançados (o que requer um adequado posicionamento estratégico e clareza 
de políticas públicas) e com capacidade de monitorar e avaliar os resultados obtidos. 
 
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1 O termo está sendo empregado no sentido atribuído por Barzelay (2001), referindo-se “a re-
gras e rotinas que se aplicam à administração pública como um todo em relação à macroorga-
nização governamental, processo de planejamento, orçamento e gestão financeira, funciona-
lismo, organização de sistemas e métodos, controle e avaliação e aquisições”. 
2 Ao contrário do que apregoava a o enfoque clássico, segundo o qual a modelagem da estru-
tura deve obedecer a aplicação de princípios universalmente válidos, dentre os quais desta-
cam-se os seguintes: divisão do trabalho, autoridade, disicplina, unidade de comando, unidade 
de direção, amplitude de comando, especialização, diferenciação, amplitude de controle, ho-
mogeneidade, delegação e responsabilidade. Este enfoque está amparado em Fayol (1916), 
Gulick (1937), Urwick (1937), Mooney (1937) e Graicunas (1937). 
3 O enfoque contingencial considera que a funcionalidade dos desenhos estruturais está corre-
lacionada à variáveis tais como porte e dinâmica ambiental (covariação estrutural). Este en-
foque se estabeleceu a partir das formulações de Burns & Stalker (1961), Woodward (1965), 
Lawrence & Lorsh (1967), Pugh et al (1968), Perrow (1967), Thompson (1967), Trist (1981) 
e Chandler (1962). 
4 O enfoque institucionalista considera que as organizações estão sujeitas a elementos simbó-
licos, sociais e culturais do seu macro-ambiente institucional em relação aos quais a adaptação 
é muito mais um processo de legitimação que de promoção do desempenho. Neste enfoque, 
destacam-se as proposições de Powell & DiMaggio (1991), Meyer & Rowan (1991) e Pfeffer 
& Salancik (1998). 
5 A questão da eficiência das estruturas é objeto preferencial do enfoque neoinstitucional eco-
nômico, definida, numa perspectiva normativa, em sentido análogo às instituições como con-
junto de regras e incentivos que buscam guiar o comportamento de distintos atores (dotados 
de interesses não necessariamente convergentes) para a produção de resultados. Veja-se Os-
trom, Gardner & Walker (1994) Williamson (1963, 1985 e 1986), Arrow (1991), Alchian & 
Demsetz (1972) e Ross (1973) 
6 Em relação a estas características e as apresentadas no parágrafo seguinte, veja Motta (1991) 
e Morgan (1996). 
7 Veja-se, a propósito do Choque de Gestão, Vilhena et al (2006).