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Diálogos Jurídicos na Contemporaneidade Ruchester

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Coordenação Geral
Cleyson de Moraes Mello
Guilherme Sandoval Góes
Coordenação Acadêmica
Carlos José de Souza Guimarães
João Eduardo de Alves Pereira
Patrícia de Vasconcellos Knöller
Vanderlei Martins
Diálogos Jurídicos na Contemporaneidade
Estudos Interdisciplinares em homenagem ao professor 
José Maria Pinheiro Madeira
Participação Especial do Ministro Marco Aurélio Mello (STF)
Apresentação
Mauro Roberto Gomes de Mattos
 Autores
Editar
Juiz de Fora-MG
2015
Adriano Moura da Fonseca Pinto
Alexandre Ribeiro da Silva
Alfredo Canellas Guilherme da Silva
Armenia Cristina Dias Leonardi
Bianca Freire Ferreira
Bruno Maia
Carlos Alberto Lima de Almeida
Carolina Loureiro de Alves Pereira
Cintia Maria Scheid
Cleber Magalhães
Cleyson de Moraes Mello
Cristiane Binoto Vidal Rodrigues
Danielle Riegermann Ramos Damião
Déborah de Paula Iennaco de Rezende
Elbert Heuseler
Eron Dino Leite Pereira
Esdras Rabelo dos Santos
Fabiana de Almeida Maia Santos
Fernando Chaim Guedes Farage
Guilherme Sandoval Góes
Hamerson Castilho do Nascimento
Horácio Monteschio
Isabela de Souza Galdino da Costa
José Flávio Barroso Madaleno
José Maria Pinheiro Madeira
Júlia Mara Rodrigues Pimentel
Júlia Massadas
Julia Wand-Del-Rey Cani
Karla Corrêa Freire
Larissa Toledo Costa
Lorena Campos Vieira
Luis Carlos de Araujo
Marcia Ignácio da Rosa de Moraes Mello
Márcia Sleiman Rodrigues
Marco Aurélio Mello
Mariana Colucci Goulart Martins Ferreira
Mauro Roberto Gomes de Mattos
Patrícia de Vasconcellos Knöller
Raphael Villela
Roberto Ferreira Dantas
Rodrigo Caporusso
Ruchester Marreiros Barbosa
Sergio Leonardo Molisani Monteiro
Th alissa Corrêa de Oliveira
Vanderlei Martins
Wellington Trotta
William Albuquerque Filho
Conselho Editorial
Prof. Dr. Bruno Lacerda (Membro Externo – UFJF – MG)
Prof. Dr. Cleyson de Moraes Mello
Profa. Dra. Elena de Carvalho Gomes (Membro Externo – UFMG)
Profa. Elizabeth Santos Cupello (Membro Externo – AVL)
Prof. Mario Pellegrini Cupello (Membro Externo – ICVRP)
Profa. Ms. Marcia Ignácio R M Mello (Membro Externo – Colégio Pedro II)
Prof. Dr. Nuno M. M. S. Coelho (Membro Externo – USP)
Profa. Dra. Núria Belloso Martín (Membro Externo – Univ. Burgos – Espanha)
Profa. Especialista Patrícia de Vasconcellos Knöller
Profa. Ms. Patrícia Ignácio da Rosa (Membro Externo IBC)
Profa. Dra. Th eresa Calvet de Magalhães
Prof. Dr. Vanderlei Martins (Membro Externo – UERJ)
Coordenação Geral
Prof. Dr. Cleyson de Moraes Mello
Prof. Dr. Guilherme Sandoval Góes 
Coordenação Acadêmica
Prof. Ms. Carlos José de Souza Guimarães
Prof. Dr. João Eduardo de Alves Pereira
Profa. Especialista Patrícia de Vasconcellos Knöller
Prof. Dr. Vanderlei Martins
A editora e os coordenadores desta obra não se responsabilizam por informações e opiniões 
contidas nos artigos científi cos, que são de inteira responsabilidade dos seus autores. 
Dados internacionais de catalogação na publicação
Diálogos jurídicos na contemporaneidade: estudos em homenagem ao 
professor José Maria Pinheiro Madeira, Juiz de Fora: Editar Editora 
Associada Ltda, 2015.
1. Direito – Fundamentos – Brasil.
 ISBN: 978-85-7851-086-2
Quão preciosa é, ó Deus, a tua benignidade, pelo que os fi lhos dos homens
se abrigam à sombra das tuas asas. 
Eles se fartarão da gordura da tua casa, e os farás beber da corrente das tuas delícias; 
Porque em ti está o manancial da vida; na tua luz veremos a luz.
(Salmos 36: 7-9) 
José Maria Pinheiro Madeira
Procurador do Legislativo (aposentado). Mestre em Direito do Estado, 
Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais, Doutor Honoris Causa em Ciência 
Política e Administração Pública pela Emíll Brunner University. Doutor em 
Filosofi a da Administração Pública e Pós-Doutorado em Direito Público 
pela Cambridge International University (Inglaterra). Pós – Doutorado em 
Administração Pública pela Emil Brunner World University ( Flórida/USA). 
Integrou diversas bancas de Concurso Público. Membro Titular da Banca 
Examinadora do Concurso de Delegado do Rio Janeiro. Membro Integrante da 
Banca Examinadora de Exame da Ordem dos Advogados do Brasil, Membro da 
Banca de Concursos Públicos do DETRAN, do IBAMA e da Agência Nacional 
de Saúde, de Auditor Fiscal, da Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais 
(nível Superior), do Estado de Sergipe para o cargo de Advogado, do Estado 
de Minas Gerais, Cargo Gestor Ambiental, no Concurso Público do Instituto 
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Roraima (nível Superior), no 
Concurso Público, cargo de Procurador , Estado do Espírito Santos, , no Concurso 
Público da Agência Nacional de Saúde para o Cargo de Atividade Técnica 
de Suporte – Direito, no Concurso para os cargos de Escrivão e Investigador 
de Polícia do Estado de Mato Grosso, no Concurso Público da Secretaria de 
Estado da Segurança Pública do Estado de Sergipe para o Cargo de Delegado, 
no Concurso Público da Polícia Rodoviária Federal, no Concurso Público, para 
o cargo de advogado, no Estado do Espírito Santos, no Concurso Público para 
o Cargo de Auditor Fiscal, Salvador, Bahia. Membro de diversas associações de 
cultura jurídica, no Brasil e no Exterior. Professor Emérito da Universidade da 
Filadélfi a. Professor-palestrante da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro – 
EMERJ. Professor Coordenador de Direito Administrativo da Universidade 
Estado de Sá. Professor da Fundação Getúlio Vargas. Professor integrante do 
Corpo Docente do Curso de Pós-Graduação em Direito Administrativo da 
Universidade Cândido Mendes, da Universidade Gama Filho e da Universidade 
Federal Fluminense. Membro Titular do Instituto Ibero-Americano de Direito 
Público. Membro Efetivo do Instituto Internacional de Direito Administrativo. 
Presidente da Academia Nacional de Juristas e Doutrinadores.
É autor dos livros Administração Pública – Tomo I (12ª. edição); 
Administração Pública – Tomo II (12ª. edição); Servidor Público na Atualidade 
(9ª. edição); Comentários à Lei de Licitação e Contratos Administrativos 
Interpretados Pelos Tribunais (2ª. edição); A questão jurídico-social da 
propriedade e de sua perda pela desapropriação (esgotado); Concurso Público 
(2ª. Edição), Casos Concretos de Direito Administrativo; Estatuto da Cidade 
– Lei n° 10.257/01 – Comentários; Comentários à Lei de Improbidade 
Administrativa (esgotado); Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal 
(esgotado); Desapropriação, institutos afi ns (esgotado); Exame de Ordem – 
Segunda Fase – Direito Administrativo (4ª edição).
 Colaborador das seguintes publicações jurídicas: Revista Pró-Ciência, 
Revista Ibero-Americana de Direito Público, Revista Forense, Revista Fórum, 
Revista da EMERJ, ADV Advocacia Dinâmica, e Revista de Informação 
Legislativa.
Coordenação Geral
Cleyson de Moraes Mello
Professor Adjunto da Faculdade de Direito da UERJ; Doutor em Direito pela 
UGF-RJ; Mestre em Direito pela UNESA; É professor do Programa de Mestrado 
em Direito da UNIPAC – Juiz de Fora/MG. É Diretor Adjunto da Faculdade de 
Direito de Valença – FAA/FDV. Professor Titular da Universidade Estácio de Sá. 
Professor Adjunto da Unisuam. Tem experiência na área de Direito, com ênfase 
em Teoria do Direito e Direito Civil, atuando principalmente nos seguintes temas: 
introdução ao estudo do direito, direito civil, fi losofi a do direito, fundamento do 
direito, hermenêutica jurídica e fi losófi ca (Heidegger e Gadamer) e Metodologia 
da Pesquisa; Advogado; Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB; 
Membro do Instituto de Hermenêutica Jurídica – Porto Alegre/RS. Membro da 
Academia Valenciana de Letras. Membro do Instituto Cultural Visconde do Rio 
Preto. Vice-Presidente da Academia de Ciências Jurídicas de Valença/RJ. Autor 
e coordenador de diversas obras jurídicas.
Guilherme Sandoval Góes
Doutor e Mestre em Direito pela Universidadedo Estado do Rio de Janeiro 
(UERJ). Professor de Direito Constitucional e de Direito Internacional 
Público da Universidade Estácio de Sá (UNESA). Conselheiro Nacional da 
Cruz Vermelha e Representante da CVB na Comissão Nacional para a Difusão 
e Implementação do Direito Humanitário no Brasil. Professor de Direito 
Constitucional, Direito Eleitoral e de Metodologia da Escola da Magistratura do 
Estado do Rio de Janeiro (EMERJ). Professor Emérito da Escola de Comando 
e Estado-Maior do Exército (ECEME). Coordenador do Curso de Direito do 
Campus Tom Jobim (Barra da Tijuca) da Universidade Estácio de Sá (UNESA). 
Professor Convidado do Programa de Mestrado Profi ssional da Universidade 
da Força Aérea (UNIFA). Professor Convidado do Programa de Pós-Graduação 
em Direito da Criança e do Adolescente da Universidade do Estado do Rio 
de Janeiro (UERJ) na disciplina Direitos Humanos. Professor e Coordenador 
do Curso de Pós-Graduação em Direito Público da Universidade Estácio de Sá 
do campus Tom Jobim (Barra da Tijuca). Professor e Coordenador da Divisão 
de Geopolítica e Relações Internacionais da Escola Superior de Guerra (ESG). 
Professor do Curso de Direito Internacional dos Confl itos Armados da ESG/
Comitê Internacional da Cruz Vermelha nos anos de 2010 e 2011. Diplomado 
pelo Naval War College dos Estados Unidos da América (Newport, Rhode 
Island). Membro do Conselho Editorial/Científi co da Revista Legis Augustus 
da UNISUAM-RJ, da Revista da Universidade da Força Aérea e da Revista da 
Escola Superior de Guerra. É Autor e Organizador de diversas obras acadêmicas 
sobre Direito Constitucional, Neoconstitucionalismo, Direitos Humanos e 
Geopolítica com artigos traduzidos para o italiano e espanhol.
Coordenadores Acadêmicos
Carlos José de Souza Guimarães
Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro 
(PUC,1992) e Mestre em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro 
(UERJ,1996). É Professor da Faculdade de Direito da UERJ e Professor da 
EMERJ. Desde o ano 2000, é Advogado da União (AGU – Categoria Especial) e 
Diretor Regional da Escola da Advocacia-Geral da União na 2ª Região (RJ/ES).
João Eduardo de Alves Pereira
Geógrafo, com o registro 2007131366, CREA-RJ. Licenciado em Geografi a 
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1986), Mestre em Geografi a pela 
Universidade Federal do Rio de Janeiro (1992) e Doutor em Engenharia de 
Produção pela Coppe/Universidade Federal do Rio de Janeiro (2002). CREA-
RJ. É Professor-Adjunto nas disciplinas Economia Política, Geografi a Política e 
Economia do Petróleo da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do 
Rio de Janeiro (UERJ). É Professor-conteudista e responsável pela disciplina 
Geografi a da População Brasileira do Curso de Licenciatura em Geografi a 
(EAD) do Consórcio CEDERJ-UERJ-UAB. 
Patrícia de Vasconcellos Knöller
Especialista em Direito Público. Professora de Direito Administrativo nos cursos 
de Graduação e Pós-Graduação da Universidade Estácio de Sá. Professora da 
EMERJ. Advogada e Parecerista na área do Direito Administrativo. Membro 
Titular da Academia Nacional de Juristas e Doutrinadores.
Vanderlei Martins
Graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro/
UFRJ (1985), Mestrado em Ciências pela COPPE/UFRJ (1991), Doutorado 
em Ciências pela COPPE/UFRJ (1995), Coordenador Acadêmico do PPDIR/
Faculdade de Direito da UERJ (1996/1999), Coordenador Executivo e 
Membro do Conselho Editorial do Cadernos de Pós-Graduação em Direito 
da Faculdade de Direito da UERJ (1996/1999), Diretor do Curso de Direito 
da Universidade Santa Úrsula (1996/1999), Professor Adjunto da UNESA 
(1999/2008),  Professor Titular e Coordenador de Pesquisa da UNIESP/
SUESC (2000/2012), Coordenador de Pesquisa da UNIGRANRIO/Campus 
Silva Jardim (2000), atualmente Professor Adjunto da Faculdade de Direito da 
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, em Regime de Dedicação Exclusiva. 
Atua na área de Ciências Sociais Aplicadas.
Autores
Adriano Moura da Fonseca Pinto
Doutorando em Direito pela Universidad de Burgos-Espanha. Advogado. 
Professor Universitário. Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Direito 
Civil e Processo Civil da Universidade Estácio de Sá-campus Freguesia. 
Integrante da Coordenação Geral do Curso de Direito da Universidade Estácio 
de Sá no Rio de Janeiro-RJ.
Alexandre Ribeiro da Silva
Mestrando em “Hermenêutica e Direitos Fundamentais” pela Universidade 
Presidente Antônio Carlos – UNIPAC, Campus de Juiz de Fora e também 
mestrando no programa “Direito e Inovação”, na linha de pesquisa “Direitos 
Humanos e Inovação”, na Universidade Federal de Juiz de Fora. Cursa Pós-
Graduação lato sensu em “Direito Constitucional Aplicado” no Complexo 
Educacional Damásio de Jesus. É associado ao Conselho Nacional de Pesquisa 
e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI). É advogado e professor de literatura 
e português. Possui Pós-Graduação em Direito Processual pela Universidade 
Federal de Juiz de Fora (2011), Graduação em Direito pelo Instituto Vianna 
Júnior (2009) e Graduação em Letras pela Universidade Federal de Juiz de Fora 
(2010).
Alfredo Canellas Guilherme da Silva
Mestre em Direito – UGF/RJ. Bacharel Direito UVA/RJ e Filosofi a UERJ. 
Professor de Direito Constitucional e Ciência Política – UNESA/RJ; Membro 
do Grupo de Pesquisas Novas Perspectivas na Jurisdição Constitucional – 
UNESA/RJ. E-mail: professoralfredo@canellas.com.br. 
Armenia Cristina Dias Leonardi
Professora do Curso de Direito da Universidade Estácio de Sá. Mestranda em 
Direito pela Universidade Católica de Petrópolis. 
Bianca Freire Ferreira
Pós-Graduada em direito penal e processo penal pela UNESA. Advogada.
Bruno Maia
Bacharel em Direito pela UNIPAC – Barbacena; Especialista em Direito Civil 
pela PUC – Minas; Mestre em Hermenêutica e Direitos Fundamentais pela 
UNIPAC – Juiz de Fora; Doutor em Ciências Jurídicas pela Universidad del 
Museo Social Argentino.
12
Carlos Alberto Lima de Almeida
Doutor em Política Social PPGPS-UFF. Professor Auxiliar I e Pesquisador 
integrante do Núcleo de Estudos sobre Direito, Cidadania, Processo e Discurso 
da Universidade Estácio de Sá – UNESA. E-mail: carlosalberto.limadealmeida@
gmail.com
Carolina Loureiro de Alves Pereira
Acadêmica do 3º período da Faculdade de Direito da UERJ.
Cintia Maria Scheid
Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul/UNISC; Especialista 
em Direito do Estado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS 
e em Direito Notarial e Registral pela Universidade do Sul de Santa Catarina 
– UNISUL; MBA pela Escuela Superior de Administración y Dirección de 
Empresas – ESADE Barcelona, Espanha. Titular do 1º Serviço de Registro Civil 
das Pessoas Naturais e 5º Tabelionato de Notas de Maringá, Paraná.
Cleber Magalhães 
Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais do Programa de Pós-Graduação em 
Sociologia e Direito (PPGSD) da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Cleyson de Moraes Mello
Professor Adjunto da Faculdade de Direito da UERJ; Doutor em Direito pela 
UGF-RJ; Mestre em Direito pela UNESA; É professor do Programa de Mestrado 
em Direito da UNIPAC – Juiz de Fora/MG. É Diretor Adjunto da Faculdade de 
Direito de Valença – FAA/FDV. Professor Titular da Universidade Estácio de Sá. 
Professor Adjunto da Unisuam. Tem experiência na área de Direito, com ênfase 
em Teoria do Direito e Direito Civil, atuando principalmente nos seguintes temas: 
introdução ao estudo do direito, direito civil, fi losofi a do direito, fundamento do 
direito, hermenêutica jurídica e fi losófi ca (Heidegger e Gadamer) e Metodologia 
da Pesquisa; Advogado; Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB; 
Membro do Instituto de Hermenêutica Jurídica – Porto Alegre/RS. Membro da 
Academia Valenciana de Letras. Membro do Instituto Cultural Visconde do Rio 
Preto. Vice-Presidente da Academiade Ciências Jurídicas de Valença-RJ. Autor 
e coordenador de diversas obras jurídicas.
Cristiane Binoto Vidal Rodrigues
Mestranda em Direito no curso de Hermenêutica e Direitos Fundamentais 
da Universidade Antonio Carlos – UNIPAC, possui especialização em Civil 
e Processo Civil pela Universidade Estácio de Sá, Graduação em direito pela 
Universidade Estácio de Sá e Graduação em Administração pela Universidade 
Cândido Mendes (1996). Atualmente é Coordenadora do curso de Direito da 
UNESA, campus Freguesia, Professora Auxiliar I da Universidade Estácio de Sá 
além de advogada.
13
Danielle Riegermann Ramos Damião
Doutoranda em Função Social do Direito – FADISP (2015). Mestrado em 
Direito pela Universidade de Marília (2012). Especialização em Direito e 
Processo do Trabalho pela Universidade Estácio de Sá (2003). Graduação em 
Direito pela Universidade Estácio de Sá (2002). Autora de obras jurídicas. 
Atualmente é professora da ESMARN (Escola da Magistratura do Estado do 
RN) e da Faculdade São Luís. É membro dos conselhos editoriais das revistas 
“Direito e Liberdade” e da “Atualidades Jurídicas”. Acumula vasta experiência na 
docência superior (Graduação e Pós-Graduação). Assessora Jurídica da FUNEP 
– Fundação de Apoio a Pesquisa, Ensino e Extensão. É advogada e consultora 
jurídica. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Empresarial, 
Civil e do Trabalho.
Déborah de Paula Iennaco de Rezende
Advogada, mestranda no programa de mestrado em Direito “Hermenêutica e 
Direitos Fundamentais” da Universidade Presidente Antônio Carlos – UNIPAC, 
na linha de pesquisa “Pessoa, Direito e efetivação dos Direitos Humanos 
no contexto Social e Político contemporâneo”. Pós-Graduanda em Direito 
Trabalhista pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – IEC PUC-
MG. Graduada no curso de Direito pelo Instituto Vianna Júnior.
Elbert Heuseler
Advogado. Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais. Mestre em Direito. Curso 
de Pós-Graduação no Exterior. Pós-Graduado em Estratégia e Relações 
Internacionais. Especialista em Brasil Contemporâneo pela ESG. Aprovado em 
1º lugar no Concurso para Professor Substituto de Direito Administrativo da 
Faculdade Nacional de Direito – UFRJ. Coordenador e Professor do IBMEC 
Business Scholl – MBA em Direito Empresarial. Professor de Direito nos Cursos 
de Graduação e Pós-Graduação da UNESA. Coordenador do Curso de Pós-
Graduação em Direito Militar da UNESA. Parecerista em Direito Administrativo 
e Militar. Autor de Livros e Artigos em Direito Público. Assessor Jurídico do 
Tribunal Marítimo e da Marinha do Brasil (RM1). Vice-Presidente do Instituto 
de Pesquisas em Direito Público. www.ipdp-brasil.org
Eron Dino Leite Pereira
Advogado inscrito na OABMG; Pós-Graduado em Direito e Processo do 
Trabalho; Pós- Graduado em Direito Previdenciário; Formação em Docência 
de Ensino Superior; MBA Executivo em Petróleo e Gás; Mestrando em 
Hermenêutica e Direitos Fundamentais.
Esdras Rabelo dos Santos
Advogado. Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Licitações e Contratos 
Administrativos – EAD. Polo Botafogo, Rio de Janeiro/RJ. 
14
Fabiana de Almeida Maia Santos
Advogada; Mestranda em Direito pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade 
Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PPGD/FND/
UFRJ); Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Estácio 
de Sá (UNESA); pesquisadora dos grupos Novas Perspectivas em Jurisdição 
Constitucional (NP JURIS/UNESA), Observatório da Justiça Brasileira (OJB/
UFRJ) e do Grupo de Pesquisa sobre Epistemologia Aplicada aos Tribunais 
(GREAT/UFRJ); bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de 
Nível Superior (CAPES). E-mail: fabianamaiaadv@yahoo.com.br.
Fernando Chaim Guedes Farage
Mestre em Hermenêutica e Direitos Fundamentais pela Universidade Presidente 
Antônio Carlos – UNIPAC de Juiz de Fora/MG. Graduado em Direito pelas 
Faculdades Integradas Vianna Júnior de Juiz de Fora/MG. Advogado.
Guilherme Sandoval Góes
Doutor e Mestre em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro 
UERJ, Coordenador do Curso de Direito do Campus Tom Jobim da 
Universidade Estácio de Sá (UNESA), Professor de Direito Constitucional e 
de Direito Eleitoral da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro 
(EMERJ), Professor Emérito da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército 
(ECEME), Professor Convidado do Curso de Pós-Graduação do Direito da 
Criança e do Adolescente da UERJ. Chefe da Divisão de Geopolítica e Relações 
Internacionais da Escola Superior de Guerra (ESG). Conselheiro Nacional da 
Cruz Vermelha Brasileira.
Hamerson Castilho do Nascimento
Mestrando em Hermenêutica e Direitos Fundamentais pela UNIPAC – Juiz 
de Fora/MG; Pós-Graduado em Direito Civil e Direito Processual Civil pela 
Universidade Estácio de Sá; Pós-Graduado em Direito do Consumidor e 
Responsabilidade Civil pela Universidade Estácio de Sá; Bacharel em Direito 
pela Universidade Estácio de Sá; Professor de Direito do Consumidor, 
Responsabilidade Civil e História do Direito Brasileiro na Graduação da 
universidade Estácio de Sá; Advogado atuante inscrito na OAB/RJ.
Horácio Monteschio
Mestre em Ciências Jurídicas pelo Unicesumar Maringá. Especialista em 
Direito Público e Direito Processual Civil pelo IBEJ; Direito Tributário pela 
UFSC; Direito Administrativo pelo Instituto Romeu Felipe Bacellar; Direito 
contemporâneo pela Escola da Magistratura do Estado do Paraná. Integrante 
da Comissão de Direito Eleitoral da Ordem dos Advogados do Brasil, seccional 
do Estado do Paraná. Membro do IPRADE – Instituto Paranaense de Direito 
Eleitoral. Professor das Faculdades OPET em Curitiba, advogado militante.
15
Isabela de Souza Galdino da Costa
Advogada e Pós-Graduanda em Direito Constitucional pela UCAM.
José Flávio Barroso Madaleno
Mestrando em “Hermenêutica e Direitos Fundamentais” pela Universidade 
Presidente Antônio Carlos; Especialista em Direito Empresarial pela 
Universidade Federal de Juiz de Fora. Professor de Direito pela Faculdade 
Doctum de Manhuaçu e advogado.
José Maria Pinheiro Madeira
Mestre em Direito do Estado, Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais, 
Doutor Honoris Causa em Ciência Política e Administração Pública pela 
Emíll Brunner University e Pós-Graduado no Exterior. Pós-Doutorado pela 
Cambridge International University (Inglaterra). Foi Procurador do Legislativo 
(aposentado). Integrou diversas bancas de Concurso Público. Membro Titular 
da Banca Examinadora do Concurso de Delegado do Rio Janeiro. Membro 
Integrante da Banca Examinadora de Exame da Ordem dos Advogados do 
Brasil. Membro da Banca do DETRAN, do IBAMA e da Agência Nacional 
de Saúde. Membro de diversas associações de cultura jurídica, no Brasil e no 
Exterior. Professor Emérito da Universidade da Filadélfi a. Professor-palestrante 
da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro – EMERJ. Professor Coordenador 
de Direito Administrativo da Universidade Estado de Sá. Professor da Fundação 
Getúlio Vargas. Professor integrante do Corpo Docente do Curso de Pós-
Graduação em Direito Administrativo da Universidade Cândido Mendes, da 
Universidade Gama Filho e da Universidade Federal Fluminense. Membro 
Titular do Instituto Ibero-Americano de Direito Público. Membro Efetivo 
do Instituto Internacional de Direito Administrativo. Presidente da Academia 
Nacional de Juristas e Doutrinadores. 
Júlia Mara Rodrigues Pimentel
Mestranda em “Hermenêutica e Direitos Fundamentais” pela Universidade 
Presidente Antônio Carlos; Especialista em Ciências Penais pelas Faculdades 
Integradas de Caratinga; Especialista em Direito Público e em Direito e Processo 
do Trabalho pela Universidade Anhaguera-Uniderp. Advogada e Conselheira da 
“OAB Mulher” da 54ª Subseção da OAB. Coordenadora do Núcleo de Práticas 
Jurídicas da Faculdade Doctum de Manhuaçu e Professora da Rede Doctum de 
Ensino.
Júlia MassadasAluna de Graduação da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal 
do Rio de Janeiro (FND/UFRJ); pesquisadora do Grupo de Pesquisa sobre 
Epistemologia Aplicada aos Tribunais (GREAT/PPGD/UFRJ); e pesquisadora 
do Centro de Justiça e Sociedade (CJUS) da Fundação Getúlio Vargas (FGV 
Direito Rio). E-mail: juliamassadas@gmail.com
16
Julia Wand-Del-Rey Cani
Professora Substituta de Teoria do Direito da Faculdade Nacional de Direito 
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FND/UFRJ); Mestranda em 
Direito pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade Nacional de Direito da 
Universidade Federal do Rio de Janeiro (PPGD/FND/UFRJ); Especialista em 
Direito Público pela Universidade Católica de Petrópolis (UCP); pesquisadora 
do grupo de pesquisa Observatório da Justiça Brasileira (OJB/UFRJ); E-mail: 
juliacani@yahoo.com.br.
Karla Corrêa Freire
Jornalista formada pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro e 
bacharelanda do curso de Direito da Universidade Estácio de Sá (UNESA). 
Larissa Toledo Costa
Mestranda em Hermenêutica e Direitos Fundamentais pela Universidade 
Presidente Antônio Carlos (UNIPAC); Pós-graduada em Direito Econômico e 
Empresarial pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
Lorena Campos Vieira
Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas Vianna Júnior; 
Especialista em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas 
Gerais e Mestranda em Direito da UNIPAC – Juiz de Fora.
Luis Carlos de Araujo
Procurador de Justiça Aposentado do Estado do Rio de Janeiro; Professor 
Titular de Processo Civil da Universidade Estácio de Sá desde 1994; Professor de 
Direito Processual Civil, Direito Empresarial e Técnicas de Sentença da Escola 
da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro de 1985/2005; Diretor do Centro 
de Ciências Jurídicas da Universidade Estácio de Sá de 1995/1999; Diretor de 
Campus João Uchoa de 1999/2001; Coordenador da Disciplina de Processo 
Civil de 2001/2009 da Estácio; Coordenador Nacional das Disciplinas de 
Processo Civil e Direito Empresarial de 2009/2012. Pós-Graduação na Estácio 
em 2012.
Marcia Ignácio da Rosa de Moraes Mello
Mestre em Direito. Professora de Processo Civil. Advogada.
Márcia Sleiman Rodrigues
Doutora em Direito pelo Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da 
Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Mestre em Direito pelo Programa 
de Pós-Graduação Stricto Sensu da Universidade Estácio de Sá. Graduada em 
Direito pela Universidade Cândido Mendes. Docente da Escola da Magistratura 
do Estado do Rio de Janeiro e da Universidade Estácio de Sá. Coordenadora de 
Avaliação da Universidade Estácio de Sá.
17
Marco Aurélio Mello
Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Mariana Colucci Goulart Martins Ferreira
Jornalista e advogada. Possui Graduação em Comunicação Social pela 
Universidade Federal de Juiz de Fora (2010) e Graduação em Direito pelas 
Faculdades Integradas Vianna Júnior (2013). Atualmente é mestranda no 
programa “Hermenêutica e Direitos Fundamentais”, na linha de pesquisa 
“Pessoa, Direito e Efetivação dos Direitos Humanos nos Contextos Social e 
Político-Contemporâneos”, na Universidade Presidente Antônio Carlos. É 
também mestranda no programa “Direito e Inovação”, na linha de pesquisa 
“Direitos Humanos e Inovação”, na Universidade Federal de Juiz de Fora. Cursa 
Pós-Graduação lato sensu em “Direito Constitucional Aplicado” no Complexo 
Educacional Damásio de Jesus. É associada ao Conselho Nacional de Pesquisa 
e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI). Desenvolve pesquisas nas áreas 
de Teoria do Direito, Filosofi a do Direito, Direito Constitucional e Teoria da 
Comunicação (Agenda-Setting Th eory).
Mauro Roberto Gomes de Mattos
ADVOGADO no Rio de Janeiro/RJ- BRASIL. Autor dos Livros (dentre outros): 
“O Contrato Administrativo”. 2. ed. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002; “O 
Limite da Improbidade Administrativa: O Direito dos Administrados dentro da 
Lei nº 8.429/92”. 5. ed., revista e atualizada. Rio de Janeiro: Forense, 2010; “Lei 
nº 8.112/90 Interpretada e Comentada : Regime Jurídico Único dos Servidores 
Públicos da União”. 6. ed., revista e atualizada. Niterói/RJ: Impetus, 2012; 
“Tratado de Direito Administrativo Disciplinar”. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 
2010; “Inquérito Civil e Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: 
Limites de Instauração”. Rio de Janeiro, Forense, 2014. Vice Presidente do 
Instituto Ibero-Americano de Direito Público (Capítulo Brasileiro) – IADP; 
Membro da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade 
Social; Membro do IFA – International Fiscal Association; Conselheiro efetivo 
da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social; Co-
Coordenador da Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP (Órgão 
de Divulgação Ofi cial do IADP); Colaborador permanente de diversas “Revistas 
de Direito” Brasileiras e Estrangeiras, com artigos doutrinários jurídicos bem 
como, de “Revistas Eletrônicas de Direito” no Brasil e Exterior; Colaborador de 
Jornais de grande circulação Brasileiros; Parecerista; Conferencista/Palestrante.
Patrícia de Vasconcellos Knöller
Especialista em Direito Público. Professora de Direito Administrativo nos cursos 
de Graduação e Pós-Graduação da Universidade Estácio de Sá. Professora da 
EMERJ. Advogada e Parecerista na área do Direito Administrativo. Membro 
Titular da Academia Nacional de Juristas e Doutrinadores.
Raphael Villela
Mestrando em População, Território e Estatísticas Públicas (ENCE/IBGE); 
Pós-Graduando em Análise Ambiental e Gestão do Território (ENCE/
IBGE); Geógrafo (UFRJ).
Roberto Ferreira Dantas
Bacharel em Direito pela UNESA, Pós-Graduando em Direito Civil e 
Direito Processual Civil pela UNESA.
Rodrigo Caporusso
Graduado em Direito pela Faculdade São Luís – Jaboticabal. Advogado.
Ruchester Marreiros Barbosa
Delegado de Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro, Doutorando em 
Direitos Humanos pela Universidad Nacional Lomas de Zamora, Argentina. 
Especialista em Direito Penal e Processo Penal. Professor de Processo Penal 
da EMERJ, Professor de Direito Penal e Processual Penal da Graduação e 
Pós-Graduação da UNESA/RJ, professor de Penal e Processo Penal da Pós-
Graduação da Universidade Cândido Mendes, professor conteundista do 
site www.atualidadesdodireito.com.br dos professores Luiz Flávio Gomes e 
Alice Bianchini. Professor concursado da Secretaria de Segurança Pública do 
Estado do Rio de Janeiro. Autor de diversos artigos jurídicos e científi cos. 
Membro Titular da Association Internationale de Droit Pénal, Membro do 
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, Membro da Law Enforcement 
Law Enforcement Against Prohibition. Palestrante e Conferencista. email: 
ruchester.marreiros@gmail.com. Janeiro de 2015.
Sergio Leonardo Molisani Monteiro
Advogado Especialista e Mestrando; Professor de Direito no IPTAN – São 
João Del Rei.
Th alissa Corrêa de Oliveira
Artigo Científi co apresentado pela acadêmica do 8º Período de Direito da 
Faculdade de Direito de Valença, do Centro de Ensino Superior de Valença, 
da Fundação Educacional Dom André Arcoverde.
Vanderlei Martins
Graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro/
UFRJ (1985), Mestrado em Ciências pela COPPE/UFRJ (1991), Doutorado 
em Ciências pela COPPE/UFRJ (1995), Coordenador Acadêmico do 
PPDIR/Faculdade de Direito da UERJ (1996/1999), Coordenador Executivo 
e Membro do Conselho Editorial do Cadernos de Pós-Graduação em Direito 
da Faculdade de Direito da UERJ (1996/1999), Diretor do Curso de Direito 
da Universidade Santa Úrsula (1996/1999), Professor Adjunto da UNESA 
(1999/2008),  Professor Titular e Coordenador de Pesquisa da UNIESP/
SUESC (2000/2012), Coordenador de Pesquisa da UNIGRANRIO/
Campus Silva Jardim (2000), atualmente Professor Adjunto da Faculdade 
de Direito da Universidade do Estado doRio de Janeiro, em Regime de 
Dedicação Exclusiva. Atua na área de Ciências Sociais Aplicadas.
Wellington Trotta
Bacharelado em Direito (UGF) e Filosofi a (UERJ), Mestrado em Ciência 
Política (UFRJ), Doutorado em Filosofi a (UFRJ) e Pós-Doc em Filosofi a 
(UFRJ). Atualmente leciona Filosofi a na UNESA, responsável pelo Núcleo 
de Pesquisa de Ciências Jurídicas e Sociais pela UNESA de Cabo Frio. 
William Albuquerque Filho 
Mestrando em Direito, Hermenêuntica e Direitos Fundamentais, Unipac/JF. 
Orientador: Prof. Pós-Doutor Antônio Pereira Gaio Júnior.
Sumário
Palavras da Coordenação 25
Cleyson de Moraes Mello, Guilherme Sandoval Góes, Carlos José 
de Souza Guimarães, João Eduardo de Alves Pereira, Patrícia de 
Vasconcellos Knöller e Vanderlei Martins
Apresentação 27
Mauro Roberto Gomes de Mattos
Artigos
A Ética nas Funções de Estado 29
Marco Aurélio Mello 
Fases do Processo Administrativo 39
José Maria Pinheiro Madeira
Delação Premiada não serve para fi ns de Admissibilidade de 
Ação de Improbidade Administrativa 57
Mauro Roberto Gomes de Mattos
Direito e Novas Demandas Sociais 69
Vanderlei Martins
Esboço sobre o Teórico e o Prático no Pensamento de Kant, 
Atravessado pela Liberdade 83
Wellington Trotta
Direitos Humanos: Pax Americana ou Metaconstitucionalismo? 99
Guilherme Sandoval Góes e Márcia Sleiman Rodrigues
O Curso de Direito e a Questão Racial: Racismo e Relações 
Étnico-raciais a partir de um Estudo Quantitativo com Alunos do
Curso de Direito da Universidade Estácio de Sá 113
Carlos Alberto Lima de Almeida
O Direito Fundamental à Liberdade de Crença 127
Cleyson de Moraes Mello e Lorena Campos Vieira
O Servidor Público Pós-moderno: a Gestão por Competências 
na Receita Federal do Brasil 141
Cleber Magalhães
Processo Administrativo: Leitura à Luz do Sistema Acusatório 153
Elbert Heuseler
Cooperação Internacional 167
Luis Carlos de Araujo
Considerações Acerca da Natureza da Responsabilidade do 
Proprietário na Desapropriação Confi scatória do art. 243 da CF 175
Patrícia de Vasconcellos Knöller 
O Juiz Péricles: a Hermenêutica e o Constitucionalismo 
Democrático 193
Alfredo Canellas Guilherme da Silva
As Políticas Públicas Sociais no Contexto da Globalização: 
o Caminho para uma Cidadania Deliberativa 207
Cintia Maria Scheid 
Aplicação da Teoria Objetiva nos Casos de Acidente de Trabalho 223
Danielle Riegermann Ramos Damião e Rodrigo Caporusso
Poder Geral de Natureza Administrativo-cautelar pelo Delegado de
Polícia e sua Função Inerente ao Sistema Acusatório Garantista 243
Ruchester Marreiros Barbosa
A Defesa dos Direitos da Personalidade em Face da Preservação 
do Direito à Intimidade na Sociedade Contemporânea 267
Horácio Monteschio
A Tutela Executiva no CPC/73 e na Lei 13.105/2015: 
os Devedores Particulares Condenados ao Pagamento 
Quantia Certa, Fazer e não Fazer e Entregar Coisa Certa 283
Adriano Moura da Fonseca Pinto e Isabela de Souza Galdino da Costa
Sustentabilidade e Licitação: uma Perspectiva Conceitual 295
Esdras Rabelo dos Santos e Marcia Ignácio da Rosa de Moraes Mello
A (de) ontologia dos Princípios em Robert Alexy 309
Bruno Maia
A Legitimidade da Lei 12.318/2010 que versa sobre a 
Alienação Parental 317
Fernando Chaim Guedes Farage
O Reconhecimento do Outro Através de si Mesmo: a Busca de 
uma Justiça Equitativa sob a Concepção de Martin Heidegger 327
Armenia Cristina Dias Leonardi
Pessoa e Dignidade - Direito da Personalidade 341
Eron Dino Leite Pereira
O Positivismo Legal de Hans Kelsen versus a Hermenêutica de 
Martin Heidegger: o Desvelamento do Direito através do Dasein 359
Alexandre Ribeiro da Silva e Mariana Colucci Goulart Martins Ferreira
O Ecletismo Constitucional e os Limites Morais do Mercado – 
o Confronto Entre a Dignidade da Pessoa Humana e a Ideologia 
do Capital 373
José Flávio Barroso Madaleno
O Direito e a Moralidade Política em Ronald Dworkin 389
Júlia Mara Rodrigues Pimentel
Discurso Jurídico como Forma de Discurso Prático-moral 403
William Albuquerque Filho
A Evolução do Círculo Hermenêutico em Schleiermacher, 
Heidegger e Gadamer 413
Larissa Toledo Costa
Critérios Objetivos para Solução de Eventual Colisão entre 
Direitos do Empregador e Direitos do Trabalhador 423
Sergio Leonardo Molisani Monteiro
A Evolução Jurídica da Proteção do Cônjuge e do Companheiro 
no Direito Sucessório 437
Roberto Ferreira Dantas
Princípios Constitucionais Norteadores do Acesso à Justiça no Brasil 447
Cristiane Binoto Vidal Rodrigues
Corte Deliberativa, Fórum do Princípio e Constitucionalismo 
Democrático: Visões sobre formas de Deliberação da Corte 459
Fabiana de Almeida Maia Santos 
A Estrutura do Supremo Tribunal Federal e Efi ciência 
da Justiça Constitucional 473
Julia Wand-Del-Rey Cani
Modernização e Efi ciência: os Eternos Desafi os do Setor 
Portuário Brasileiro 487
Raphael Villela
Negociado versus Legislado 499
Déborah de Paula Iennaco de Rezende
Justiça Restaurativa e o Combate à Seletividade do Sistema Penal 513
Bianca Freire Ferreira
O Conceito de Direitos Humanos e seu Valor Moral 523
Hamerson Castilho do Nascimento
Redução da Maioridade Penal no Combate à Criminalidade: 
Tratamento do Efeito ou da Causa? 533
Th alissa Corrêa de Oliveira
Passé, Présent et Future: L’Anniversaire de 70 Ans de l’ONU et les 
Principaux buts deL’Agenda de Développement d’Après-2015 547
Carolina Loureiro de Alves Pereira
Audiências Públicas do Supremo Tribunal Federal: Práxis, 
Expertise e Democracia 555
Júlia Massadas
Provas Eletrônicas em Ações de Danos Morais e Crimes 
Contra a Honra 569
Karla Corrêa Freire 
Palavras da Coordenação
É com grande satisfação que apresentamos à comunidade jurídica brasileira 
a obra Diálogos Jurídicos na Contemporaneidade: Estudos Interdisciplinares em 
Homenagem ao Professor José Maria Pinheiro Madeira.
A produção jusfi losófi ca que conforma esta obra coletiva tem como autores 
renomados juristas nacionais, bem como integrantes dos corpos docente e 
discente de diversas Instituições de Ensino Superior.
A edição desta obra expressa a preocupação dos Coordenadores no 
sentido de oferecer um espaço para a discussão e o diálogo interdisciplinares, 
fato que permite ao leitor o contato com diferentes saberes e diferentes posições 
doutrinárias. Nessa linha, é importante salientar que os artigos agora publicados 
têm como fi nalidade homenagear o ilustre Professor José Maria Pinheiro Madeira.
Convidamos todos à leitura.
Rio de Janeiro, julho de 2015.
Coordenação Geral
Cleyson de Moraes Mello
Guilherme Sandoval Góes
Coordenação Acadêmica
Carlos José de Souza Guimarães
João Eduardo de Alves Pereira
Patrícia de Vasconcellos Knöller
Vanderlei Martins
Apresentação
Com muita honra fui convidado para fazer parte de um seleto grupo de 
juristas que se uniram para homenagear, através de seus estudos, na presente obra 
coletiva, o grande mestre José Maria Pinheiro Madeira.
Esta satisfação se soma a oportunidade de poder utilizar da presente 
apresentação para discorrer sobre a importância acadêmico-doutrinária do 
professor José Maria Pinheiro Madeira, de quem sou declarado admirador.
A admiração que nutro pelo professor Madeira foi adquirida pelos seus 
Magistrais trabalhos jurídicos, consagrados em livros de leitura obrigatória para 
os cultores do direito público.
O professor Madeira é autor dos seguintes livros: Administração Pública 
– Tomo I (12ª edição); Administração Pública – Tomo II (12ª edição); Servidor 
Público na Atualidade (9ª edição); Comentários à Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos Interpretados pelos Tribunais (2ª edição); A questão jurídico-
social da Propriedade e de sua perda pela desapropriação (esgotado); Concurso 
Público (2ª edição); Casos Concretos de Drieito Administrativo; Estatuto da 
Cidade – Lei nº 10.257/010– Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal 
(esgotado); Desapropriação, Institutos afi ns (Esgotado); Exame de Ordem – 
Segunda Fase – Direito Administrativo (4ª edição).
A temática do direito administrativo, tão bem exposta nas obras jurídicas 
do homenageado, tem na atualidade importância fundamental, sendo de todos a 
preocupação na defesa do patrimônio, tanto do ente público, como do servidor 
destinatário de direitos e de garantias fundamentais. 
Essa importância temática, aliada ao alto grau de excelência jurídica do 
homenageado em seus estudos e obras, faz com que os estudiosos do direito 
público tenham uma referência segura na busca da solução de seus confl itos ou 
dúvidas.
O professor Madeira, ora homenageado, também colabora com várias 
publicações, dentre elas: Revista Pró Ciência, Revista Ibero Americana de 
Direito Público, Revista Forense, Revista da EMERJ, ADV Advocacia Dinâmica 
e Revista de Informação Legislativa.
Não bastasse essa fecunda e consagrada carreira jurídica no campo 
doutrinário, o professor Madeira contribuiu com os seus préstimos intelectuais 
como destacado Procurador Legislativo (aposentado), sendo professor Emérito 
da Universidade da Filadélfi a, professor Palestrante da Escola de Magistratura 
do Rio de Janeiro, professor Coordenador de Direito Administrativo da 
Universidade Estácio de Sá, Professor da Fundação Getúlio Vargas, professor 
do Corpo Docente do Curso de Pós Graduação em Direito Administrativo da 
Universidade Cândido Mendes, da Universidade Gama Filho e da Universidade 
Federal Fluminense. 
Inobstante esse invejável curriculum, o professor Madeira é Mestre em 
Direito do Estado, Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais, Doutor honoris 
causa em Ciência Política e Administração Pública pela Emil Brunner 
University, Doutor em Filosofi a da Administração Pública e Pós-Doutorado em 
Direito Público pela Cambridge Internacional University, Pós Doutorado em 
Administração Pública pela Emil Brunner Word University, além de integrar, 
como membro titular, inúmeras bancas examinadoras de Concursos Públicos.
Em síntese, o professor José Maria Pinheiro Madeira é um jurista nato, 
podendo e devendo ser considerado por toda comunidade científi ca acadêmico-
jurídica e pelos operadores do Direito, como um grande estudioso e porque não 
dizer, uma das máximas autoridades nacionais no âmbito do estudo do direito 
administrativo, em decorrência inclusive, de que, com maestria, produz textos e 
obras jurídicas que servem de referência para todos os que militam ou estudam a 
respectiva área do Direito Público.
Dessa forma, todas as homenagens feitas ao professor Madeira são 
minúsculas em face da grandeza da sua obra e de seus ensinamentos.
Os presentes estudos não possuem a pretensão de igualar a Obra do mestre 
homenageado, mas de exteriorizar toda a admiração e apreço que os articulistas 
participantes sentem pelo nosso Professor Madeira.
Rio de Janeiro, 15 de junho de 2015.
Mauro Roberto Gomes de Mattos
A Ética nas Funções de Estado
Marco Aurélio Mello1 
No Brasil, quem tem ética parece anormal.
(Mário Covas)
Será uma boa nova o retorno à ve lha discussão sobre a ética na gestão 
pública? Os otimistas decerto responderão que sim, vendo a questão como 
sinal do despertar da consciência cívica nacional ou, mais ainda, como prova 
viva do amadurecimento político do país. Os mais pessimistas, já descrentes, 
enxergarão, sem dúvida, os escândalos por trás da notícia, os abusos e desmandos 
que serviram de mote à volta do assunto às pági nas dos jornais. Qualquer que 
seja a vertente escolhida, porém, o fato é que, a cada dia, a população parece mais 
intransigente e vigi lante em relação ao comportamento dos agen tes públicos. 
Daí a grande repercussão das manchetes em se tratando de desvios de con-
duta, sempre ganhando vulto, temerariamente, até um mero indício sobre uma 
mínima possibilidade de corrupção. Lenta, mas soli damente, vai-se incutindo 
na sociedade brasi leira a exata noção acerca da importância da transparência nos 
atos de administração pú blica, do combate efi caz à corrupção, da co brança diária 
nó tocante à responsabilidade dos agentes públicos.
Hoje em dia, não parece se mostra rem sufi cientes, aos olhos do povo, 
eventuais bons resultados da ação estatal, mensurados no âmbito da efi ciência 
e efi cácia e estampa dos em relatórios recheados de cifras e índi ces alentadores. 
Exige-se daqueles que perso nifi cam o Estado postura compatível com o múnus 
público. Há de se cumprir e respeitar as leis, sim, mas à luz da ética como norte 
fun damental nas relações interpessoais. As profi cientes palavras do professor 
Roberto da Matta retratam quase à perfeição esse entendi mento:
“Quando falamos em ética, não es tamos simplesmente nos referindo a uma 
rela ção de efi ciência entre uma agência governa mental e suas tarefas junto ao 
Estado, mas estamos pondo em cena, pela primeira vez no caso do Brasil, a 
atitude que deve guiar o que se está fazendo.
A ética introduz uma forte e irrevo gável dimensão moral no âmbito da adminis-
tração pública. Não se trata mais de multipli car efi ciência e recursos, mas de 
realizar isso dentro de certos limites e com uma certa atitu de. Se, antigamente, 
os fi ns justifi cavam os meios – e os fi ns da administração pública brasileira 
sempre se confundiram com os ob jetivos políticos imediatos e práticos de 
quem governava –, agora a equação entre meios e fi ns muda de fi gura, pois 
os agentes devem estar conscientes e preparados para levanta rem objeções a 
respeito dessa equação. Realmente, a ética sugere que nem todas as combi-
nações entre meios e fi ns são moralmente co erentes ou aceitáveis. Ser efi ciente 
pode levar a uma subversão dos meios relativamente aos fi ns. Ser ético, porém, 
conduz a um exame permanente entre meios e fi ns.”
1 Ministro do Supremo Tribunal Federal.
30
E o que vem a ser a ética, palavra que, originando-se do grego ethiqué 
ou ethos e do latim ethica, ethicos, tem a ver com cos tume, uso, caráter, 
comportamento? Passando ao largo da seara árida das defi nições acadê micas, 
pode-se assentar, como o fez o profes sor Miguel Reale, revelar-se a Ética como 
a ciência normativa da conduta, ou como um conjunto de valores e regras de 
comporta mento, um código de conduta que as coletivi dades – todas – adotam. 
Na verdade, a preo cupação com a ética como princípio de conduta humana 
é tão antiga quanto a própria humanidade, já que, de acordo com o antro-
pólogo francês Claude Levi-Strauss, a passa gem do reino animal para o humano, 
isto é, a transição da natureza para a cultura, só acon teceu quando, em face 
da proibição de inces to, instaurou-se a lei, estabelecendo-se, desse modo, as 
relações de parentesco, de grupo e, consequentemente, de alianças sobre as 
quais se soergueu a organização social humana. Portanto, é de se afi rmar que 
não existe um povo sem um conjunto de regras morais, im prescindíveis para 
garantir a convivência en tre os homens, cujo trabalho coletivo alicer çou-se na 
concordância entre os partícipes, garantindo, assim, com o domínio das forças 
da natureza, a sobrevivência da espécie.
Longe estou da pretensão de dis correr sobre o pensamento de Aristóteles 
– para quem a felicidade, o fi m último da vida, só poderia ser alcançada por 
meio das virtu des intelectuais e morais ou de endossar a teoria de Th omas 
Hobbes – que, na obra Leviatã, concluiu ser necessária a presença de um Estado 
forte para reprimir a inerente mal dade humana. Tampouco defenderei o Con-
trato Social de Jean-Jacques Rousseau, se gundo o qual os homens, bons por 
natureza, corrompem-se pela vida em sociedade, mos trando-se os desvios éticos 
como consectários naturais dos desajustes sociais. A discussão sobre os desvãos 
teóricos da ética na história humana demandaria incursões à vasta obra de Kant 
– que, desprezandoos efeitos, entendeu ser a motivação ética o substrato para 
se jul gar a moralidade de determinado ato –, ou de Spinoza, cuja tese assenta-
se na premissa de que a noção do bem e do mal deve ser delinea da à luz das 
necessidades e interesses dos ho mens. Cumpriria também lembrar Nietzche, o 
irrequieto fi lósofo alemão que, numa crítica feroz à moral, sustentou ser bom 
tudo o que fortifi ca no homem o sentimento e a vontade de potência, e mau 
tudo o que provém da fra queza, de maneira que a moral seria, então, a arma 
dos fracos à vista da natural auto-reali zação dos mais fortes. Em contraposição, 
ca beria aludir às lições de Bertrand Russel, con soante as quais a humanidade 
imprescinde da organização moral, pelo que os homens só são completos se 
participam plenamente da vida em comunidade.
Claro está que o tema afi gura-se inesgotável. Para não me alongar em dema-
sia, valho-me do argumento – cuja simplici dade contrasta com a complexidade 
da maté ria –, mediante o qual o economista John Powerlson, citado pelo também 
economista Paulo Paiva, diz da utilidade prática da ética;
A Ética nas Funções de Estado
31
“São poucas as pessoas que gostam de lavar pratos mas fazem isso 
diariamente porque dão um grande valor a ter uma mesa limpa. Nenhuma lei 
impõe esta tarefa, ne nhum fi scal examina se foi feita, ou não, nenhum relatório 
é necessário, ninguém é multado ou preso por não fazer. Mas fazemos. (...) 
Proponho uma cultura econômica na qual nos comportamos moralmente pela 
mesma razão que lavamos pratos: isso nos dá vanta gens, e as consequências de 
não fazer seriam penosas pessoalmente, não do ponto de vista legal.”
Aí está, de uma forma quase trivial, o valor dos princípios éticos, quando 
menos na economia individual de cada um de per si e de todos, em última 
instância. A sociedade brasileira há muito já intuiu a serventia desses valores, 
pelo que, de uma maneira cada vez mais direta e atenta, vem reclamando dos 
diri gentes e autoridades uma conduta compatível com o mister de bem servir 
à coletividade. Como no exemplo acima, o raciocínio é sim ples; a equação, 
descomplicada: maior trans parência conduz forçosamente ao aumento de 
credibilidade na gestão de recursos públicos, o que resulta no fortalecimento 
das institui ções e da economia do país, de modo a permi tir, quem sabe, um 
“orçamento ético” – nas sempre pertinentes palavras do ex-Governador 
Cristovam Buarque –, e, assim, a diminui ção das desigualdades sociais, atávica 
mazela que nos expõe diariamente ao opróbrio do mundo.
Mais do que justifi cada, portanto, desponta a necessidade de se 
fortalecer, apri morar e divulgar amplamente os padrões éti cos que devem 
reger a prestação do serviço público, com o objetivo tanto de coibir infra ções 
como de difundir uma mentalidade que, de tão absorvida, torne-se arraigada, 
um modo de proceder tão usual como a mais roti neira tarefa. O ideal seria a 
introjeção comple ta desses princípios éticos como uma forma inequívoca de 
proporcionar benefício comum à nação, tanto quanto todos aceitam ser indis-
pensável a obediência às leis de trânsito como única possibilidade de ter-se 
veículos e pe destres pelas ruas. Não se trata de uma utopia. Mais já foi feito, 
basta observar ser regra a convivência pacífi ca entre os povos, entre vi zinhos, 
apesar da diversidade de interesses. A guerra, sim, é a exceção, bem como o 
desres peito às leis. Daí a avançar-se para a obser vância concreta e corriqueira 
das normas de conduta não custa muito, mormente no âmbi to restrito da 
atuação governamental. É ques tão de prioridade e determinação, para a qual 
inescusável vem a ser o empenho férreo, diligente, diuturno do Estado no 
intuito de esta belecer e difundir normas e procedimentos simples, claros e de 
fácil compreensão com vistas a fi rmar um padrão ético de conduta efetivo que 
vá ao encontro das expectativas da sociedade, atualmente eivada de crescente 
desconfi ança em relação aos agentes públi cos. A tarefa mostra-se hercúlea e 
demanda, além de tempo, investimentos maciços em educação – pilar central 
da cidadania por quanto a ninguém escapa ser árdua a missão de eliminar 
vícios culturais enraizados, de correntes de práticas administrativas obsole tas 
e autoritárias, esteadas na abominável tra dição coronelista de se confundir o 
patrimô nio público com o domínio privado.
Marco Aurélio Mello
32
Tão tradicionais quanto espúrias são essas relações na rotina administrativa 
brasileira. Colho do Professor Tércio Sam paio Ferraz magnífi co trecho sobre a 
gênese e o jeito da corrupção, a qual, para a maioria, revela-se verdadeiramente 
“endêmica” no Brasil:
“Corrupção tem a ver com perce pções sociais. Estas percepções sociais 
são, por sua vez, importantes na formação das di mensões éticas da sociedade 
e, assim, do modo como os atos públicos são avaliados e julgados. Elas podem 
ser apresentadas na for ma de estereótipos que são facilmente assimi lados pela 
sociedade e mesmo por estrangei ros que com ela entram em contato. Num país 
subdesenvolvido não é difícil detectar esses estereótipos. Destaque-se, assim, por 
exem plo, a importância das relações pessoais na escolha de muitos funcionários 
públicos. Embora a Constituição do país exija concur sos públicos para habilitação 
a cargos públi cos, existem milhares de cargos chamados de confi ança, que são 
preenchidos por indicação pessoal. Estes funcionários tendem a atuar com 
perspectivas de reciprocidade, fenômeno conhecido como “apadrinhamento”, 
estabelecendo-se uma relação de amizade e compadrio que pode envolver largos 
espectros: o amigo do amigo, a recomendação de uma pessoa importante etc. 
Quando essa relação não é possível, ela tende a ser substituída por redes informais 
em que o dinheiro conta, isto é, à falta do padrinho ou do amigo, surge a compra 
direta do favor.
Esse pagamento em dinheiro de fa vores é, obviamente, ilegal e antiético. 
Não obstante, a corrupção não chega a ser percebi da como tal quando o 
pagamento é de valor pequeno e usual. Aceita-se socialmente como uma espécie 
de compensação pelos baixos sa lários de funcionário. Neste caso, como no caso 
das relações por apadrinhamento, uma suspeita de corrupção não teria por base a 
mo ral, no sentido kantiano, pois não viria de um imperativo categórico puro, mas, 
talvez, de um sentimento de justiça distributiva violada, em termos aristotélicos, 
no sentido de que uns teriam vantagens sobre outros, sem obediência às razões 
de uma igualdade proporcional. Esta percepção, no entanto, vem acompanha da 
de sentimentos negativos, como a inveja, que desnaturam a reprovação moral da 
cor rupção.”
A preocupação com a conduta ética no serviço público é tão antiga 
que as Consti tuições brasileiras sempre abrigaram as bali zas norteadoras da 
administração pública. O Diploma Máximo em vigor explicita detalha damente 
os princípios que a regem, quais se jam: o da legalidade, da impessoalidade, da 
moralidade, da publicidade e da efi ciência. Além desses, ressalta a probidade 
administra tiva, sem a qual o exercício de atividade pú blica resulta em severas 
punições que inclu em desde a suspensão de direitos políticos até a perda da 
função pública, com a consequente indisponibilidade de bens e o ressarcimento 
ao erário. Não se há de esquecer também, como integrante desse caudaloso rol 
de prin cípios, a exigência de licitação para a aquisi ção de bens e serviços. No 
plano infraconstitucional, inúmeras leis contribuem para a re gulamentação 
A Ética nas Funções de Estado
33
e consolidação desse padrão de conduta almejado, ainda que quase todos os 
preceitos constitucionais reveladores de tais princípios sejam auto-aplicáveis: 
Lei n° 8.112/90 (sobre o Regime Único do Servidor Público), Lei n° 9.429/92 
(concernente à tipi fi cação dos casos de improbidade), Lei n° 9.784/99 (relativa 
ao processo administrati vo),Lei n° 8.666/93 (acerca dos procedimen tos alusivos 
às licitações) e, mais recentemen te, o Código de Conduta da Alta Administra ção 
Federal, aprovado pelo Presidente da Re pública em 21 de agosto de 2001.
Vê-se, portanto, que de maneira al guma é por falta de previsão legal que 
se pa dece dos males ligados à falta de ética no serviço público, entre os quais se 
destacam:
a) enriquecimento ilícito no exer cício da função;
b) tráfi co de infl uência;
c) utilização indevida de cargo público;
d) mau uso de informação privile giada;
e) emprego de recursos públicos e servidores em atividades particulares;
f ) assessoria ao setor privado;
g) recebimento de presentes.
Também muitos são os órgãos en carregados de controlar, fi scalizar, 
capacitar, treinar e punir os agentes públicos para alcan çar esse padrão desejado, 
a exemplo da Corregedoria Geral da União, Secretaria Federal de Controle, 
Tribunal de Contas da União, Mi nistério Público Federal, Polícia Federal, co-
missões de ética (Decreto n° 1.171 /94), Secre tarias de Gestão e de Recursos 
Humanos, co missões parlamentares de inquérito, ENAP e ESAF (escolas de 
governo destinadas ao trei namento e capacitação de servidores), além de toda a 
estrutura do Judiciário para julgar e punir as transgressões porventura notadas pe-
las auditorias, inspeções e fi scalizações reali zadas por órgãos de controle interno 
e externo para aferir a legalidade, legitimidade e economicidade da gestão dos 
administradores pú blicos. Entrementes, a peça-chave de toda essa máquina, o 
verdadeiro botão de partida de todo o sistema chama-se “cidadão”, a quem é 
dado, inclusive, em verdadeiro reco nhecimento a este poder-dever, o direito de 
ajuizar a ação popular, com o objetivo de anu lar ato prejudicial ao patrimônio 
público, bem como de provocar o Ministério Público para a propositura de ação 
civil pública.
Se contamos com os meios legais e a infra-estrutura pertinente, por que 
tantos problemas de conduta são percebidos no serviço público?
Infelizmente, a questão é mais cul tural que de estrutura. Como bem 
assinalou o Poeta Maior, Carlos Drummond de Andrade, a grande falha da 
República é suprimir a cor te, mantendo os cortesãos. Ao contrário do que 
aconteceu na América do Norte, cujos ci dadãos construíram o país, no Brasil 
nasce mos “feitos” pela Metrópole e por mais de três longos séculos vimo-nos 
impedidos de “fazermo-nos”. As capitanias hereditárias eram verdadeiras 
possessões de desmandos e, sem contar com um mínimo degrau de li berdade, 
Marco Aurélio Mello
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foi realmente penoso construirmos qualquer anteparo de cidadania. Esbarramos 
nos comezinhos obstáculos da falta de educa ção formal, da pífi a construção de 
valores so ciais. Talvez em face mesmo desse início de história, do berço enviesado 
em que nasceu nossa pátria, o público, paradoxalmente, sem pre nos pareceu 
pertencer a ninguém, ao invés de ser de todos, e, como tal, nunca mereceu 
consideração maior. Daí o lixo jogado na rua, a garrafa vazia arremessada 
do automóvel em trânsito, dada a incorreta percepção, à grande maioria dos 
brasileiros, de que pouco importa o que não se situa no âmbito da própria 
mora da. Desafortunadamente, por estas paragens sempre vingou a mentalidade 
segundo a qual, “se não é meu, não me diz respeito nem de manda de mim 
cuidado algum”. Assim é que o descaso com a coisa pública vicejou, sobe rano, 
grassando a inefi ciência, apesar desse tão forte aparato institucional voltado ao 
con trole e à fi scalização dos atos públicos.
Pode-se afi rmar com segurança que ainda hoje grande parte das normas de 
condu ta são desconhecidas pelos agentes públicos e por isso relegadas a segundo 
plano, quando não acintosamente descumpridas. Mesmo di ante do esforço de 
modernização da máquina administrativa, com o precípuo objetivo de al cançar 
a máxima efi ciência e efi cácia, em atendimento ao afa de se obter urgentes e 
no tórios resultados, em raras ocasiões houve preocupação com a promoção e 
divulgação desse almejado padrão de comportamento no tocante aos quadros 
públicos, de modo a, coe rentemente, incluir a questão ética como ins trumento 
da gestão governamental. Cuida-se, aqui, de um modo padronizado de lidar com 
a coisa pública, em relação ao qual o servidor, além de consciente da importância 
da ativida de que desenvolve, saiba naturalmente de suas limitações, quer morais, 
quer adminis trativas. Acima de tudo, os agentes políticos, os agentes públicos hão 
de estar conscientiza dos de que são servidores, impondo-se a constante prestação 
de contas aos contribuin tes. Aqui, abro um parêntese para externar perplexidade 
com o conhecimento de que é mais fácil um advogado avistar-se em audiên cia 
com um juiz da Suprema Corte do que, às vezes, com o da Comarca ou o do 
Tribunal de cassação. A óptica é sob todos os títulos con denável.
O vocacionado para o ofício, para a sublime missão de julgar, deve atender, 
ouvir e refl etir sobre o que exposto pelos profi ssionais indispensáveis à feitura 
da almejada Jus tiça. E essa a postura devida; é essa a postura imprescindível ao 
cumprimento do dever de bem servir; é essa a postura própria à preser vação 
da grandeza do Judiciário. Prosseguin do, digo-lhes que a falha parece haver 
residi do no próprio sistema institucional. Do contrário, por que pareceria auto-
incriminadora qualquer consulta de um agente sobre determinado procedimento? 
Ademais, diante do lento, inefi caz e burocrático processo investigativo sobre 
desvios funcionais, risível sempre se afi gurou, à maioria, a possibilidade de uma 
punição severa.
Rompido o substrato ético, o estra go, mostra-se irremediável. Os efeitos da 
cor rupção se propagam nas mais diversas áreas, atingindo amplamente a imagem 
interna e ex terna da administração pública. A grosso modo, pode-se apontar as 
consequências mais aparentes desse autêntico malefício social como sendo:
A Ética nas Funções de Estado
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a) aumento dos custos de operação;
b) majoração do endividamento externo e interno do país;
c) maior difi culdade na captação de recursos para investimento;
d) diminuição da qualidade e alcan ce das ações do governo;
e) redução da produtividade do se tor público;
f ) desvio de recursos destinados a áreas sociais para setores ligados a 
construção e infra-estrutura (esfera mais propícia ao favorecimento indevido);
g) por conseguinte, agravamento da desigualdade social, com acentuação 
dos sa crifícios impostos à população mais carente;
h) descrédito no funcionamento e efi cácia das instituições e serviços públicos;
i) diminuição da auto-estima da po pulação;
j) visível perturbação no moral da nação;
k) deterioração do nível de confi an ça na economia brasileira, desestimulando 
a vinda de capital produtivo estrangeiro e in centivando a fuga de capitais;
l) prejuízo à formação dos valores na camada mais jovem da população, 
dada a divulgação de péssimos exemplos do que de veria ser a elite intelectual e 
moral brasileira.
Só recentemente, em meio à suces são de escândalos a envolver altos 
dirigentes, acompanhados incansavelmente por uma im prensa cada vez mais 
independente e ágil, e com a inegável mobilização da sociedade bra sileira, o 
assunto reaparece como prato do dia, bastando uma rápida olhada nas eleições 
des te ano para se constatar que não vingam mais, por aqui, atitudes consideradas 
pouco éticas, como o louvor ao oportunismo que, anos atrás, deu margem até a 
um anúncio publicitá rio com o qual se divulgou a esperteza como um jeito de se 
dar bem na vida. Quem não se lembra da infelizmente famosa “lei do Ger son”?
Como otimista que sou por convic ção e natureza, enxergo no horizonte 
tempos alvissareiros. Senão, que dizer da Comissão de Ética Pública, cujos 
resultados já se entre mostram, apesar da tenra idade do órgão? Importantíssimo 
e digno de aplausos pare ce-nos o mencionado Código deConduta da Alta 
Administração Federal, aprovado “com o intuito de angariar a confi ança da 
sociedade na conduta dos agentes públicos, a partir do exemplo dado pelos 
ocupantes dos mais altos cargos comissionados do Executivo Federal: ministros, 
secretários nacionais, presidentes, e diretores de autarquias, fundações, empre sas 
públicas, agências reguladoras e socieda des de economia mista – pouco mais de 
700 pessoas”. O próprio Presidente da República recomendou aos dirigentes das 
entidades e ór gãos do Executivo Federal para que, dentro de suas atribuições e 
no âmbito de suas com petências, empenhassem-se a fi m de aprimo rar o sistema. 
Esse Código toma claro o dever de esses servidores revelarem seus interesses 
particulares que venham a confl itar com o exercício da função pública. Delineia 
também os limites de atividades profi ssionais e de ges tão patrimonial e fi nanceira. 
Abrange itens como aceitação de favores, desde transporte, hospedagem, até 
presentes que possam com prometer a lisura da conduta. A um só tempo, o 
Código também serve de anteparo a denún cias infundadas, possibilitando aos 
acusados mais uma fonte de defesa.
Marco Aurélio Mello
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A propósito do desafi o que essa Comissão vem enfrentando dia após dia, 
vale a pena transcrever as “lições aprendidas da experiência da CEP”, na laboriosa 
pena do Dr. João Geraldo Piquet Carneiro, Presidente da Comissão:
a) Normas não têm o condão de al terar hábitos e condutas, se não estão 
respal dadas na exigência social e em uma estrutura de administração adequada.
b) Quem não tem norma efetiva de conduta não tem um referencial ético 
objeti vo. Mas um código de ética não deve ser visto como servindo apenas para 
“quem não tem ética”. Provavelmente, o inverso é mais ver dadeiro.
c) A efetividade das normas está diretamente associada ao seu conhecimento 
e compreensão e ao apoio político e engaja mento das lideranças formais e 
informais.
d) Fazer gestão da ética é funda mentalmente desenvolver ações direcionadas 
para a compreensão das normas de conduta e disseminação de conhecimento 
sobre como aplicá-las para resolver dilemas éticos.
e) Um grande desafi o da gestão éti ca é balancear adequadamente ações 
preven tivas e ações repressivas.
Disso tudo defl ui que, em se alme jando um Estado eticamente forte, 
faz-se mis ter um mecanismo efi caz para dizer aos agen tes públicos das suas 
inerentes responsabili dades e, assim, alcançar resultados visíveis, ou seja, 
fomentar uma atmosfera capaz de fa zer transparecer a conduta ética como 
padrão. Parece ser acertada a busca pela consolidação de uma cultura na qual 
se efetue efi caz e roti neiramente a prevenção contra a corrupção. Para tanto, 
a vigilância do cidadão comum é de fundamental importância, tornando-se 
an tídoto contra abusos de poder. Nesse processo de assepsia cultural, não 
se afi gura mera coin cidência que a transparência caminha pari passn com 
o desenvolvimento da cidadania. É evidente que, quanto mais democracia, 
quanto maior a liberdade de imprensa e de opinião, mais contundente o 
compromisso dos agentes públicos com a ética. O resultado disso tudo será 
um Estado efi ciente na promo ção do bem-estar social, bem distante daquilo 
de que falava Montesquieu, ao advertir: “quando num governo popular as leis 
não mais são executadas, e como isso só pode ser consequência da corrupção 
da república, o Estado já está perdido”.
Há quem aponte a necessidade de medidas práticas de grande repercussão. 
A propósito, soube, recentemente, por meio de uma notícia veiculada no site da 
Revista Con sultor Jurídico, que, na China, exatamente há um ano, de acordo 
com uma nova norma, “o juiz que praticar o mau exercício da jurisdição em 
nome do Estado poderá receber um convi te para renunciar ao cargo”. Se, 
porventura, o magistrado não assumir o erro, então a instân cia superior pedir-
lhe-á o posto. Ainda conso ante o informe, foi o Presidente da Suprema Corte do 
Povo, Xiao Yang, quem pediu a aprovação das normas, ao argumento de que “a 
confi ança pública no Judiciário e o respeito às suas autoridades é proporcional à 
atuação de seus membros. Devemos atuar com vigor em relação aos nossos juízes 
para restabelecer a autoridade judicial no país”.
A Ética nas Funções de Estado
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Deste outro lado do hemisfério, so mos mais parcimoniosos. De minha 
parte, de fendo, sim:
a) a diminuição da burocracia como método efi caz para aumentar a transpa-
rência, eliminando-se os indesejáveis “inter postos canais”, a famosa zona cinzenta 
na qual difi cilmente o interesse público disso cia-se do privado. Atualmente, há 
inúmeras formas de se alcançar esse desiderato, já que, modernizada a máquina 
administrativa, é de se esperar maior efi ciência no controle dos atos públicos. 
Basta lembrar da informatiza ção e de instrumentos como a Internet, de grande 
aceitação e rapidamente assimilada pela população brasileira;
b) uma equação mais ajustada, mais realista, entre a responsabilidade 
exigida pe los cargos e as remunerações percebidas pe los agentes. Se é certo, como 
afi rmava Ma chado de Assis, que a ocasião faz o furto, pois o ladrão já nasce feito, 
há de se concordar que determinadas circunstâncias funcionam como autênticos 
chamarizes, incentivando o desvio de conduta, mormente numa época de apelo 
fácil ao consumismo desenfreado e mitigação de valores morais. Com salários 
compatíveis, menor o risco da corrupção. Ninguém haverá de expor um bem 
precioso como um bom em prego, principalmente nessa quadra de vacas magras, 
se a possibilidade de ganho ou impu nidade não se sobrepuser, com vantagens, a 
uma eventual perda, sobretudo se grande a sanção;
c) a capacitação profi ssional de agentes como condição sine qua non para 
uma boa administração, no mais amplo senti do. Parece ser consenso que os 
holofotes de vem estar voltados, a par do aprimoramento técnico, à formação 
humanística dos servidores, o que envolve, necessariamente, a lapida ção de 
valores éticos e morais;
d) uma maior efi cácia na aplicação das leis, o que inclui, talvez – e avento 
com a possibilidade a título de sugestão –, a aprova ção de um código de conduta, 
à guisa do que foi feito para a alta administração federal, a ser aplicado à luz 
dos princípios da nossa Lei Orgânica da Magistratura Nacional. Não que a 
Loman, já vetusta, não nos sirva mais. A questão deve ser vista pelo prisma 
da agilida de, abrangência e explicitude das normas, de modo a ajustar antigos 
comportamentos e ob soletas práticas à modernidade e velocidade que comandam 
os dias atuais. A efetividade das normas está hoje prejudicada pela omis são do 
Legislativo no exame do Projeto de Lei encaminhado, em 1992, pelo Supremo, 
visan do, inclusive, à criação do Conselho Nacional de Administração de Justiça;
Por derradeiro, para sacudir o últi mo resíduo de descrença dos derrotistas, 
aponto a campanha presidencial deste ano como a mais iluminada vitrine de que 
em cur so está o processo de aperfeiçoamento ético por que passa toda a sociedade 
brasileira. Vi vemos, sim, uma época em que desponta o va lor “solidariedade” 
entre a nossa gente, a in cluir também o empresariado nacional, haja vista o 
notável crescimento do chamado “Ter ceiro Setor”, formado por entidades 
privadas que se unem ao Estado com o objetivo de al cançar um país melhor e 
mais justo. Essa consciência cidadã das elites pátrias vem da tardia constatação de 
Marco Aurélio Mello
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que os problemas soci ais não são da responsabilidade exclusiva do Estado, mas 
incubem à sociedade, de modo a se conseguir mais facilmente “o bem de todos 
e a felicidade geral da nação”, como profeti zou D. Pedro I. Iniludivelmente, 
tal resultado diz com a prevalência da atitude, do ato ético, o qual, nas sábias 
palavras de Sua Santidade o Dalai Lama, vem a ser, exatamente, “aquele que 
não prejudica a experiência ou a expectativa de felicidade das outras pessoas”. 
Oxalá assim seja, a fi m de que, num futuro bem pró ximo, o jeitinho brasileiro 
perca de vez a co notação pejorativa para ganhar somente as texturas da alegria e 
criatividade da gente mo rena daqui.
A Ética nas Funções de Estado
Fases do Processo Administrativo
José Maria Pinheiro Madeira
Considerações iniciais
Surgido com o Estado de Direito, que promoveu uma profunda 
transformação nas ideias políticas absolutistas dos monarcas, doravante impondo 
ao Estado o império da lei, o Direito Administrativo sobreveio ao mundo jurídico 
justamente para proteger os direitos fundamentais dos cidadãos e defender os 
interesses da coletividade, ainda que somente a partir do fi nal do século XIX. 
É ele, pois, sub-ramo do moderno direito público, que regula a conduta do 
Estado-Administração, disciplinado a ação dos governantes, detentores do 
exercício do poder estatal, que deve seguir padrões éticos de probidade, decoro 
e boa-fé, subordinando-os ao princípio da legalidade (art. 37 da CF), preceito 
consagrado na proposição “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa, senão em virtude de lei” (art. 5o, II, da CF). Em outros termos, 
todos os agentes públicos, independentemente de sua função administrativa e/ou 
posição hierárquica, só podem fazer aquilo que a lei expressamente determina, e 
mesmo assim como e quando ela autoriza.
Perante o direito positivo brasileiro, portanto, todas as atividades 
administrativas, discricionárias ou vinculadas, encontram-se atreladas a normas e 
princípios fi xados em lei, sejam estes contemplados de forma explícita ou implícita 
na ordem jurídica. Sendo assim, qualquer ação estatal praticada sem o devido 
calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é antijurídica, expondo-
se à anulação e seu autor responder a processo, civil, penal e administrativo, 
conforme o caso, por extrapolar os limites de sua competência legal.
Visando manter o império da legalidade e da justiça, além de garantir 
os níveis de moralidade e efi ciência de seus atos, a Administração Pública se 
utiliza, então, do processo, instrumento formal mais conhecido na prática 
jurisdicional – eis que as autoridades administrativas não desempenham tal 
função –, mas que a própria Constituição Federal o reconhece, em vários de 
seus dispositivos (arts. 5o, LV e LXXII, “b”; 37, XXI; 41, § 1o, II), como legítimo 
à função administrativa, na medida em que tal instituto, precipuamente, tem 
por fi nalidade específi ca o registro, ordenado e cronológico, de todos os atos 
da Administração, desde os mais simples, como a formalização das rotinas 
administrativas, aos mais complexos, como a outorga de direitos a terceiros, 
a compatibilização dos interesses público e privado, o controle da conduta de 
seus agentes, assim como do comportamento dos administrados, além de buscar 
solucionar, através dele, as controvérsias de natureza administrativa, que tanto 
podem envolver os administrados como os próprios servidores.
Esse breve artigo limita-se, porém, a enfocar apenas o processo administrativo 
com objeto punitivo interno, ou seja, o processo administrativo disciplinar, o 
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qual visa apurar condutas irregulares ou ilegais cometidas por agentes públicos, 
no exercício de suas atribuições, e que, se comprovadas, ensejam a aplicação de 
penalidades aos seus verdadeiros autores.
Para revisar suas fases, que é o objetivo precípuo desse trabalho, além 
de se lançar mão da Lei nº 8.112/90, que instituiu o Regime Jurídico dos 
Servidores Públicos da União, das autarquias e das fundações públicas federais, 
busca-se também observar a Lei nº 9.784/99, porquanto lei subsidiária que 
regula os processos administrativos em geral, nela se encontrando não só as 
regras básicas a serem adotadas nos expedientes internos da Administração 
Pública, direta e indireta, mas também normas que representam princípios 
de observância constante, nos Estados de Direito, seja qual for o objeto do 
processo administrativo, preceitos dentre os quais se destacam, por exemplo: o 
da legalidade objetiva, o da ofi cialidade, o do informalismo e o da garantia de 
defesa.1
O processo disciplinar e suas fases
Antes de se adentrar no mérito proposto desse trabalho, convém lembrar 
que, diante das inúmeras tarefas a cargo da Administração Pública na busca do 
cumprimento de sua função básica, que é promover o bem comum da população, 
o ordenamento jurídico brasileiro atribui aos agentes administrativos, conforme 
o cargo, emprego ou função ao qual foram investidos, determinados poderes, 
reconhecidos como verdadeiros instrumentos à concretização dos fi ns colimados 
pelo Estado, mas que devem ser empregados segundo as normas legais, a moral 
da instituição, a fi nalidade do ato e as exigências do interesse público.
Dentre essas atribuições ou poderes-deveres conferidos à autoridade 
administrativa, um aqui se destaca: o de comandar os servidores de seu quadro 
de pessoal, que a ela devem obediência, vale dizer, cabendo-lhes executar suas 
tarefas em conformidade com as diretrizes fi xadas por seu superior hierárquico, 
salvo as manifestamente ilegais (art. 116, IV, da Lei nº 8.112/90).
Resultante desse sistema hierárquico, então, decorre o poder-dever de 
a autoridade disciplinar seus comandados, fi scalizando as atividades por eles 
desempenhadas e acompanhando sua conduta com relação ao cumprimento de 
seus deveres e obrigações, os quais devem estar de acordo com as normas legais 
e regulamentares.
É obrigação da autoridade administrativa, portanto, quando lhe chega ao 
conhecimento a ocorrência de alguma irregularidade praticada por servidor, no 
exercício de sua função pública, seja por denúncia ou representação, instaurar 
imediatamente uma investigação, através de sindicância ou de processo 
administrativo disciplinar (art. 143, da Lei nº 8.112/90), tendo como fi nalidade 
apurar a materialidade dos fatos e sua autoria, de fato, e, caso reste comprovada 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed., atual. por Eurico 
de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2003, p. 658.
Fases do Processo Administrativo
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a inobservância ou desobediência às normas estabelecidas em lei, impor ao 
responsável, por consequência, a penalidade correspondente ao ilícito cometido.
Insta observar, entretanto, que é ato discricionário da autoridade optar pela 
instauração de sindicância ou de processo administrativo disciplinar. Isto porque, 
se as provas existentes forem indiretas, inconsistentes, ou seja, baseadas em meras 
suspeitas, conjecturas, indícios, etc., estas serão consideradas insufi cientes e 
inoportunas para justifi car a instauração de um processo disciplinar, sendo então 
mais prudente, neste caso, a autoridade promover uma investigação sumária, 
através do procedimento da sindicância, objetivando um aprofundamento maior 
dos fatos, cotejando-os com a verdade real, além de identifi car seu verdadeiro 
autor. Por essa razão é que o ato discricionário que determina a instauração 
do processo disciplinar deve conter os fatos e os fundamentos jurídicos da 
motivação que foi determinante à iniciação da investigação disciplinar2, pois na 
falta de prova direta que comprove a prática da infração disciplinar investigada, 
a autoridade determinará o arquivamento do feito, acatando o relatório fi nal 
da comissão sindicante, assim evitando uma acusação formal, que poderá ser 
injusta, certamente abalando moralmente o servidor, ferindo-lhe direitos 
constitucionais, como a inviolabilidade de sua intimidade, de sua vida privada (e 
funcional), de sua honra e de sua imagem (art. 5o, X, da CF).
De qualquer modo, ao imputar-se a prática de uma infração disciplinar 
a um determinado agente público, é-lhe assegurada a ampla defesa, eis que a 
Administração

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