DIREITO ADMINISTRATIVO RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PROFESSORA FLAVIA CAMPOS

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CURSO – DELEGADO DE POLICIA CIVIL DO MATO GROSSO. 
DISCIPLINA – DIREITO ADMINISTRATIVO. 
PROFESSOR – FLAVIA CAMPOS. 
MONITOR – Arthur Gomes. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. 
Remissão Constitucional: artigo 34 parágrafo 6º. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
A expressão responsabilidade civil do Estado refere-se ao dever de pessoas jurídicas de direito 
público e pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos reparem um dano 
produzido a terceiros, desde que tal dano seja advindo do exercício da atividade administrativa. 
A responsabilidade civil também poderá ser contratual (referência, por exemplo, à lei 8.666/93 - 
contratos administrativos - e à lei 8.987/95 - contratos de concessão e permissão pública). 
 
 
 
Sujeitos alcançados pela norma do art. 37 §6º da CR/88 respondem objetivamente: 
a. Pessoas Jurídicas de Direito Público; 
União, Estados, DF, Municípios, Territórios, Autarquias – gênero; espécies de autarquias - 
Conselhos, Agências Reguladores, Fundações Autárquicas, Associação Pública; 
 
b. Pessoas Jurídicas de Direito Privado Prestadoras de Serviço Público (Fundações 
Estatais ou Governamentais, Consórcios Públicos de Direito Privado, Concessionários e 
permissionários de serviços públicos, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista 
e suas subsidiárias que prestem serviço público). Perceba que a prestação e serviço é 
uma condicionante para a responsabilização do Estado. 
Não confundir obra pública com serviço público. O conceito de obra está no art. 6º, I da Lei 
8.666/93, implicando em respectiva responsabilidade civil subjetiva (decorrente de dolo ou culpa) 
art. 70: 
Lei 8666|93: 
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: 
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por 
execução direta ou indireta; 
Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração 
ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo 
ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão 
interessado. 
A Lei 8987/95 em seu art. 2º, II define concessão, assim como no art. 2º, IV, define permissão. 
Lembrando que a permissão para pessoa jurídica implica em responsabilidade objetiva, enquanto 
a permissão para pessoa física implica em responsabilidade subjetiva (o art. 37 §6º só prevê a 
responsabilidade objetiva para pessoa jurídica). 
Lei 8987|95: 
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: II - concessão de serviço público: 
a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
 
 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; IV - 
permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da 
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que 
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. 
 
 Teoria da Dupla Garantia. 
De acordo com o STF não é possível o ajuizamento da ação de responsabilidade em face do 
servidor público que por ventura tenha causado dano ao particular. Tal ação deverá ser proposta 
em face ao Estado (qualquer dos entes federativos ou entidades da administração pública direta 
ou indireta), que, posteriormente, exercerá regresso contra o servidor, se assim for o caso. 
O estudo ora realizado se limita à responsabilidade civil extracontratual, ou seja, é a 
responsabilidade, que não depende de contrato. Quando falamos em Estado, estamos nos 
referindo as pessoas jurídicas de direito pública e pessoas jurídicas de direito privado prestadores 
de direito público. Embora falamos em responsabilidade civil do Estado, dever de reparar o dano, 
refere-se a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público ou das pessoas jurídicas 
de direito privado prestadoras de serviços públicos quando o dano decorrer de uma atividade do 
Estado, qual seja, a atividade administrativa, portanto, o dano não se refere aos danos decorrente 
de legislação e do poder judiciário. 
 As pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos tem em comum a responsabilidade objetiva. Art. 37, §6º. O regime jurídico das 
pessoas de direito público é diferente do regime jurídico das pessoas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos (o regime de prescrição, processual, do direito de regresso, de 
execução são diferentes), mas ambas respondem pelos danos que seus agentes causarem a 
terceiros, podendo exercer o direito de regresso contra o causador do dano. 
Ex.: o direito de regresso é imprescritível apenas para as pessoas jurídicas de direito 
público. 
 
 Dano indenizável. 
Premissa: a responsabilidade civil é o dever de reparar um dano, logo se não houver um dano não 
há responsabilidade. 
 
 
 
Para que se considere o dano indenizável, este deverá reunir as seguintes características: 
a. Dano especifico; 
b. Dano anormal. 
Dano específico: o dano indenizável é um dano concreto, real; é aquele atinge destinatário certo; 
alvo certo, pessoa ou grupo de pessoas. Só não pode ser um dano que atinge a coletividade 
inteira, pois não será um dano especial, todos foram tratados na mesma medida, logo o Estado 
não indenizará ninguém. 
Ex.: Intervenção no Estado na propriedade, atos gerais voltados para proprietários 
indeterminados para proteger interesse público e abstrato e por isso não geram direito a 
indenização. 
Dano anormal: é aquele que supera os dissabores, as chateações da vida em sociedade. 
 
 Agente. 
Art. 37. § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Continuando a análise do artigo 37 parágrafo 6º, a expressão “nessa qualidade”, indica que o 
agente do dano deverá estar no exercício da função ou a pretexto do exercício da função; ao não, 
não ensejará responsabilidade do Estado. 
O policial que, saindo do plantão, volta para casa e flagra sua mulher com o amante, ao agredir o 
amante, não age como agente estatal. Tal agressão não implicará em responsabilidade do 
Estado. 
O STF indica que, se o dano for realizado em função de “sentimentos pessoais”, não há falar em 
exercício da função ou a pretexto dela. Observar informativos 370 e 421 STF. 
 “Terceiro”. 
O “terceiro” referido no art 37 parágrafo 6º CF, segundo doutrina e jurisprudência (STF), será o 
usuário ou não usuário de serviço público. Assim, Maria, pedestre, ao ser atingida por ônibus 
 
 
de concessionária municipal, poderá interpor ação contra o município, ainda que, na ocasião do 
acidente, não seja usuário do serviço. Sobre o tema, informativos 557 e 563 do STF: 
 
 Responsabilidade objetiva X Responsabilidade Subjetiva. 
A responsabilidade do Estado se dá independente de dolo ou culpa (responsabilidade objetiva), 
diferente
do que ocorre ao agente público que se dá exclusivamente nos casos de dolo ou culpa 
(responsabilidade subjetiva). 
Para caracterização da responsabilidade objetiva do Estado deverão estar presentes três 
elementos: 
a. Conduta; 
b. Dano; 
c. Nexo de Causalidade. 
Desnecessária comprovação de dolo ou culpa. 
 
 Fundamentos da responsabilidade objetiva do Estado: 
A. Princípio da repartição dos encargos: o dano especifico (dano concreto que atinge 
destinatário certo; alvo certo, pessoa ou grupo de pessoas) sofrido em razão da atuação 
do Estado deverá ser dividido (restituído) por toda coletividade. 
 
B. Teoria do Risco Administrativo: a partir do momento que a Administração assume o 
exercício da função administrativa, passa a se responsabilizar por esse exercício. No 
entanto existem excludentes de responsabilidade (situações em que se rompe o vinculo 
entre os elementos ensejadores da responsabilidade). 
Como exemplo de excludentes de responsabilidade citamos: 
a. Fato exclusivo da vítima: situação em que a conduta do estado não possui 
vinculo com o dano sofrido, já que provocado por conduta da vitima. 
b. Fato exclusivo de terceiro; 
 
 
c. Caso fortuito ou força maior: situações imprevisíveis e inevitáveis que levam ao 
dano. Como exemplo, dano causado por enchente proveniente de chuvas 
torrenciais. 
 
C. Teoria do Risco integral. 
 
No Brasil a teoria do Risco Integral somente pode ser adotada excepcionalmente e não 
admitirá excludente de responsabilidade. De acordo com a doutrina as situações de Risco 
Integral são: 
1. Dano ambiental; 
2. Dano nuclear; 
3. Atos terroristas em aeronaves brasileiras. 
 
 Responsabilidade civil por Omissão. 
Já visualizamos que a responsabilidade civil do Estado está condicionada à presença de três 
elementos: conduta, nexo e dano. Conduta que para a responsabilização objetiva, será ato 
comissivo, agir. 
A conduta omissiva (deixar de agir) recebe tratamento diversificado. Lembremos que a 
administração pública tem atuação regida pelo princípio da legalidade, o que indica atuação 
vinculada à previsão legal. Dessa forma, mesmo a omissão da administração será fruto de lei 
(sendo legal a omissão prevista, e ilegal a omissão desrespeita norma mandamental): 
Para caracterizar a responsabilidade civil por omissão temos: 
a. Falta de conduta; 
b. Nexo; 
c. Dano; 
d. Descumprimento do Dever legal de agir. 
 
 Limite do possível. 
As limitações materiais da Administração Pública são realidade indiscutível. Não há estrutura ou 
bens suficientes para que se atenda integralmente todas as demandas na prestação de serviço e 
presença Estatal nas relações interpessoais. Isso dito, em algumas situações a omissão estatal 
 
 
não suprirá o limite do possível - patamar mínimo de atendimento à população sem que se 
configure atendimento deficitário ou omissivo ilegal. 
O panorama para responsabilização civil do Estado está configurado pela ausência de conduta, 
vinculada a um nexo causal e respectivo dano, especificamente nas situações de descumprimento 
do dever legal de agir, desde que o desrespeito se dê no limite do possível. 
Como exemplo de limite do possível pensemos em Maria, trabalhadora que é assaltada na rua de 
sua casa. Em tal situação não terá êxito caso acione o Estado por sua omissão em prover a 
segurança dos cidadãos já que é impossível que o Estado previna a ocorrência de crimes, a 
qualquer tempo, em todo seu território. De forma diversa, a mesma Maria, caso seja assaltada 
dentro das dependências de uma delegacia, poderá acionar o judiciário e terá sua indenização por 
omissão Estatal 
Omissões genéricas não geram dever de indenizar. O Estado não pode ser “alçado a condição de 
segurador universal”, não pode ser responsável por tudo. Ex.: buraco na rua que acabou de se 
abrir com uma chuva. 
Quando o Estado está diante de um imprevisto, é uma omissão genérica. 
Ex.: Motocicleta roubada na porta do cursinho, não é exigível que tenha um policial em 
cada esquina. Omissão genérica. Se o local onde a motocicleta foi furtada tinha um posto 
policial e não havia nenhum policial, não é omissão genérica pois o Estado podia, devia e 
não fez a segurança daquele local. 
 
 Morte de preso em relação de custódia. 
Nas situações de risco criadas pelo Estado aplica-se a responsabilidade objetiva e a teoria do 
risco. Quando o Estado cria um risco? Quando, por exemplo, o Estado assume para si o 
desenvolvimento de atividade ou serviço determinado. 
Entre tantas outras, o Estado assume a responsabilidade por atividade carcerária, recebendo os 
apenados do sistema persecutório penal em uma relação de custódia, garantindo a integridade 
física do preso durante o período em que este estiver confinado. Assim, ofendida a integridade de 
qualquer dos apenados, o Estado responderá, na esfera civil, objetivamente, em respeito à Teoria 
do Risco Administrativo (nesse sentido, jurisprudência do STF). 
A morte do preso, seja por suicido ou homicídio, é de responsabilidade do Estado (Administração 
Pública). A não ser que se comprove que a Adm. fez todo o possível para evitar o dano. Ex: caso 
 
 
a Administração perceba que determinado preso se encontra em quadro de depressão, passa a 
realizar tratamento psicológico, além de restringir o acesso do preso a objetos que possam servir-
lhe para suicídio. Nessa situação, caso o apenado venha a cometer suicídio, a Administração não 
poderá ser responsabilizada, pois tomou todas as providencias para evitar o ocorrido. (Sobre o 
tema vale a leitura do Informativo 819 STF. 
 
 Fuga do preso. 
Qual a responsabilidade do Estado por condutas cometidas pelo apenado após fuga? 
A resposta à questão passa pela análise do nexo de causalidade, remetendo-se ao risco criado 
pela Administração Pública na construção e manutenção de presídios e todas as atividades 
relacionadas em determinada área. 
Visualizado o nexo entre o risco criado pela Administração e o dano causado pelo apenado em 
fuga, o Estado responderá civilmente (de forma objetiva). 
Como exemplo, pensemos no preso que foge do presidio e entra em imóvel vizinho ao 
presídio, mantendo moradores como reféns e, ao final, subtraindo vários bens para 
continuar a fuga. Não é difícil visualizarmos que o dano causado se deu em decorrência do 
risco criado pela administração (construção de presídio em cercanias de área residencial), 
hipótese em que haverá responsabilidade civil do Estado (AgR RE 573595). 
Diverso do que ocorre no caso do apenado que foge de um presidio em uma região, permanece 
foragido por anos e, posteriormente, comete um delito de furto. Nessa situação não há 
responsabilidade civil do Estado pois não se visualiza o nexo entre o risco criado com a atividade 
carcerária e o dano efetivamente causado; Ação Rescisória 1.376 STF. 
 
 Prazos prescricionais. 
Muito embora haja divergência quanto prazos prescricionais, predomina o entendimento que 
afirma ser de 5 anos o prazo prescricional para indenização em face ao Estado, o que se dá 
segundo Decreto 20.910/32 e Lei 9494/97 – decisão do plenário do STJ nesse sentido. 
A divergência se dá porque há quem defenda que o prazo é imprescritível (segundo artigo 37 
parágrafo 5º CF). No entanto, conforme decisão do STF, reconheceu-se que o parágrafo 5º do 
artigo 37 refere-se apenas aos atos de improbidade administrativa (artigo 37 parágrafo 4º). 
 
 
Não há dúvida que a ação de regresso é prescritível. O ressarcimento só será imprescritível no 
caso de improbidade administrativa (informativo 813 STF). Assim, excluídas as hipóteses de 
improbidade administrativa, o prazo de indenização é de 3 anos como no Código
Civil - 
posição avalizada pelo próprio STF e pelo professor José dos Santos Carvalho Filho. 
Observa-se, pois, a divergência quanto ao prazo prescricional para as ações indenizatórias em 
face ao Estado: 3 anos para o STF e 5 anos para o STJ.