Temas avançados - Constitucional - 7

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AÇÃO POPULARAÇÃO POPULAR
Professor: Sylvio Motta
Ação Popular
Conceito
• É a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a
invalidação de atos praticados pelo poder público ou
entidades de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao
meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio
histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e
danos dos responsáveis pela lesão.
Ação Popular
Fundamento Constitucional
• A Constituição da República trata desse relevantíssimo
remédio constitucional no art. 5º, inc. LXXIII, nos termos do
qual:
• LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Ação Popular
Natureza Jurídica
• Remédio judicial de natureza civil e de rito sumário.
• A doutrina e a jurisprudência não são pacíficas quanto à natureza
jurídica da ação popular. Para Hely Lopes Meirelles, a ação popular é
um “instrumento de defesa da coletividade, por meio do qual não se
amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da
coletividade, sendo o beneficiário da ação não o autor, mas a
coletividade, o povo”.
• Outros, como Alexandre de Moraes e José Afonso da Silva, consideram
que por meio da ação popular o cidadão está atuando não na defesa de
um direito da coletividade, mas de um direito próprio, qual seja, o
direito de fiscalização do patrimônio público e de participação no
processo político do Estado.
Ação Popular
Modalidades
• Pode ela ser acionada de forma preventiva, antes da prática
do ato lesivo ao patrimônio público, objetivando impedir sua
consumação; ou de forma repressiva, após a consumação do
ato, visando à reparação dos danos por ele causados.
• Obs.: A ação popular não pode ser utilizada como
substitutiva do mandado de segurança, e vice-versa
(Súmula 101 do STF).
Ação Popular
Legitimidade Ativa
• O cidadão, ou seja, ao brasileiro, nato ou naturalizado, no
pleno gozo de seus direitos políticos, bem como ao
português equiparado. O brasileiro maior de 16 e menor de
18 anos não necessita de assistência para propor a ação.
• O cidadão propõe a ação popular na qualidade de substituto
processual, agindo, pois, em nome próprio, mas na defesa de
direito alheio (da coletividade).
Ação Popular
Objeto
• Segundo entendimento predominante, dois são os requisitos do ato para que possa ser
combatido pela ação popular: ilegalidade e lesividade.
• Por ato ilegal considera-se aquele que viola os diplomas legais que regulam sua
produção, ou algum dos diversos princípios que lhe sejam aplicáveis, em especial os
princípios administrativos, a exemplo da moralidade, da impessoalidade e da
razoabilidade.
• Ato lesivo, para fins de ação popular, é toda ação ou omissão do Poder Público que
ofende o patrimônio público, numa acepção econômica, ou algum dos valores ou bens
inscritos no inc. LXXIII, do art. 5º, da Constituição. Do conceito sobressai que a
lesividade pode existir não só em ações, mas também em omissões do Poder Público;
ademais, compreende não só o dano financeiramente aferível, mas também a
ofensa aos demais bens e valores protegidos pela Constituição.
Ação Popular
Objeto
• A Lei nº 4.717/1965, que trata da ação popular,
apresenta um rol exemplificativo de atos
presumivelmente ilegais e lesivos em seu art. 4º,
estatuindo que o vício de legalidade pode estar presente
em qualquer elemento de validade do ato
administrativo, ao mencionar, no art. 1º, os defeitos de
vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos
motivos, desvio de finalidade e incompetência.
Ação Popular
Objeto
• É possível, por exemplo, o uso da ação popular para a anulação de:
• (a) autorização para desmatamento de área sobre proteção ambiental;
• (b) contrato superfaturado de prestação de serviços à Administração;
• (c) venda fraudulenta de imóvel integrante do patrimônio público;
• (d) edital de licitação por violação ao princípio da isonomia;
• (e) aumento abusivo no valor de subsídio de vereadores etc.
Ação Popular
Objeto
• Não se exige, entretanto, que o ato tenha efetivamente causado danos,
basta que tenha potencial para causá-los. Basta, pois, sua
potencialidade lesiva.
• Atos de conteúdo jurisdicional (sentenças, acórdãos, decisões
interlocutórias), por sua vez, não podem ser discutidos em ação popular.
Sobre a questão, decidiu o STF (Ação Originária nº 672/DF):
• Os atos de conteúdo jurisdicional – precisamente
por não se revestirem de caráter administrativo –
estão excluídos do âmbito de incidência da ação
popular, porque se acham sujeitos a um sistema
específico de contestação, quer por via recursal,
quer mediante utilização de ação rescisória.
Ação Popular
Objeto
• Da mesma forma, não cabe ação popular contra leis em tese (leis
propriamente ditas, com conteúdo normativo). A ação popular é
passível de incidência sobre atos de efeitos concretos, não alcançando
atos gerais e abstratos.
• A impossibilidade de ser utilizada ação popular para a discussão em
tese de leis traz a inviabilidade da sua utilização como substitutivo
da ação direta de inconstitucionalidade para se discutir a
constitucionalidade de leis.
• A jurisprudência do STF é absolutamente pacífica neste ponto, como
podemos observar na seguinte decisão: “O julgamento de lei em tese,
em sede de ação popular, por juiz de primeiro grau, implica usurpação
da competência do Supremo Tribunal Federal para o controle
concentrado, acarretando a nulidade do respectivo processo” (STF,
Recl. Nº 434-1).
Ação Popular
Objeto
• A ação popular pode apenas ser utilizada para a discussão das denominadas leis de
efeitos concretos, que são atos com forma de lei mas com conteúdo administrativo,
por terem objeto específico e destinatário certo. Uma lei que declara um imóvel de
utilidade pública para fins de desapropriação, por exemplo, é uma lei de efeitos
concretos; logo, é passível sua impugnação em ação popular. Uma lei que concede
uma isenção a certo e determinado contribuinte também possui objeto certo e
destinatário específico, logo, também é admissível sua impugnação em ação popular.
• Da mesma forma, poderá por seu intermédio ser impugnado um ato concreto
praticado com base em certo dispositivo de lei, sob a justificativa de que tal
dispositivo é inconstitucional. Nesse caso, se procedente a ação, o magistrado anulará
o ato, tendo por fundamento o reconhecimento da inconstitucionalidade do dispositivo
legal em que se baseou sua produção. O que é absolutamente vedado é levar-se à
discussão em sede de ação popular uma lei em tese, com a finalidade de se obter o
reconhecimento de sua inconstitucionalidade com efeitos erga omnes.
Ação Popular
Legitimidade Passiva
• No polo passivo, devem obrigatoriamente figurar, nos termos da Lei
nº 4.717/65:
• a) todas as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, em nome das quais
foi produzido o ato ou contrato cuja anulação é intentada na ação
popular;
• b) todas as autoridades, funcionários e administradores que tiverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou
firmado o contrato impugnado, ou que, por omissão, permitiram a
lesão;
• c) todos os beneficiários diretos do ato ou contrato impugnado.
Ação Popular
Legitimidade Passiva
• Esses são os sujeitos passivos, os réus da ação popular. Como 
já teve oportunidade de decidir o STJ (REsp. nº 13.493-0/RS), 
todos os beneficiários do ato ou contrato em discussão na ação 
são litisconsortes passivos necessários, sendo a ausência da 
sua citação causa de nulidade absoluta do processo.
Ação Popular
Atuação do Ministério Público
• Cumulativamente, atua:• a) como parte pública autônoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velar
para regularidade do processo e correta aplicação da lei, podendo
opinar pela procedência ou improcedência da ação;
• b) como ativador das provas e auxiliar do autor, cabendo-lhe apressar
a produção de provas pelo sujeito ativo da ação popular;
• c) como responsável pela promoção da responsabilidade dos réus,
seja na esfera civil ou criminal;
• d) como substituto e sucessor do autor, na hipótese de omissão ou
abandono da ação pelo sujeito ativo, se reputar de interesse público seu
prosseguimento, até o julgamento.
Ação Popular
Competência
• A competência para o julgamento da ação popular é
determinada pela conjugação de dois critérios:
• (a) origem do ato ou contrato impugnado; e
• (b) local onde se deu sua produção ou celebração (ou onde
deveria ter-se dado, em se tratando de omissão). A partir
desses dois critérios aplicam-se as normas constitucionais e
legais de competência.
Ação Popular
Competência
• O mais relevante, em tema de competência para o julgamento
da ação popular, é que, segundo entendimento pacífico do
STF, os Tribunais que integram o Poder Judiciário não têm
competência originária para o julgamento de ação popular.
Assim, mesmo que a ação envolva atos praticados por
autoridades que na esfera penal tenham foro privilegiado
(Presidente da República, Ministros de Estados,
Governadores, Prefeitos, membros do Poder Legislativo
etc.), será ela processada e decidida, originariamente, pelo
juiz competente do primeiro grau de jurisdição (lembrando
que a ação tem natureza cível).
Ação Popular
Competência
•O STF faz apenas uma ressalva a esta regra,
entendendo ser sua a competência originária
para o julgamento de ação popular que, em
virtude de suas especificidades, puder resultar
num conflito entre a União e um Estado-
membro (STF, Recl. Nº 424-4/RJ).
Ação Popular
Competência
• Resumindo:
• a) se o ato impugnado foi praticado, aprovado ou ratificado por autoridade,
funcionário ou administrador de órgão da União e de suas entidades ou por ela
subvencionado, a competência será do juiz federal da Seção Judiciária em que se
consumou o ato;
• b) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade do
Estado ou por ele subvencionado, a competência será do juiz estadual que a
organização judiciária do Estado indicar;
• c) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade de
Município ou por este subvencionado, a competência será do juiz estadual da comarca
a que o Município interessado pertencer, de acordo com a organização judiciária do
Estado;
• d) se a ação interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade
será competente o juiz das causas da União (Justiça Federal).
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• O juízo da ação popular é universal: a interposição da ação
popular prevenirá a jurisdição do juízo para todas as eventuais
ações populares que foram instauradas contra os mesmos
sujeitos passivos e sob os mesmos fundamentos. Em caso de
interposição de uma segunda ação popular em juízo diverso
daquele em foi proposta a primeira (considerando-se que os
sujeitos passivos e os fundamentos coincidem), o princípio da
universalidade impõe a reunião das ações populares no
primeiro juízo.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A isenção do pagamento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência para o autor da ação, salvo em caso de comprovada
má-fé: para facilitar a utilização da ação popular, a Constituição isenta
seu autor, quando derrotado, do pagamento de custas judiciais (taxas e
emolumentos devidos para iniciar-se o processo judicial e dar-lhe
prosseguimento) e do ônus da sucumbência (obrigação de a parte
vencida ressarcir à outra pelas despesas com honorários advocatícios e
outros gastos relacionados com o processo). A isenção não se aplica
apenas no caso de comprovada má-fé do autor (quando ele tinha ciência
de inexistir fundamento para a ação), como forma de evitar-se que o
benefício possa ser distorcido para propósitos alheios ao interesse
público (em regra, para fins eleitoreiros).
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Medida liminar: a Lei prevê a possibilidade de concessão de medida 
liminar na ação popular, tendo por objeto a imediata sustação da 
eficácia do ato ou contrato impugnado, até o julgamento final de 
mérito. Assim, desde que preenchidos os requisitos processuais da 
medida (periculum in mora e fumus boni iuris), é admitida a concessão 
de liminar, seja a ação popular preventiva ou repressiva.
• A liminar concedida pode ser cassada pelo Presidente do Tribunal com 
competência para a apreciação do recurso contra a decisão final, por 
meio de despacho fundamentado, a requerimento do Ministério Público 
ou da pessoa jurídica de direito público interessada (pedido de 
cassação), em caso de manifesto interesse público ou de flagrante 
ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança 
ou à economia pública. Antes de apreciar o pedido de cassação o 
Presidente do Tribunal, discricionariamente, poderá oportunizar a 
manifestação do autor da ação popular e do MP, em cinco dias.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A ação popular segue o rito ordinário. O magistrado, se recepcionar a
ação:
• (a) determinará a citação de todos os responsáveis pelo ato impugnado
e a intimação do Ministério Público, que atua como interveniente
obrigatório na ação. A citação é pessoal para aqueles que autorizaram,
aprovaram, ratificaram ou praticaram pessoalmente o ato, e sob a
forma de edital nominal para seus beneficiários, se assim o requerer o
autor;
• (b) requisitará os documentos necessários, marcando o prazo de entrega
entre quinze e trinta dias; e
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• (c) decidirá sobre a concessão da medida liminar, se houver sido
requerida a medida.
• O prazo para a contestação é de vinte dias, prorrogável por igual 
período, a pedido dos interessados. Uma vez conclusos os autos, após o 
término da instrução, o magistrado tem o prazo de quinze dias para 
proferir sua decisão, sob pena de, salvo motivo justificado para o 
atraso, ficar impedido de obter promoção pelo período de dois anos e, 
na lista de antiguidade, ter descontados tantos dias quantos forem os do 
retardamento da decisão.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• A Lei autoriza que a pessoa jurídica de direito público ou privado citada 
para contestar a ação deixe de fazê-lo ou mesmo una-se ao autor da 
ação no polo ativo. Assim, em vista dessa prescrição legal, a entidade 
de direito público ou privado pode optar por:
• (a) contestar a ação, integrando o polo passivo;
• (b) simplesmente deixar escoar o prazo de resposta sem se manifestar; 
ou
• (c) unir-se ao autor da ação no polo ativo, colaborando para a anulação 
do ato impugnado e para a responsabilização dos seus autores, 
partícipes e beneficiários.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Eficácia erga omnes da decisão: a decisão proferida na ação popular,
seja pela procedência ou improcedência da ação, faz coisa julgada erga
omnes, dentro da competência territorial do órgão prolator da decisão,
salvo quando a ação for julgada improcedente por insuficiência de
provas, quando então poderá ser proposta idêntica ação por qualquer
cidadão (inclusive pelo que ingressou pela primeira vez), desde que
instruída com provas novas.
• Em outros termos, quando a decisão apreciar o mérito da ação,
considere-a procedente ou improcedente, faz coisa julgada com efeitos
erga omnes; se não apreciar o mérito, declarando a improcedência da
ação por insuficiência de suporte probatório, não produz coisa julgada
material, podendo ser proposta novamente, desde que com base em
novos elementos materiais constitutivos de provas.
AçãoPopular
Peculiaridades Processuais
• A natureza da sentença proferida na ação popular é
predominantemente desconstitutiva, pois tem por conteúdo
a anulação do ato impugnado. Subsidiariamente, seus efeitos
são condenatórios, pois o magistrado imputará aos
condenados a reparação do dano oriundo de seu ato lesivo e
ilegal. Esse duplo conteúdo legitima a qualificação da
decisão como desconstitutiva-condenatória.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
•Se o magistrado declarar a procedência da 
ação, conforme o caso em concreto, na decisão 
constará: 
• (a) a anulação do ato impugnado; 
• (b) a determinação das reparações devidas, pelos 
prejuízos decorrentes do ato ilegal e lesivo; 
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• (c) a condenação dos réus ao pagamento das custas, das demais 
despesas processuais e dos honorários do advogado da parte vencedora 
(lembrando-se que a isenção dessas despesas aplica-se somente ao 
autor de boa-fé, não aos réus na ação);
• Nela não poderão ser aplicadas sanções de natureza administrativa 
(como a perda da função pública), política (suspensão dos direitos 
políticos) ou penal, as quais, se for o caso, exigem ação própria, 
inconfundível com a ação popular.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Duplo grau de ofício: quando o magistrado decidir pela improcedência ou pela 
carência da ação sua decisão sujeita-se ao duplo grau obrigatório ou de ofício, só 
adquirindo eficácia após a manifestação do tribunal competente.
• No caso de procedência a Lei não prevê o duplo grau obrigatório. Sobre o ponto, 
esclarece Hely Lopes Meirelles:
• O recurso de ofício só será interposto quando a sentença concluir pela improcedência ou pela 
carência da ação. Inverteu-se, assim, a tradicional orientação desse recurso (que nas outras ações 
é interposto quando julgadas procedentes), para a melhor preservação do interesse público, visto 
que a rejeição da ação popular é que poderá prejudicar o patrimônio da coletividade, lesado pelo 
ato impugnado.
• Em função do duplo grau de ofício, em tais hipóteses deve o magistrado de 
primeiro grau, encerrada sua participação no processo, remeter os autos ao 
Tribunal competente, cabendo a este determinar a avocação quando o juiz 
monocrático omitir-se no cumprimento de seu dever.
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Peculiaridades Processuais
• Apelação voluntária: o recurso de ofício só é previsto na
hipótese de improcedência da ação, mas a apelação
voluntária é cabível tanto nas sentenças de procedência como
nas de improcedência, sendo dotada de duplo efeito,
devolutivo e suspensivo. As regras de interposição e
processamento da apelação­ voluntária são as regras gerais,
prescritas no Código de Processo Civil.
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
• Execução da sentença: se procedente a ação popular, sua execução poderá 
ser promovida:
• (a) pelo autor da ação;
• (b) por qualquer outro cidadão;
• (c) pelo Ministério Público; ou 
• (d) pelas entidades participantes da ação, mesmo que a tenham contestado. 
Ação Popular
Peculiaridades Processuais
•
• A legitimação do MP para a execução da decisão proferida na ação popular é 
subsidiária, pois pressupõe a inércia do autor da ação e dos demais cidadãos 
por sessenta dias, a contar da publicação da decisão transitada em julgado. 
Porém, ultrapassado este prazo e inerte o autor e os demais cidadãos, é o MP 
obrigado a interpor a ação de execução, nos trinta dias seguintes ao final do 
período, sob pena de incorrer em falta grave o membro omisso.
Ainda segundo o STF não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional.Ainda segundo o STF não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional.
Art. 5º, LXXIIIArt. 5º, LXXIII
Ação PopularAção Popular
Natureza Jurídica: Ação constitucional de natureza difusa.Natureza Jurídica: Ação constitucional de natureza difusa.
Base Legal: Lei n° 4.717/65Base Legal: Lei n° 4.717/65
Objeto: Impedir ou fazer cessar qualquer dano à moralidade administrativa, 
ao patrimônio público, ao meio ambiente sustentável e ao patrimônio 
histórico e cultural.
Objeto: Impedir ou fazer cessar qualquer dano à moralidade administrativa, 
ao patrimônio público, ao meio ambiente sustentável e ao patrimônio 
histórico e cultural.
Legitimidade Ativa: Somente a pessoa física que, além de nacional, esteja 
na fruição plena de seus direitos políticos.
Legitimidade Ativa: Somente a pessoa física que, além de nacional, esteja 
na fruição plena de seus direitos políticos.
Legitimidade Passiva: Todas as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou 
privadas, em nome das quais foi praticado o ato ou contrato a ser 
anulado; e todos aqueles que seriam beneficiários do ato que se reputa 
lesivo.
Legitimidade Passiva: Todas as pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou 
privadas, em nome das quais foi praticado o ato ou contrato a ser 
anulado; e todos aqueles que seriam beneficiários do ato que se reputa 
lesivo.
Competência: Justiça federal e estadual de primeira instância. Caberá ao 
STF julgar ação popular quando a decisão criar um conflito entre o Estado 
e a União.
Competência: Justiça federal e estadual de primeira instância. Caberá ao 
STF julgar ação popular quando a decisão criar um conflito entre o Estado 
e a União.
Medida Cautelar: Perfeitamente admissível.Medida Cautelar: Perfeitamente admissível.
Observações:Observações:
Segundo o STF cabe ação popular para coibir aumentos abusivos que autoridades se 
auto concedem.
Segundo o STF cabe ação popular para coibir aumentos abusivos que autoridades se 
auto concedem.