Trabalho Direitos Reais Caso do Paseo Caribe 02

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FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ – UNIDADE DE VITÓRIA/ES
PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL
CAROLINE GUIMARÃES SOUSA LEITE
CASO PASEO CARIBE SOB UMA PERSPECTIVA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
VITÓRIA/ES
2017
FACULDADE ESTÁCIO DE SÁ – UNIDADE DE VITÓRIA/ES
PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL
CAROLINE GUIMARÃES SOUSA LEITE
CASO PASEO CARIBE SOB UMA PERSPECTIVA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Trabalho apresentado à Faculdade Estácio de Sá como exigência parcial à aprovação no módulo de “Direitos Reais”, parte do curso de Pós-graduação em Direito Civil e Processual Civil.
VITÓRIA/ES
2017
UMA ANÁLISE DO CASO PASEO SOB A PERSPECTIVA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Nos dias atuais, quando se fala em propriedade e sustentabilidade é impossível não abordar o tema da economia, em especial porque falar em sustentabilidade remete à possibilidade do uso da terra e dos recursos naturais sem o comprometimento do meio ambiente. Muitos dos problemas que se vive hoje decorrem da falta de estratégia no passado, ao longo do desenvolvimento industrial, época em que não se pensava na utilização dos recursos de modo a preservar o próprio futuro. 
O modelo de economia que se vive atualmente, a denominada sociedade de consumo é na verdade um esquema suicida, na medida em que se consome desenfreadamente os recursos que viabilizam a própria vida. 
Quando se toca no assunto de economia e poderio econômico é impossível não tratar do assunto da propriedade. A propriedade sempre foi usada pelo homem como forma de demonstrar seu poder sobre as coisas, sendo considerada, até determinada época, como o único direito pleno e absoluto, e oponível contra todos. E talvez aí resida a raiz dos problemas hodiernos do uso da terra e dos recursos naturais.
O Direito das Coisas surge, então, como a seara jurídica responsável por regular o poder dos homens sobre os bens e a forma da sua utilização econômica. Neste aspecto, o art. 1228 do Código Civil Brasileiro assenta tal entendimento: “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”.
No entanto, apesar desta concepção ter prevalecido incontestadamente por longo tempo, não se pode afirmar que hoje o direito de propriedade tenha caráter absoluto. E, neste sentido, o § 1º do supramencionado dispositivo legal carrega a limitação da chamada função social da propriedade: “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.
E é neste ponto que é interessante analisar o conflito de interesses do caso do Paseo Caribe. A controvérsia da construção do hotel Paseo Caribe em Porto Rico cingiu-se ao choque entre o impacto do desenvolvimento imobiliário (econômico) e as pessoas e o meio ambiente. Pelo que se entende, houve uma sucessão de erros (talvez condutas corruptas das autoridades responsáveis do governo e administração pública) que permitiram a construção do complexo imobiliário sem uma correta avaliação e prevenção quanto ao impacto ambiental da construção.
O local em que fora construído o hotel era o melhor imóvel da ilha e abrigaria, assim, um grande projeto imobiliário, o que demonstrava o imenso interesse econômico pela área. E, ainda que o governo de Porto Rico houvesse desenvolvido um Plano Especial da Terra e regulamentado o zoneamento da região, a chamada Regulamentação de Planejamento n° 23 (que não poderia ser alterada a não ser pode emenda, o que não ocorreu), houve uma completa mudança do zoneamento da região em que fora construído o hotel.
Em que pese ter existido restrições e forte oposição pública, com o envolvimento inclusive dos residentes locais da área, o empreendimento imobiliário foi realizado, apesar de ter sido suspenso por medida judicial inicialmente.
Diante de tal situação, do confronto entre poderio econômico e sustentabilidade, é possível questionar se o conflito do Paseo Caribe poderia vir a servir de exemplo para adoção de medidas preventivas. 
No caso em apreço, ao se tomar a legislação pátria como referência, é possível verificar que o chamado Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) sancionou as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, formulando políticas de gestão da cidade e aprofundando no tema da regularização fundiária. Tal estatuto configura-se como um conjunto de normas relativas à ação do poder público na regulação do uso da propriedade urbana em prol do interesse público e ambiental. 
Sobre a questão do meio ambiente, em razão do processo desordenado de urbanização que vinha ocorrendo e com isto o impacto sobre o meio ambiente, criaram-se mecanismos para que o poder público disciplinasse o uso e ocupação do solo, com vistas a preservar o meio ambiente. 
A gestão da cidade determinada pela mencionada lei prevê a participação direta da população interessada, diretriz esta que garante discussões de projetos e empreendimentos de relevante impacto sobre o meio ambiente e a qualidade de vida da população. Deste modo, todas as propostas de implantação de grandes empreendimentos devem ser debatidas em audiências públicas junto a população interessada. Além disto, tais empreendimentos devem ser objeto de análise por meio de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV), sendo este uma das mais importantes inovações do Estatuto da Cidade.
Com relação ao município de Guarapari, tem-se que o Plano Diretor Municipal (PDM) foi instituído pela Lei Complementar 090/2016 que dispõe acerca da política de desenvolvimento e ordenamento territorial do município estabelecendo, assim, o plano diretor. Em sua concepção, o plano diretor deve funcionar como um instrumento básico da política de desenvolvimento e ordenamento do território do município, devendo orientar toda a gestão de diretrizes e orçamento municipal.
O PDM do município de Guarapari possui como fundamento, ao instituir uma política de desenvolvimento, promover o acesso dos cidadãos aos bens comuns do território e ao direito à cidade, viabilizando o cumprimento da função social da propriedade, a justa distribuição dos serviços públicos, da infraestrutura e dos equipamentos urbanos, a ordenação do uso e ocupação do solo e da produção do espaço urbano em consonância com a preservação do patrimônio ambiental e cultural local, tudo em consonância com a Lei Federal nº 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.
Com relação aos empreendimentos de grande impacto ambiental, como foi no caso do Paseo Caribe, o PDM de Guarapari prevê, em concordância com as diretrizes federais, a realização de debates, audiências e consultas públicas, além de conferências sobre assuntos afetos ao desenvolvimento municipal. 
Além do referenciamento popular, o plano diretor municipal estabelece ainda a necessidade da realização do estudo prévio de impacto na vizinhança, sem prejuízo da confecção do estudo de impacto ambiental, nos termos da legislação ambiental.
De acordo com o discutido plano diretor, incumbe ao Poder Executivo Municipal avaliar os resultados dos estudos para aprovar ou não os empreendimentos, podendo, ainda, determinar medidas mitigadoras e/ou compensatórias dos danos que poderão ser causados pelo empreendimento.
Deste modo, o que se pode concluir é que tanto o Estatuto da Cidade quanto o plano diretor avaliado assegura medidas preventivas, entre elas, a realização de consultas populares e estudos antes da implantação de determinados empreendimentos, buscando antecipar e prevenir resultados que se tornariam demasiado complicados para mitigar após a execução do projeto.
No entanto, apesar das expressas previsões legais, oque se verifica é que mesmo havendo limitações legais ainda há o risco da subversão de valores, tal como se verificou no caso do Paseo Caribe, em especial no Brasil, em que se observa uma espécie de corrupção sistemática e que parece estar entranhada na própria cultura brasileira.
USUCAPIÃO DE BENS PÚBLICOS
No Brasil os bens públicos em geral são insuscetíveis à aquisição por meio da usucapião, sejam bens móveis ou imóveis. No entanto, conforme leciona Cesar Fiuza, há quem defenda que os bens imóveis públicos vagos, em especial, as terras devolutas, seriam passíveis de usucapião, com fundamento na função social da propriedade e no princípio da dignidade da pessoa humana. 
Deste modo, a ideia é a de que se o estado mostra-se inerte na ocupação de seus imóveis, não haveria motivo pelo qual não admitir a usucapião. Deste modo, sob tal prisma os bens públicos deveriam cumprir sua função social além de se considerar a dignidade do usucapiente do bem. Entende-se, assim, que a proibição de natureza patrimonial não deveria se sobrepor à dignidade da pessoa humana.
Contudo, para os defensores da tese tradicional, o fato do imóvel público ser imune ao usucapião reside em sua natureza coletiva, ou seja, um indivíduo não poderia apropriar-se de uma bem pertencente a todos. Além disto, não se poderia exigir da Administração Pública o mesmo zelo e eficiência na segurança de seus bens tal como se demanda do setor privado.
Até o momento, o que prevalece é o entendimento tradicional que não admite a usucapião de bens públicos pelos motivos acima discutidos, além de outros mais que poderiam ser invocados. Vejamos alguns julgados a respeito do tema:
DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. USUCAPIÃO. MODO DE AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA DA PROPRIEDADE. TERRENO DE MARINHA. BEM PÚBLICO. DEMARCAÇÃO POR MEIO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINADO PELO DECRETO-LEI N. 9.760/1946. IMPOSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO DA USUCAPIÃO, POR ALEGAÇÃO POR PARTE DA UNIÃO DE QUE, EM FUTURO E INCERTO PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO PODERÁ SER CONSTATADO QUE A ÁREA USUCAPIENDA ABRANGE A FAIXA DE MARINHA. DESCABIMENTO.
1. Embora seja dever de todo magistrado velar a Constituição Federal, para que se evite supressão de competência do egrégio STF, não se admite apreciação, em sede de recurso especial, de matéria constitucional, ainda que para viabilizar a interposição de recurso extraordinário.
2. A usucapião é modo de aquisição originária da propriedade, portanto é descabido cogitar em violação ao artigo 237 da Lei 6.015/1973, pois o dispositivo limita-se a prescrever que não se fará registro que dependa de apresentação de título anterior, a fim de que se preserve a continuidade do registro. Ademais, a sentença anota que o imóvel usucapiendo não tem matrícula no registro de imóveis.
3. Os terrenos de marinha, conforme disposto nos artigos 1º, alínea a, do Decreto-lei 9.760/46 e 20, VII, da Constituição Federal, são bens imóveis da União, necessários à defesa e à segurança nacional, que se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831. Sua origem remonta aos tempos coloniais, incluem-se entre os bens públicos dominicais de propriedade da União, tendo o Código Civil adotado presunção relativa no que se refere ao registro de propriedade imobiliária, por isso, em regra, o registro de propriedade não é oponível à União 4. A Súmula 340/STF orienta que, desde a vigência do Código Civil de 1916, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião, e a Súmula 496/STJ esclarece que "os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União". 5. No caso, não é possível afirmar que a área usucapienda abrange a faixa de marinha, visto que a apuração demanda complexo procedimento administrativo, realizado no âmbito do Poder Executivo, com notificação pessoal de todos os interessados, sempre que identificados pela União e certo o domicílio, com observância à garantia do contraditório e da ampla defesa. Por um lado, em vista dos inúmeros procedimentos exigidos pela Lei, a exigir juízo de oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública para a realização da demarcação da faixa de marinha, e em vista da tripartição dos poderes, não é cabível a imposição, pelo Judiciário, de sua realização; por outro lado, não é também razoável que os jurisdicionados fiquem à mercê de fato futuro, mas, como incontroverso, sem qualquer previsibilidade de sua materialização, para que possam usucapir terreno que já ocupam com ânimo de dono há quase três décadas. 6. Ademais, a eficácia preclusiva da coisa julgada alcança apenas as questões passíveis de alegação e efetivamente decididas pelo Juízo constantes do mérito da causa, e nem sequer se pode considerar deduzível a matéria acerca de tratar-se de terreno de marinha a área usucapienda. 7. Quanto à alegação de que os embargos de declaração não foram protelatórios, fica nítido que não houve imposição de sanção, mas apenas, em caráter de advertência, menção à possibilidade de arbitramento de multa; de modo que é incompreensível a invocação à Súmula 98/STJ e a afirmação de ter sido violado o artigo 538 do CPC - o que atrai a incidência da Súmula 284/STF - a impossibilitar o conhecimento do recurso. 8. Recurso especial a que se nega provimento. (STJ; RECURSO ESPECIAL: REsp 1090847 RS 2008/0208007-3; Orgão JulgadorT4 - QUARTA TURMA; Publicação: DJe 10/05/2013; Julgamento: 23 de Abril de 2013, Relator: Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO)
Eneri Moraes da Silva e Clara Maria Giron da Silva ajuizaram ação de usucapião, narrando que ocupam terreno urbano, localizado em Rondinha Velha, no lote nº 6 da Quadra 5, no Município de Arroio do Sal - RS , desde 8 de agosto de 1986, de forma
mansa e pacífica. Sustentam que, anteriormente, ocupavam a área usucapienda, com ânimo de dono, Jorge Luis Martin Megom e esposa, que lhes cederam dos direitos possessórios. 
Com a intervenção da União, que manifestou interesse no feito, suscitando que a área que se pretende usucapir presumidamente seria terreno de marinha. Redistribuídos os autos, foram julgados parcialmente procedentes os pedidos exordiais, declarando a usucapião, ressalvando eventual e futura demarcação do terreno pela União.
A principal questão controvertida consistia em saber se seria possível a declaração da usucapião acerca de área tida pela União como passível de eventualmente vir a ser considerada terreno de marinha, em posterior demarcação que poderia vir a ser realizada. 
Não havia dúvida de que, em se tratando de bem público, seria descabido cogitar a usucapião, pois somente "coisa hábil, possível de apropriação e que seja do domínio privado", é que pode ser adquirida por usucapião.
Contudo, no caso em apreço não foi possível afirmar se a área usucapienda abrangeria a faixa de marinha, visto que a apuração demandaria complexo procedimento administrativo prévio, de atribuição do Poder Executivo.
De um lado, não poderia o Poder Judiciário obrigar a Administração Pública a realizar a demarcação. Por outro lado, não seria igualmente razoável que os jurisdicionados ficassem à mercê de fato futuro, sem qualquer previsibilidade de sua materialização para que pudessem usucapir terreno que já ocupavam com ânimo de dono por mais de três décadas.
Por fim, considerando que as decisões prolatadas pelas instâncias ordinárias expressamente resguardavam os interesses da União, ao admitir que, caso fosse apurado em procedimento próprio que a área usucapienda seria bem público, não havendo real prejuízo à União, foi negado provimento ao recurso especial da União, para manter a decisão que concedeu a usucapião.
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. USUCAPIÃO. BEM DOMINICAL. SUPOSTA AQUISIÇÃO EM DATA ANTERIOR AO REGISTRO DO BEM PELA UNIÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO STF. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
1. A Súmula 279/STFdispõe: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”.
2. É que o recurso extraordinário não se presta ao exame de questões que demandam revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, adstringindo-se à análise da violação direta da ordem constitucional.
3. In casu, o acórdão recorrido assentou: “ADMINISTRATIVO”. AÇÃO DE USUCAPIÃO. BEM DOMINICAL. IMPOSSIBILIDADE DE ALIENAÇÃO.
1. A área objeto da presente ação constitui bem público dominical, sobre o qual não pode incidir usucapião, nos termos dos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal.
2. Em que pese a demonstração pelo autor da posse mansa e pacífica do bem por período superior a vinte anos, sendo o imóvel propriedade da União, impossível a sua aquisição pela usucapião.”
4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF; AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO: AI 852804 SC; Órgão Julgador: Primeira Turma; Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 31-01-2013 PUBLIC 01-02-2013, Julgamento: 4 de Dezembro de 2012; Relator: Min. LUIZ FUX)
A controvérsia nos autos cingia-se a aferir se o bem imóvel situado na Praia do Forte/SC, e vindicado pela parte ora agravante, estaria sujeito à aquisição por usucapião, restando incontroverso a posse mansa e pacífica por mais de vinte anos
pela família desse, além de terceiros. A ação foi julgada improcedente na origem, e confirmada em sede de apelação, uma vez que haveria prova nos autos que dão conta ser a UNIÃO a legítima dona do terreno, este contido em uma área maior conforme assentado nos autos por meio de prova pericial, e, nos termos da atual Constituição, são insuscetíveis de prescrição aquisitiva, ou até mesmo antes dela, dado o entendimento sufragado por esta Suprema Corte na Súmula 340/STF: “Desde a vigência do Código Civil (1916 – Beviláqua), os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.
Ementa: 
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do TRF da 4ª Região, assim ementado: USUCAPIÃO. IMÓVEL VINCULADO AO SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. O entendimento desta Corte é firme no sentido da impossibilidade jurídica de aquisição por usucapião de bem público (art. 183, § 3º, da CF), categoria em que se enquadram os imóveis financiados com recursos do Sistema Financeiro da Habitação”. (eDOC 7) No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 6º; 173, II; e 183, § 3º, do texto constitucional. Nas razões recursais, alega-se que a Caixa Econômica Federal é pessoa jurídica de direito privado, de modo que seus bens também seriam de natureza privada e, portanto, passíveis de usucapião (eDOC 10, p. 4). É o relatório. Decido. A irresignação não merece prosperar. O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie – a Lei 10.257/2011, o Código Civil – e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que os imóveis financiados com recursos do Sistema Financeiro da Habitação têm natureza de bem público. Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Além disso, divergir do entendimento firmado pelo tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Civil. 3. Imóvel financiado pelo Sistema Financeiro de Habitação. Usucapião. Não preenchimento dos requisitos. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência do Enunciado 279 da Súmula do STF. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE-AgR 727.768, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 14.5.2014)“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. USUCAPIÃO ESPECIAL. ART. 183 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Inviável em recurso extraordinário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. II - Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 772179 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 20.6.2014) Ante o exposto, conheço do presente agravo para negar seguimento ao recurso extraordinário (art. 544, § 4º, II, b, do CPC). Publique-se. Brasília, 24 de fevereiro de 2016. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente. (STF; RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO: ARE 945599 RS - RIO GRANDE DO SUL; Publicação DJe-039 02/03/2016; Julgamento: 24 de Fevereiro de 2016; Relator: Min. GILMAR MENDES)
O entendimento da Suprema Corte é firme no sentido da impossibilidade jurídica de aquisição por usucapião de bem público (art. 183, § 3º, da CF), categoria esta em que se enquadram os imóveis financiados com recursos do Sistema Financeiro da Habitação.
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Excertos PDM Guarapari: