PDF Aula 032 - Teórico - Nível Superior

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AÇÃO POPULARAÇÃO POPULAR
Professor: Sylvio Motta
Ação Popular
Conceito
• É a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos
praticados pelo poder público ou entidades de que participe, lesivos ao patrimônio
público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico
e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela
lesão.
Ação Popular
Fundamento Constitucional
• A Constituição da República trata desse relevantíssimo remédio constitucional no
art. 5º, inc. LXXIII, nos termos do qual:
• LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
Ação Popular
Natureza Jurídica
• Remédio judicial de natureza civil e de rito sumário.
• A doutrina e a jurisprudência não são pacíficas quanto à natureza jurídica da ação
popular. Para Hely Lopes Meirelles, a ação popular é um “instrumento de defesa da
coletividade, por meio do qual não se amparam direitos individuais próprios, mas
sim interesses da coletividade, sendo o beneficiário da ação não o autor, mas a
coletividade, o povo”.
• Outros, como Alexandre de Moraes e José Afonso da Silva, consideram que por meio
da ação popular o cidadão está atuando não na defesa de um direito da coletividade,
mas de um direito próprio, qual seja, o direito de fiscalização do patrimônio público e
de participação no processo político do Estado.
Ação Popular
Modalidades
• Pode ela ser acionada de forma preventiva, antes da prática do ato lesivo ao
patrimônio público, objetivando impedir sua consumação; ou de forma
repressiva, após a consumação do ato, visando à reparação dos danos por ele
causados.
• Obs.: A ação popular não pode ser utilizada como substitutiva do mandado de
segurança, e vice-versa (Súmula 101 do STF).
Ação Popular
Legitimidade Ativa
• O cidadão, ou seja, ao brasileiro, nato ou naturalizado, no pleno gozo de seus
direitos políticos, bem como ao português equiparado. O brasileiro maior de 16
e menor de 18 anos não necessita de assistência para propor a ação.
• O cidadão propõe a ação popular na qualidade de substituto processual, agindo,
pois, em nome próprio, mas na defesa de direito alheio (da coletividade).
Ação Popular
Objeto
• Segundo entendimento predominante, dois são os requisitos do ato para que possa ser combatido pela ação popular:
ilegalidade e lesividade.
• Por ato ilegal considera-se aquele que viola os diplomas legais que regulam sua produção, ou algum dos diversos
princípios que lhe sejam aplicáveis, em especial os princípios administrativos, a exemplo da moralidade, da
impessoalidade e da razoabilidade.
• Ato lesivo, para fins de ação popular, é toda ação ou omissão do Poder Público que ofende o patrimônio público,
numa acepção econômica, ou algum dos valores ou bens inscritos no inc. LXXIII, do art. 5º, da Constituição. Do
conceito sobressai que a lesividade pode existir não só em ações, mas também em omissões do Poder Público;
ademais, compreende não só o dano financeiramente aferível, mas também a ofensa aos demais bens e valores
protegidos pela Constituição.
Ação Popular
Objeto
• A Lei nº 4.717/1965, que trata da ação popular, apresenta um rol
exemplificativo de atos presumivelmente ilegais e lesivos em seu art. 4º,
estatuindo que o vício de legalidade pode estar presente em qualquer
elemento de validade do ato administrativo, ao mencionar, no art. 1º, os
defeitos de vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos,
desvio de finalidade e incompetência.
Ação Popular
Objeto
• É possível, por exemplo, o uso da ação popular para a anulação de:
• (a) autorização para desmatamento de área sobre proteção ambiental;
• (b) contrato superfaturado de prestação de serviços à Administração;
• (c) venda fraudulenta de imóvel integrante do patrimônio público;
• (d) edital de licitação por violação ao princípio da isonomia;
• (e) aumento abusivo no valor de subsídio de vereadores etc.
Ação Popular
Objeto
• Não se exige, entretanto, que o ato tenha efetivamente causado danos, basta que tenha potencial
para causá-los. Basta, pois, sua potencialidade lesiva.
• Atos de conteúdo jurisdicional (sentenças, acórdãos, decisões interlocutórias), por sua vez, não
podem ser discutidos em ação popular. Sobre a questão, decidiu o STF (Ação Originária nº
672/DF):
• Os atos de conteúdo jurisdicional – precisamente por não se revestirem de
caráter administrativo – estão excluídos do âmbito de incidência da ação
popular, porque se acham sujeitos a um sistema específico de contestação,
quer por via recursal, quer mediante utilização de ação rescisória.
Ação Popular
Objeto
• Da mesma forma, não cabe ação popular contra leis em tese (leis propriamente
ditas, com conteúdo normativo). A ação popular é passível de incidência sobre
atos de efeitos concretos, não alcançando atos gerais e abstratos.
• A impossibilidade de ser utilizada ação popular para a discussão em tese de leis
traz a inviabilidade da sua utilização como substitutivo da ação direta de
inconstitucionalidade para se discutir a constitucionalidade de leis.
• A jurisprudência do STF é absolutamente pacífica neste ponto, como podemos
observar na seguinte decisão: “O julgamento de lei em tese, em sede de ação
popular, por juiz de primeiro grau, implica usurpação da competência do Supremo
Tribunal Federal para o controle concentrado, acarretando a nulidade do
respectivo processo” (STF, Recl. Nº 434-1).
Ação Popular
Objeto
• A ação popular pode apenas ser utilizada para a discussão das denominadas leis de efeitos concretos, que são atos
com forma de lei mas com conteúdo administrativo, por terem objeto específico e destinatário certo. Uma lei que
declara um imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação, por exemplo, é uma lei de efeitos concretos;
logo, é passível sua impugnação em ação popular. Uma lei que concede uma isenção a certo e determinado
contribuinte também possui objeto certo e destinatário específico, logo, também é admissível sua impugnação em
ação popular.
• Da mesma forma, poderá por seu intermédio ser impugnado um ato concreto praticado com base em certo
dispositivo de lei, sob a justificativa de que tal dispositivo é inconstitucional. Nesse caso, se procedente a ação, o
magistrado anulará o ato, tendo por fundamento o reconhecimento da inconstitucionalidade do dispositivo legal em
que se baseou sua produção. O que é absolutamente vedado é levar-se à discussão em sede de ação popular
uma lei em tese, com a finalidade de se obter o reconhecimento de sua inconstitucionalidade com efeitos erga
omnes.
Ação Popular
Legitimidade Passiva
• No polo passivo vez, devem obrigatoriamente figurar, nos termos da Lei nº 4.717/65:
• a) todas as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, em nome das quais foi produzido o ato ou
contrato cuja anulação é intentada na ação popular;
• b) todas as autoridades, funcionários e administradores que tiverem autorizado, aprovado,
ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por
omissão, permitiram a lesão;
• c) todos os beneficiários diretos do ato ou contrato impugnado.
• Esses são os sujeitos passivos, os réus da ação popular. Como já teve oportunidade de decidir o
STJ (REsp. nº 13.493-0/RS), todos os beneficiários do ato ou contrato em discussão na ação são
litisconsortes passivos necessários, sendo a ausência da sua citação causa de nulidade absoluta
do processo.
Ação Popular
Atuação do Ministério Público
• Cumulativamente, atua:
• a) como parte pública autônoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velarpara regularidade do
processo e correta aplicação da lei, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação;
• b) como ativador das provas e auxiliar do autor, cabendo-lhe apressar a produção de provas
pelo sujeito ativo da ação popular;
• c) como responsável pela promoção da responsabilidade dos réus, seja na esfera civil ou
criminal;
• d) como substituto e sucessor do autor, na hipótese de omissão ou abandono da ação pelo
sujeito ativo, se reputar de interesse público seu prosseguimento, até o julgamento.
Ação Popular
Competência
• A competência para o julgamento da ação popular é determinada pela conjugação
de dois critérios:
• (a) origem do ato ou contrato impugnado; e
• (b) local onde se deu sua produção ou celebração (ou onde deveria ter-se dado, em
se tratando de omissão). A partir desses dois critérios aplicam-se as normas
constitucionais e legais de competência.
Ação Popular
Competência
• O mais relevante, em tema de competência para o julgamento da ação popular, é
que, segundo entendimento pacífico do STF, os Tribunais que integram o Poder
Judiciário não têm competência originária para o julgamento de ação popular.
Assim, mesmo que a ação envolva atos praticados por autoridades que na esfera
penal tenham foro privilegiado (Presidente da República, Ministros de Estados,
Governadores, Prefeitos, membros do Poder Legislativo etc.), será ela processada
e decidida, originariamente, pelo juiz competente do primeiro grau de jurisdição
(lembrando que a ação tem natureza cível).
• O STF faz apenas uma ressalva a esta regra, entendendo ser sua a competência
originária para o julgamento de ação popular que, em virtude de suas
especificidades, puder resultar num conflito entre a União e um Estado-membro
(STF, Recl. Nº 424-4/RJ).
Ação Popular
Competência
• Resumindo:
• a) se o ato impugnado foi praticado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcionário ou
administrador de órgão da União e de suas entidades ou por ela subvencionado, a competência
será do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato;
• b) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade do Estado ou por
ele subvencionado, a competência será do juiz estadual que a organização judiciária do Estado
indicar;
• c) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade de Município ou
por este subvencionado, a competência será do juiz estadual da comarca a que o Município
interessado pertencer, de acordo com a organização judiciária do Estado;
• d) se a ação interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade será
competente o juiz das causas da União (Justiça Federal).
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• O juízo da ação popular é universal: a interposição da ação popular
prevenirá a jurisdição do juízo para todas as eventuais ações populares que
foram instauradas contra os mesmos sujeitos passivos e sob os mesmos
fundamentos. Em caso de interposição de uma segunda ação popular em juízo
diverso daquele em foi proposta a primeira (considerando-se que os sujeitos
passivos e os fundamentos coincidem), o princípio da universalidade impõe a
reunião das ações populares no primeiro juízo.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A isenção do pagamento de custas judiciais e do ônus da sucumbência para o
autor da ação, salvo em caso de comprovada má-fé: para facilitar a utilização
da ação popular, a Constituição isenta seu autor, quando derrotado, do pagamento
de custas judiciais (taxas e emolumentos devidos para iniciar-se o processo
judicial e dar-lhe prosseguimento) e do ônus da sucumbência (obrigação de a parte
vencida ressarcir à outra pelas despesas com honorários advocatícios e outros
gastos relacionados com o processo). A isenção não se aplica apenas no caso de
comprovada má-fé do autor (quando ele tinha ciência de inexistir fundamento para
a ação), como forma de evitar-se que o benefício possa ser distorcido para
propósitos alheios ao interesse público (em regra, para fins eleitoreiros).
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Medida liminar: a Lei prevê a possibilidade de concessão de medida liminar na ação popular, 
tendo por objeto a imediata sustação da eficácia do ato ou contrato impugnado, até o julgamento 
final de mérito. Assim, desde que preenchidos os requisitos processuais da medida (periculum in 
mora e fumus boni iuris), é admitida a concessão de liminar, seja a ação popular preventiva ou 
repressiva.
• A liminar concedida pode ser cassada pelo Presidente do Tribunal com competência para a 
apreciação do recurso contra a decisão final, por meio de despacho fundamentado, a 
requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada (pedido 
de cassação), em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar 
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública. Antes de apreciar o pedido de 
cassação o Presidente do Tribunal, discricionariamente, poderá oportunizar a manifestação do 
autor da ação popular e do MP, em cinco dias.
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Peculiaridades Processuais
• A ação popular segue o rito ordinário. O magistrado, se recepcionar a
ação:
• (a) determinará a citação de todos os responsáveis pelo ato impugnado e a
intimação do Ministério Público, que atua como interveniente obrigatório
na ação. A citação é pessoal para aqueles que autorizaram, aprovaram,
ratificaram ou praticaram pessoalmente o ato, e sob a forma de edital
nominal para seus beneficiários, se assim o requerer o autor;
• (b) requisitará os documentos necessários, marcando o prazo de entrega
entre quinze e trinta dias; e
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• (c) decidirá sobre a concessão da medida liminar, se houver sido requerida a
medida.
• O prazo para a contestação é de vinte dias, prorrogável por igual período, a
pedido dos interessados. Uma vez conclusos os autos, após o término da
instrução, o magistrado tem o prazo de quinze dias para proferir sua decisão,
sob pena de, salvo motivo justificado para o atraso, ficar impedido de obter
promoção pelo período de dois anos e, na lista de antiguidade, ter descontados
tantos dias quantos forem os do retardamento da decisão.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A Lei autoriza que a pessoa jurídica de direito público ou privado citada para contestar a ação 
deixe de fazê-lo ou mesmo una-se ao autor da ação no polo ativo. Assim, em vista dessa 
prescrição legal, a entidade de direito público ou privado pode optar por:
• (a) contestar a ação, integrando o polo passivo;
• (b) simplesmente deixar escoar o prazo de resposta sem se manifestar; ou
• (c) unir-se ao autor da ação no polo ativo, colaborando para a anulação do ato impugnado e para 
a responsabilização dos seus autores, partícipes e beneficiários.
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Peculiaridades Processuais
• Eficácia erga omnes da decisão: a decisão proferida na ação popular, seja pela
procedência ou improcedência da ação, faz coisa julgada erga omnes, dentro da
competência territorial do órgão prolator da decisão, salvo quando a ação for julgada
improcedente por insuficiência de provas, quando então poderá ser proposta idêntica
ação por qualquer cidadão (inclusive pelo que ingressou pela primeira vez), desde que
instruída com provas novas.
• Em outros termos, quando a decisão apreciar o mérito da ação, considere-a procedente
ou improcedente, faz coisa julgada com efeitos erga omnes; se não apreciar o mérito,
declarando a improcedência da ação por insuficiência de suporte probatório, não
produz coisa julgada material, podendo ser proposta novamente, desde que com base
em novos elementos materiais constitutivos de provas.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A natureza da sentença proferida na ação popular é predominantemente
desconstitutiva, pois tempor conteúdo a anulação do ato impugnado.
Subsidiariamente, seus efeitos são condenatórios, pois o magistrado imputará aos
condenados a reparação do dano oriundo de seu ato lesivo e ilegal. Esse duplo
conteúdo legitima a qualificação da decisão como desconstitutiva-condenatória.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Se o magistrado declarar a procedência da ação, conforme o caso em concreto, na decisão 
constará: 
• (a) a anulação do ato impugnado; 
• (b) a determinação das reparações devidas, pelos prejuízos decorrentes do ato ilegal e lesivo; 
• (c) a condenação dos réus ao pagamento das custas, das demais despesas processuais e dos 
honorários do advogado da parte vencedora (lembrando-se que a isenção dessas despesas aplica-
se somente ao autor de boa-fé, não aos réus na ação);
• Nela não poderão ser aplicadas sanções de natureza administrativa (como a perda da função 
pública), política (suspensão dos direitos políticos) ou penal, as quais, se for o caso, exigem ação 
própria, inconfundível com a ação popular.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Duplo grau de ofício: quando o magistrado decidir pela improcedência ou pela carência da ação 
sua decisão sujeita-se ao duplo grau obrigatório ou de ofício, só adquirindo eficácia após a 
manifestação do tribunal competente.
• No caso de procedência a Lei não prevê o duplo grau obrigatório. Sobre o ponto, esclarece Hely 
Lopes Meirelles:
• O recurso de ofício só será interposto quando a sentença concluir pela improcedência ou pela carência da ação. Inverteu-
se, assim, a tradicional orientação desse recurso (que nas outras ações é interposto quando julgadas procedentes), para a 
melhor preservação do interesse público, visto que a rejeição da ação popular é que poderá prejudicar o patrimônio da 
coletividade, lesado pelo ato impugnado.
• Em função do duplo grau de ofício, em tais hipóteses deve o magistrado de primeiro grau, 
encerrada sua participação no processo, remeter os autos ao Tribunal competente, cabendo a este 
determinar a avocação quando o juiz monocrático omitir-se no cumprimento de seu dever.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Apelação voluntária: o recurso de ofício só é previsto na hipótese de
improcedência da ação, mas a apelação voluntária é cabível tanto nas sentenças
de procedência como nas de improcedência, sendo dotada de duplo efeito,
devolutivo e suspensivo. As regras de interposição e processamento da apelação­
voluntária são as regras gerais, prescritas no Código de Processo Civil.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Execução da sentença: se procedente a ação popular, sua execução poderá ser promovida:
• (a) pelo autor da ação;
• (b) por qualquer outro cidadão;
• (c) pelo Ministério Público; ou 
• (d) pelas entidades participantes da ação, mesmo que a tenham contestado. 
• A legitimação do MP para a execução da decisão proferida na ação popular é subsidiária, pois 
pressupõe a inércia do autor da ação e dos demais cidadãos por sessenta dias, a contar da publicação 
da decisão transitada em julgado. Porém, ultrapassado este prazo e inerte o autor e os demais cidadãos, 
é o MP obrigado a interpor a ação de execução, nos trinta dias seguintes ao final do período, sob 
pena de incorrer em falta grave o membro omisso.
Ainda segundo o STF não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional.Ainda segundo o STF não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional.
Art. 5º, LXXIIIArt. 5º, LXXIII
Ação PopularAção Popular
Natureza Jurídica: Ação constitucional de natureza difusa.Natureza Jurídica: Ação constitucional de natureza difusa.
Base Legal: Lei n° 4.717/65Base Legal: Lei n° 4.717/65
Objeto: Impedir ou fazer cessar qualquer dano à moralidade administrativa, ao patrimônio 
público, ao meio ambiente sustentável e ao patrimônio histórico e cultural.
Objeto: Impedir ou fazer cessar qualquer dano à moralidade administrativa, ao patrimônio 
público, ao meio ambiente sustentável e ao patrimônio histórico e cultural.
Legitimidade Ativa: Somente a pessoa física que, além de nacional, esteja na fruição plena de 
seus direitos políticos.
Legitimidade Ativa: Somente a pessoa física que, além de nacional, esteja na fruição plena de 
seus direitos políticos.
Legitimidade Passiva: Todas as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, em nome 
das quais foi praticado o ato ou contrato a ser anulado; e todos aqueles que seriam 
beneficiários do ato que se reputa lesivo.
Legitimidade Passiva: Todas as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, em nome 
das quais foi praticado o ato ou contrato a ser anulado; e todos aqueles que seriam 
beneficiários do ato que se reputa lesivo.
Competência: Justiça federal e estadual de primeira instância. Caberá ao STF julgar ação popular 
quando a decisão criar um conflito entre o Estado e a União.
Competência: Justiça federal e estadual de primeira instância. Caberá ao STF julgar ação popular 
quando a decisão criar um conflito entre o Estado e a União.
Medida Cautelar: Perfeitamente admissível.Medida Cautelar: Perfeitamente admissível.
Observações:Observações:
Segundo o STF cabe ação popular para coibir aumentos abusivos que autoridades se auto concedem.Segundo o STF cabe ação popular para coibir aumentos abusivos que autoridades se auto concedem.