livro texto unidade II

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PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Unidade II
Agora já sabemos como foi se desenvolvendo o Sistema de Seguridade Social Brasileiro. A partir de 
agora, passaremos a discorrer sobre as influências da adesão neoliberal, por parte do governo brasileiro, 
à Seguridade Social legitimada a partir da Constituição de 1988.
5 O NEOLIBERALISMO E AS INFLEXÕES JUNTO AO ESTADO E AS POLÍTICAS 
SOCIAIS: A REALIDADE BRASILEIRA
Realizamos algumas considerações sobre o neoliberalismo no decurso desse livro-texto. Porém, 
consideramos que seja importante retomar parte de nossas colocações revisitando o tema já estudado. 
Assim, destacaremos os princípios que orientam essa forma de compreensão dos fenômenos sociais e, 
sobretudo, sobre o papel do Estado na sociedade contemporânea.
Atrelado a essa análise, idealizamos ainda tecer considerações sobre o desenvolvimento de tal 
concepção junto à realidade brasileira, especificamente no que diz respeito ao papel assumido pelo 
Estado brasileiro para atender aos dispositivos neoliberais.
Antes de iniciarmos tais colocações, será necessário também retomar a compreensão sobre o 
keynesianismo, uma forma de compreensão do papel do Estado que antecedeu o neoliberalismo. 
Assim sendo, é importante relembrar que as ideias keynesianas começam a se desenhar na Europa 
no período em que o capitalismo vivenciava sua fase madura e consolidada. Esse período é 
compreendido como sendo um estágio em que há um intenso processo de monopolização do 
capital, por meio da intervenção do Estado junto à economia. Partindo disso, é preciso pontuar 
que a monopolização conduz a formação dos oligopólios privados em diversas formas de fusão 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Assim, grandes empresas compram outras, menores, para terem o 
domínio dos mercados.
Vejamos a seguir uma notícia apenas para ilustrar o que estamos discutindo:
Coca-Cola Femsa faz acordo para fusão com Grupo Tampico
A engarrafadora mexicana Coca-Cola Femsa, a maior da marca na América Latina, disse 
na terça-feira que chegou a um acordo para se unir à divisão de bebidas do Grupo Tampico. 
O valor da operação é de 9,3 bilhões de pesos (US$ 790 milhões), afirmou o grupo, que 
entregará 63,5 milhões de novas ações série “L” ao preço de 103,2 pesos cada ao Grupo 
Tampico, além de assumir dívida de 2,75 bilhões de pesos.
As ações a serem emitidas representam apenas 3,3% do capital social da empresa. 
“Estamos entusiasmados com nossa associação à primeira franquia da história da Coca-Cola 
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no México. Essa fusão reforçará a posição de liderança de nossa companhia no México e na 
América Latina”, disse o diretor-geral da Coca-Cola Femsa, Carlos Salazar, em comunicado.
Analistas do setor estavam à espera de uma atitude por parte da Coca-Cola Femsa, 
para firmar sua posição em um mercado cada vez mais competitivo depois da fusão das 
empresas de bebidas mexicanas Arca e Contal. A Arca e a Contal se fundiram em uma nova 
companhia, criando um importante competidor no sistema da Coca-Cola na região.
A operação da Coca-Cola Femsa, e do Grupo Tampico ainda precisa receber a aprovação 
do grupo da Coca-Cola, The Coca-Cola Company, e da Comissão Federal de Concorrência 
(CFC), órgão antitruste do México, mas espera-se que possa ser concretizada no terceiro 
trimestre.
Fonte: COCA-COLA.... (2011).
No exemplo reproduzido, observamos que a Coca-Cola busca comprar a rede de sucos Tampico. 
Dessa forma a Coca-Cola busca o controle dos mercados, ou seja, busca não ter concorrentes, por isso 
que o monopólio é buscado.
Porém, além da busca incansável por alcançar o lucro, o capitalismo vivencia momentos de grande 
expansão e de profundas crises. Nos momentos de grande expansão, há uma elevação das taxas de 
lucro, que são combinadas a elevados ganhos de produtividade. Os períodos de crise são tipificados por 
inexistência de demanda, recessão, desemprego e subemprego.
No contexto da crise capitalista surgiu o que se convencionou chamar keynesianismo. Em tese, 
essa doutrina provém do pensamento de Keynes, um importante teórico e economista que propunha 
alternativas para a crise capitalista que se evidenciou nos EUA em meados da década de 1920 e que 
teve seu grande apogeu em 1929, com a quebra da Bolsa de Nova York (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Os ideais de Keynes buscavam encontrar uma alternativa para a crise e assim garantir que o sistema 
capitalista recuperasse as taxas de lucro que havia conseguido alcançar até aquele momento. Tais ideais 
estão postos em seu famoso livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda.
Assim sendo, a alternativa de Keynes para resolver o problema capitalista foi a intervenção do Estado 
na economia e também nas expressões da questão social. Behring e Boschetti (2010) nos dizem que 
essas intervenções, por parte do Estado, passam a ser compreendidas como alternativas para que fosse 
possível reativar a produção econômica.
A análise keynesiana, de acordo com Behring e Boschetti (2010), propunha que a intervenção 
estatal se mostrasse capaz de estimular a demanda, ou seja, estimular o comércio. Segundo 
Keynes, havia uma insuficiência no que dizia respeito à oferta e à compra de produtos e isso 
conduzia a crise capitalista. “Nesse sentido, o Estado deve intervir, evitando tal insuficiência” 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 85).
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Para isso, era necessária uma intervenção do Estado que regulasse a economia. Por exemplo, deveria 
organizar e gerir uma política fiscal, creditícia e de gastos. O poder público deveria então fixar juros, oferecer 
empréstimos a baixos valores para empresas privadas e desempenhar todo um rol de atividades ou funções 
que auxiliassem o mercado capitalista a voltar a crescer (compreenda-se crescer como recuperar o lucro).
Outra via de intervenção, segundo nos colocam Behring e Boschetti (2010), seria a intervenção nas 
expressões da questão social. Nesse sentido, segundo Keynes, era necessário que o poder público gerasse 
emprego ou qualquer outra forma de renda, para que as pessoas pudessem consumir. Assim, é idealizado 
que o Estado consiga alcançar o pleno emprego. Por meio dele será possível gerar renda para uma grande 
parcela da população e, se tal população possuir renda, voltará a consumir e o mercado retomará o seu 
crescimento. Porém, para aqueles que não conseguirem ter suas necessidades atendidas pelo mercado, 
cabe também ao Estado proporcionar uma “renda” para que essas pessoas possam consumir.
Nos termos postos, Behring e Boschetti (2010) nos chamam a atenção que a principal intervenção 
do Estado nesse sentido seria com os idosos, pessoas com deficiência ou crianças. Isso porque seriam 
segmentos que nem sempre teriam condições para o trabalho, decorrentes do próprio estágio de 
desenvolvimento que vivenciam. Apesar disso, a recomendação keynesiana é para que a pessoa sempre 
busque atender a suas necessidades por meio do mercado, ou seja, exercendo uma atividade laboral 
e que recorra ao poder público apenas quando não possuir mais condições de ter suas necessidades 
atendidas de forma autônoma.
Além de gerar emprego, conforme afirmam os autores, Keynes ainda propunha que o Estado 
organizasse um sistema de proteção social consolidado e firme para atender a todas as pessoas que 
dele necessitassem. Nesse sentido, uma série de serviços sociais precisa ser organizada peloEstado para 
atender a determinados segmentos sociais, sendo que o grande destaque de ações nesse sentido seria 
uma Política de Assistência Social.
Assim, paulatinamente toda a Europa foi organizando seu Estado de acordo com os postulados de 
Keynes. Apesar disso, é importante observar que houve uma série de variações no formato adotado pela 
Europa, América Latina e Brasil, mas, o comum é que esse padrão de regulação estatal ficou conhecido 
com a terminologia Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social.
Essa forma de compreensão do papel do Estado teve seu surgimento a partir da década de 1930, 
mas foi após o segundo pós-guerra que essa concepção perdurou e ganhou notoriedade no mundo. 
Inicialmente, essa forma de regulação fez com que fossem alcançados os lucros e conseguiu recuperar o 
crescimento econômico que havia declinado, assim como possibilitou que fosse mantida certa qualidade 
de vida para uma parcela da população. No entanto, esse padrão não foi mantido por muito tempo.
Houve, naquele momento, uma melhoria efetiva das condições de vida dos 
trabalhadores fora da fábrica, com acessos ao consumo e ao lazer que não 
existiam no período anterior, bem como uma sensação de estabilidade no 
emprego, em contexto de pelo emprego keynisiano [...], diluindo a radicalidade 
das lutas e levando a crer na possibilidade de combinar acumulação e certos 
níveis de desigualdade (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 89).
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Quando o keynesianismo começa a dar sinais de seu esgotamento, assistimos a ascensão de uma 
nova forma de compreensão do papel a ser assumido pelo Estado. A essa nova forma de regulação 
atribuiu-se o nome “neoliberalismo”, que não designa apenas a gestão do Estado na economia e nas 
expressões da questão social, mas faz acepção a uma série de comportamentos e atitudes que passam 
a ser esperadas do Estado. Entenda-se também como neoliberal um projeto de imposição ideológica, 
política e econômica que condiciona a vida dos seres humanos como um todo, e não “apenas“ como um 
projeto de regulação econômica.
Couto (2010) chama atenção para uma série de mudanças que colaboraram para o desenvolvimento 
do neoliberalismo no mundo e também em nosso país. Segundo a autora, é na década de 1970 que o 
sistema capitalista evidencia outra crise econômica. Nesse processo de crise, observamos, novamente, o 
declínio das taxas de lucro alcançadas pelo mercado décadas antes.
Partindo da necessidade de retirar o sistema econômico da crise vivenciada, começam a ser realizadas 
análises para compreender possíveis influenciadores na ocorrência da crise. Como resposta a essa 
questão, identifica-se que a crise econômica estaria acontecendo em decorrência do excesso de poder 
que vinha sendo conferido ao Estado na regulação econômica e na gestão da vida das pessoas. Assim, a 
crise que é inteiramente relacionada ao mercado, ao desenvolvimento capitalista, é transmutada como 
se fosse uma crise do Estado, conforme afirma Iamamoto (2001).
A autora ainda nos diz que um presságio dessa responsabilização do Estado foi já na década de 
1940, quando Hayek escreveu seu tão famoso livro O Caminho da Escravidão. Na obra, o autor já 
tecia várias críticas ao padrão keynesiano de regulação estatal e identificava muitos prejuízos, dentre 
os quais a economia e as liberdades individuais tendo em vista o padrão de desregulação estatal 
utilizado pelo Estado.
Iamamoto (2001) nos diz ainda que nesse momento as colocações de Hayek não se tornaram 
expressivas devido ao fato de que nesse momento o sistema capitalista ainda vivenciava uma onda 
de crescimento e desenvolvimento. Assim, as considerações de Hayek só terão relevância a partir do 
momento que se vivencia a grande crise.
Nos termos postos, Couto (2010) nos diz que a respeito da regulação econômica defende-se que o 
Estado abandone as funções de regulador como vinha fazendo antes. No entanto, o que assistimos é 
cada vez mais a manutenção da intervenção estatal no sentido de realizar a regulação econômica. No 
sentido em questão, Iamamoto (2001) exemplifica destacando a intervenção estatal que injeta recursos 
do fundo público junto a empresas privadas, os grandes oligopólios, o que é feito, por exemplo, saneando 
dívidas de bancos ou mesmo concedendo empréstimos a juros módicos para que esses tenham o lucro 
novamente alcançado.
Assim, a provocação de Iamamoto (2001) é muito sugestiva, quando a autora nos diz que se propõe 
o enxugamento das funções do Estado, mas essa retração seria apenas na intervenção junto à vida das 
pessoas, realizada por meio das políticas sociais. No que diz respeito ao mercado, ao capitalismo, não 
verificamos essa retração, esse enxugamento, e isso leva a referida autora a nos deixar o questionamento: 
“enxugamento para quem?”.
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Dessa forma, no que diz respeito à intervenção na gestão da vida das pessoas, esta passa a ser 
compreendida como negativa porque inibia a vontade individual e estimulava o ser humano a sempre 
esperar que o Estado intervisse em sua vida. Assim, o Estado “[...] teria criado condições objetivas de 
desestímulo aos homens para o trabalho produtivo, uma vez que acabavam escolhendo viver sob as 
benesses do aparelho estatal do que trabalhar” (COUTO, 2010, p. 69).
Como acabamos de sintetizar, o documento que é extremamente representativo dessa forma de 
compreensão foi o Consenso de Washington. Ele foi elaborado em 1989, em Washington, quando estiveram 
reunidos presidentes e representantes das nações econômicas mais desenvolvidas, representantes do 
Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Essa “reunião” buscava encontrar alternativas para a tão falada crise que ainda se mostrava latente 
no sistema capitalista, com especial atenção para a situação de dificuldade observada em países 
subdesenvolvidos, que inspiravam especial preocupação dos países desenvolvidos.
Como possível solução para a chamada crise, a alternativa encontrada pelo Consenso de Washington 
foi a redução da intervenção estatal na economia e também junto à regulação da vida dos seres humanos. 
Aliás, segundo Couto (2010), os países subdesenvolvidos que necessitassem de empréstimos do FMI ou 
do Bird deveriam se adequar às recomendações do Consenso de Washington, visto que, caso contrário, 
poderiam não ser beneficiados com concessões de empréstimos e auxílios de qualquer natureza.
O Consenso de Washington teria então proposto uma “Reforma” do Estado, sendo que alguns 
teóricos utilizam o termo “contrarreforma”. Essa reforma deve ser viabilizada por meio de uma série de 
“políticas de ajuste” (IAMAMOTO, 2001, p. 34), em função da chamada crise fiscal, e tem como ponto 
pacífico primordial a necessidade de redução estatal no investimento, do fundo público, destinado para 
a realização dos serviços públicos. “Em função da crise fiscal do Estado, em um contexto recessivo, são 
reduzidas as possibilidades de financiamento dos serviços públicos” (IAMAMOTO, 2001, p. 34).
Iamamoto (2001, p. 35), recorrendo a Atílio Boron, diz que temos uma “satanização do Estado” e 
uma “santificação do mercado, do que é privado”. Isso significa que tudo que é desenvolvido pelo Estado 
ou está a ele relacionado é tido como ruim, de péssima qualidade, e tudo que é bom, positivo, é tido 
como relacionado à iniciativa privada. Assim:
Por um lado, a satanização do Estado: o Estado é tido como o diabo, 
responsável por todas as desgraças e infortúnios que afetam a 
sociedade capitalista. Por outro lado, a exaltaçãoe a santificação do 
mercado e da iniciativa privada, vista como a esfera da eficiência, da 
probidade e da austeridade, justificando a política de privatizações 
(IAMAMOTO, 2001, p. 35).
É transmitida a ideia de que tudo que é desenvolvido pelo Estado não é bom, sendo também 
necessário por isso privatizar o que é público. Com isso, o governo pode vender empresas lucrativas, 
transferindo-as para a iniciativa privada. Nesse contexto, a iniciativa privada irá tornar a empresa estatal 
muito melhor do que antes, sob a gestão do Estado. Podemos citar um rol larguíssimo de empresas que 
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foram privatizadas, mas nos deteremos a poucas, sendo elas: o Banco Banespa, no estado de São Paulo 
(hoje Santander), e as empresas de telefonia, dentre as quais a Telesp, hoje Telefônica.
Vejamos a seguir um texto sobre um desses processos de privatização.
BC afirma que privatização do Banespa é “marco na história”
O governo ficou satisfeito em vender o Banespa por R$ 7,050 bilhões, com ágio de 
81,02%. O presidente do Banco Central, Armínio Fraga, afirmou que o Santander, que 
comprou a instituição paulista, deu um exemplo de confiança no Brasil. “Temos um futuro 
que vamos conquistar com a ajuda dos que acreditam no País”, disse Fraga. De acordo com 
Fraga, a venda do Banespa é “um marco na nossa história” e “confirma a visão de longo 
prazo no País.” Na mesma linha, o secretário do Tesouro Nacional, Fábio Barbosa, declarou 
que o valor pago pelo Santander para a compra do Banespa indica que os investidores 
estrangeiros têm uma boa perspectiva sobre o Brasil. Segundo Barbosa, a privatização do 
Banespa representou um ganho tanto para o comprador quanto para a sociedade. “A venda 
do Banespa foi uma vitória do contribuinte”, declarou.
Para Fraga, o alto ágio pago pelo banco Santander não quer dizer que o preço mínimo 
estava baixo. “Quem sabe avaliar é o comprador. Se ele pagou um prêmio por isso é porque 
sabe que passará a ter uma posição de destaque no mercado bancário brasileiro”, disse Fraga.
Oportunidade - Segundo ele, no médio e longo prazo apenas “uma meia dúzia de 
bancos terá atuação nacional”. Fraga, disse em coletiva que o Santander, apesar do ambiente 
turbulento do mercado internacional, “levou a principal joia da coroa”. Isso porque, segundo 
Fraga, o Santander pagou pela última oportunidade de ganhar grande parte do mercado de 
uma vez só.
Barbosa informou que os recursos obtidos no leilão de privatização do Banespa serão 
utilizados integralmente para abater a dívida pública. Barbosa afirmou que os recursos 
da venda do Banespa vão servir para aumentar a margem de manobra do Tesouro na 
administração da dívida pública frente as variações das condições de mercado.
Fraga disse que o Banespa consumiu cerca de R$ 50 bilhões de recursos do governo nos 
últimos anos. Barbosa explicou que esta cifra equivale ao total refinanciado ao Estado de 
São Paulo em valores de maio de 1997 para pagamento em 30 anos com juros subsidiados. 
Barbosa disse que este refinanciamento implicou no saneamento do Banespa e da Nossa 
Caixa, que hoje são instituições líquidas e na melhora da situação financeira do estado de 
São Paulo.
Privatizações - Segundo Fraga, o governo pretende continuar privatizando instituições 
financeiras. Ele disse não ter novas datas de leilões para informar e não respondeu a uma 
pergunta sobre a privatização do Banco do Brasil, alegando, na repetição da pergunta, não 
ter ouvido a questão e fazendo uma careta.
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Fraga explicou que o Banespa privatizado não terá de manter sua atuação em “políticas 
públicas”, como financiamento a pequenos agricultores, por exemplo. “A privatização deixa 
clara a separação entre o negócio privado e uma política pública”, disse. Indagado sobre 
o futuro aumento de remessas de dividendos ao exterior, já que o Santander é um banco 
espanhol, Barbosa respondeu: “não se pode analisar (a privatização do Banespa) por um 
único evento.” O presidente do Banespa, Eduardo Guimarães, disse que “o Santander acaba 
de comprar um excelente banco com um corpo de funcionários invejável e que tem todas 
a condições para despontar como um dos líderes do sistema financeiro”. Segundo Fraga, 
“muitos funcionários serão bem aproveitados”.
Atendimento - O diretor de Finanças Públicas e Regimes Especiais do BC, Carlos 
Eduardo de Freitas, garantiu que o atendimento aos clientes, após a privatização do 
banco, vai melhorar substancialmente. “O banco passa a ter um controlador com ânimo 
de permanência, que traça um curso de ação e uma estratégia de longo prazo, com custos 
menores e maior eficiência no atendimento ao cliente”, disse. Guimarães informou que a 
liquidação financeira do leilão será feita na próxima segunda-feira, dia 27 de novembro. 
Nesta data, esclareceu ele, também será realizada uma assembleia extraordinária no banco 
para eleger a nova diretoria do banco paulista, que deve tomar posse no mesmo dia.
Fonte: BC... (2000).
Exemplo de aplicação
Cabe aqui a seguinte reflexão: a quem serviu esse processo de privatização? Será que todos os 
trabalhadores vinculados ao extinto Banespa foram mantidos no quadro de funcionários? Em sua 
opinião, o Estado deveria potencializar a privatização das empresas públicas? Argumente.
Observamos assim a adesão por parte de muitos países do que estava posto no Consenso de 
Washington, sendo que o Brasil foi um dos países que se tornaram signatários dos princípios postos 
pelo receituário neoliberal, ou, como nos diz Iamamoto (2001, p. 113), o nosso país aderiu à “terapêutica 
neoliberal”.
O resultado de tal adesão é que as formas de intervenção junto às expressões da questão social 
– como as políticas sociais, conquistadas durante o Welfare State – começaram a ser desarticuladas. 
Assim, para aderir aos princípios neoliberais era necessário reduzir a intervenção estatal junto às políticas 
sociais. Estas reassumem seu caráter residual e pontual, deixando de ser executadas com primazia de 
responsabilidade do Estado. O caráter universal passa a ser perdido e são priorizadas ações a serem 
desenvolvidas apenas junto aos mais pobres. “Retoma-se a política da meritocracia, onde ser pobre é 
atributo de acesso a programas sociais, que devem ser estruturados na lógica da concessão e da dádiva, 
contrapondo-se ao direito” (COUTO, 2010, p. 171).
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Buscando sistematizar esse processo, Couto (2010) nos coloca que o neoliberalismo propõe a 
reversão das nacionalizações processadas no segundo pós-guerra, sendo que o mercado passa a 
estar aberto para a influência internacional. Também nesse processo observamos, de acordo com 
a autora citada, a desregulamentação das atividades econômicas e também das intervenções 
sociais que eram até então desenvolvidas pelo Estado. Diante disso, os serviços universais de 
proteção social passam a ser substituídos pela particularização dos serviços e dos benefícios 
sociais.
Iamamoto (2001), derivando da compreensão de Couto (2010), ainda nos diz que há um 
desmantelamento dos direitos sociais já alcançados por meio das políticas sociais residuais, ou 
particularizadas, como pontuou Couto (2010). Iamamoto (2001, p. 37), porém, coloca que a ótica a ser 
usada pelo Estado é pautada na “lógica do contador”, que se traduz pela compreensão que:
[...] se a universalidade é um preceito constitucional,mas não se tem recursos 
para atender a todos, então que se mude a Constituição. Essa é a lógica 
contábil, da “entrada” e “saída” de dinheiro, do balanço que se erige como 
exemplar, em detrimento da lógica dos direitos, da democracia, da defesa 
dos interesses coletivos da sociedade, a que prioridades orçamentárias 
deveriam submeter-se.
Trata-se de reduzir o chamado Custo Brasil, que nos foi dado por uma série de fatores econômicos, 
sociais e políticos, mas está muito mais relacionado às condições vivenciadas na década de 1990 no 
Brasil após a Constituição de 1988. Esta passa a ser vista como algo que poderia impedir o Estado de 
realizar suas intervenções de forma eficiente.
Para que o Estado consiga superar a crise, além da sua redução frente à regulação econômica e à 
regulação das expressões da questão social, é preciso ainda que o Estado abandone o modelo de gestão 
burocrático até então em uso e se utilize do denominado modelo gerencial (IAMAMOTO, 2001).
Segundo esse novo modelo de gestão estatal, a administração deveria dar-se em um formato:
[...] descentralizado, voltado para a eficiência, o controle de resultados, com 
ênfase na redução dos custos, na qualidade e na produtividade. Apoia-se 
nos princípios da confiança, descentralização de decisões e funções, formas 
flexíveis de gestão, horizontalização das estruturas, incentivos à criatividade, 
orientação para o controle de resultados e voltada ao “cidadão cliente” 
(IAMAMOTO, 2001, p. 120).
A transferência – a descentralização – se processa em várias direções. Uma a ser considerada refere-
se ao fato de que estados e municípios passam a ter possibilidade de gestão dos poucos serviços sociais 
que são executados. Mas um interessante formato para se compreender essa descentralização refere-se 
ao chamamento que o Estado faz à sociedade civil para que esta atenda às expressões das questões 
sociais não contempladas por sua débil intervenção.
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Esse processo é chamado por Iamamoto (2001) de refilantropização, visto que, segundo a autora, 
o Estado reativa formas de filantropia e caridade social quando invoca a ajuda da sociedade civil. 
Atualmente, porém, essas filantropias são geridas por organizações não governamentais ou então pelas 
filantropias de empresas privadas.
 Saiba mais
A título de exemplo das organizações não governamentais, visite os sites:
<http://www.clinicaatibaia.com.br>.
<http://www.sonharacordado.org.br/saopaulo/index.php>.
É comum observamos a intervenção de serviços de tal natureza, mas é importante ressaltar que tanto 
o trabalho das organizações não governamentais quanto aquele das filantropias privadas só se realiza 
porque o Estado se retrai, se encolhe. Não fosse isso, não haveria necessidade de tais organizações da 
sociedade civil e também o Estado estaria condicionado à ação por saber que nenhum outro segmento 
faria isso por ele.
Entretanto, como dissemos anteriormente, o Brasil também aderiu aos postulados do Consenso 
de Washington e do neoliberalismo, por conseguinte. Isso conduziu a um rearranjo nas políticas 
sociais, sobretudo no Sistema de Seguridade Social que acabara de ser instituído por meio da 
Constituição de 1988.
Contrapondo-se à intervenção universal e atendendo apenas as expressões mais latentes da 
pobreza, o Estado brasileiro orienta toda a sua intervenção para a regulação da economia. Aliás, essa já 
é uma tendência no cenário nacional que condiciona e orienta as políticas de governo e influenciam 
sobremaneira a política social desde a década de 1930 e, sobretudo, após o segundo pós-guerra. Behring 
(2011, p. 35) denomina esse padrão de intervenção estatal que se consolida no Brasil e em todo o mundo 
com a terminologia “capitalismo monopolista de Estado”.
Nos termos postos, segundo a autora, o “capitalismo monopolista de Estado” refere-se a um estágio 
de desenvolvimento do sistema capitalista em que a extração da taxa de lucro e, consequentemente, da 
extração da mais-valia tende a declinar. É sabido que a crise é inerente ao sistema capitalista, ou seja, 
são comuns altas e baixas na extração da mais-valia. Porém, quando essas crises começam a acontecer 
paulatinamente ou para evitar que os resultados dessas crises seja prejudicial à acumulação, exige-se a 
intervenção do Estado – ou, como destaca Behring (2011, p. 35), temos o “[...] financiamento público da 
acumulação capital”.
A autora nos diz que na idade do monopólio, em virtude do próprio estágio capitalista vivenciado, 
temos uma dificuldade de valorização do capital e, consequentemente, da extração do lucro. A burguesia, 
por outro lado, tenta a todo custo encontrar alternativas para a valorização do capital. Grande parte 
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dessa desvalorização do capital está relacionada ao fato de haver grande quantidade de produtos e 
insuficiente demanda, assim “[...] a produção de mais mercadoria é paradoxal, se se considera a restrição 
relativa do consumo dos trabalhadores” (BEHRING, 2011, p. 35).
Todavia, a crise não pode ser compreendida como restrita ao descompasso instalado entre demanda 
e consumo, apesar de ser essa sua mais latente expressão. A crise capitalista é algo inerente, faz parte 
desse sistema e jamais conseguirá manter a arrecadação de taxas de lucro estáveis. Sempre haverá 
queda e ampliação da taxa de lucro extraída.
Nos termos postos, temos a intervenção estatal tanto em momentos de crise quanto em momento 
em que a crise não está latente, apenas para evitar que ela aconteça. Behring (2011, p. 37) denomina 
esse processo como o “salvamento” do mercado. Para ela, tal processo se torna possível porque o Estado:
[...] assegura os lucros capitalistas de várias maneiras. Indiretamente, o 
financiamento público ao setor privado ocorre por meio do orçamento do 
Estado e de contratos públicos. No entanto, as formas diretas – créditos, 
subvenções garantias de empréstimos, responsabilidade estatal por campos 
de investimentos complementares etc. – são cada vez mais predominantes 
(BEHRING, 2011, p. 37).
Segundo a autora, os recursos do fundo público são orientados para atender às despesas da seguinte 
maneira:
[...] parasitárias (polícia, armamentos, exército); aquelas que contribuem para 
o desenvolvimento das forças produtivas sociais (investigação, educação, 
saúde, segurança social, habitação, transportes etc.); despesas de consumo 
do Estado; e contratos públicos (BEHRING, 2011, p. 37).
Esse investimento, aliás, é todo orientado para fazer com que o capitalismo tenha plenas 
condições para seu desenvolvimento. Behring (2011) diz que, sobretudo, as Políticas de Educação 
e Saúde estão voltadas para oferecer ao mercado uma mão de obra saudável e capaz de produzir. 
“Assim, a garantia de uma mão de obra resistente, aperfeiçoada e disciplinada é assumida pelo 
Estado” (BEHRING, 2011, p. 38).
O Estado ainda realiza uma série de outros esforços para regulação econômica, dentre as quais a 
regulamentação da estrutura de créditos e financiamento, além de desenvolver uma série de intervenções 
voltadas para garantia do nível de preços dos produtos a para a tributação. Concluindo:
O Estado não é só o guarda noturno ou o porteiro do capital nem apenas 
o cúmplice jurídico e repressivo das suas operações financeiras. Por meio 
de fundos cobrados à nação, ele assegura aos monopólios o financiamento 
suplementar que lhes permite resistir momentaneamente aos efeitos 
da baixa da taxa média de lucro. Este financiamento ganha todo o seu 
sentido, porque o Estado capitalista atua, cadavez mais diretamente, sobre 
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as relações de produção e simultaneamente sobre as forças produtivas 
(BOCCARA, 1971, p. 96 apud BEHRING, 2011, p. 40).
Aliás, o rol de funções conferido ao Estado é larguíssimo e aponta para a intervenção na economia 
e para a redução da ação junto ao Sistema de Seguridade Social.
 Lembrete
Seguridade Social Brasileira: remete a Políticas Sociais de Saúde, 
Previdência e Assistência Social.
Podemos agora voltar o nosso olhar para a compreensão da influência do neoliberalismo no papel adotado 
pelo Estado Brasileiro frente às políticas sociais, sobretudo junto ao Sistema de Seguridade Social. Cabe destacar 
que somente a partir da Constituição de 1988 é que o Estado passou a ter primazia de responsabilidade na 
condução das políticas sociais. É também por meio dessa carta constitucional que o Sistema de Seguridade 
Social passou a ser organizado e gerido também com a primazia de responsabilidade do Estado.
A partir desse período histórico pós-Constituição de 1988, iremos voltar o nosso olhar para fundar 
a nossa compreensão sobre o neoliberalismo. Assim sendo, retomemos o período da década de 1990, 
quando são encontradas todas as condições políticas, econômicas e sociais que justificam a aceitação, 
por parte do Estado brasileiro, dos princípios que foram postos pela cartilha neoliberal.
Vejamos: a década de 1990 é marcada por um dos episódios políticos mais relevantes da história de 
nosso país e esses fatos têm origem quando Fernando Collor de Melo e Itamar Franco são eleitos, por 
eleição direta, presidente e vice-presidente do país, respectivamente.
Itamar, porém, nos primeiros anos do mandato, permaneceu quase como um mero coadjuvante 
do cenário político, já que toda a campanha política se concentrou mesmo em Fernando Collor. Este, 
em seu discurso político pré-eleição, reivindicava a moralização da política brasileira, sendo que ele 
defendia que no Brasil era extremamente urgente e necessária uma intervenção de “caça aos marajás” 
(COUTO, 2010, p. 145), fazendo menção a uma classe política que no dizer do então candidato obtinha 
privilégios econômicos em detrimento do poder adquirido.
Contudo, Collor conseguiu também fortalecer sua imagem dizendo-se “amigo dos pobres”, dos 
“perseguidos das elites”, ou seja, mostrou-se como alguém que buscava defender os segmentos 
empobrecidos da comunidade brasileira. Porém, nada mais emblemático do que a imagem que Collor 
pretendia transparecer, de “pai dos descamisados”, fazendo menção à grande massa empobrecida da 
sociedade brasileira (COUTO, 2010, p. 145).
Contando com uma política essencialmente populista e com o apoio de partidos de direita e da 
mídia nacional, sem falar da burguesia brasileira como um todo, Collor foi eleito presidente do país, 
sendo que nesse período conseguiu derrotar Luis Inácio Lula da Silva, que também concorria ao pleito 
presidencial como representante do Movimento Operário brasileiro.
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Apesar de todo discurso em prol da classe pobre de nosso país, foi em Collor que observamos os 
primeiros esforços incisivos para impedir que os direitos alcançados na Constituição de 1988 fossem 
colocados na prática, sobretudo no que diz respeito aos direitos relacionados à Seguridade Social. 
Observe que fazia apenas dois anos da referida carta de direitos.
Couto (2010) afirma que o argumento de Fernando Collor e de todo o seu corpo de secretários era 
de que os direitos sociais alcançados e postos na Constituição de 1988 tornavam o país ingovernável, 
ou seja, não seria possível que o país se desenvolvesse economicamente. Para não comprometer o 
desenvolvimento econômico do país era preciso reduzir os investimentos necessários à manutenção dos 
serviços relacionados à política social.
Diante disso, a única instituição mantida pelo então presidente foi a Legião Brasileira de Assistência 
(LBA), que, como vimos, foi criada em 1942 pelo então presidente Getúlio Vargas. Mas, como a história 
também nos diz, a LBA, presidida na época pela primeira dama do país Rosane Collor, foi extinta em 
decorrência dos inúmeros processos relacionados ao mau uso do dinheiro público que financiava suas 
intervenções.
Sobre o tema, vejamos uma notícia correlata:
Governo reintegra mais 432 servidores demitidos no governo Collor
Mais 432 servidores públicos, demitidos no governo do presidente Fernando Collor 
(1990-1992) e anistiados pela Comissão Especial Interministerial (CEI), coordenada pelo 
Ministério do Planejamento, poderão retornar aos cargos de origem, caso desejem, de acordo 
com 19 portarias publicadas no Diário Oficial da União de hoje (18). Os atos beneficiam ex-
empregados de cinco empresas estatais de telefonia (Telesp, Telebahia, Teleceará, Telemig 
e Telerj. Relaciona também ex-empregados da Eletronorte e da Companhia Hidro Elétrica 
do São Francisco (Chesf), bem como dos extintos Fundo de Previdência dos Funcionários 
da Portobras, Banco Nacional de Crédito Cooperativo (BNCC), Banco Meridional e Legião 
Brasileira de Assistência (LBA).
Também foram chamados ex-funcionários do Serpro, do Instituto Nacional do Seguro 
Social (INSS), dos Correios, da Indústria Nacional de Material Bélico (INB), da Companhia 
de Pesquisa e Recursos Minerais (CPRM), da Vale do Rio Doce, da Docas da Bahia (Codeba) 
e do Laboratório Químico-Farmacêutico da Aeronáutica (Laqfa). Os nomes relacionados nas 
portarias assinadas pela ministra Miriam Belchior serão notificados pelo órgão ou entidade 
em que serão reintegrados e terão prazo de 30 dias para se apresentar ao serviço, sob regime 
celetista. A reintegração não contempla ressarcimento de salários. O processo de anistia 
e reintegração começou em 2008, mas ainda restam 1,4 mil pedidos de reconsideração 
em análise. A previsão é que todos sejam concluídos até o fim do ano, de acordo com a 
presidenta interina da CEI, Erida Maria Feliz.
Fonte: Ribeiro (2011).
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Exemplo de aplicação
A notícia retrata alguns funcionários demitidos por pertencerem a instituições que foram julgadas 
por desvio de dinheiro e outras práticas ilícitas, como a LBA, e terem alcançado o direito de serem 
reincorporados em outra instância do governo, em regime de trabalho celetista. Reflita e emita um 
parecer de como você compreende essa decisão de reincorporação desses trabalhadores.
O que não houve de intervenção na área social foi “compensada” pela regulação econômica. Aliás, a 
intervenção de Collor, nos termos de Couto (2010), sempre esteve essencialmente orientada à regulação 
econômica, demonstrando assim que nesse período o Estado brasileiro incorporou duas grandes 
orientações do neoliberalismo, sendo elas a redução de gastos na área social e a regulação econômica 
a fim de recuperar as taxas de lucro do capitalismo. Assim, foram organizados planos econômicos e 
empreendida uma série de medidas para abrir o mercado brasileiro para os investimentos externos, 
tentando iniciar um processo de privatização de empresas públicas lucrativas.
De acordo com Couto (2010), foram desenvolvidos no período dois planos econômicos: Plano Collor 
I e Plano Collor II. O Plano Collor I, organizado logo após a sua posse, determinou o confisco dos ativos 
(poupança dos correntistas) e o congelamento de preços e de salários. Apesar disso, teve grande apoio 
da populaçãobrasileira que acreditava serem necessárias as medidas propostas pelo então presidente.
Entretanto, denúncias de corrupção dois anos após a posse resultaram em um processo de 
impeachment do Presidente. Todo apoio até então proporcionado pelas massas populares se converteu 
em descontentamento e expressão popular. Collor, com uma última cartada populista, solicitou o 
apoio da população, requisitando uma passeata em que todos que acreditassem no seu governo e no 
Brasil expusessem um objeto ou bandeira verde e amarelo. Deu-se então a surpresa: grande parcela da 
população se vestiu de preto, destacando-se o movimento estudantil, representado pela União Nacional 
dos Estudantes (UNE), que saiu às ruas com os rostos pintados, como se fossem palhaços. Esse fenômeno 
que alcançou grande adesão da população brasileira, foi um dos grandes eventos de organização política 
do país.
Esse processo resultou no afastamento do presidente do poder e ainda na cassação dos seus direitos 
políticos. Collor, no entanto, voltou ao poder, como podemos observar na notícia a seguir:
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Figura 13
O senador Fernando Collor de Mello (PTB-AL) prepara-se para discurso no plenário pela 
primeira vez desde que voltou ao Congresso. Collor foi eleito em 1989, o 1º presidente da 
República eleito pelo voto direto após a ditadura militar. Após sofrer impeachment em 
1992, teve os direitos políticos cassados por oito anos e foi eleito em 2006.
Fonte: Galeria ... (2007).
Collor, antes de se despedir do país, deixou como herança um grande empobrecimento de significativa 
parcela da população brasileira, além de um total descrédito das instâncias políticas, visto que o primeiro 
presidente eleito por voto direto esteve envolvido com denúncias de corrupção.
Couto (2010, p. 146) nos sinaliza ainda que o país vivenciava a seguinte situação:
a) alavancagem do processo de privatização das empresas nacionais; b) 
abertura econômica para capitais estrangeiros; c) retomada do processo 
inflacionário; d) minimização dos gastos públicos governamentais na área 
social, entre outras características, o que aponta seu perfeito alinhamento 
com as indicações feitas pelos organismos internacionais.
Ou seja, seu perfeito alinhamento com princípios neoliberais.
Com a saída de Collor, assumiu o poder seu vice, Itamar Franco, que governou no período de 1992 
até 1994. Itamar, por sua vez, tentou manter o equilíbrio econômico defendendo uma série de medidas 
de regulação da economia para conter o déficit econômico do país.
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Itamar também desenvolveu seu plano econômico, na época idealizado e executado por seu Ministro 
da Economia, Fernando Henrique Cardoso (ou FHC). Esse plano, denominado Plano Real, pressupunha:
• estabilidade de preços, incorporando alternativas de crescimento 
do mercado, bem como investimentos e avanços tecnológicos 
setorizados;
• modernização como redefinição da estrutura produtiva nacional, 
tendo como referência as novas tecnologias disponíveis no mercado 
internacional;
• integração econômica no cenário globalizado; e, por fim,
• desregulamentação do setor produtivo público, redefinindo seu papel 
como administrador de políticas macroeconômicas e de produção de 
bens sociais e de políticas sociais compensatórias (COUTO, 2010, p. 
147).
Ou seja, regulação econômica, compreensão de que o papel do Estado era antigo e, portanto, 
deveria ser modernizado, sobretudo pela introdução de novas tecnologias, de globalização econômica, 
sucateando a economia nacional em detrimento da economia externa, além de redução da intervenção 
junto aos serviços sociais.
Apesar disso, a administração Itamar Franco foi ameaçada pelo Ministério Público em decorrência da 
retração estatal em relação à organização das políticas sociais. Associada a essa pressão, houve também 
muitas reivindicações e pressões populares, sobretudo por trabalhadores da área da Assistência Social e 
representantes de entidades assistenciais, resultando assim na publicação da Lei Orgânica da Assistência 
Social, ou Lei nº 8.742, de 1993 – legislação que já foi estudada por nós. Porém, isso não fez com que 
ações nessa área fossem desenvolvidas, e a Política de Assistência Social permaneceu sem recursos 
destinados.
A grande intervenção desenvolvida por Itamar Franco no período foi o Plano de Combate à Fome, a 
Miséria e pela Vida, reestabelecendo uma intervenção que se dizia assistencial mas apenas recuperava o 
caráter clientelista, assistencialista e populista utilizado por governos anteriores.
Além disso, a intervenção em questão fazia grande apelo à sociedade civil no sentido de realizar 
arrecadação de alimentos, propondo uma parceria entre ela e o Estado para que juntos acabassem com a 
fome do país, desresponsabilizando assim o Estado e tentando com isso garantir o não cumprimento das 
conquistas postas na Constituição de 1988 e na Loas. Esse plano pautou-se em três princípios básicos, 
a saber: “a solidariedade privada, a parceria entre Estado, mercado e sociedade e a descentralização da 
provisão social” (PEREIRA, 2000, p. 166 apud COUTO, 2010, p. 148).
O plano conseguiu intensa mobilização popular, mesmo porque tinha como um dos seus principais 
defensores o sociólogo Herbert de Souza, que ficou popularmente conhecido como Betinho. Betinho 
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era responsável por organizar as ações do programa, sendo suas intervenções relacionadas ao Conselho 
Nacional de Segurança Alimentar especialmente constituído para viabilizar as intervenções relacionadas 
ao Plano de Combate à Fome, a Miséria e pela Vida.
Mas a programação de Itamar e, sobretudo, de Betinho não saiu como idealizada. Apesar da mobilização 
da sociedade brasileira em prol do segmento que padecia pela fome, os alimentos arrecadados nem 
sempre foram destinados aos fins propostos. Isso resultou em um novo desapontamento da população 
brasileira frente aos líderes políticos e aos envolvidos com o plano pela erradicação da fome. Assim,
Pode-se destacar que, embora tendo havido uma importante mobilização 
da população, como chamamento de sua responsabilidade para com a 
solidariedade social, o programa acabou sendo esvaziado, pois ocorreu 
uma utilização clientelista do mesmo em vários pontos do país, e uma 
despriorização política do governo central, que não disponibilizou os 
recursos necessários a um programa de tal monta (COUTO, 2010, p. 148).
Ou seja, pouquíssimos avanços em relação à política social, mas um caminhar significativo em prol 
do neoliberalismo demarcou o governo de Itamar Franco.
Após o fim do mandato, foi eleito FHC, que foi, como já dissemos, Ministro da Economia do governo 
anterior. Seguindo a linha adotada desde Collor, FHC priorizou a regulação econômica e as reformas 
estatais. No âmbito da regulação econômica, priorizou o controle da inflação e a estabilidade da moeda 
e da dívida externa. No âmbito da modernização estatal, promoveu o que denominou reforma fiscal, 
argumentando em prol da redução do Estado, sobretudo do rol de intervenções junto às políticas sociais, 
para que ele conseguisse empreender uma gestão eficiente. Essas ações, por outro lado, eram sustentadas 
pelo Congresso Nacional, já que FHC instituiu uma política de troca de favores com deputados e 
senadores. Dessa forma, ainda organizou a economia brasileira submetendo as negociações econômicasao mercado internacional, sobretudo por meio da privatização de empresas nacionais lucrativas.
Acreditava-se – ou pelo menos vinha defendida a ideia – que o desenvolvimento econômico deveria 
ser alcançado e, dessa forma, o desenvolvimento social seria uma consequência.
Aliás, esse discurso perpassou grande parte dos governos brasileiros, como 
vimos. Aliás, a máxima de que o crescimento econômico traria, como 
consequência, o desenvolvimento social parece ser a tônica dos governos 
brasileiros desde a ditadura militar (COUTO, 2010, p. 151).
De fato, sabemos que as intervenções em prol de regulação econômica tendem a beneficiar apenas 
e essencialmente o capitalista, e mais ninguém. Nesse sentido, FHC se mostrou extremamente eficiente, 
ou seja, conseguiu reduzir significativamente os gastos, que já não eram muitos na área social. Apesar 
de ter orientado sua campanha presidencial defendendo a ampliação da ação estatal nas áreas de 
saúde, educação, emprego, agricultura e segurança, na prática, assim que assumiu o poder, cuidou de 
minimizar a intervenção estatal nessas áreas (COUTO, 2010).
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A política do governo FHC motivou até uma intervenção do Tribunal de Contas da União (TCU), já que 
essa ausência de gastos na área social por parte do Estado foi interpretada como uma negligência. O mais 
interessante é que esse governo teria, segundo a análise do Tribunal de Contas da União, gasto menos do que 
o governo Itamar na área das políticas sociais. Note-se que Itamar Franco geriu o país apenas por dois anos.
[...] o TCU, [...] com base em análises das ações e das contas de governo, 
indicou que os gastos governamentais com o combate à pobreza, com 
investimentos na educação e com o programa de reforma agrária, eram 
menores do que os de 1994 do governo Itamar (PEREIRA, 2000, p. 170 apud 
COUTO, 2010, p. 150).
Mesmo essa intervenção do Tribunal de Contas da União (TCU) não mudou os rumos adotados pelo 
governo FHC. Frente a essas colocações do TCU e de alguns segmentos da sociedade brasileira, o governo 
FHC apenas iniciou uma mobilização social em prol dos segmentos empobrecidos. Contudo, não investiu 
recursos junto às políticas sociais.
O grande programa de combate à fome do governo FHC foi a chamada Comunidade Solidária, criada 
no ano de 1995. O programa era vinculado ao Gabinete Civil da Presidência da República e foi organizado 
por meio da convocação, por parte da sociedade, para intervir junto a regiões mais empobrecidas do 
Brasil. No caso, o programa contava com a doação do trabalho de diversos profissionais e alunos, sendo 
que uma série de formações eram direcionados a regiões mais empobrecidas para intervir nas demandas 
apresentadas por essas populações (COUTO, 2010).
A gestão do projeto pertencia à primeira dama Ruth Cardoso, o que condicionava a intervenção como 
uma prática assistencialista, tendo em vista que as ações relacionadas ao projeto não eram percebidas 
como direito dos cidadãos e sim como uma concessão de primeira-dama. Além disso, as ações não eram 
universais, e sim destinadas aos municípios mais pobres do país. Também eram intervenções pontuais, 
visto que os voluntários permaneciam por determinados períodos na região onde intervinham.
Na sequência, observe a notícia sobre uma intervenção relacionada ao projeto em questão. Nela 
vemos a exposição da então primeira-dama.
FHC abrirá fase ministerial de sessões da Cepal na quinta-feira.
O presidente Fernando Henrique Cardoso abrirá na quinta-feira (9) a fase ministerial 
do 29º período de sessões da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 
(Cepal), pela manhã, no Palácio do Itamaraty. Na ocasião serão apresentados três paineis 
para discutir políticas macroeconômicas e uma economia globalizada; políticas produtivas 
e tecnológicas na globalização; e transferências tecnológicas. Os ministros Pedro Malan 
(Fazenda), Guilherme Dias (Planejamento, Orçamento e Gestão) e Ronaldo Sardemberg 
(Ciência e Tecnologia) participarão da solenidade.
Na sexta-feira (10), serão apresentados dois painéis. O primeiro, sobre globalização e 
equidade, pela presidente da Comunidade Solidária, Ruth Cardoso, e o segundo, sobre meio 
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ambiente e sustentabilidade em um mundo globalizado, pelo ministro do Meio Ambiente, 
José Carlos Carvalho. A cerimônia de encerramento do evento está prevista para as 16h30.
Fonte: FHC... (2002a).
Exemplo de aplicação
Essa é uma notícia representativa, que demonstra a fala da primeira-dama vinculada ao programa e 
que, como vimos, propõe uma vinculação entre globalização e equidade. Cabe a reflexão: seria possível 
em uma economia globalizada haver também equidade social?
Além disso, FHC promoveu uma ampla campanha em prol da reforma da previdência. Essa reforma 
era proposta segundo a chamada Emenda 20, que buscava ampliar o tempo de contribuição social para 
aposentadoria, além de propor alterações no âmbito da Seguridade Social, como a redução de gastos 
para áreas como a educação e Assistência Social. Vejamos algumas considerações sobre esse processo, 
levando em conta a reforma do regime previdenciário.
Iniciamos salientando sobre o discurso que orientou essas ações. No âmbito da argumentação teórica, 
segundo Araújo (2009) destaca, surgem nesse período três motivos ou justificativas para fundamentar 
a necessidade de a previdência ser reformada. Parte desses motivos é evidenciada ao longo do governo 
FHC e depois recuperada durante o governo Lula.
Dessa forma, justifica-se que a reforma da previdência faz-se necessária porque há um déficit no 
regime previdenciário e seria esse déficit que tornaria o regime de Previdência Social algo ingovernável 
e que de tal forma já teria sua falência decretada. Em relação a esse déficit, argumenta-se que “[...] 
sua eliminação é tida como condição indispensável para a própria continuidade do pagamento dos 
benefícios” (ARAÚJO, 2009, p. 33).
Além de tal justificativa, defende-se que os regimes de previdência até então organizados precisam 
ser reformatados. Como sabemos, nesse período havia no Brasil dois regimes previdenciários, sendo eles 
o regime geral de previdência e o regime próprio de Previdência Social. O regime geral de previdência 
(RGPS) era destinado aos trabalhadores da esfera privada e que são geridos pelo INSS; já o regime 
próprio de Previdência Social (RPPS) era destinado aos servidores públicos civis, militares e demais, 
desde que fossem geridos pelo ente estatal.
A crença era de que esse regime conduzia a uma desigualdade na renda, fortalecida sobretudo 
nos privilégios concedidos pelos servidores públicos. Dessa forma, acreditava-se que os funcionários 
públicos não deviam ter tratamentos diferenciados em relação aos demais que colaboravam com o 
regime previdenciário organizado até então no país. Por fim, começou a se justificar no período que a 
população brasileira como um todo estaria envelhecendo e, devido a isso, seria fundamental repensar 
a Previdência Social para atender à demanda que com certeza tenderia a crescer consideravelmente 
(ARAÚJO, 2009).
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Araújo (2009) nos diz que FHC sustentou a reforma da previdência sob esses argumentos, sobretudo 
o argumento de que havia um suposto desequilíbrio entre o que era arrecadado pela previdência e o 
que era pago por ela, originando assimo que muitos economistas do período descrevem como “déficit 
da Previdência Social”. Assim, para que essa situação fosse corrigida, era necessário reformatar, reformar 
a Previdência Social.
Para o então presidente tornar viável a tão desejada reforma, elaborou a emenda constitucional de 
nº 20. Segundo essa emenda, os regimes de previdência foram substancialmente alterados. Tal alteração 
deu-se junto ao sistema de previdência para funcionários públicos e também em relação ao regime de 
previdência para trabalhadores da esfera privada.
As alterações, de acordo com Araújo (2009), resultaram no chamado regime geral. Iniciou-se a 
apresentar como exigência para benefícios de aposentadoria e pensão o tempo de contribuição ao 
regime previdenciário, e não mais o tempo de trabalho, como era esperado antes da reforma. Com isso, 
esperava-se ampliar a arrecadação, tendo em vista a contribuição dos trabalhadores e dos empregadores.
A partir de então, passa a ser extinta a aposentadoria proporcional, ao menos para aqueles que teriam 
acesso ao regime previdenciário a partir de então. Porém, não apenas essa mudança foi processada. 
Araújo (2009) ainda indica as seguintes:
• [...] limitação da concessão de aposentadorias especiais;
• imposição de teto para o valor dos benefícios;
• alteração da fórmula de cálculo das aposentadorias por tempo de 
contribuição, que passa a tomar por base a média dos 80% maiores 
salários-de-contribuição, multiplicada pelo “fator previdenciário”, 
que varia de acordo com a idade, a expectativa de sobrevida e o 
tempo de contribuição do segurado na data da aposentadoria 
(ARAÚJO, 2009, p. 35).
Ou seja, mecanismos para que fosse possível ampliar a arrecadação e diminuir o valor dos benefícios.
Paralelo a esse fenômeno, observamos a ampliação do desemprego e do subemprego no país em 
decorrência do processo de reestruturação produtiva, fenômeno que trataremos mais adiante. Mas o fato 
é que, frente à ampliação do desemprego e do subemprego e tendo também em vista a retração estatal 
frente às políticas sociais, o que assistimos durante o governo FHC é uma degradação generalizada da 
vida do ser humano, sobretudo das populações mais empobrecidas.
Couto (2010) sintetiza a realidade do governo FHC da seguinte forma:
Ao final do governo, contabilizaram-se: um aumento da concentração 
de renda, fenômeno muito conhecido no país (GONÇALVES, 1999); um 
altíssimo índice de desemprego (MATTOSO, 1999); uma tentativa constante 
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de desmontar os direitos trabalhistas construídos por longas décadas 
(NETTO, 1999); um processo de privatização intenso; e várias reformas da 
Constituição de 1988, principalmente no que se refere ao campo dos direitos 
sociais (COMPARATO, 1999) (COUTO, 2010, p. 150).
Melhor dizendo, com prejuízos de monta para grande parcela da população brasileira.
Observe a sistematização elaborada por Couto (2010) em relação às políticas sociais desenvolvidas 
no período de 1985 à 1987 e pós-Constituição de 1988.
Quadro 4
Periodização Previdência social
Assistência 
social e 
programas de 
alimentação e 
nutrição
Saúde Educação Habitação Trabalho
Ajustamento 
progressista – 
1985 a 1987
Elevação 
do piso dos 
benefícios.
Ampliação 
dos tipos de 
benefícios 
rurais.
Seguro 
desemprego.
1986: Seac.
1986: PNLCC e 
Paie.
1987: 
Implantação 
dos 
convênios 
Suds.
1986: 
Extinção do 
BNH.
1985: Vale-
transporte.
1986: Seguro-
desemprego.
Reestruturação do 
sistema a partir da 
Constituição de 
1988 
Ampliação do 
conceito de 
Seguridade 
Social 
(previdência, 
saúde e 
Assistência 
Social).
Fixação de 
orçamento para 
a Seguridade 
Social.
Equiparação de 
direitos entre 
urbano e rural.
Introdução de 
seletividade dos 
benefícios.
Reforma da 
Previdência 
Social (emenda 
nº. 20).
Instituição 
do direito à 
proteção da 
família, da 
maternidade, 
da infância, da 
adolescência e 
da velhice.
Benefício de um 
salário mínimo 
a idosos e 
deficientes.
Criação do 
Programa 
de Combate 
à Fome e à 
Miséria e do 
Programa 
Comunidade 
Solidária.
Criação do 
sistema 
Unificado de 
Saúde (SUS).
Extensão do direito 
a creches e pré-
escola.
Tentativa de tornar 
as universidades 
públicas em 
fundações.
Prioridade 
ao ensino 
fundamental.
Desestruturação 
das universidades 
públicas, com 
aposentadoria 
de inúmeros 
professores.
Redução de 
horas semanais 
de trabalho.
Jornada diária 
de seis horas 
para turnos 
ininterruptos.
Férias com 
acréscimo de 
remuneração.
Extensão de 
direitos a 
empregados 
domésticos.
Ampliação do 
direito de greve 
e da liberdade 
sindical.
Projeto de 
flexibilização 
dos direitos 
trabalhistas.
Fonte: Couto (2010, p. 152).
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Observamos ainda a predominância de programas setorizados e pautados na intervenção da 
sociedade civil. O que havia sido garantido pela Constituição de 1988 é negligenciado, sendo mantido 
apenas o mínimo e necessário.
Essa tendência em não colocar em prática os dispositivos constitucionais no que concerne às 
políticas sociais, sentida no Brasil desde o governo Collor, foi mantida até os dois anos de governo de 
Fernando Henrique Cardoso. Essa negligência por parte do poder público em relação às expressões da 
questão social trouxe no ano de 2002 a possibilidade de eleição do novo presidente, Luis Inácio Lula da 
Silva, para seu primeiro mandato.
Trataremos das intervenções do governo Lula no próximo item.
6 O GOVERNO LULA, O GOVERNO DILMA ROUSSEFF E O SISTEMA DE 
SEGURIDADE SOCIAL
Neste item, discorreremos sobre o Sistema de Seguridade Social que começou a ser desenhado no 
governo Lula. Iniciaremos com colocações sobre a Política de Assistência Social para que, na sequência, 
possamos trabalhar as alterações processadas no âmbito das Políticas de Saúde e da Previdência Social.
A campanha presidencial de Lula defendia uma maior intervenção na área social e propunha que 
o poder público desenvolvesse ações para acabar com a pobreza que avassalava grande parcela da 
população brasileira. Castro (2005) nos coloca que o clima de campanha trazia uma expectativa de que 
seria constituído um sistema público de proteção social e que, de fato, protegesse a população pobre. 
Esse clima conduziu Lula ao poder e fortaleceu também a sua segunda eleição.
Quando assumiu o poder, no entanto, encontrou grandes dificuldades para dar viabilidade prática às 
propostas de campanha. A equipe econômica que assumiu o poder destacava a necessidade de realizar 
um controle fiscal, mas também de acabar com a pobreza. Dessa forma, Lula encontrou uma via de 
intervenção por meio da qual se propôs a realizar um ajuste fiscal e intervir apenas na erradicação da 
extrema pobreza (CASTRO, 2005).
Assim sendo, torna-se possível realizar a regulação econômica, necessária para atender às 
necessidades do capital, mas também pode-se buscar alcançar os objetivos da campanha relacionados 
às expressões da questão social. Castro (2005), no entanto, nos coloca que no sentido das políticas 
sociais os recursos dos primeiros anos do mandato foram aplicados a conta-gotas, ou seja, foram 
extremamente controlados e utilizados em pequenas quantidades.
Durante esse período, de acordo com Castro (2005), havia grande concentração de pobreza em 
decorrência da desigualdade social consolidada. A autora nos diz que o número de desempregadoscresceu para 85 milhões e os rendimentos dos trabalhadores caíram 74%. Ou seja, além da intervenção 
mínima do Estado, temos uma precarização da vida da classe que vive do trabalho.
Nos termos postos, o que podemos entender como essa intervenção mínima? No período em 
questão, estamos nos referindo a intervenções desenvolvidas pontualmente e por meio de determinados 
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programas. Essa intervenção pontual se mostra mais nítida na área da Assistência Social, já que a 
Previdência Social e a Saúde continuam sendo mantidas. No caso da saúde, como sabemos, temos uma 
intervenção universal, tal como pontua a Constituição de 1988 – porém ainda insuficiente para atender 
à demanda que necessita desse serviço.
A seguir, passaremos a discutir alguns aspectos do Sistema de Seguridade Social Brasileiro durante 
o governo Lula, começando pela Política de Assistência Social.
No âmbito da Política de Assistência Social foi organizado o Ministério da Segurança Alimentar, que 
pretendia orientar as ações para a eliminação da fome no país. O grande braço de intervenção desse 
ministério foi o Programa Fome Zero. Esse programa se desenvolvia por meio de uma série de ações, 
dentre as quais as emergenciais e destinadas ao socorro emergencial para proporcionar o acesso à 
alimentação e as “contínuas” e destinadas apenas à manutenção da oferta de empregos e à constituição 
de infraestrutura em regiões mais empobrecidas de nosso país, de acordo com Castro (2005).
Para que possamos compreender melhor o carro-chefe do governo Lula, o Programa Fome Zero, é 
necessário tecer algumas outras considerações sobre ele.
Castro (2005) nos diz que esse programa arrecadava, junto à sociedade civil, alimentos que eram destinados 
às regiões mais empobrecidas do país. Apesar de o programa, durante o primeiro mandato do governo Lula, 
ter tido grande adesão da população, que colaborou com grande quantidade de doações, essas doações 
declinaram consideravelmente a partir do segundo mandato. Isso se deveu, segundo a autora citada, devido 
a práticas de corrupção e práticas eleitoreiras envolvendo os insumos destinados ao programa.
A autora chama a nossa atenção para o fato de que, no segundo ano do primeiro mandato, 64 das 
218 cidades da Paraíba tinham prefeitos acusados de usar os recursos do Programa Fome Zero com 
finalidade política e eleitoreira.
Além de alimentos, o Programa Fome Zero recebia ainda doações em dinheiro de pessoas físicas e 
jurídicas. Destacam-se nesse sentido a doação de empresas privadas, bancos e organizações afins. A 
participação junto ao Programa Fome Zero acabou sendo usada por muitos como um marketing, além 
de oferecer a isenção de impostos. Nesse rol de pessoal buscando também uma promoção social, Castro 
(2005) indica a adesão de muitas celebridades vinculadas ao mundo artístico que passaram a estimular 
o desenvolvimento das ações do programa.
Cabe destacar ainda como atividade desenvolvida a organização de infraestrutura em regiões mais 
empobrecidas de nosso país, como a constituição de postos de energia elétrica e água encanada, dentre 
outros aspectos. A grande intervenção, no sentido posto, de acordo com Castro (2005), foi direcionada 
para a construção de cisternas na região semiárida do Nordeste. Essa teria sido, aliás, uma das grandes 
críticas ao programa, ou seja, o seu privilégio de ações junto a essas regiões.
No segundo ano do governo, o programa passou por uma revisão, sobretudo em decorrência das 
denúncias de corrupção – mas não apenas por isso. Castro (2005) chama nossa atenção para o fato que, 
desde 2003, o presidente Lula vinha desempenhando importante papel internacionalmente no sentido 
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de arrecadar recursos para acabar com a fome mundial. O grande evento simbólico dessa intervenção 
de Lula foi iniciado com sua participação, em 2003, no Fórum Mundial em Davos, na Suíça. No entanto, 
o presidente sempre manteve essas intervenções no ambiente internacional e, devido a isso, precisava 
demonstrar que o programa desenvolvido em prol da eliminação da fome era exemplar no país que 
estava sob sua responsabilidade.
Além das intervenções propostas pelo Programa Fome Zero, conforme descrevemos, o governo Lula 
ainda organizou uma série de projetos de transferência de renda. No primeiro mandato, a população 
contava com os projetos Cartão-Alimentação, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Vale-Gás, que também 
eram geridos pelos Ministérios da Segurança e Alimentar e também estavam vinculados às ações do 
programa Fome Zero.
Vejamos, antes de prosseguirmos, as principais peculiaridades dessas ações.
Começaremos pelo Programa Bolsa-Escola. O Programa Bolsa-Escola foi na verdade criado em 2001, 
durante o penúltimo ano do segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso. Consistia na 
concessão de uma bolsa para as famílias que possuíssem renda per capita inferior a R$ 90,00 e que 
tivessem dependentes entre 6 e 15 anos de idade cursando o Ensino Fundamental (CASTRO, 2005).
O valor das bolsas, de acordo com a autora, dependia da quantidade de dependentes. Para ser 
concedida, a frequência dos atendidos na escola deveria ser de, no mínimo, 85% de presença. Não havia 
um valor específico e o benefício não era pago mensalmente, mas dependia dos recursos destinados 
pelo governo.
Em sua criação, o projeto foi marcado por uma ação essencialmente burocrática, perpassado pelas 
limitações técnicas e marcada pela dificuldade de acesso. Isso resultou em grande quantidade de bolsas 
ociosas, apesar da pobreza vivenciada por grande parcela da população brasileira (CASTRO, 2005).
Vejamos a seguir uma notícia relacionada ao programa em questão:
FHC apresentará Bolsa Escola na Cúpula em Estocolmo
O presidente Fernando Hernique Cardoso, disse há pouco que o foco da reunião da 
Cúpula da Governança Progressista, que começa hoje à noite, é duplo: um deles é a chamada 
arquitetura financeira do mundo, que implica problemas como o da Argentina; e outro é a 
pobreza concentrada na África. “Nós também temos pobreza, mas é uma situação diferente. 
No caso da África, é preciso que haja um esforço mais concentrado, porque na verdade 
essa globalização é muito cruel. Ela beneficiou vários setores, inclusive setores no Brasil, 
mais ela deixou à margem milhões e milhões de pessoas”, afirmou. Fernando Henrique disse 
ainda que durante a Cúpula apresentará o Programa Bolsa Escola, que segundo ele é um 
instrumento positivo que pode ser usado universalmente: “O presidente Clinton vai fazer 
uma viagem à África com a nossa delegação, e ele é fã do Bolsa Escola”, concluiu.
Fonte: FHC... (2002b).
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Observamos que FHC iria realizar uma apresentação do Programa Bolsa-Escola ao então presidente 
dos Estados Unidos, Bill Clinton.
Contudo, como dissemos, não são apenas essas ações relacionadas ao Bolsa-Escola que gostaríamos 
de descrever. Precisamos ainda conhecer algumas informações sobre o Cartão-Alimentação, o Bolsa-
Alimentação e o Vale-Gás.
O Cartão-Alimentação era operacionalizado por meio da concessão de recursos para que as famílias 
empobrecidas pudessem adquirir os gêneros alimentícios necessários. Já o Bolsa-Alimentação era 
orientado para combater a mortalidade infantil em famílias de baixa renda e com casos de desnutrição. 
Nesse caso, o critério era para pessoas com renda per capita demeio salário-=mínimo. Eram prioritárias 
as crianças de até 6 anos, gestantes e mulheres que estivessem amamentando. E, por fim, o Vale-Gás 
referia-se à concessão de recurso, a cada bimestre, para as famílias de baixa renda para que fosse 
possível a aquisição de gás de cozinha. No entanto, era conferido um valor para auxílio, e não o valor 
total para o gás de cozinha.
Quando Lula assumiu o poder, continuou desenvolvendo o projeto, porém buscou modernizá-lo. Para 
isso, algumas alterações foram realizadas e no segundo ano do mandato o Programa Fome Zero passou 
por uma revisão, passando a unificar os benefícios sociais por meio do Bolsa Família. Assim, a partir 
de então, o programa Bolsa Família congregou os benefícios Cartão-Alimentação, Bolsa-Alimentação, 
Bolsa-Escola e Vale-Gás. O benefício continuou sendo mantido pelo Ministério da Segurança Alimentar, 
mas de forma unificada. Os benefícios foram pagos pela Caixa Econômica Federal, importante agente 
executor de projetos governamentais como o acesso à habitação (CASTRO, 2005).
A seguir, uma reprodução do cartão usado até os dias atuais para operacionalizar o Programa Bolsa 
Família.
Figura 14
Esse exemplo, obtido diretamente do site do Ministério do Desenvolvimento Social, não contém 
nenhum dado de identificação do provável beneficiário da ação por ser um simples modelo. Mas, como 
podemos ver, trata-se de um cartão que possui convênio com Banco 24 Horas e também é da rede 
Maestro, ou seja, autoriza compras via débito.
Para operacionalizar tais benefícios, no ano de 2003 houve uma nova mudança organizacional. 
Assim, no dia 20 de outubro daquele ano foi constituído o Ministério do Desenvolvimento Social 
de Combate à Fome e à Pobreza. O objetivo desse ministério era atingir 11 milhões de famílias com 
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50 milhões de carentes até o ano de 2006, visando a alternativas para a extinção da pobreza. O 
referido ministério passou então a administrar o Programa Bolsa Família.
Inicialmente, de acordo com Castro (2005), o programa foi organizado para atender a famílias que 
possuíssem renda entre R$ 50,00 e R$ 100,00. Para as famílias que possuíssem renda per capita de até 
R$ 50,00, seria pago benefício de um determinado valor; para famílias com renda per capita de até 
R$ 100,00, seria pago benefício de outro valor. Apesar de tais critérios, 1,2 milhões de pessoas recebem 
o benefício no início de sua constituição; destes, 53% são pessoas que residem na região Nordeste.
Estima-se que, mesmo com os critérios, muitas famílias brasileiras passaram a ser atendidas pelo 
programa, dada a pobreza vivenciada em nosso país. Dessa forma, segundo Druck e Filgueiras (2007) só 
no ano de 2005 o programa teria sido mantido com o destino de 6 bilhões de reais – notando-se que 
esse valor corresponde apenas ao valor destinado pelo Governo Federal e não incorpora os gastos de 
municípios na gestão do programa.
No ano de 2006, o Programa Bolsa Família teria alcançado 11,2 milhões de famílias ou 53 milhões 
de pessoas. Para isso, teria sido injetado no programa nesse ano uma média de 6 bilhões de reais. No 
período de 2000 a 2005, o orçamento destinado à Assistência Social praticamente dobrou; porém, essa 
ampliação deveu-se especificamente ao Programa Bolsa Família (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).
Para receber o benefício, as famílias precisavam se cadastrar nos municípios, no programa denominado 
Cadastro Único ou CadÚnico. Para manter o recebimento do benefício, era preciso que as crianças e 
adolescentes dos beneficiários fossem mantidos com frequência escolar, bem como faz-se necessário 
que seja observada com rigor por eles a questão da vacinação das crianças. Assim, para ter o benefício 
mantido, é necessário que o beneficiário cumpra tais condições.
No ano de 2007, segundo a análise de Druck e Filgueiras (2007), os critérios no que concerne às 
condicionalidades foram mantidos. No entanto, no que diz respeito aos critérios de inclusão, eles foram 
alterados. Os autores nos dizem que a partir de então o per capita do programa passou para entre 
R$ 60,01 e R$ 120,00, ampliando assim a quantidade de usuários elegíveis para o recebimento do benefício.
Para as famílias com renda per capita equivalente a R$ 60,00 – desde que possuíssem gestantes, 
nutrizes ou crianças e adolescentes de 0 a 15 anos de idade – era permitido o recebimento de 
R$ 50,00, independentemente do número de filhos. Caso possuíssem filhos, a esse valor eram agregados 
R$ 15,00 por criança ou adolescente. O teto máximo equivalia a R$ 95,00 por família. Já para aqueles 
que possuíssem renda per capita de R$ 120,00, era permitido que recebessem R$ 15,00 por criança ou 
adolescente, sendo que, no caso, o teto máximo para ser recebido equivalia a R$ 45,00.
Porém, de acordo com o programa, compete ao município ainda oferecer para as famílias beneficiadas, 
sobretudo para os adultos que integram essas famílias, cursos de alfabetização e também de capacitação 
profissional, não bastando apenas a concessão da subvenção.
Castro (2005) nos coloca que durante o governo Lula foram desenvolvidos outros projetos sociais, 
dentre os quais o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (ou Peti) e o Agente Jovem. Esses foram 
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os projetos sociais de grande referência e ambos continuam sendo desenvolvidos ainda na atualidade. É 
importante reforçar ainda que o Peti e o Agente Jovem são programas federais, ou seja, executados nos 
municípios, mas mantidos com recursos do Governo Federal. Há, no entanto, uma série de programas 
e projetos que são desenvolvidos pelos estados. Não discorreremos sobre esses serviços porque seria 
um rol muito amplo. Assim, voltaremos nosso olhar apenas para o Peti e para o Agente Jovem, hoje 
denominado ProJovem.
O Peti atua com crianças e adolescentes entre 14 e 16 anos que estejam em situação de 
trabalho infantil. O programa em questão concede um subsídio financeiro para as famílias que 
possuem adolescentes envolvidos com situações de trabalho infantil. O programa também realiza 
acompanhamento assistencial das famílias, sendo que tal acompanhamento é operacionalizado junto 
aos Centros de Referência da Assistência Social (Cras) ou Centro de Referência Especializado da 
Assistência Social (Creas) de cada município (PROGRAMA..., s.d.).
No âmbito do acompanhamento familiar, é importante pontuar que ele não se restringe ao 
adolescente que está envolvido com a situação do trabalho infantil, mas deveria incidir sobre toda a 
sua família. Nesse sentido, a família beneficiada pelo Peti deve manter a frequência escolar dos demais 
membros, especificamente das crianças e adolescentes na faixa etária de 6 a 15 anos, independentemente 
de estarem ou não envolvidas em situações de trabalho infantil. Nesse caso, espera-se frequência 
escolar mínima de 85%, e se essa condicionalidade não for cumprida o benefício poderá ser suspenso 
ou cortado. Já os adolescentes na faixa etária entre 16 e 17 anos que integram a família deverão 
apresentar a frequência escolar mínima de 75%. Dessa forma, apesar de impositivo, o direito à educação 
é operacionalizado para as famílias em situação de vulnerabilidade social.
O acompanhamento familiar também abarca a área da saúde. Assim, as gestantes e mulheres que 
estão amamentando devem ser acompanhadas pela equipe de saúde no sentido de que participem de 
consultas e realizem o pré-natal, assim como façam parte de atividades educativas relacionadas ao 
aleitamento materno que forem desenvolvidas na unidade básica de saúde. Já no aspecto