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Federalismo fiscal

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1 
 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL 
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS 
ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Federalismo fiscal: apontamentos 
 
 
 Eugenio Lagemann 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Porto Alegre, setembro de 2007 
 
 
 2 
 
1. Variedades de organizações do Estado 
 
Tipos Países 
Estado unitário com governo 
“devolvido”: governo central delega 
parte de seu poder para subgovernos 
autônomos (subsidiários), criando uma 
federação de fato, mas pode retirar 
unilateralmente esse poder. 
Espanha e Reino Unido (Escócia, Irlanda 
do Norte e País de Gales, enquanto a 
Inglaterra sob controle total). 
Estado unitário regionalizado ou união 
descentralizada: incorpora 
constitucionalmente unidades locais de 
governo com autonomia funcional. 
China, Colômbia, Itália (20 regiões, 
cinco com “status” de autonomia), Japão, 
Chile (13 regiões divididas em 
municípios). 
Federação: unidades constituintes e um 
governo geral, cada qual com 
competência legislativa, administrativa e 
tributária. 
Brasil, Argentina, Rússia, Alemanha. 
Federação assimétrica: algumas unidades 
possuem mais autonomia que outras. 
Canadá-Quebec 
Confederação: unidades pré-existentes 
unem-se para governo comum com 
propósitos limitados 
União Européia, BeNeLux 
“Federacy” é um caso extremo de 
federalismo assimétrico: unidade grande 
unida a unidade pequena com influência 
sobre a grande; dissolução somente com 
acordo mútuo. País em que alguns 
estados funcionam como numa federação 
e outros como estados num país unitário. 
Dinamarca-Faroes, Portugal-Açores 
 
Dinamarca (2 regiões autônomas e 5 
regiões); Finlândia (1 província 
autônoma e 19 regiões); e Reino da 
Holanda (2 estados e 12 províncias). 
Estados associados: unidade grande 
unida a pequena, dissolução unilateral 
com base em previsão legal. 
França-Mônaco, Holanda-Antilhas 
Holandesas 
Condomínio: unidades políticas 
funcionando sob regramento de dois ou 
mais outros estados estranhos 
Andorra-França e Espanha 
Liga: associação de unidades 
independentes com propósito específico 
Liga Árabe, OTAN 
 
 3 
 
2. Formas de organização de Federações 
 
País Composição 
Argentina 22 províncias+1 território nacional+1DF 
Austrália 6 estados+1 território+1 território principal+7 territórios 
administrados 
Alemanha 16 “Länder” 
Brasil 26 estados + DF + 5565 municípios 
Bélgica 3 regiões (Flemish, Walloon e Brussel) + 3 comunidades culturais 
(flamengo, francês e alemão). 
Canadá 10 províncias+3territórios+organizações aborígenes 
EUA 50 estados+2 territórios+DF+3 territórios “home-rule”+3 
territórios não incorporados+130 nações nativas americanas 
“domestic dependent” 
Emirados Árabes 
Unidos 
7 emirados 
Etiópia 9 estados + 2 áreas metropolitanas 
Federação dos estados 
da Micronésia 
Chuuk, Kosrae, Pohnpei and Yap 
Rússia 89 repúblicas e várias categorias de regiões (46 oblasts, 21 
repúblicas, 6 okrugs autônomos, 8 krays, 2 cidades federais e 1 
oblast autônoma). 
India 28 estados e 7 territórios federais 
Malaysia 13 estados e 3 territórios federais 
Saint Kitts and Nevis Saint Kitts e Nevis 
Suíça 26 cantões 
Venezuela 23 estados e 1 distrito capital 
 
 
 
3. Conceito e características estruturais comuns às Federações: 
 
Conceito: 
 
Forma política de pulverização do poder, de controlar o poder. A divisão do poder 
ocorre em dois planos: a) no horizontal: legislar, administrar, arrecadar e gastar; e b) 
no vertical: União, estados e municípios. 
 
Características: 
 
a) Dois níveis de governo atuando diretamente com seus cidadãos. O central 
possui a soberania e o local a autonomia 
b) Distribuição formal pela constituição de competência legislativa e executiva 
e alocação de recursos entre os níveis de governo garantindo algumas áreas 
de genuína autonomia 
 4 
c) Representação das regiões nos órgãos de representação federal, como o 
Senado, por exemplo 
d) Constituição não unilateralmente alterável (anuência dos estados) 
e) Ordem de solução de disputas entre as unidades-membro 
f) Procedimentos e instituições para facilitar a colaboração dos diversos níveis 
de governo onde as responsabilidades são repartidas ou se sobrepõem. 
 
4. Avaliação 
 
Pontos positivos: 
 
a) Decisões relativas às despesas mais racionais, diante da maior coincidência 
entre distribuição dos custos e benefícios (esforço fiscal próprio). 
b) Decisões mais adaptadas às diferentes demandas. 
c) Mais possibilidade de fiscalização e controle na execução dos serviços 
públicos 
d) Favorece a experimentação e o pioneirismo, com possibilidades de difusão 
futura (Ex.: substituição tributária dos estados). 
e) Administração mais eficiente: menos custos de funcionamento 
f) Competição por fatores de produção leva a uma melhor oferta de serviços 
públicos 
g) Incrementam a democracia 
 
Pontos negativos: 
 
a) Excessiva personalização entre fisco e contribuinte reduz o potencial de 
arrecadação 
b) Limite à eficiência das políticas fiscal de estabilização e redistribuição 
c) Problemas na harmonização fiscal, com riscos de “guerra fiscal” 
d) Menor capacidade administrativa a nível local. 
 
5. Histórico 
 
Estados Unidos, em 1789 
Suíça, 1848 
Canadá, 1867 
Brasil, 1891 
Austrália, 1901 
Áustria, 1920 
Alemanha, 1949 
Índia, 1950 
Malaysia, 1963 
Bélgica, 1993 
Espanha (1978) 
Paquistão 1947 (com Bangladesh), a partir de 1971 sem Bangladesh, mas com 4 
províncias. 
 
 5 
 
6. Tendências: internacional e brasileira 
 
a) Internacional: 
 
Federalismo dualista: nos EUA. Típica do século XIX. Distribuição explícita ou 
implícita de poderes entre União e Estados, os quais não têm, praticamente, contatos 
entre si. 
Federalismo cooperativo. Típico da primeira metade do século XX. Há maior 
comunicação entre poder central e outros níveis de governo, através, por exemplo, 
das transferências de recursos. 
Federalismo assimétrico: Alemanha, 1949. Modelo da segunda metade do século 
XX. Há comunicação entre níveis de governo e uma distribuição de competências 
extremamente complexa. Aumenta o poder de legislar do governo central, mas ele 
partilha a competência nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). 
Exemplos: IVA. União legisla, mas estados administram. Julgamento: estados 1ª 
entrância e União 2ª entrância. Receita: repartida entre União, estados e municípios. 
Existem também as transferências entre os estados. 
Federalismo subsidiário: em formação, resultado do direito comunitário que rege os 
blocos econômicos. Principalmente através do Tratado de Maastrich. Princípio da 
subsidiaridade. Na nova constituição alemã os “Länder” aumentaram seu grau de 
autonomia, podendo manter relações internacionais. 
Acima do nível comunitário está se formando, agora, a legislação e o controle 
supranacional, uma fonte de direito, expressa pelos organismos internacionais como 
o FMI, o BIRD e a OCDE que emitem normas. Direito nacional (constitucional), 
direito comunitário e direito supranacional afetam a organização federativa. 
 
Início do século XX: centralização (Lei de Popitz: os orçamentos centrais tenderão a 
absorver os orçamentos dos níveis intermediário e local de governo) 
Desde a década de 1980: descentralização (após a crise de endividamento nas 
finanças nos anos 1970, a busca pela transparência e participação favorece a 
descentralização). Na União Européia, criação da Comissão das Regiões.b) Brasil: 
 
 Versões da origem da federação brasileira: 
 
a) Criada de cima para baixo (ao contrário da americana), por decretos, 
mediante o desdobramento de um estado unitário, numa solução “ad 
hoc” para manter o controle pelas oligarquias regionais e provinciais. 
b) Criada pela ação dos liberais (contra o autoritarismo do império), anti-
escravistas e republicanos. Movimentos separatistas. (Rezende e Afonso, 
2003). 
 6 
 
 Fases: 
 
 
Império: centralizado 
 1ª República (1891-1930): descentralizado 
 Revolução de 30 e Estado Novo: centralização 
 Pós II Guerra (1946): descentralização (redemocratização) 
 Revolução de 1964 (1967): centralização 
 Constituição de 1988: descentralização (redemocratização) 
 Propostas de reforma: centralização (necessidade do ajuste fiscal e aplicação de 
planos econômicos). 
 
 
7. Avaliação das patologias da federação 
 
 A dissolução de federações e as crises de algumas exigem uma avaliação das 
dificuldades por elas enfrentadas.Exemplos de fracassos: Iugoslávia (1991), União 
Soviética (1991), Paquistão (1971), TchecoEslováquia (1992), a expulsão de Singapura 
da Malaysia e a guerra civil – “guerra da Biafra” - na Nigéria (1967-70 ). 
 
 Fontes de problemas: 
 
a. Distribuição e característica das divisões sociais internas 
 
 Fatores de separação: 
 - língua, religião, estrutura social, tradição cultural e raça. 
 - “degree” de crescimento econômico e disparidades regionais de 
renda aumentando os ressentimentos regionais, principalmente se reforçam as 
diferenças regionais lingüísticas, culturais e sociais. 
 
 Fatores de agregação: 
 - necessidade de segurança externa (ex: Suíça e Canadá) 
 - significado do comércio inter-regional e a necessidade de 
alavancagem conjunta de sua ação no comércio e negociações de investimento. 
 
b. Papel das instituições e estruturas das federações 
 
 Fatores institucionais críticos: 
 
 b.1. - extrema disparidade entre as unidades no que concerne: à população, 
tamanho e riqueza; 
 b.2. - a distribuição de poder não reflete adequadamente as aspirações de 
união e de autonomia regional; 
 b.3 - a habilidade da instituição do governo federal em gerar um senso de 
consenso positivo: 
 
 7 
 - forma de representação dos grupos regionais no legislativo, 
executivo, serviço civil, partidos políticos e a vida na cidade da capital; 
 - forma de os partidos políticos operando a nível nacional servirem de 
ponte inter-regional (maior problema na Bélgica, Iugoslávia, TchecoEslováquia). 
 b.4. – discriminar uma língua de grupo minoritário não reconhecendo-o 
como língua federal (ex: Paquistão, Nigéria, Índia e Malaysia). 
 
 
c. Estratégias adotadas para combater a desintegração 
 
 c.1. Reforçar a força e o poder do governo federal e resistir à desintegração e 
manter a federação. 
 c.2. Tentar acomodar as pressões regionais enfatizando a “devolução”. 
 c.3. Mista: esforço de reforçar a lealdade federal, concomitante à 
acomodação dos principais problemas. 
 
d. Polarização dos processos políticos 
 
 Crises resultantes de uma cumulativa combinação de fatores, podendo um 
simples fato político desencadear a secessão ou a guerra civil. 
 
 
8. Teorias econômicas da descentralização fiscal 
 
6.1. “Teorema da descentralização fiscal” (Oates) 
 Argumentos: a) nem todos os bens públicos têm características espaciais 
semelhantes. 
 b) os governos locais têm uma vantagem comparativa 
superior em supri-los em relação ao governo central. 
 
6.2. Vantagem da concorrência entre governos locais (Tiebout) 
 Argumentos: a) governos locais mais bem dotados para identificar 
preferências da população (logo, maiores benefícios). 
 b) concorrências entre governos locais detona processo 
virtuoso de eficiência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 8 
 
9. Alocação de competências - Despesas 
Competência Forma Nível de governo 
Central Intermediário Local 
Legislativa a) Concorrente 
b) Exclusiva por atividade 
c) Competência residual 
d) Concorrência legislativa, mas exigir 
uniformidade: 
 
 d.1. Preponderância de um nível de governo em 
caso de conflito 
 
 d.2. estrutura legislativa (“frame-work” ) básica 
 d.3. legislação mínima central 
 d.4. negociação de acordos 
e) concorrência legislativa com uniformidade 
apenas regional: 
 
 e.1. regiões autônomas 
f) interferência do nível intermediário na 
legislação federal (partilhada) 
 
Administrativa a) Exclusiva 
b) Exclusiva, com coordenação entre unidades do 
mesmo nível de governo 
 
c) Ação cooperativa (ação simultânea, 
coordenada, de vários níveis de governo). Ex.: 
planejamento regional 
 
Orçamentária 
(financeira) 
a) Exclusiva 
b) Cooperativa. Institucionalizado ou informal. 
Transferências constitucionais (legais) ou 
voluntárias (negociadas) 
 
 
Receitas 
Competência Forma Nível de governo 
Central Intermediário Local 
Legislativa a) Concorrente (paralela) 
b) Exclusiva por tipo de tributo 
c) Interferência do nível intermediário na 
legislação federal (partilhada) 
 
Administrativa a) Exclusiva 
b) Concorrente (paralela) 
Orçamentária 
(financeira) 
a) Distribuição original (relações 
intergovernamentais passivas): 
 Imposto direto: residência 
 Imp indireto: origem do $ 
 
b) Distribuição derivada (relações 
intergovernamentiais ativas): 
 Transferências: 
- condicionadas ou livres 
- com ou sem contrapartida 
- vertical (entre níveis diferentes de 
governo), com sentido único (centro para 
local) ou duplo (de todos para todos) 
- horizontal (entre mesmo nível de governo) 
 
Fonte: KRAUSE-JUNK, Gerold & MÜLLER, Regina. Fiscal decentralization in selected industrial countries. 
Série Política Fiscal 48. Regional Project on Fiscal Decentralization. ECLAC/GTZ, Santiago, 1993. 
 9 
 
 
Formas de distribuição das competências: 
 
 Simétrica: um único nível de governo responsável por todos os níveis de competência de 
determinada despesa ou receita (ex: governo federal legisla, administra e gerencia recursos do imposto sobre a 
renda pessoa física). 
 Assimétrica: diversos níveis de governo responsáveis por diversos níveis de competência de 
determinada despesa ou receita (ex.: governo federal legisla, mas governo estadual administra e gerencia 
recursos). 
 
 Exclusividade: determinada competência exercida por um único nível de governo (ex: imposto sobre 
a renda: apenas o governo federal legisla sobre este imposto; ICMS: apenas os estados legislam sobre ele: 
IPTU: apenas os municípios legislam sobre ele) 
 Compartilhada: determinada competência exercida por diversos níveis de governo (ex: governo 
federal legisla com interveniência do governo estadual). 
 
 Casos extremos: 
 
a) Distribuição simétrica e todas competências exclusivas. 
b) Distribuição assimétrica e todas competências compartilhadas. 
 
Forma de avaliação do grau de descentralização: 
 
- competência sobre a receita? Ex.: Canadá. 
- competência sobre a despesa? Ex.: Alemanha. 
 
10. Atribuição de responsabilidades (critérios: correspondência entre 
pagador/beneficiário) 
 
Funções: alocação, redistribuição e estabilização (Musgrave) 
 
Governo central: políticas macroeconômicas, políticas redistributivas de renda 
pessoal, políticas redistributivas de recursos fiscais entre governos subnacionais e 
fornecimento de bens e serviços públicos consumidos a nível nacional. 
 
Governo local: oferta debens e serviços de consumo local. 
 
11. Atribuição de competências tributárias 
 
Teoricamente: economicamente liberais (descentralização) e demais (centralização) 
Critérios: a) mobilidade dos fatores (móveis = federal; imóveis = local). 
 b) correspondência entre pagador/beneficiário (para financiar serviços 
nacionais = federal; para financiar serviços locais = locais). 
 c) critério de cobrança do imposto (com base na origem – IR pessoa 
jurídica e de valor adicionado do tipo renda = federal; com base na residência ou 
destino – IR pessoa física, de vendas a varejo, de valor adicionado do tipo consumo 
= subnacionais). 
 10 
Distribuição teórica das competências tributárias 
 
Tipo de tributo Determinação 
da base 
Determinação 
da alíquota 
Arrecadação e 
administração 
Observações 
1. Aduaneiro F F F Tributação do comércio 
internacional 
2. Renda: 
- das empresas 
- das pessoas 
 
F 
F 
 
F 
F,E,L 
 
F 
F 
 
Mobilidade 
Redistribuição, mobilidade 
e estabilização 
3. Patrimônio (capital, 
transmissão, heranças e 
doações) 
 
F 
 
F,E 
 
F 
 
Redistribuição 
4. Folha salarial F, E F, E F, E Programas sociais 
5. Valor adicionado F F F Custos administrativos, 
estabilização 
6. Vendas unifásicas: 
 - opção A 
 
 - opção B 
 
E 
 
F 
 
E, L 
 
E 
 
E, L 
 
F 
 
Maiores custos de 
cumprimento 
Harmonização 
7. Vícios: 
- bebidas alcoólicas, 
fumo 
 
- jogos e apostas 
- loterias 
- corridas 
 
 
F, E 
 
E, L 
E, L 
E, L 
 
 
F, E 
 
E, L 
E, L 
E, L 
 
 
F, E 
 
E, L 
E, L 
E, L 
 
Serviços de saúde com 
responsabilidade 
compartilhada 
Resp estadual e local 
Resp estadual e local 
Resp estadual e local 
8. Prejudiciais a 3ºs: 
- carvão 
- “BTU” 
- combustíveis 
- emissões 
- congestionamento 
- estacionamento 
 
F 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
L 
 
F 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
L 
 
F 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
F, E, L 
L 
 
Poluição nacional/global 
Poluição por volume 
Pedágios uso de rodovias 
Poluição por volume 
Pedágios uso de rodovias 
Congestionamento local 
9. Veículos: 
- registro 
- emissão de carteiras 
de motorista 
 
E 
 
E 
 
E 
 
E 
 
E 
 
E 
 
Fonte de receita estadual 
 
Fonte de receita estadual 
10. Ativ econômica E E E Princípio do benefício 
11. Vendas específicas E E E Base sem mobilidade 
12. Imóveis E L L Princípio do benefício, sem 
mobilidade 
13. Terra (terrenos) E L L Princípio do benefício, sem 
mobilidade 
14. Contribuições de 
melhoria 
 
E, L 
 
L 
 
L 
 
Cobertura de custos 
15. Imposto per capita E, L E, L E, L Sem distorções 
16. Taxas de uso F, E, L F, E, L F, E, L Pagamento por serviços 
17. Imposto s/recursos: 
- renda (lucros) 
- direitos de extração; 
produção 
- contrib p/conservação 
 
F 
E, L 
 
E, L 
 
F 
E, L 
 
E, L 
 
F 
E, L 
 
E, L 
 
Distribuição regional 
Princípio do benefício 
 
Preservação meio ambiente 
Fonte: Adaptado de: Robin Boadway; Sandra Roberts e Anwar Shah: Fiscal Federalism Dimensions of Tax 
Reform in Developing Countries. Policy Research Working Paper 1385. World Bank, Nov 1994, p. 27, Tab 1. 
 11 
 
 
12. Sistema de transferências intergovernamentais 
 
9.1. Causa: Desequilíbrios fiscais frente à exigência de equalização da quantidade e 
qualidade dos bens e serviços públicos. 
Verticais : governo central com recursos e governos locais sem base 
tributária. 
Horizontais: diferenças entre a renda e as operações produtivas, diferenças 
na capacidade de arrecadação. 
 
 9.2. Justificativas econômicas: 
 
a) internalização de externalidades a outras jurisdições (“spillovers”). 
b) melhoria do sistema tributário como um todo (capacidade de melhor 
administrar) 
c) correção de ineficiências na oferta de bens públicos locais (padrão nacional) 
d) equalização fiscal entre jurisdições (critérios: população, receita per capita e 
renda per capita) 
e) estabilização da economia 
 
9.3. Tipos de transferências 
 
a) segundo origem dos recursos: 
a. originárias de repartição de receitas 
b. não originárias de repartição de receitas 
 
b) segundo sua destinação: 
a) incondicionais ou não vinculadas (“general grants”) 
b) condicionais ou vinculadas (“categorical grants”) – sujeitas a regras, 
como contrapartida ou padronização. 
 
c) segundo a legislação: 
c) constitucionais 
d) legais 
e) conveniadas ou voluntárias (mas previstas na lei do orçamento)

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