Ponto 2 Organização da Administração Pública

Prévia do material em texto

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 1 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Sumário: 1) Titularidade e prestação de atividades administrativas. Centralização e 
descentralização administrativa. 2) Órgãos e competências administrativas. Teoria da 
Imputação. Os “deveres-poderes” irrenunciáveis. Delegação e avocação. 3) 
Descentralização administrativa funcional ou por serviços: descentralização para 
pessoas públicas e governamentais. 3.1) Autarquias. 3.2) Agências reguladoras: as 
autarquias especiais. 3.3) Empresas estatais: as empresas públicas, sociedades de 
economia mista e suas subsidiárias. 3.4) Fundações públicas de direito público e de 
direito privado. 3.5) Agências executivas: os contratos de gestão com autarquias e 
fundações. 3.6) Consórcios públicos: as associações públicas e de direito privado. 4) 
Regras gerais aplicáveis a todos os entes públicos da Administração Indireta. 5) 
Descentralização administrativa territorial ou geográfica. 6) Descentralização 
administrativa por colaboração: a delegação de atividades administrativas à iniciativa 
privada. Noções de concessões, permissões, autorizações e outras formas de delegação 
de atividades. 7) Entidades paraestatais e de colaboração ("Terceiro Setor"). 
 
 
1) TITULARIDADE E PRESTAÇÃO DE ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS 
 
O presente estudo busca examinar como a Administração Pública se organiza para prestar, 
direta ou indiretamente, os serviços e demais atividades públicas que titulariza. 
 
Tendo o Brasil adotado o modelo federativo, quando o ordenamento jurídico brasileiro 
determina que determinada atividade cabe ao Estado, deve-se em primeiro lugar indagar qual 
ente ou entidade política (União, estados, DF e municípios) tem o dever constitucional de 
tomar as providências para que tal atividade seja prestada com eficiência. Para tanto, cada 
um desses entes políticos (ou entes federados) precisa organizar a sua administração, 
decidindo de que modo suas atividades deverão ser executadas. 
 
Advém daí a distinção, feita pela doutrina, entre titularidade e execução (ou prestação) da 
atividade administrativa. Entende-se por titular de determinada atividade o ente político 
constitucionalmente encarregado de concretizá-la. Já o prestador (ou executor) será a pessoa 
jurídica a quem o ente político atribui a gestão administrativa da atividade. 
 
Tratam-se de fenômenos correlacionados. Enquanto a titularidade é um fenômeno geralmente 
estudado na seara do Direito Constitucional (divisão constitucional de competências entre os 
entes federados), a execução é fenômeno estudado pelo Direito Administrativo (que se ocupa 
de descrever as formas de organização da atividade administrativa previstas na legislação). 
Vale dizer, o Direito Constitucional encara o fenômeno sob o prisma estático (atribuição de 
determinada tarefa a uma entidade política), ao passo que o Direito Administrativo o encara 
sob o prisma dinâmico (funcionamento da máquina administrativa para executar esta tarefa). 
 
É possível que o próprio titular (ente político) seja, também, o prestador, caso em que o ente 
político funcionará também como ente administrativo, executando a tarefa por meio de órgãos 
localizados em sua própria estrutura administrativa. Mas pode ocorrer de o ente político titular 
designar uma outra entidade (outra pessoa jurídica) para executar a atividade. Nesse caso a 
figura do titular não se confunde com a do prestador. 
 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 2 
Em suma, “deve-se distinguir, ao tratar da execução de serviços públicos, a titularidade da prestação. 
A titularidade é exclusiva do ente político ao qual a Constituição haja cometido, explícita ou 
implicitamente, a competência específica. Quanto à prestação, tanto poderá ela caber ao titular, dizendo-
se direta, como pode ser por ele delegada a terceiros, denominando-se indireta”.1 
 
Por conta do que foi dito, então, tem-se que as atividades administrativas podem ser 
desempenhadas de dois modos: execução centralizada e execução descentralizada. 
 
Na execução centralizada, o ente político titular de determinada atividade administrativa 
executa diretamente a mesma, por meio de seus órgãos e agentes. Portanto, além de ser o 
titular, ele será o prestador da atividade. É a chamada centralização administrativa ou 
Administração direta. No âmbito da centralização o Estado distribui a prestação de serviços 
entre os seus órgãos e agentes, consubstanciando o fenômeno da desconcentração. 
 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na desconcentração ocorre “uma distribuição interna de 
competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a 
Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se 
situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que 
compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. Isso é 
feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para 
permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia”. 2 
 
A desconcentração tem estreita relação com a hierarquia, que é o liame de subordinação 
existente entre órgãos dentro de uma mesma estrutura administrativa, ou seja, dentro de uma 
mesma pessoa jurídica (entidade administrativa). 
 
Na execução descentralizada, conforme assinala Diógenes Gasparini, “a atividade 
administrativa (titularidade e execução) ou a sua mera execução é atribuída a outra entidade, distinta da 
Administração Pública, para que a realize. Desloca-se a atividade, ou tão só o seu exercício, da 
Administração Pública central para outra pessoa jurídica, esta privada, pública ou governamental. O 
serviço vai da Administração Pública, sua titular, ao administrado, seu beneficiário último, através de 
uma interposta pessoa jurídica, esta privada, pública ou governamental”.3 
 
Na execução descentralizada, o ente administrativo titular de determinada atividade, transfere 
a sua prestação para outra entidade, que poderá ser uma pessoa jurídica de direito público 
(ex.: autarquia) ou uma pessoa jurídica de direito privado (ex.: empresa pública). 
 
Além disso, esta entidade prestadora poderá ser uma empresa privada (ex.: concessionária). 
 
Valiosas as palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, ao apontar a distinção entre 
desconcentração e descentralização: 
 
“A descentralização pressupõe pessoas jurídicas diversas: aquela que originalmente tem ou teria 
titulação sobre certa atividade e aqueloutra ou aqueloutras às quais foi atribuído o desempenho das 
atividades em causa. A desconcentração está sempre referida a uma só pessoa, pois cogita-se da 
distribuição de competências na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame unificador da hierarquia. 
 
1
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 
2
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
3
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 3 
Pela descentralização rompe-se uma unidade personalizada e não há vínculo hierárquico entre a 
Administração Central e a pessoa estatal descentralizada. Assim, a Segunda não é ‘subordinada’ à 
primeira. O que passa a existir, na relação entre ambas, é um poder chamado controle”.4 
 
José dos Santos Carvalho Filho também explica tal distinção: 
 
“A organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as 
relações hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no 
exercício da função administrativa.Como o Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, 
sua organização se calca em três situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a 
desconcentração. A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou 
seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura 
funcional. Pela descentralização, ele o faz indiretamente, isto é, delega a atividade a outras entidades. Na 
desconcentração, desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização estrutural. Exatamente 
nessa linha distintiva é que se situam a centralização e a descentralização. Quando se fala em 
centralização, a ideia que o fato traz à tona é a do desempenho direto das atividades públicas pelo 
Estado-Administração. A descentralização, de outro lado, importa sentido que tem correlação com o 
exercício de atividades de modo indireto. Nessa linha de raciocínio, pode-se considerar a existência de 
uma administração centralizada e de uma administração descentralizada, ambas voltadas para o 
cumprimento das atividades administrativas. Por via de consequência, já é oportuno observar, nessas 
notas introdutórias, que a denominada administração direta reflete a administração centralizada, ao passo 
que a administração indireta conduz à noção de administração descentralizada”.5 
 
Observe-se que o fenômeno da desconcentração poderá também ocorrer no âmbito interno 
de uma entidade da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas etc.). De fato, em 
relação à Administração central, tal entidade é descentralizada, o que não impede que possa 
ter órgãos internos desconcentrados. 
 
Convém não confundir a descentralização administrativa, objeto do presente estudo, com 
a descentralização política, objeto do Direito Constitucional. 
 
A descentralização política tem relação com a formação do Estado Federal no tocante à 
divisão de competências entre os entes que compõe a Federação. São os entes políticos: 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que são pessoas jurídicas de direito público 
dotadas de competências não apenas administrativas, mas também legislativas. 
 
“É costumeiro diferenciar, dentro da categoria das pessoas dotadas de personalidade jurídica de direito 
público, as chamadas pessoas políticas. São aquelas manifestações estatais insuprimíveis, instituídas 
pela Constituição Federal como materialização da organização política que é o Estado. As pessoas 
políticas são dotadas de competências não apenas administrativas, mas também legislativas, ainda que 
não sejam titulares necessariamente de função jurisdicional. São elas a União, os Estados-membros, os 
Municípios e o Distrito Federal. Ou seja, as pessoas políticas são as manifestações formais da existência 
da Federação”.6 
 
“Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a 
situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes 
 
4
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
5
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
6
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 4 
locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina, mas 
encontra seu fundamento na própria Constituição Federal. As atividades jurídicas que exercem não 
constituem delegação ou concessão do governo central, pois delas são titulares de maneira originária”.7 
 
Os entes políticos são, ao mesmo tempo, entes administrativos, porque têm a sua própria 
estrutura administrativa interna (é o que se chama de Administração Direta). A 
Administração Direta poderá ser federal, estadual, distrital ou municipal. 
 
Quando, todavia, a atividade administrativa não vier a ser prestada dentro da Administração 
Direta do ente político titular, ocorre a descentralização administrativa, mediante a 
transferência da execução da atividade para outros entes administrativos, que podem ser 
criados pelo próprio Poder Público (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, 
sociedades de economia mista, consórcios públicos etc.) ou oriundos da iniciativa privada 
(concessionárias, permissionárias, parceiros público-privados etc.). 
 
Utilizaremos aqui a classificação advinda do direito francês e consagrada entre nós por 
diversos autores, a exemplo da Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que faz a separação entre 
“desconcentração” e “descentralização”, e, no tocante a esta, a subdivisão em 
“descentralização territorial”, “descentralização funcional” e “descentralização por 
colaboração”. 
 
Por ora, comecemos examinando a estrutura orgânica da Administração Pública. 
 
2) ÓRGÃOS E COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS 
 
Quando a atividade é exercida diretamente pelo ente político ao qual a Constituição atribui a 
responsabilidade, ocorre uma distribuição de funções dentro da sua estrutura administrativa 
interior, configurando a chamada desconcentração administrativa acima já conceituada. 
 
Ao contrário da descentralização, em que as atividades são transferidas para outras pessoas 
jurídicas, na desconcentração as atividades são exercidas por diversos órgãos localizados 
no interior de uma pessoa jurídica. Em outras palavras, a desconcentração traduz um 
fenômeno que ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica (entidade administrativa), cujas 
atribuições administrativas são distribuídas entre várias unidades de competências 
denominadas órgãos, uns subordinados a outros dentro de uma mesma estrutura 
administrativa. 
 
A legislação federal cuidou de definir a figura do órgão (unidade de atuação sem 
personalidade jurídica), distinguindo-a de outras categorias tais como a entidade (unidade de 
atuação, com personalidade jurídica) e a autoridade (pessoa física, que exerce a função 
pública). 
 
Assim consta no art. 1º, §2º, da Lei 9.784/99: 
 
“Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; II - entidade - a 
 
7
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. São 
Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 5 
unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; III - autoridade - o servidor ou agente 
público dotado de poder de decisão”. 
 
A título de exemplo, pode-se citar as atribuições de um Agente ou de um Delegado de Polícia 
Federal (autoridade), lotado numa determinada Delegacia de Polícia Federal (órgão 
subalterno), integrante de uma Superintendência Regional da Polícia Federal (órgão regional), 
dentro da estrutura do Departamento de Polícia Federal (órgão central), subordinado ao 
Ministério da Justiça (órgão superior), sendo, todos estes, órgãos da União (entidade). Da 
mesma forma, o Hospital Geral do Estado (HGE) é subordinado à Secretaria Estadual de 
Saúde, sendo, ambos, órgãos do Estado da Bahia (entidade); ou, ainda, uma determinada 
escola municipal (órgão), subordinada à Secretaria Municipal de Educação (órgão), que 
integram a estrutura administrativa do Município de Salvador (entidade). 
 
Conforme veremos mais à frente, podem existir entidades descentralizadas, como, por 
exemplo, o IBAMA, a ANATEL, o Banco do Brasil etc. Não são órgãos, porque tem 
personalidade jurídica. Mas integram a chamada Administração Indireta. 
 
Os órgãos públicos podem integrar a estrutura dos Poderes Legislativo e Executivo e 
Judiciário. 
 
A criação de um órgão público sempre dependede lei, da competência exclusiva do 
Congresso Nacional (órgãos federais), das Assembleias Legislativas (órgãos estaduais ou 
distritais) ou das Câmaras de Vereadores (órgãos municipais) 
 
O projeto de lei para a criação de um órgão público será, como regra geral, da iniciativa 
privativa do Chefe do Poder Executivo (CF/88, art. 61, §1º, II, e), de modo que, pelo princípio 
do paralelismo de formas, apenas outro projeto de lei, de igual iniciativa, poderá levar à 
extinção do órgão. Advirta-se, porém, que a própria Constituição pode excepcionar essa 
regra geral de iniciativa legislativa, atribuindo-a a outros Poderes, como é o caso da 
competência privativa dos tribunais para propor ao Poder Legislativo projeto de lei para a 
criação de novas varas judiciárias (CF/88, art. 96, I, d). 
 
Importante frisar que o órgão não tem personalidade jurídica, pois é tão somente uma parte 
do ente (ou entidade), no tocante às suas relações com terceiros, sobretudo no que tange à 
sua responsabilidade. 
 
Nas palavras de Celso Antônio, “os órgãos não passam de simples partições internas da pessoa cuja 
intimidade estrutural integram, isto é, não têm personalidade jurídica. Por isto, as chamadas relações 
interorgânicas, isto é, entre os órgãos, são, na verdade, relações entre os agentes, enquanto titulares das 
respectivas competências, os quais, de resto – diga-se de passagem –, têm direito subjetivo ao exercício 
delas e dever jurídico de expressarem-nas e fazê-las valer, inclusive contra intromissões indevidas de 
outros órgãos”.8 
 
Mas o fato de não terem personalidade jurídica não retira a importância da atuação dos 
órgãos enquanto centros de competência administrativa. Enquanto no Direito Privado as 
atenções costumam estar voltadas para a categoria dos sujeitos de direito (pessoas físicas e 
jurídicas), Marçal Justen Filho salienta que isso apresenta menor relevo no âmbito do Direito 
 
8
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 6 
Público, onde “é frequente que os poderes e as competências sejam atribuídos a núcleos 
organizacionais que não têm personalidade jurídica”.9 
 
Por isso o Direito Administrativo reconhece certa autonomia jurídica dos órgãos para 
determinadas atividades, atribuindo-lhe poderes, direitos e deveres, tal como se pessoa 
jurídica fosse. Mas o fato, por exemplo, de serem firmados contratos ou convênios em nome 
do órgão (inclusive com um CNPJ próprio) não significa que sejam pessoas jurídicas, porque 
os seus poderes se restringem apenas aos atos referentes à sua gestão administrativa, 
atuando como um centro de imputação jurídica. 
 
“Os órgãos públicos, mesmo não sendo pessoas, recebem tratamento equivalente para certos efeitos 
limitados. São investidos de poderes, de direitos e de deveres. O direito constitucional e o direito 
administrativo disciplinam não apenas os entes dotados de personalidade jurídica em sentido próprio, 
mas também os órgãos públicos. Para indicar a situação dessas organizações que não são pessoas, mas 
que recebem tratamento equivalente, utiliza-se a expressão centro de imputação jurídica”.10 
 
No âmbito da desconcentração, “a vontade que é expressada pelo agente imputa-se diretamente à 
Administração, quer dizer, não há uma duplicidade própria no instituto da representação, que foi aquele 
que durante muito tempo procurou explicar a relação entre o agente e o órgão. Na verdade, os agentes 
públicos não representam a pessoa jurídica em que se inserem, porque esta pessoa jurídica não pode ser 
propriamente ‘o representado’, pois não possui vontade própria”.11 
 
Com efeito, a doutrina destaca bem que a atuação dos órgãos e agentes públicos é melhor 
explicada pela teoria do órgão, também chamada de teoria da imputação, e não pelas 
teorias do mandato e da representação. 
 
“Há três teorias que explicam a relação do Estado com os seus agentes. São elas: a) teoria do mandato, 
segundo a qual o agente público é o mandatário do Estado; b) teoria da representação, fundamentada na 
ideia de que a pessoa jurídica é incapaz e, em razão disso, o agente público seria o tutor ou curador; c) 
teoria do órgão, aqui há uma junção do Estado com seus agentes, quando estes manifestam a sua 
vontade é como se o próprio Estado se manifestasse. Por essa teoria, criada pelo alemão Otto Gierke, 
independentemente da licitude do ato, sua prática será imputada ao Estado”.12 
 
“Primitivamente se entendeu que os agentes eram mandatários do Estado (teoria do mandato). Não 
podia prosperar a teoria porque, despido de vontade, não poderia o Estado outorgar mandato. Passou-se 
a considerar os agentes como representantes do Estado (teoria da representação). Acerbas foram 
também as críticas a essa teoria. Primeiro, porque o Estado estaria sendo considerado como uma pessoa 
incapaz, que precisa da representação. Depois, porque se o dito representante exorbitasse de seus 
poderes, não se poderia atribuir responsabilidade ao Estado, este como representado. A solução seria, à 
evidência, iníqua e inconveniente. Por inspiração do jurista Otto Gierke, foi instituída a teoria do órgão 
e segundo ela a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles 
mesmos os órgãos, compostos de agentes. A característica fundamental da teoria do órgão consiste no 
princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a que 
pertence. A teoria tem aplicação concreta na hipótese da chamada função de fato. Desde que a atividade 
provenha de um órgão, não tem relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha 
 
9
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
10
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
11
 BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva. 
12
 PRADO, Leandro C.; TEIXEIRA, Patrícia Carla de Farias. 1001 questões comentadas de Direito Administrativo. São Paulo: Ed. Método. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 7 
investidura legítima. Bastam a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão: nesse 
caso, os efeitos da conduta vão ser imputados à pessoa jurídica”.13 
 
“A finalidade da concepção orgânica é afastar a ideia de que o órgão da pessoa jurídica seria seu 
‘representante’, o que significaria a necessidade de identificar a vontade do representado (que não 
existe). O órgão forma e exterioriza a vontade da pessoa jurídica – vontade essa que não existe antes 
nem além da atuação desse órgão. Portanto, o órgão da pessoa jurídica não é um “mandatário” dela e 
não se aplicam ao caso as teorias tradicionais da representação. Assim, por exemplo, o diretor de uma 
companhia privada é órgão desta, tanto quanto o Presidente da República é órgão do Estado brasileiro. 
Isso significa que a companhia tem uma vontade que é exteriorizada pelo diretor, tal como o Brasil se 
manifesta por meio de seu Presidente. Por isso, as pessoas jurídicas de direito público dispõem de órgãos 
públicos (constituídos por pessoas físicas), os quais formam e manifestam a sua vontade”.14 
 
Justamente por não terem personalidade jurídica, a regra geral é a de que os órgãos não 
possuem capacidade para atuar em juízo, sobretudo em ações versando sobre direitos 
patrimoniais, cuja titularidade é do ente administrativo e não do órgão que o integra. Assim, 
por exemplo, se um cidadão sofre dano causado por um preposto da Polícia Militar, órgão da 
Secretaria de Segurança Pública da Bahia, eventual responsabilidade civil será do Estado do 
Bahia. Este é que figurará como réuno respectivo processo, já que a SSP/BA não tem 
personalidade jurídica. 
 
Confira-se a jurisprudência acerca do tema: 
 
"TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. CÂMARA DE VEREADORES. AUSÊNCIA DE 
PERSONALIDADE JURÍDICA. 1. Nos termos da jurisprudência do STJ, "a despeito de sua capacidade processual 
para postular direito próprio (atos interna corporis) ou para defesa de suas prerrogativas, a 
Câmara de Vereadores não possui legitimidade para discutir em juízo a validade da cobrança de contribuições 
previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamento dos exercentes de mandato eletivo, uma vez que desprovida 
de personalidade jurídica, cabendo ao Município figurar no polo ativo da referida demanda" (REsp 696.561/RN, 
Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 24/10/2005). 2. Desse modo, "a Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica autônoma que lhe permita figurar no polo passivo da obrigação tributária ou ser demandada em razão 
dessas obrigações. Sujeito passivo da contribuição previdenciária incidente sobre remuneração de membros 
da Câmara Municipal é o Município, pessoa jurídica de direito público" (Precedente: REsp n. 573.129/PB, DJ de 
4.9.2006, Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki). 3. Agravo Regimental não provido".
15
 
 
Essa regra, porém, admite algumas exceções, havendo casos em que se reconhece 
capacidade processual especial a certos órgãos dotados de maior independência e 
autonomia, notadamente para defender em juízo assuntos específicos relacionados a suas 
funções institucionais. Com efeito, “para atuar em Juízo não é preciso ser pessoa jurídica, é preciso 
ter apenas capacidade processual. Em geral, somente quem tem personalidade (física ou jurídica) tem 
capacidade processual. Contudo, em alguns casos, entes despersonalizados têm tal capacidade, a 
exemplo da Câmara de Vereadores, na defesa de suas prerrogativas. Além disso, o Ministério Público 
(CF, art.129) também tem capacidade processual-judiciária; mesmo não sendo pessoa jurídica e, 
portanto, não possuindo personalidade jurídica própria, atua em Juízo porque a Carta Magna atribuiu a 
ele personalidade judiciária”.16 
 
 
13
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
14
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
15
 STJ, AgRg no REsp 1403583/PE, rel. Min. Antonio Hermann, DJ de 25/06/2014. 
16
 PRADO, Leandro C.; TEIXEIRA, Patrícia Carla de Farias. 1001 questões comentadas de Direito Administrativo. São Paulo: Método. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 8 
Saliente-se que somente existe poder hierárquico no âmbito dos órgãos que desempenham 
funções administrativas (típicas ou atípicas). 
 
Tecnicamente, não existe hierarquia no desempenho das funções legislativa e judiciária, 
pois os agentes públicos competentes para exercerem tipicamente tais funções (deputados, 
senadores, vereadores, juízes, desembargadores etc.) gozam de prerrogativas de 
independência funcional, decidindo apenas de acordo com a sua consciência. No âmbito dos 
órgãos que compõem os Poderes Legislativo e Judiciário, somente haverá propriamente 
hierarquia quando estiverem exercendo função administrativa (atípica). 
 
Com efeito, “entre os órgãos do Legislativo há uma igualdade fundamental, que não permite qualquer 
aplicação do princípio. Os representantes políticos estão no mesmo pé de igualdade. No Poder Judiciário 
também não existe hierarquia. Embora haja instâncias, os órgãos judiciais não apresentam entre si 
relações de direção e dependência, no sentido próprio da vinculação hierárquica. Os juízes de instância 
superior não são superiores hierárquicos dos de instância inferior”.17 O mesmo ocorre em relação 
aos órgãos que integram o Ministério Público, bem como no tocante aos Tribunais de Contas. 
 
Outrossim, ainda quando estejam exercendo funções administrativas, os órgãos integrantes 
desses Poderes (Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas) formam uma 
Administração à parte, não subordinada diretamente ao Poder Executivo. São órgãos com 
independência administrativa, consoante previsto na Constituição Federal. 
 
Significa dizer que cada Poder terá sua própria Administração Direta, cujo “chefe” não é o 
do Executivo. 
 
O art.84, II da CF/88 – ao prever que compete privativamente ao Presidente da República 
exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal – 
deve ser interpretado sistematicamente com outros dispositivos também da Constituição, que 
asseguram autonomia administrativa aos demais Poderes. 
 
O art.51, III, da Carta confere competência privativa à Câmara dos Deputados para elaborar o 
seu regimento interno, por meio do qual se organiza a estrutura administrativa daquela casa 
parlamentar. O mesmo ocorre em relação ao Senado Federal, por força do art.52, XII. No 
âmbito do Poder Judiciário, o art. 96, I, da Carta dá aos Tribunais a competência privativa 
para eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, dispondo sobre a 
competência e o funcionamento dos respectivos órgãos administrativos. Por sua vez, a 
autonomia administrativa do Ministério Público está assegurada no art.127, §2º, da Lei Maior. 
 
Assim, por exemplo, o Senado Federal é órgão da Administração Direta federal, porém as 
suas decisões administrativas são tomadas em última instância por seu respectivo Presidente 
ou pela Mesa Diretora, conforme previsto no seu regimento interno. No âmbito do Poder 
Judiciário, cada Tribunal tem também a sua autonomia administrativa centralizada, seja na 
presidência do órgão, no respectivo órgão especial ou conselho de administração, a depender 
do regimento de cada órgão, existindo ainda órgãos superiores da administração judiciária, 
tais como o Conselho da Justiça Federal (CJF) e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), 
previstos na própria Constituição. No Ministério Público, cada Procuradoria terá seu próprio 
aparelho administrativo centralizado, tanto no âmbito dos Estados-membros, quanto no 
 
17
 BARROS JÚNIOR, Carlos. Compêndio de direito administrativo. V II. São Paulo: RT. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 9 
âmbito da União. Há aí também um órgão administrativo superior, o Conselho Nacional do 
Ministério Público – CNMP, que define parâmetros gerais da administração do MP. Da mesma 
forma, os Tribunais de Contas são órgãos com independência administrativa, não se 
subordinando às deliberações do Chefe do Executivo. 
 
Em todos esses casos, ressalte-se, existe poder hierárquico, porém apenas entre os órgãos 
que integram a respectiva estrutura administrativa independente (Legislativo, Judiciário, MP e 
Tribunal de Contas), não havendo sujeição a hierarquia perante o Executivo. 
 
Nesse diapasão, a doutrina costuma distinguir os órgãos em: 
 
a) órgãos independentes, que são “os que se situam no topo da pirâmide da organização política e 
administrativa do Estado. São os órgãos originários da Constituição e exercentes das funções estatais 
(legislativa, executiva e judicial) ou das funções que gozam de ampla independência”18. Cite-se o 
Congresso Nacional, o Presidente da República, os órgãos independentes do Ministério 
Público, dos tribunais de contas, os juízes e tribunais etc. 
 
b) órgãos autônomos, que “são aqueles que se situam logo abaixo dos órgãos independentes e 
diretamente subordinados a estes. Gozam de relativa autonomia, não na mesma intensidade dos órgãos 
independentes, e exercem funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades 
afetas à sua competência. São órgãos autônomos os Ministérios de Estado, as Secretarias de Estado, a 
AdvocaciaGeral da União, etc.”19; 
 
c) órgãos superiores – “são órgãos de direção, porém sem autonomia administrativa e financeira. 
Sujeitam-se aos órgãos independentes e autônomos, compondo o primeiro escalão orgânico da estrutura 
dos órgãos independentes e autônomos. São as Procuradorias Jurídicas, Gabinetes, etc.”20; 
 
d) órgãos subalternos – “são aqueles que se encontram na base da estrutura orgânica da 
Administração Pública e exercem atividades materiais ou de execução, cumprindo as ordens emitidas 
pelos órgãos que lhe são superiores
21”. 
 
Como repercussão prática desta classificação pode ser citado, dentre outros, o 
posicionamento do STF no sentido de que somente os órgãos independentes e autônomos 
detém capacidade judiciária para a propositura de mandado de segurança para defesa de 
suas atribuições e independência institucional. 
 
Quanto a sua estrutura funcional, os órgãos podem ser monocráticos (ocupados por um 
único agente) ou colegiados (integrados por diversos agentes). 
 
E quanto mais amplas forem as atribuições administrativas de uma entidade, mais complexa 
será a sua organização, isto é, maior será o número de órgãos distribuídos em sua estrutura 
funcional. 
 
Compreendidas as características dos órgãos e sua localização na estrutura administrativa 
estatal, passemos agora a examinar o modo como os órgãos, por meio de seus agentes, 
 
18
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
19
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
20
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
21
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 10 
desempenham as suas atribuições. Para tanto, a lei confere a cada órgão um plexo de 
poderes que consubstanciam a sua competência. 
 
Para bem cumprir as suas finalidades, a Administração necessita se valer de poderes por 
meio dos quais consegue fazer prevalecer a vontade da lei sobre a vontade individual, o 
interesse público sobre o interesse privado. São “deveres-poderes” irrenunciáveis, 
prerrogativas de autoridade, usufruídas nos estritos limites da lei e na medida essencial à 
finalidade perseguida. 
 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, “é impossível conceber que o Estado alcance os fins 
colimados sem a presença de seus agentes, estes, o elemento físico e volitivo através do qual atua no 
mundo jurídico. Logicamente, o ordenamento jurídico há de conferir a tais agentes certas prerrogativas 
peculiares à sua qualificação de prepostos do Estado, prerrogativas estas indispensáveis à consecução 
dos fins públicos. Constituem elas os poderes administrativos. Mas, ao mesmo tempo em que confere 
poderes, o ordenamento jurídico impõe, de outro lado, deveres específicos para aqueles que, atuando em 
nome do Poder Público, executam as atividades administrativas em geral. (...) Vimos que sem 
determinadas prerrogativas aos agentes administrativos não poderia o Estado alcançar os fins a que se 
destina. Essas prerrogativas são exatamente os poderes administrativos. Pode-se, pois, conceituar os 
poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica 
confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o estado alcance seus fins”.22 
 
Como no Estado de Direito todo poder é instrumental, servindo a alguma finalidade de 
interesse público, cumpre identificar em cada caso qual o agente, órgão ou entidade da 
Administração Pública a quem compete a prática de determinado ato administrativo. Todo 
órgão ou entidade tem a sua competência fixada na Constituição ou na lei que o instituiu, 
assim como os agentes públicos têm a sua competência estabelecida na lei que institui o seu 
respectivo cargo, emprego ou função pública. 
 
Em síntese, a competência é o plexo de atribuições fixadas em lei para um agente, órgão ou 
entidade pública. 
 
A Lei 9.784/99 trata do tema em seus artigos 11 a 17, com destaque especial para as figuras 
da delegação e da avocação. 
 
Segundo o art.11, em regra a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação 
legalmente admitidos. 
 
Na delegação, “as competências recebidas são atribuídas a outrem, geralmente um subordinado, com 
o objetivo de assegurar maior rapidez e eficiência às decisões, colocando-se, desse modo, na 
proximidade dos fatos o agente competente para dar o necessário atendimento”.23 
 
“O delegado não age em nome do delegante; atua no exercício da competência recebida. (...) Assim, se 
autorizada em lei, a competência é delegável e legítimos os atos decorrentes do exercício da delegação. 
Não obstante essa legitimidade, a delegação não deve ser praticada com grande frequência, dado 
sobrecarregar o subalterno. O ato praticado em função da delegação recebida é do delegado, não 
cabendo ao delegante responder pelos erros ou ilegalidade cometidos, pois que nenhum ato, no caso, foi 
 
22
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
23
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 11 
por ele, delegante, praticado (RDA, 96:77), embora não seja pacífica essa inteligência, conforme disserta 
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (Responsabilidade fiscal, Brasília, Brasília Jurídica, 2001, p.169). 
Ademais, enquanto vigorar a delegação, o delegante não pode exercer as competências delegadas ou, 
como afirma Régis Fernandes de Oliveira (Delegação, cit., p.134), ‘o delegante tem o exercício de sua 
competência suspenso em relação à matéria objeto da delegação; não pode prover sobre o assunto 
concomitantemente com o delegado’. Essa circunstância não significa que o delegante perdeu, em 
definitivo, a competência delegada. Sendo assim, é evidente que continua seu titular e, portanto, a 
qualquer momento pode revogar a delegação e reassumir a competência, respeitados os atos praticados 
pelo delegado. O ato de delegação pode estar consubstanciado numa portaria, decreto ou outro 
veículo”.24 
 
“Em algumas circunstâncias, pode a norma autorizar que um agente transfira a outro, normalmente de 
plano hierárquico inferior, funções que originariamente lhe são atribuídas. É o fenômeno da delegação 
de competência. Para que ocorra é mister que haja norma expressa autorizadora, normalmente de lei. Na 
esfera federal, dispõe o art.12 do Decreto-lei n.200, de 25/2/1967 (o estatuto da reforma administrativa 
federal), que é possível a prática de delegação de competência, mas seu parágrafo único ressalva que ‘o 
ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições 
objeto de delegação’. A lei pode, por outro lado, impedir que algumas funções sejam objeto de 
delegação. São as funções indelegáveis, que, se transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de 
transferência, como dos praticados em virtude de indevida delegação. É o caso, por exemplo, da Lei 
n.9784, de 29/1/1999, que regula o processo administrativo na Administração Federal, pela qual é 
vedada a delegação quando se trata de atos de caráter normativo, de decisão de recurso administrativo 
ou quando as matérias são da competência exclusiva do órgão ou da autoridade. Observe-se, todavia, 
que o ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que continua competente 
cumulativamente com a autoridade delegada, conforme bem assinala Marcelo Caetano”.25 
 
Interessante destacar que a doutrina clássica sempre mencionou dois pressupostos dadelegação: a inexistência de competência exclusiva atribuída ao órgão e a existência de um 
mesmo sistema hierárquico entre o delegante e o delegado. 
 
Ocorre que já se fala atualmente na possibilidade de delegação mesmo fora de uma estrutura 
hierárquica. 
 
Com efeito, o art.12 da Lei 9784/99 estabelece que um órgão administrativo e seu titular 
poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos 
ou titulares, ainda que estes não lhes sejam hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou 
territorial. 
 
Saliente-se que, segundo o art.13, não podem ser objeto de delegação: 
 
“I - a edição de atos de caráter normativo; 
 
II - a decisão de recursos administrativos; 
 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade”. 
 
 
24
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
25
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 12 
O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial (art.14). 
 
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do 
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter 
ressalva de exercício da atribuição delegada (art.14, §1º). É revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante (§2º). As decisões adotadas por delegação devem mencionar 
explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado (§3º). 
 
Além a delegação, a Lei 9784/99 permite, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior (art.15). 
 
Na avocação, “chamam-se para si funções atribuídas a outrem que lhe é subordinado. Essa prática, 
apesar de legal, não deve ser abusiva, dados os inconvenientes que podem trazer a exemplo da 
deslocação, da diminuição e da extinção dos níveis ou graus dos recursos administrativos e o fato de 
desprestigiar o subordinado”.26 
 
“A deslocação é a passagem da competência, digamos, do Diretor para o Secretário. A diminuição é a 
supressão de um ou mais níveis recursais. Recorre-se do Diretor para o Secretário e deste para o 
Prefeito. Com o chamamento, pelo Secretário, da competência do Diretor, suprime-se um nível, dado 
que o recurso, agora, só poderá ser dirigido ao Prefeito. A extinção põe fim aos níveis de recurso. 
Assim, se o Prefeito avocar, extingue-se a possibilidade da interposição de recurso, por inexistir 
autoridade superior para apreciá-lo”.27 
 
Em suma, para se constatar qual a autoridade competente para praticar determinado ato 
administrativo, deve-se primeiro examinar se existe lei atribuindo competência específica e se 
existe algum ato de delegação ou avocação de atribuições. Inexistindo competência legal 
específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau 
hierárquico para decidir (art.17). 
 
Apesar destas regras, Celso Antônio Bandeira de Mello adverte que “tanto o tema da delegação 
quanto o da avocação estão tratados na lei de modo um tanto ambíguo. Com efeito, desde logo observa-
se que, por força da redação do art.11, tem-se de depreender que ambas as figuras só podem ter lugar, 
como dito, nos casos legalmente admitidos. Já no art.12 está dito coisa diversa, isto é, que um órgão 
administrativo e seu titular poderão delegar parte de sua competência se não houver impedimento legal, 
o que é coisa muito distinta de só poder delegar havendo permissão legal. Quanto à avocação, no art.15 
prevê-se que, em caráter excepcional e por motivos relevantes, poderá ser temporariamente avocada a 
competência do órgão hierarquicamente inferior. Ora, se em relação a ela só foi mencionada sua 
possibilidade nos casos admitidos em lei, perde sentido a menção ao ‘caráter excepcional e por motivos 
relevantes’, pois esta seria questão já resoluta em nível legal”. 
 
3) DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA FUNCIONAL OU POR SERVIÇOS: a 
descentralização para pessoas públicas e governamentais 
 
Na descentralização administrativa funcional ou por serviços “o poder público (União, Estados ou 
Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público. No Brasil, essa criação somente pode dar-se por meio de lei e 
 
26
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
27
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 13 
corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também as fundações governamentais, 
sociedades de economia mista e empresas públicas, que exerçam serviços públicos”.28 
 
Conforme disposto no art.37, XIX, da CF/88, se o ente criado pelo Poder Público tiver 
personalidade jurídica de direito público (ex.: autarquias), a sua criação se dá no exato 
momento em que entra em vigor a sua lei de criação. Fala-se então em criação por lei. Já se 
o Poder Público resolve criar um ente com personalidade jurídica de direito privado (ex.: 
empresas estatais), a lei apenas autoriza a sua criação, ou seja, tem-se a criação autorizada 
por lei, o que significa que o nascimento do ente deve seguir os mesmos moldes previstos 
para a criação das pessoas jurídicas em geral. Assim, nesse caso não basta a edição da lei, 
sendo ainda preciso o registro dos atos constitutivos do ente, além de outras formalidades. 
 
Dispõe a CF/88, em seu art.37, XIX: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
 
Esse tipo de descentralização na França caracterizou-se inicialmente pela instituição de 
serviços públicos dotados de personalidade jurídica, como centros autônomos de decisão 
(chamados de “établissements publics administratifs”). Houve naquele país uma larga 
evolução dessas entidades, alcançando inclusive formas empresariais para atuação em áreas 
econômicas que antes não eram ocupadas pelo Estado (chamados de “établissements publics 
industriels et commerciaux”). Mais recentemente foram surgindo entes com estas 
características, porém dotados de maior autonomia em relação à Administração central, 
chamados de autoridades administrativas independentes (“les autorités administratives 
indépendants”). 
 
No Brasil, desde a década de 60, vem a administração pública federal sendo organizada sob 
o modo descentralizado, tendo o art.10 do Decreto-lei n. 200/67 previsto uma ampla 
descentralização. 
 
Nesse passo, a doutrina tem empregado a expressão “Administração indireta” para 
designar o conjunto de entidades estatais, dotadas de personalidade jurídica de direito público 
ou privado, para o desempenho de certas atividades específicas que foram destacadas da 
Administração central (direta). 
 
Na descentralização funcional o ente criado terá capacidade específica para desempenhar 
determinado serviço que lhe foi transferido e que justificou a sua criação, residindo aí a 
observância ao princípio da especialidade ou especialização. 
 
Sobre essa modalidade de descentralização, escreve Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
 
“Esse processo de descentralização envolve, portanto: 1. reconhecimento de personalidade jurídica ao 
ente descentralizado; 2. existência de órgãos próprios, com capacidade de auto-administração 
exercida com certa independência em relação ao poder central; 3. patrimôniopróprio, necessário à 
consecução de seus fins; 4. capacidade específica, ou seja, limitada à execução do serviço público 
determinado que lhe foi transferido, o que implica sujeição ao princípio da especialização, que impede 
o ente descentralizado de desviar-se dos fins que justificaram sua criação; 5. sujeição a controle ou 
 
28
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 14 
tutela, exercida nos limites da lei, pelo ente instituidor; esse controle tem que ser limitado pela lei 
precisamente para assegurar certa margem de independência ao ente descentralizado, sem o que não se 
justificaria sua instituição”.29 
 
Convém repetir que dentre estes entes estatais que compõem a Administração Indireta por 
força da descentralização funcional ou por serviços, alguns têm personalidade jurídica de 
direito público (ex: autarquias) e outros personalidade jurídica de direito privado (ex: 
sociedades de economia mista). As entidades estatais que são pessoas jurídicas de direito 
público tiveram a sua criação por lei, enquanto as que são de direito privado tiveram a sua 
criação autorizada em lei. 
 
3.1) AUTARQUIAS 
 
Hely Lopes Meirelles as define como “pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente 
administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços 
descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei 
instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econômicas, 
educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem 
subordinação hierárquica, sujeita apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de 
seus dirigentes”.30 
 
José dos Santos Carvalho critica a terminologia empregada para designar tais entes: 
 
“O termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio, mas no direito positivo perdeu essa 
noção semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de 
gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado, de onde se originou. Na verdade, até 
mesmo em relação a esse sentido, o termo está ultrapassado e não mais reflete uma noção exata do 
instituto. Existem, como se verá, outras categorias de pessoas administrativas que também procedem à 
gestão de seus interesses, fato que também as colocaria como autarquias. Por isso, é importante 
observar, desde logo, que não se deve fazer qualquer ligação entre a terminologia e o perfil jurídico da 
autarquia, devendo-se apenas considerar que se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, 
instituída pelo Estado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada 
uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres. (...) A 
despeito da imprecisão de que se revestem os vocábulos quando tentam caracterizar institutos jurídicos, 
autarquia e autonomia têm significados diversos. Autonomia é figura de conotação mais política, porque 
indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, 
como observara Zanobini. Não se trata de uma pessoa instituída pelo Estado; é, com efeito, uma parcela 
do próprio Estado. Em determinadas situações, as pessoas autônomas têm capacidade política, 
significando a possibilidade de eleger os seus próprios representantes. Melhor exemplo de entes 
autônomos é o das pessoas integrantes de uma federação, como no caso do Brasil. Estados, Distrito 
Federal e Municípios são, todos eles, autonomias, no sentido de que, nos termos da Constituição 
Federal, dispõem de todas aquelas prerrogativas e peculiaridades. O art.18 da Constituição, aliás, 
emprega o termo autônomos quando se refere a tais entidades políticas (art.18). Outro é o sentido de 
autarquia. Aqui a conotação não é de caráter político, mas sim administrativo. O Estado, quando cria 
autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. 
Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função 
 
29
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. São 
Paulo: Atlas. 
30
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 15 
é meramente administrativa. Por tal motivo é que se pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio 
Estado, a autarquia é apenas uma pessoa administrativa criada pelo Estado”.31 
 
Como bem assinala R. Friede, “as autarquias são as pessoas administrativas que se colocam mais 
próximas do Estado e por isso recebem um tratamento especial, consistente em privilégios, garantias, 
parcelas de poderes administrativos e controle mais rígido”.32 
 
No mesmo sentido, Lúcia Valle Figueiredo leciona que “a autarquia, embora considerada como 
participante da Administração descentralizada, está absolutamente próxima, no tocante ao regime 
jurídico, da Administração Central. É dizer: no pertinente, por exemplo, ao regime tributário, gozam as 
autarquias de imunidade tributária no tocante a suas finalidades essenciais, ex vi do art.150, incisos III 
e VI, ‘a’, e seu §2º, do texto constitucional”.33 
 
De fato, o legislador constitucional concedeu imunidade recíproca para as autarquias e 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere aos impostos 
incidentes sobre seu patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidades 
essenciais ou às delas decorrentes (CF, art.150, VI, a e §2º). A imunidade abrange todos os 
impostos que, direta ou indiretamente, atinjam o patrimônio da entidade, conforme decidiu o 
STF, inclusive quanto à não incidência do ICMS (RE 242.827/PE). 
 
Essa imunidade geral, porém, fica restrita apenas aos impostos. No tocante às taxas, só 
deixarão de ser exigidas se cada autarquia for beneficiada por uma lei específica que lhe 
confira isenção. 
 
O que destaca bem a figura da autarquia é o desempenho de atividades típicas da 
administração pública. 
 
“A noção de atividades típicas é extremamente fluida e variável no tempo e no espaço: em determinado 
momento, por exemplo, certa atividade pode não ser considerada própria da Administração, e depois 
passar a sê-lo. Em nosso entender, porém, o legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução 
de serviços públicos de natureza social de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e 
atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as 
sociedades de economia mista e as empresas públicas. Um serviço de assistência a regiões inóspitas do 
país ou um serviço médico podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo não se 
passa, por exemplo, com a prestação de serviços bancários ou de fabricação de produtos industriais, 
atividades próprias de pessoas administrativas privadas”.34 
 
Qualquer dos entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) pode criar 
autarquias próprias, que são, por isso, classificadas respectivamente como autarquias 
federais, estaduais, distritais e municipais. 
 
Como exemplos de autarquias federais podemos citar o Instituto Nacional de Seguridade 
Social (INSS); o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); o Instituto 
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); o Instituto do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN); o Banco Central doBrasil (BACEN); o 
 
31
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
32
 FRIEDE, Roy Reis. Lições objetivas de direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
33
 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
34
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 16 
Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS); Instituto do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional (IPHAN); o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM); o 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); o Instituto Nacional de Metrologia, 
Qualidade e Tecnologia (INMETRO); o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI); as 
agências reguladoras federais (ANATEL, ANEEL, ANTT, ANAC, ANVISA etc.), as 
universidades federais (UFBA, UFRB, UNB etc.), os institutos federais de ensino (IFBA, 
Colégio Pedro II etc.), dentre outras. 
 
Os diversos Conselhos de Fiscalização Profissional (CONFEA/CREA, CFM, CONFEF, CFA, 
CFO etc.) são também autarquias federais, à exceção da OAB (que pela natureza que lhe foi 
atribuída pelo STF na ADI 3026, passou a ser classificada como entidade paraestatal de 
direito público, como veremos em tópico posterior). 
 
No Estado da Bahia, são exemplos de autarquias estaduais: o Departamento Estadual de 
Trânsito da Bahia (DETRAN/BA); a Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de 
Energia, Transportes e Comunicações da Bahia (AGERBA); a Superintendência dos 
Desportos do Estado da Bahia (SUDESB); o Instituto Baiano de Metrologia e Qualidade 
(IBAMETRO); o Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC); o Instituto do Meio 
Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA); Superintendência de Proteção e Defesa do 
Consumidor (PROCON/BA); a Superintendência de Desenvolvimento Industrial e Comercial 
(SUDIC) etc. Os demais Estados-membros da federação tem autarquias semelhantes em sua 
organização administrativa. O mesmo se aplica ao Distrito Federal, com suas autarquias 
distritais. 
 
No Município de Salvador, cite-se como autarquias municipais a TRANSALVADOR 
(Superintendência de Trânsito do Salvador); a SUCOP (Superintendência de Conservação e 
Obras Públicas do Salvador); a GCMS (Guarda Civil Municipal de Salvador) e a ARSAL 
(Agência Reguladora e Fiscalizadora dos Serviços Públicos de Salvador). Por todos o Brasil, 
os municípios maiores, notadamente as capitais e principais cidades dos Estados, tem 
autarquias em sua organização administrativa. Municípios menores não costumam ter 
autarquias, normalmente apenas a estrutura da Administração Direta. 
 
Importante salientar que a distinção entre órgãos e autarquias não está na nomenclatura, nem 
sequer no tamanho da sua estrutura administrativa. É preciso examinar o conteúdo da lei que 
os criou, a fim de verificar se lhes foi atribuída ou não personalidade jurídica. Os órgãos, como 
já vimos, não tem personalidade jurídica e estão subordinados ao órgão central, dentro da 
cadeia hierárquica da Administração Direta. Já as autarquias tem personalidade jurídica e não 
estão subordinadas, mas, apenas vinculadas ao órgão central da Administração Direta 
 
As autarquias, como pessoas jurídicas de direito público, são criadas por lei específica, daí 
advindo diretamente a sua existência jurídica, independentemente de registro. Da mesma 
forma, a sua extinção também demanda lei no sentido formal. 
 
“Sendo pessoas jurídicas de direito público, não incide sobre elas a disciplina prevista no Código Civil. 
Com efeito, a regra aí prevista, qual seja, a de que a existência legal das pessoas jurídicas começa com a 
inscrição, no registro próprio, de seus contratos, atos constitutivos ou estatutos, se irradia apenas sobre 
as pessoas de direito privado. Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra 
tem estreita conexão com o princípio da legalidade, visto que, sendo criadas por lei, têm o início de sua 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 17 
existência no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora. É, portanto, com o início da 
vigência da lei criadora que tem início a personalidade jurídica das autarquias”.35 
 
Os dirigentes das autarquias são designados pelo Chefe do Poder Executivo. Em alguns 
casos, a lei poderá exigir prévia aprovação, pelo Poder Legislativo, do nome escolhido pelo 
Chefe do Executivo. Há casos em que a própria Constituição já prevê isso, como ocorre com 
a nomeação dos diretores de agências reguladoras. Nesses casos, a pessoa escolhida 
submete-se a uma sabatina perante os parlamentares, sem o que não se completa a sua 
escolha para o cargo. 
 
“No tocante às autarquias federais, a competência para a nomeação dos seus dirigentes é privativa do 
Presidente da República (CF, art.84, XXV) e o nome por ele escolhido poderá passar pela prévia 
aprovação do Senado Federal (CF, art.84, XIV). Pelo princípio da simetria, será também da competência 
do Governador (Estados e Distrito Federal) e do Prefeito (Municípios) a nomeação dos dirigentes das 
suas autarquias, bem como leis estaduais, distritais e municipais poderão exigir a aprovação prévia do 
respectivo Poder Legislativo. No julgamento da ADI-MC 2.225/SC, o STF estendeu esse entendimento 
também às fundações públicas”.36 
 
O regime de bens das autarquias é o de Direito Público, com as prerrogativas de 
inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, eis que o seu patrimônio está 
afetado a um fim público, integrando a chamada “Fazenda Pública”. Tais bens não são 
passíveis de usucapião, nem podem servir como direito real de garantia. 
 
Além disso, as autarquias se beneficiam de prerrogativas processuais, tais como prazos em 
dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, bem como da remessa oficial das 
sentenças que lhes forem desfavoráveis. As execuções judiciais promovidas contra as 
autarquias submetem-se ao regime de precatórios. 
 
“O ordenamento jurídico, considerando a natureza e o papel desempenhado pelas autarquias, atribui a 
estas algumas prerrogativas de direito público. Vejamos as mais importantes: a) imunidade tributária: 
o art.150, §2º, da CF veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das 
autarquias, desde que vinculados a suas finalidades essenciais ou às que delas decorram. Significa dizer 
que ser algum bem tiver destinação diversa das finalidades da entidade autárquica ou um serviço for 
prestado também dessa forma, incidirão normalmente, sobre o patrimônio e os serviços, os respectivos 
impostos. Podemos, assim, dizer que a imunidade para as autarquias tem natureza condicionada; b) 
impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o instrumento coercitivo da 
penhora como garantia do credor. A garantia se estabelece, como regra, pelo sistema de precatórios 
judiciais, e a execução obedece a regras próprias da legislação processual. c) imprescritibilidade de 
seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não podem eles ser adquiridos por terceiros através de 
usucapião. Em relação aos bens imóveis, a vigente Constituição é peremptória nesse sentido. Mas não só 
os imóveis. Quaisquer bens públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis. Essa orientação, 
aliás, está consagrada na Súmula n. 340 do Supremo Tribunal Federal; d) prescrição quinquenal – 
dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias prescrevem em cinco anos. Significa que, se 
alguém tem crédito contra autarquia, deve promover a cobrança nesse prazo, sob pena de prescrever seu 
direito de acioná-la com tal objetivo. e) créditos sujeitos à execução fiscal: os créditosautárquicos são 
inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais, tal como 
os créditos da União, Estados e Municípios. f) situações processuais específicas: a autarquia se 
 
35
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
36
 PRADO, Leandro C.; TEIXEIRA, Patrícia Carla de Farias. 1001 questões comentadas de Direito Administrativo. São Paulo: Método. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 18 
considera como fazenda pública, razão porque nos processos em que é parte tem o prazo em dobro para 
todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal. (art. 
183 do Novo Código de Processo Civil). Estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito 
após a confirmação do Tribunal, as sentenças proferidas contra autarquias (Art. 496, I, CPC), e as que 
julgarem procedentes embargos À execução de dívida ativa promovida pela Fazenda Pública, nesta, 
como já mencionado acima, incluídas as autarquias (art. 496, II, CPC: a referência aqui é a execução 
fiscal). Obs.: Inexistirá a prerrogativa, contudo, em algumas situações especiais, nas quais é necessário 
interpor o recurso voluntário para que as razões sejam apreciadas na instância superior; uma delas 
funda-se no valor da condenação ou do proveito econômico obtido na causa (art. 496, §3º, CPC); a outra 
considera precedentes jurisprudenciais consolidados (art. 496, §4º, CPC); neste último dispositivo são 
também consideradas orientações vinculantes no âmbito administrativo”.37 
 
Quanto ao regime de pessoal, o art. 39 da Constituição Federal, com a redação alterada pela 
Emenda Constitucional 19/98, deixou de prever o regime jurídico único para seus servidores, 
pelo que a lei poderá fixar regimes jurídicos diversificados, estatutário ou contratual. 
 
“De acordo com o antigo art. 39 da CF, as pessoas federativas ficaram com a obrigação de instituir, no 
âmbito de sua organização, regime jurídico único para os servidores da Administração Direta, das 
autarquias e das fundações públicas. O objetivo do legislador foi o de manter planos de carreira 
idênticos para esses setores administrativos, acabando com as antigas diferenças que, como é sabido, por 
anos, e anos provocaram inconformismos e litígios entre os servidores. Entretanto, muitas foram as 
interpretações dadas ao dispositivo, no que toca ao regime jurídico único. A consulta aos estudiosos 
demonstra que cada um teve seu próprio entendimento, o que se explica pelo fato de que o texto não 
transmitiu a necessária clareza e definição. O regime jurídico único, todavia, foi extinto pela EC n.19/98, 
que revogou o art. 39 da CF. Extinto o regime jurídico único e, por conseguinte, desvinculado da 
Administração Direta o regime de pessoal das autarquias, poderá este ser estatutário ou trabalhista, 
conforme o que a lei estabelecer. Em outras palavras, embora o regime possa ser o mesmo para os 
servidores da pessoa federativa e de suas autarquias, nada impedirá que sejam diversos os regimes 
funcionais. Assim, por exemplo, pode ocorrer que seja estatutário o regime dos servidores da 
Administração Direta, e trabalhista o adotado em algumas ou em todas as autarquias. Tudo dependerá, 
portanto, do que a lei do ente federativo dispuser a respeito”.38 
 
A depender de seu âmbito de atuação e do ente político instituidor, as autarquias poderão ser 
também classificadas em federais, estaduais, distritais ou municipais. 
 
Alguns autores classificam ainda as autarquias em territoriais, corporativas, fundacionais, 
assistenciais, previdenciárias, administrativas e de controle. 
 
As autarquias territoriais têm por objeto a administração geral de uma área limitada do 
território nacional, como já ocorreu no Brasil com os territórios federais, passíveis ainda de 
serem eventualmente criados (CF, art.18). Conforme será estudado, discordamos dessa 
classificação, pois tais territórios, quando criados, exercem funções genéricas de 
administração pública, sem obediência ao princípio da especialidade que inspira a criação dos 
entes da Administração Indireta. Assim, a situação dos territórios melhor se enquadra na 
esfera da descentralização geográfica e não da descentralização funcional. 
 
 
37
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
38
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 19 
As autarquias corporativas, também chamadas de autarquias profissionais, são integradas por 
um agrupamento de indivíduos para a realização de um serviço que lhes é peculiar (ex: 
entidades fiscalizadoras do exercício profissional – CREA, CRE, CRM, OAB, Juntas 
Comerciais). Ressalte-se que a natureza jurídica destas entidades tem sido objeto de 
discussão depois que o STF decidiu que a OAB, apesar de ser uma pessoa jurídica de direito 
público, não integra a Administração indireta, funcionando, portanto, com uma entidade 
paraestatal de direito público. O tema ainda será aqui abordado, em tópico posterior desse 
ponto. 
 
As autarquias fundacionais são criadas em razão de um serviço ou atividade específica com 
substrato patrimonial, isto é, com patrimônio afetado a determinado fim cultural ou 
educacional (ex: UFBA). Tais autarquias fundacionais geralmente são também qualificadas 
como fundações de direito público. 
 
As autarquias assistenciais são “aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos 
desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e 
sociais, preceito, aliás, inscrito no art.3
o
, III, da CF. Exemplos: a ADENE – Agência de 
Desenvolvimento do Nordeste e a ADA – Agência de Desenvolvimento da Amazônia, o INCRA – 
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária”.39 
 
As autarquias previdenciárias são aquelas “voltadas para a atividade de previdência social oficial. 
Exemplo: o INSS (Instituto Nacional de Seguro Social)”.40 
 
As autarquias administrativas são as “que formam a categoria residual, ou seja, daquelas entidades 
que se destinam às varas atividades administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for 
da pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de 
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial); BACEN (Banco Central do Brasil); IBAMA 
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis)”.41 
 
As autarquias de controle são “as recém-criadas agências reguladoras, inseridas no conceito genérico 
de agências autárquicas, cuja função primordial consiste em exercer controle sobre as entidades que 
prestam serviços públicos ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões de serviços 
públicos (descentralização por delegação negocial), como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de 
Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e da ANP (Agência Nacional 
do Petróleo)”.42 
 
Quanto ao regime jurídico a que se submetem, tem se dado destaque às chamadas 
autarquias especiais ou sob regime especial. 
 
Já se falou em autarquia especial ao se referir às universidades, porquanto dispõem de maior 
independência do que as demais autarquias (CF/88, art.207 e Lei 5540/68). 
 
“É evidente a impossibilidade de intervenção estatal sobre questões didático-científicas. A natureza 
autárquica de uma universidade não autoriza interferência sobre, por exemplo, teorias ou concepções 
científicas veiculadas pela instituição. A indicação dos reitores segue procedimento que assegura a39
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
40
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
41
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
42
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 20 
autonomia, conferindo ao administrador garantias contra demissão imotivada. Por fim, cabe à 
universidade deliberar sobre o destino de seus recursos orçamentários”.43 
 
Estendeu-se tal qualificação a outras autarquias, a exemplo do que ocorreu com o Banco 
Central do Brasil e com a Comissão de Valores Mobiliários. 
 
Mais recentemente, como nova categoria de autarquias especiais, fez-se referência às 
agências reguladoras (ex: ANATEL, ANEEL etc.). 
 
Seja como for, a ideia central sempre foi a de que as autarquias especiais desfrutam de 
algumas prerrogativas específicas que as diferenciam das demais autarquias submetidas a 
um regime geral. 
 
“Autarquias especiais são aquelas instituídas sob regimes de pessoal, bens, atos ou serviços, distintos do 
regime geral autárquico, em atenção a certas pretendida peculiaridades em seu desempenho, como 
sejam: a relativa garantia de estabilidade de seus dirigentes, a execução de atividades que exijam um 
maior grau de autonomia técnica, a atribuição de competências reguladoras e parajurisdicionais e, 
ainda, a tomada de decisões com maior participação dos administrados”.44 
 
Com efeito, nem toda autarquia se submete ao mesmo grau de autonomia perante a 
Administração Central. Apesar de tecnicamente não existir hierarquia para com o Poder 
Central, existem autarquias com maior independência do que outras. 
 
Marçal Justen Filho assinala três ordens de fatores que influenciam no grau de autonomia 
de uma autarquia: 
 
“O primeiro se relaciona com sua estruturação organizacional. A autarquia tem uma estrutura 
administrativa distinta da Administração direta. Mas seus órgãos de mais elevada hierarquia são 
providos por meio de decisões da Administração direta. Ou seja, o administrador da autarquia não é 
eleito pelo povo nem escolhido pelo Legislativo. É escolhido por uma autoridade da Administração 
direta (ainda que se admita a possibilidade de a lei subordinar o provimento a uma autorização do 
Senado Federal). Como regra, também cabe à mesma autoridade da Administração direta produzir o 
afastamento do administrador da autarquia. O segundo tem que ver com as competências da autarquia. 
A lei pode determinar que a autarquia seja titular de competências privativas, sem possibilidade de 
interferência da Administração direta sobre as escolhas adotadas. Mas é possível outra solução, em que 
as decisões da autarquia seriam revisáveis e alteráveis por determinação da Administração direta. 
Portanto, a solução adotada pela lei disciplinadora da autarquia importará maior ou menor autonomia. O 
terceiro se refere aos recursos orçamentários para a atuação autárquica. Em alguns casos, a lei prevê 
recursos próprios, vinculados necessariamente à autarquia. Assim se passa, por exemplo, quando a lei 
institui um tributo vinculado em prol da entidade. Mas há casos em que a autarquia dependerá do 
orçamento geral do ente a que se vincula. Isso significará redução da sua capacidade de formular 
escolhas autônomas. Em suma, a margem de autonomia de uma autarquia depende da disciplina adotada 
na lei que a instituiu”.45 
 
Verifica-se, portanto, não haver uniformidade de regime jurídico das autarquias. Tudo 
dependerá das leis que as instituírem. 
 
43
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
44
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 
45
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 21 
 
3.2) AGÊNCIAS REGULADORAS: as autarquias especiais 
 
Na última década tornou-se habitual o emprego do termo “agência” no direito administrativo 
brasileiro, importado do direito norte-americano conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro: 
 
“O vocábulo agência é um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em decorrência do 
movimento da globalização. Foi importado do direito norte-americano, onde tem sentido mais amplo, 
que abrange ‘qualquer autoridade do Governo dos Estados Unidos, esteja ou não sujeita ao controle de 
outra agência, com exclusão do Congresso e dos Tribunais’, conforme consta expressamente da Lei de 
Procedimento Administrativo (Administrative Procedure Act). Por outras palavras, excluídos os três 
Poderes do Estado, todas as demais autoridades públicas constituem agências. Nos Estados Unidos, falar 
em Administração Pública significa falar nas agências, excluída do conceito a própria Presidência da 
República, ao contrário do que ocorre no Brasil, em que o Chefe do Poder Executivo integra a 
Administração Pública, estando colocado no seu ápice, orientando e dirigindo o seu funcionamento. (...) 
A terminologia ainda é muito nova, para permitir uma classificação das agências no direito brasileiro. 
Duas modalidades, no entanto, já se delineiam de forma um pouco mais precisa: as agências executivas 
e as agências reguladoras”.46 
 
“Agência Reguladora” é a denominação atualmente atribuída a algumas autarquias criadas 
sob regime especial que lhe assegure uma maior independência e com a função de controlar 
e disciplinar determinadas atividades que vêm sendo transferidas das empresas estatais para 
as empresas privadas. 
 
“Agência reguladora independente é uma autarquia especial, sujeita a regime jurídico que assegure sua 
autonomia em face da Administração direta e investida de competência para a regulação setorial. (...) 
Trata-se de autarquia especial, o que significa que a lei instituidora prevê algumas peculiaridades no 
regime jurídico aplicável à entidade, propiciando uma margem de autonomia jurídica que não se 
encontra na maior parte das entidades autárquicas. Isso envolve a redução do grau de subordinação da 
entidade em face da Administração direta”.47 
 
Tais poderes de controle e disciplina, que tradicionalmente eram atribuídos diretamente à 
Administração central, vêm sendo transferidos às autarquias especiais denominadas agências 
reguladoras. Nesse sentido, Maria Sylvia Di Pietro ressalta que “a lei, ao criar a agência 
reguladora, está tirando do Poder Executivo todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da 
agência”.48 
 
“No processo de modernização do Estado, uma das medidas preconizadas pelo Governo foi a da criação 
de um grupo especial de autarquias a que se convencionou denominar de agências, cujo objetivo 
institucional consiste na função de controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços 
públicos, em regra sob a forma de concessão ou permissão, e também na de intervenção estatal no 
domínio econômico, quando necessário para evitar abusos nesse campo, perpetrados por pessoas da 
iniciativa privada. Em função dessa diversidade de objetivos, pode dizer-se que, didaticamente, tais 
agências autárquicas classificam-se em duas categorias: as agências reguladoras, com função básica de 
controle e fiscalização, adequadas para o regime de desestatização, e as agências executivas, mais 
apropriadas para a execução efetiva de certas atividades administrativas típicas de Estado. Referidas 
 
46
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
47
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum. 
48
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.