Economia e Gestão do Setor Público

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Economia e Gestão 
do Setor Público
Professor conteudista: Marcos Paulo de Oliveira
Sumário
Economia e Gestão do Setor Público
Unidade I
1 ESTADO, PODER E GOVERNO ..................................................................................................................... 10
1.1 Dois pontos de vista: o sociológico e o jurídico ..................................................................... 10
1.2 O Estado .................................................................................................................................................. 10
1.2.1 Elementos do Estado ............................................................................................................................ 12
1.2.2 Governo ...................................................................................................................................................... 14
1.2.3 Política ......................................................................................................................................................... 17
1.2.4 Sociedade ................................................................................................................................................... 18
1.3 Teoria da burocracia ........................................................................................................................... 19
1.4 Administração pública ...................................................................................................................... 22
1.5 Resumo ..................................................................................................................................................... 23
2 TEORIA DE FINANÇAS PÚBLICAS E SEUS CONCEITOS ...................................................................... 23
2.1 Conceitos básicos ................................................................................................................................ 24
2.2 Falhas de mercado ............................................................................................................................... 26
2.2.1 Bens públicos ............................................................................................................................................ 27
2.2.2 Externalidades .......................................................................................................................................... 29
2.2.3 Poder de mercado e assimetria ......................................................................................................... 30
2.2.4 Política fiscal ............................................................................................................................................. 31
2.2.5 Inflação e déficit público ..................................................................................................................... 32
2.2.6 Teoria da tributação ............................................................................................................................... 33
2.3 Resumo ..................................................................................................................................................... 40
3 O CASO BRASILEIRO ....................................................................................................................................... 40
3.1 Necessidade de Financiamento do Setor Público - NFSP ................................................... 40
3.2 NFSP: conceitos de caixa x competência .................................................................................. 42
3.3 NFSP: conceito operacional ............................................................................................................ 43
3.4 NFSP: conceito nominal ................................................................................................................... 44
3.5 NFSP: conceito primário .................................................................................................................. 45
3.6 DLSP: Dívida Líquida do Setor Público (estoque) ................................................................... 46
3.7 Resumo ..................................................................................................................................................... 47
Unidade II
4 SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ........................................................................................................... 48
4.1 Os tributos no Brasil ............................................................................................................................ 48
4.1.1 Dados históricos ..................................................................................................................................... 49
4.2 Carga tributária brasileira ................................................................................................................. 54
4.3 Distribuição por nível de governo ................................................................................................. 55
4.4 Problemas e desafios do modelo brasileiro ................................................................................ 58
4.5 Resumo ..................................................................................................................................................... 61
5 SISTEMA FEDERATIVO E A DESCENTRALIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ................................. 62
5.1 Conceituando a federação ............................................................................................................... 63
5.2 Estrutura federalista ............................................................................................................................ 64
5.2.1 O poder e a política ................................................................................................................................ 65
5.3 A descentralização de fato ............................................................................................................... 66
5.3.1 Modelos de descentralização ............................................................................................................ 69
5.4 Resumo ......................................................................................................................................................71
6 SEGURIDADE SOCIAL .................................................................................................................................... 72
6.1 Seguridade Social ................................................................................................................................. 73
6.1.1 Programas sociais ................................................................................................................................... 76
6.2 Sistemas previdenciários ................................................................................................................... 77
6.2.1 Causas do déficit previdenciário ....................................................................................................... 80
6.3 Resumo ..................................................................................................................................................... 82
7 DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY .......................................................................................................... 83
7.1 Governo e democracia ....................................................................................................................... 83
7.1.1 Financiamento de campanhas eleitorais ..................................................................................... 85
7.1.2 Processo orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo ............. 85
7.1.3 Mecanismos de restrição orçamentária eaccountability, com destaque para a LRF ........ 86
7.1.4 Tribunal de contas ................................................................................................................................. 86
7.1.5 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) ............................................................................ 87
7.1.6 Orçamento Participativo (OP) ........................................................................................................... 87
7.2 Resumo ..................................................................................................................................................... 87
8 TEORIA DE ESCOLHA PÚBLICA ................................................................................................................... 88
8.1 Corrupção e a figura do rent seeking .......................................................................................... 88
8.2 Teoria de escolha pública (public choice) ................................................................................... 89
8.3 Resumo ..................................................................................................................................................... 91
Unidade III
9 LEGISLAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ........................................................................................ 92
9.1 Origens do orçamento ........................................................................................................................ 92
9.1.1 Origens no Brasil ..................................................................................................................................... 94
9.2 Leis orçamentárias no Brasil ............................................................................................................ 95
9.2.1 Lei orçamentária ..................................................................................................................................... 96
9.3 Orçamento Programa no Brasil ...................................................................................................... 97
9.3.1 Os primeiros programas no Brasil e sua implementação oficial ......................................... 98
9.4 Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF ..........................................................................................103
9.5 Plano Diretor ........................................................................................................................................104
9.6 Resumo ...................................................................................................................................................106
10 POLÍTICAS PÚBLICAS, PRESENTE E PASSADO ..................................................................................107
10.1 Políticas públicas: gênese do Estado ........................................................................................108
10.1.1 Políticas públicas no contexto internacional ...........................................................................111
10.2 Teoria da regulação ......................................................................................................................... 112
10.2.1 Efeitos imprevistos da regulação ................................................................................................. 114
10.2.2 Aspectos da regulação ..................................................................................................................... 115
10.2.3 Regulação no Brasil ........................................................................................................................... 118
10.3 Resumo ................................................................................................................................................ 119
11 CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - CDES ......................................120
11.1 Conselhos de desenvolvimento e democracia......................................................................120
11.2 Estado e sociedade no Brasil: patrimonialismo, autoritarismo e exclusão ...............121
11.3 A experiência brasileira ..................................................................................................................122
11.3.1 Malogros e insucessos na experiência brasileira ................................................................... 124
11.4 Resumo .................................................................................................................................................126
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Apresentação
Prezado aluno,
Este texto foi elaborado com o propósito de lhe oferecer uma 
visão dinâmica e contemporânea da gestão pública e, sendo 
assim, alinharemos o tema ao seu curso de administração de 
empresas, para que possa usá-lo como importante ferramenta 
de gestão e parâmetro organizacional. Nosso esforço será 
transmitir este conhecimento sem partir da impressão natural 
que usualmente temos, a de que o Estado vive seu dia a dia em 
um ambiente sistêmico . 
Pois bem, no universo da gestão pública encontraremos tudo 
o que estamos aprendendo na gestão privada, e sabe por quê?
Porque o mundo corporativo ou privado, como aqui 
chamamos, pouco difere em sua estrutura de mando 
organizacional, no entanto, o Estado se separa destas 
coincidências quando o mesmo é chamado a apresentar seus 
objetivos.
Quando constituímos uma empresa ou negócio próprio, 
este negócio ou empresa tem como missão a geração de lucros 
para a remuneração dos investidores, que neste caso somos 
nós, ou caso prefira, os donos das empresas (empresários).
Neste exato instante, a gestão pública, que também é 
tratada aqui como uma grande, mega, hiper organização, 
tem como objetivo o lucro. O lucro? Pergunta você... Que tipo 
de lucro? Ela não é uma ”empresa pública”, de todos que 
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pagam impostos, como ela poderá auferir lucro contra seus 
próprios sócios? Espera lá caro amigo, já vamos explicar esta 
charada.
O tipo de “lucro” que tratamos na empresa privada é bem 
diferente da empresa pública. Na empresa privada temos como 
missão a remuneração efetiva do “capital (dinheiro)” e na 
empresa pública o “lucro” é o bem-estar das pessoas (welfare 
state), como verá mais adiante em nosso trabalho.
Um dos princípios da boa gestão pública é, sem dúvida 
alguma, aplicar corretamente os impostos arrecadados, 
evitar o desperdício de verba pública, tratar o Estado como 
se fosse sua própria empresa e atender seus “clientes” 
(contribuintes) como se fossem os últimos, enfim, utilizar a 
gestão pública na busca incansável da igualdade social e do 
respeito à cidadania.
 
Por isso acreditamos que tratar do tema economia e gestão 
do setor público, um tema tão cotidiano, de forma acadêmica, 
histórica, sem perder sua noção de praxis, é inseri-lo zelosamente 
na condição de cidadão e pessoa da sociedade. 
A estrutura deste trabalho está distribuída em onze módulos, 
divididos em quatro grandes unidades.
Visão geral do conteúdo
UNIDADE I – Fundamentos do Estado, das formas e das 
funções do governo
Nesta primeira parte, serão contextualizados o Estado 
orgânico, sua missão e objetivos, de forma escatológica ou 
histórica, como preferir, buscando-se a fundação do Estado em 
suasformas e origens (gênese do poder). Neste exato ponto, 
espera-se uma melhor compreensão sua a respeito da sociedade 
organizada em torno deste poder do Estado. 
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Ainda veremos teorias e conceitos de gestão pública, à luz 
do Estado brasileiro, na organização do mercado interno e sua 
consolidação econômica e, por fim, na consolidação do Estado como 
árbitro na promoção da cidadania e do bem-estar social.
1 – Estado, poder e governo
Reconhecer os fundamentos do Estado, suas estruturas e a 
influência do Iluminismo francês através do Barón de La Bréde 
et de Montesquieu ou, como é mais conhecido, Montesquieu, 
em sua obra L’Espirit de Lois1; buscar em Thomas Hobbes2 sua 
grande contribuição em separar o poder do Estado do poder da 
sociedade ou comunidade sobre a qual aplica seu poder político 
e, simultaneamente, dos poderes de governante. 
2 – Teoria de finanças públicas e seus conceitos
Para este módulo, recuperaremos os principais conceitos e 
teorias sobre as finanças públicas. Para isso, iremos contextualizar 
que a teoria das finanças públicas representa um ramo da ciência 
econômica, em que se trata dos gastos do setor público e das 
formas de financiamento desses gastos. 
Podemos dizer que as finanças públicas abrangem a captação 
de recursos pelo Estado, sua gestão e seu gasto para atender às 
necessidades da coletividade e do próprio Estado.
 3 – O caso brasileiro
Aqui trataremos especialmente do caso da teoria de finanças 
públicas imerso na gestão pública brasileira; entendendo a 
economia brasileira como um pequeno laboratório sobre 
tais teorias, você terá a oportunidade de observar algumas 
peculiaridades do nosso modelo e entender se são justos os 
motivos e críticas que se fazem a respeito do nosso setor público.
1 Montesquieu escreveu em 1734 esta obra que traz na essência, 
como o próprio título diz, o espírito das leis, na qual contextualiza as 
motivações e caráter que constroem um tipo de governo, suas virtudes 
políticas, a honra e o temor.
2 Filósofo inglês (1588 – 1679), cujas obras, especialmente Leviatã 
(1651), influenciaram fortemente toda a subsequente filosofia moral e 
política inglesa.
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UNIDADE II – Sistema tributário e federativo brasileiro
O Código Tributário Nacional , em seu art. 3º, preceitua que 
“tributo” é “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda 
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção 
de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada”.
O Sistema Tributário Brasileiro é composto pelos tributos 
instituídos no Brasil, e pelos princípios e normas que regulam 
tais tributos. No Brasil adota-se o princípio da estruturalidade 
orgânica do tributo, pelo qual a espécie tributária é determinada 
pelo seu fato gerador. Neste módulo, estaremos interessados em 
descobrir como o nosso sistema tributário foi criado e sob quais 
premissas econômicas.
A partir daí, pularemos para a compreensão da hierarquia 
tributária hoje no Brasil, seus mandos e desmandos, e porque a 
descentralização deu mais poderes aos estados e municípios.
4 – Sistema Tributário Brasileiro
Entende-se por sistema tributário o complexo orgânico 
formado pelos tributos instituídos em um país ou região 
autônoma e os princípios e normas que os regem. 
Podemos concluir então, que o Sistema Tributário Brasileiro 
é composto dos tributos instituídos no Brasil, dos princípios e 
das normas que regulam tais tributos. Entretanto, cabe aqui 
contextualizarmos os principais conceitos do sistema tributário que 
norteiam o Estado brasileiro e suas principais características.
5 - Sistema federativo e a descentralização do Estado 
brasileiro 
Atribui-se o nome de “federação” a um Estado composto 
por diversas entidades territoriais autônomas dotadas de 
governo próprio, geralmente conhecidas como “estados”. 
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Como regra geral, os estados (“estados federados”) que se 
unem para constituir a federação (o “Estado federal”) são 
autônomos, isto é, possuem um conjunto de competências 
ou prerrogativas garantidas pela Constituição que não podem 
ser abolidas ou alteradas de modo unilateral pelo governo 
central. 
Entretanto, apenas o Estado federal é considerado soberano, 
inclusive para fins de direito internacional. Normalmente, 
apenas estes possuem personalidade internacional; os estados 
federados são reconhecidos pelo direito internacional apenas 
na medida em que o respectivo Estado federal os autorizar. O 
sistema político pelo qual vários estados se reúnem para formar 
um Estado federal, cada um conservando sua autonomia, 
chama-se federalismo.
 
UNIDADE III – Gasto público e falhas do governo
Aqui, aprenderemos que os mercados perfeitamente 
competitivos são muito raros, em geral há falhas de mercado 
como a existência de bens públicos, externalidades, poder de 
mercado e assimetria de informações. A existência dessas falhas 
de mercado justifica a intervenção do governo na economia, 
como uma forma de diminuir suas consequências para a 
sociedade, principalmente para as classes menos favorecidas.
Exercer nossa percepção em relação ao papel do Estado 
brasileiro será nosso maior esforço neste módulo, sobretudo na 
questão da manutenção dos direitos sociais a partir da renda e 
dos serviços básicos a sua população.
 6 – Seguridade social
Neste módulo, exploraremos os conceitos da seguridade 
social, em que a Previdência Social (no Brasil) consiste num 
conjunto de políticas sociais, cujo fim é amparar e assistir o 
cidadão e a sua família em situações como a velhice, a doença 
e o desemprego.
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Já a Previdência Social, é uma política pública integrante 
da seguridade social, e, portanto, não deve ser entendida 
como seguridade social. Segundo a legislação brasileira, 
seguridade é muito mais do que a palavra expressa, é o 
conjunto de ações envolvendo não só a previdência, mas 
também a saúde pública e a própria assistência social.
No entanto, é bom que você saiba que a previdência é um 
seguro social mediante contribuições previdenciárias, utilizada 
para substituir a renda do trabalhador quando o mesmo tenha 
efetiva perda de sua capacidade de trabalho.
7 – Democracia e accountability
Accountability3 é um termo ligado à gestão pública moderna, 
que está relacionado à responsabilidade social e à ética da boa 
gestão ou, ainda, à gestão cidadã. 
Os políticos que fazem parte da área executiva dos 
governos passaram a ser obrigados a relatar suas práticas 
e filosofias de gestão por meio da contabilidade social. 
Podemos chamar esta expressão xenófoba de prestação 
de contas social. Ao olharmos a construção dessa palavra, 
percebe-seque o account vem de conta, que sugere 
confiança, e o ability, a questão da habilidade, isto é, os 
políticos passam a ter que incorporar o papel da confiança 
e da habilidade técnica em executar as propostas colocadas 
em seus planos de governo. 
8 – Teoria de Escolha Pública
Neste módulo observaremos como uma das falhas de 
governo, batizada de corrupção e com dimensões desastrosas 
3 Expressão em língua inglesa, que usualmente é aplicada na 
contabilidade de fatos quantitativos, e neste caso de gestão pública, em 
fatos qualitativos, medindo a eficiência dos governantes. 
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sobre a eficiência econômica dos Estados, transforma as relações 
impessoais em relações pessoais, conduzindo, como tais, para a 
“teoria da escolha pública”.
Inspirada como uma disciplina independente, ou quase 
independente da economia política, James Buchanan4 a define 
como uma perspectiva do campo político que emerge de uma 
extensão da aplicação de ferramentas e métodos econômicos 
para decisões coletivas ou tomada de decisões fora do mercado. 
Em resumo, a escolha pública não é nada mais do que a aplicação 
de ferramentas econômicas à política.
 
UNIDADE IV – Planejamento na gestão pública
Nesta última unidade, veremos como o planejamento e a 
gestão do setor público nasceram a partir de um instrumento 
criado ainda no século XII, em meio ao Feudalismo, na Idade 
Média, chamado de orçamento público.
O orçamento público remonta à Constituição Inglesa, 
outorgada em 1217 pelo rei João Sem Terra, e que em seu 
artigo 12 estabelecia restrições para a criação de tributos, 
os quais deveriam ser aprovados pelo Conselho Comum do 
Reino.
Podemos considerar esse fato como escatologicamente 
correto, e a gênese do planejamento público. Apesar de 
dispormos, como veremos aqui nesta derradeira unidade, de 
instrumentos capazes de controlar e guiar a boa administração 
pública, tal desafio se manifesta na não garantia de estarmos 
caminhando para uma sociedade mais justa por conta dos rent 
seeking5, como vimos na unidade anterior.
4 James M. Buchanan Jr. nasceu em Murfreesboro, Tenessee, no 
dia 3 de outubro de 1919. Esteve vinculado durante a maior parte de sua 
vida acadêmica a George Mason University, no estado de Virginia, onde foi 
diretor do Center for the Study of Public Choice. Foi laureado com o Prêmio 
Nobel de Economia em 1986.
5 Caçadores de renda, dentro da Teoria de Escolha Pública, com 
objetivo de maximizar o individual e privado, em detrimento do público.
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 9 – Legislação e execução orçamentária
Ainda que em 1827 se tenha produzido a primeira lei 
orçamentária no Brasil, foi em 1831, mediante aprovação 
do Decreto Legislativo de 15/12/1830, que se consolidou 
o primeiro orçamento público brasileiro, considerado uma 
lei de iniciativa do Poder Executivo, estimadora da receita 
e fixadora da despesa da administração pública para o 
período de um ano, já que as dificuldades de comunicação 
e os deficientes mecanismos arrecadadores em relação às 
províncias frustraram a lei orçamentária de 1827.
 
Com o advento da República surge a Constituição de 1891, 
passando a ser privativa do Congresso Nacional a elaboração 
do orçamento, assim como foi instituído o Tribunal de Contas 
para a fiscalização das contas do Executivo e para auxiliar o 
Congresso no controle.
De lá para cá, o Brasil constituiu um modelo 
orçamentário composto por um conjunto de procedimentos 
padronizados a serem seguidos pelos entes da federação, 
com a missão de arrecadarem suas receitas e efetuarem as 
suas despesas.
10 – Políticas públicas, presente e passado
As iniciativas e políticas governamentais destinadas 
a criar condições favoráveis ao desenvolvimento 
econômico quase sempre se limitam às grandes políticas 
macroeconômicas (monetária, cambial e fiscal), ou, na 
melhor das hipóteses, a políticas setoriais, cujo objetivo 
é também de natureza macroeconômica, tais como as 
políticas industrial, energética, de tecnologia, de promoção 
de exportação, entre outras.
Da mesma forma, as políticas específicas de fomento à 
atividade empresarial, incluindo financiamentos, eventuais 
vantagens fiscais (principalmente para investimentos e 
exportações), são, em geral, definidas de forma “universal”, 
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ou seja, em princípio qualquer empresa que atenda aos 
objetivos e exigências do programa poderia qualificar-se, 
independentemente do porte, da região, do setor etc. 
No caso deste módulo, destacaremos a formulação destas 
políticas públicas, considerando a literatura e os autores que 
vêm se dedicando ao estudo e ao debate acerca do tema, e, 
não obstante a isto, elucidaremos casos práticos brasileiros e o 
planejamento sob a ótica da sociedade em rede.
11 – Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social 
- CDES
Fazem parte deste conselho, o governo, empregadores 
e empregados, geralmente sob uma atmosfera nem sempre 
focada em uma pretensa negociação entre capital e trabalho. 
Em alguns casos isolados, temos a participação de intelectuais e 
personalidades ligadas a alguma comunidade.
Neste último módulo, conflitaremos opiniões e situações 
que dimensionem tal iniciativa tripartite, a fim de encerrarmos 
este curso ouvindo, lendo e pesquisando todas as possibilidades 
que tangenciam e contribuem com o sucesso ou fracasso da 
gestão pública.
Observação
Uma informação que merece ser destacada é que a referência 
maior para a elaboração do conteúdo de todos os módulos são 
as obras citadas no final deste livro-texto como referências 
bibliográficas, destacando mais uma vez os autores Ciro 
Biderman, Paulo Arvate, Ana Claudia Além e Fabio Giambiagi, 
que vêm sendo utilizados por diversos centros universitários de 
renome deste país; devido a uma linguagem fácil, interativa, 
objetiva, e, fundamentalmente, pela qualidade da pesquisa 
executada nestas obras.
 Bons estudos,
 Professor Marco Antonio Dias
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FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E 
DAS FUNÇÕES DO GOVERNO
1 ESTADO, PODER E GOVERNO 
Objetivos do módulo
Reconhecer os fundamentos do Estado, suas estruturas e a 
influência do Iluminismo francês através do Barón de La Bréde 
et de Montesquieu, ou, como é mais conhecido, Montesquieu, 
em sua obra L’Espirit de Lois; buscar em Thomas Hobbes sua 
grande contribuição em separar o poder do Estado dos da 
sociedade ou comunidade sobre a qual aplica seu poder político 
e, simultaneamente, os poderes de governante. 
1.1 Dois pontos de vista: o sociológico e o 
jurídico 
Centro da hierarquização da sociedade, o Estado possui duas 
linhas teóricas que se multiplicam, porém, fundamentalmente, 
constituem duas árvores de conhecimento;uma de cunho 
jurídico, outra sociológico.
Na abordagem jurídica, o Estado cuida dos direitos civis, 
políticos e sociais, configurando, assim, três grupos de direitos 
fundamentais divididos em igualdade e liberdade, manutenção 
do Estado de direito e necessidades fundamentais como saúde, 
educação e assistência social.
No entanto, a abordagem sociológica está fundamentada 
no Estado como centro organizador, sob a ótica do Estado 
orgânico.
1.2 O Estado 
O Estado surgiu a partir da evolução das famílias; primeiro 
com a horda, depois com o clã, a tribo, a polis grega e as civitas 
romanas. 
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Enquanto no Feudalismo o feudo era um pequeno Estado 
dominado pelo senhor feudal, que era o dono das terras e as 
explorava; na monarquia, o rei tinha todo o poder e era o próprio 
Estado.
No século XIII, na Inglaterra, foi imposta a Carta Magna 
ao Rei João Sem-Terra pelos cidadãos ingleses, obrigando-o a 
consultar a sociedade.
Maquiavel,6 um dos grandes pensadores políticos, foi o 
primeiro a utilizar a palavra Estado em suas obras. 
Thomas Hobbes menciona, em sua obra Leviatã, a palavra 
Estado e a compara a um monstro gigantesco que devora e 
absorve todos os direitos individuais das pessoas. 
Para Jean Jacques Rousseau, o Estado nasceu de um contrato 
social, pelo qual o homem renunciou o estado de natureza em 
que vivia, com parcela de sua liberdade, para obter do Estado o 
mínimo de segurança e bens indispensáveis a sua sobrevivência 
tranquila. A lei passou a ser a expressão da vontade geral e 
esses ideais foram observados na Revolução Francesa de 1789 
(liberdade, igualdade e fraternidade).
Embora o conceito de Estado tivesse origem nas antigas 
cidades-estados que se desenvolveram na Antiguidade, nas 
mais variadas e longínquas regiões do mundo, como a Suméria, 
a América Central e o Extremo Oriente. Em muitos casos, estas 
mesmas cidades-estados foram, a certa altura da história, reféns 
de um governo nada democrático, seja por interesses econômicos 
mútuos, seja por dominação pela força. 
O Estado como unidade política no mundo tem evoluído 
para algo parecido com o supranacionalismo, na forma de 
6 Nicolau Maquiavel (1469-1527), um dos mais conhecidos filósofos 
políticos de todos os tempos, se tornou famoso por defender a visão de que 
um governante, se necessário, deveria ser cruel e fraudulento para obter 
e manter o poder. Seus críticos o denunciam como um homem que foi 
desprovido de moralidade, porém, seus admiradores afirmam que ele foi 
um dos únicos realistas que verdadeiramente entendiam o mundo político 
e que teve a coragem de descrevê-lo como ele realmente é.
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organizações regionais, como é o caso da União Europeia. Desse 
modo, o Estado representa a forma máxima de organização 
humana, somente transcendendo a ele a concepção de 
Comunidade Internacional.
A definição de Estado é a de instituição organizada de forma 
política, social e jurídica, que ocupa um território definido 
onde a lei máxima é uma Constituição escrita e dirigida por um 
governo, capacitado de soberania reconhecida internamente e 
externamente.
1.2.1 Elementos do Estado 
• O povo que é o conjunto de pessoas submetidas à ordem 
jurídica estatal, que compreende o nacional residente e o 
que está fora dele.
• Território é o elemento material, espacial ou físico do 
Estado. Compreende a superfície do solo que o Estado 
ocupa, seu mar territorial e o espaço aéreo (navio, 
aeronaves, embaixadas e consulados).
• Governo é a organização necessária ao exercício do poder 
político.
• Soberania é o poder de organizar-se juridicamente e de 
fazer valer dentro de seu território a universalidade de 
suas decisões nos limites dos fins éticos de convivência.
Um Estado soberano é sintetizado pela máxima “Um governo, 
um povo, um território”. 
Como já vimos, o conceito de Estado é jurídico e o de nação 
é sociológico, em que “nação” é a sociedade natural de pessoas, 
dentro de um território ou não, com mesma origem, costumes, 
língua e comunhão de vida. Vejamos ainda, que “nação” 
é a semente do Estado vinculada à sociedade e à união de 
indivíduos com objetivos comuns.
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 O fim do Estado é assegurar a vida humana em sociedade, 
garantir a ordem interna, assegurar a soberania na ordem 
internacional, elaborar as regras de conduta e distribuir a 
justiça.
Para que você possa dimensionar o Estado na praxis, 
lembramos que os objetivos fundamentais da República 
Federativa do Brasil, que é um Estado democrático de direito, 
são:
• construir uma sociedade livre, justa e solidária;
• garantir o desenvolvimento nacional; 
• erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as 
desigualdades sociais e regionais; 
• promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, 
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de 
discriminação (art. 3º, CF). 
 
O Estado pode ser: 
• unitário ou simples, quando só existe uma fonte de 
direito, que é no âmbito nacional, estendendo-se 
uniformemente sobre todo o seu território (França, 
Bélgica, Itália e Portugal são unitários);
• composto, como o Estado federado, onde há a reunião 
de vários estados-membros que formam a federação. 
Existem várias fontes de direito: federal, estadual e a 
municipal (Brasil e EUA são federados).
O Estado é responsável pela organização e pelo controle 
social, pois detém o monopólio legítimo do uso da força 
(coerção).
O reconhecimento da independência de um Estado em 
relação a outros, permitindo ao primeiro firmar acordos 
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internacionais, é uma condição fundamental para o 
estabelecimento da soberania. O Estado pode também ser 
definido em termos de condições domésticas (internas), 
especificamente no que diz respeito ao monopólio do uso 
da violência ou força (conforme descreveu Max Weber, entre 
outros).
1.2.2 Governo
O governo é a instância máxima de administração 
executiva, geralmente reconhecida como a liderança de 
um Estado ou uma nação. Normalmente, dá-se o nome de 
governo ou gabinete ao conjunto dos dirigentes executivos 
do Estado, ou ministros (por isso, também se chama Conselho 
de Ministros).
O regime de governo pode ser a república ou a monarquia, 
e o sistema de governo pode ser o parlamentarismo, o 
presidencialismo, o constitucionalismo ou o absolutismo. Uma 
nação sem governo é classificada como anárquica. 
Pode-se dizer que forma de governo é um conceito que se 
refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade 
e como se dá a relação entre governantes e governados.
Sistema de governo, por outro lado, não se confunde com a 
forma de governo, pois este termo diz respeito ao modo como 
se relacionam os poderes.Formas de governo
Em ciência política, dá-se o nome “forma de governo”, 
ou “regime político”, ou “sistema político” ao conjunto de 
instituições políticas por meio das quais um Estado se organiza 
de maneira a exercer o seu poder sobre a sociedade. Cabe 
notar que esta definição é válida mesmo que o governo seja 
considerado ilegítimo.
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A forma de governo adotada por um Estado não deve ser 
confundida com a sua forma de Estado (Estado unitário ou 
federal) ou com o seu sistema de governo (presidencialismo ou 
parlamentarismo, dentre outros).
Outra medida de cautela a ser observada ao estudar-se o 
assunto é ter presente o fato de que é complicado categorizar as 
formas de governo. Cada sociedade é única em muitos aspectos 
e funciona segundo estruturas de poder e sociais específicas. 
Assim, alguns estudiosos afirmam que existem tantas formas de 
governo quanto há sociedades.
Tendo em mente a dificuldade de classificar-se as formas de 
governo, estas são tradicionalmente categorizadas em:
• monarquia (rei ou monarca é o chefe de Estado);
• república (um representante é escolhido pelo povo para 
ser o chefe de estado).
Outras formas de exercício do poder:
• anarquismo (abolição do Estado como autoridade 
detentora do uso da força);
• autocracia (governo por si próprio);
• autoritarismo (instituição ou pessoa que excede a 
autoridade que lhe é dada);
• fascismo (doutrina totalitária italiana de extrema direita);
• absolutismo (dá ao rei poder ilimitado independente de 
seu estado);
• despotismo (o poder se encontra nas mãos de apenas um 
governante);
• despotismo esclarecido (governam pela felicidade dos 
povos);
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• ditadura (regime político oposto à democracia);
• ditadura militar (regimes militares opostos à 
democracia);
• monarquia (o rei ou monarca é o chefe de Estado); 
• monarquia absoluta (historicamente, o mesmo que 
absolutismo); 
• totalitarismo (baseado no poder do Estado sobre a 
sociedade);
• estados comunistas (sistema econômico que nega a 
propriedade privada dos meios de produção); 
• nacional-socialismo (ditadura que governou a Alemanha 
de 1933 a 1945 - nazismo); 
• tirania (governo com poder ilimitado representando a 
vontade do povo).
Democracia (“governo do povo, pelo povo e para o povo”):
• democracia direta (o povo expressa sua vontade por voto 
direto);
• democracia representativa (através da eleição de 
representantes do povo);
• parlamentarismo (o poder Executivo depende do apoio 
direto ou indireto do parlamento para ser constituído e 
para governar);
• presidencialismo (o líder do poder executivo é escolhido 
pelo povo);
• semi-presidencialismo (o chefe de governo e o chefe 
de Estado são eleitos separadamente e por partidos 
rivais).
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Oligarquia (governo de poucos em benefício próprio):
• aristocracia (poder dos melhores, dos sábios);
• cleptocracia (literalmente: “Estado governado por ladrões”);
• corporativismo (o poder legislativo é dado às corporações 
econômicas);
• gerontocracia (governada por líderes mais velhos da 
população adulta);
• meritocracia (forma de governo baseada no mérito);
• plutocracia (o poder é exercido pelo grupo mais rico);
• tecnocracia (governo dos técnicos).
Teocracia: o povo é controlado por um sacerdote ou líder 
religioso.
1.2.3 Política
 
O termo política é derivado do grego antigo politeía, que 
indicava todos os procedimentos relativos a polis, ou cidade-
estado. Por extensão, poderia significar tanto Estado quanto 
sociedade, comunidade, coletividade e outras definições 
referentes à vida urbana. 
O livro de Platão traduzido como A República é, no original, 
intitulado Πολιτεία (politeía).
“O homem é um animal político” (Aristóteles).
O termo política pode ser entendido e empregado em seis 
acepções:
1. No uso trivial, vago e às vezes um tanto pejorativo, política, 
como substantivo ou adjetivo, compreende as ações, 
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comportamentos, intuitos, manobras, entendimentos 
e desentendimentos dos homens (os políticos) para 
conquistar o poder, ou uma parcela dele, ou um lugar 
nele: eleições, campanhas eleitorais, comícios, lutas de 
partidos etc.
2. Conceituação erudita, de certa forma síntese da anterior, 
considera política a arte de conquistar, manter e exercer o 
poder, o governo. É a noção dada por Nicolau Maquiavel, 
em O Príncipe.
3. Política denomina-se a orientação ou a atitude de um 
governo em relação a certos assuntos e problemas de 
interesse público: política financeira, política educacional, 
política social, política do café etc. 
4. Para muitos pensadores, política é a ciência moral 
normativa do governo da sociedade civil. (Alceu Amoroso 
Lima – Política, 4º edição, pág. 136).
5. Outros a definem como conhecimento ou estudo “das 
relações de regularidade e concordância dos fatos com 
os motivos que inspiram as lutas em torno do poder do 
Estado e entre os Estados” (Eckardt – Fundamentos de la 
Política, p. 14).
6. Atualmente, a maioria dos tratadistas e escritores se divide 
em duas correntes. Para uns, política é a ciência do Estado. 
Para outros, é a ciência do poder. 
Em suma, política é objeto de estudo da ciência política.
1.2.4 Sociedade
Em sociologia, uma sociedade é o conjunto de pessoas que 
compartilham propósitos, gostos, preocupações e costumes, 
e que interagem entre si constituindo uma comunidade. A 
sociedade é o objeto de estudo das ciências sociais.
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A origem da palavra sociedade vem do latim societas, uma 
“associação amistosa com outros”. Societas é derivado de socius, 
que significa “companheiro”, e assim o significado de sociedade 
está intimamente relacionado àquilo que é social. Está implícito 
no significado de sociedade que seus membros compartilham 
interesses ou preocupações mútuas sobre um objetivo comum. 
Como tal, o conceito de sociedade é muitas vezes usado como 
sinônimo para o coletivo de cidadãos de um país governado por 
instituições nacionais que lidam com o bem-estar cívico.
Pessoas de várias nações unidas por tradições, crenças ou 
valores políticos e culturais comuns, em certas ocasiões também 
são chamadas de sociedades.
Um país, de uma forma geral, é um território social, político, 
cultural e geograficamente delimitado. A maioria dos países é 
administrada por um governo que mantém a soberania sobre 
seu povoe seu território, garantindo, assim, o funcionamento e 
a ordem do fluxo de atividades que envolvem a sua economia e 
a sua sociedade.
A definição de país não é necessariamente compatível com as 
definições de reino, império, república, nação e Estado, mas, na 
atualidade, independentemente da forma de governo adotada, 
todos os Estados soberanos são considerados países.
1.3 Teoria da burocracia 
Burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, 
caracterizado, principalmente, por um sistema hierárquico, 
com alta divisão de responsabilidade, no qual seus membros 
executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, 
como engrenagens de uma máquina. 
É também usado com sentido pejorativo, significando uma 
administração com muitas divisões, regras e procedimentos 
redundantes, desnecessários ao funcionamento do sistema.
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De acordo com Max Weber,7 os atributos da burocracia 
moderna incluem a impessoalidade, a concentração dos meios 
da administração, um efeito de nivelamento entre as diferenças 
sociais e econômicas e a execução de um sistema da autoridade 
que é praticamente indestrutível. A análise de Weber da 
burocracia relaciona-se:
 
• às razões históricas e administrativas para o processo da 
burocratização (especialmente na civilização ocidental);
• ao impacto do domínio da lei no funcionamento de 
organizações burocráticas;
• à orientação pessoal típica e à posição ocupacional dos 
oficiais burocráticos como um grupo de status;
• aos atributos e às consequências mais importantes 
da burocracia na organização burocrática no mundo 
moderno.
A teoria da burocracia desenvolveu-se dentro da 
administração ao redor dos anos 1940. Segundo essa teoria, 
um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa 
maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito 
minuciosamente e, em hipótese alguma, é permitido que suas 
emoções interfiram no seu desempenho. A partir daí, surge a 
teoria da burocracia na administração.
Então, a burocracia é uma forma de organização que se baseia 
na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos 
(fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível 
no alcance dos objetivos.
7 Max Weber (1864-1920) foi o autor que melhor trabalhou esse 
processo de racionalização, entendido como “o resultado da especialização 
científica e da diferenciação técnica peculiar à civilização ocidental”. Consiste 
na organização da vida, por divisão e coordenação das diversas atividades, 
com base em um estudo preciso das relações entre os homens, com seus 
instrumentos e seu meio, com vistas à maior eficácia e rendimento.
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Max Weber identifica três fatores principais que favorecem 
o desenvolvimento da moderna burocracia:
1. o desenvolvimento de uma economia monetária, pois na 
burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em 
espécie para os funcionários, permitindo a centralização 
da autoridade e o fortalecimento da administração 
burocrática; 
2. o crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas 
administrativas do Estado Moderno; 
3. a superioridade técnica – em termos de eficiência – do 
tipo burocrático de administração que serviu como uma 
força autônoma para impor sua prevalência.
A burocracia é baseada:
• no caráter legal das normas; 
• no caráter formal das comunicações; 
• na impessoalidade no relacionamento; 
• na divisão do trabalho; 
• na hierarquização de autoridade; 
• nas rotinas e procedimentos; 
• na competência técnica e mérito; 
• na especialização da administração; 
• na profissionalização; 
• na previsibilidade do funcionamento. 
Consequências previstas:
• previsibilidade do comportamento humano; 
• padronização do desempenho dos participantes. 
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Objetivos: máxima eficiência da organização:
• uma organização é racional se os meios mais eficientes 
são escolhidos para a implementação das metas;
• a racionalidade funcional é atingida pela elaboração 
– baseada no conhecimento científico – de regras que 
servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento 
de encontro à eficiência;
• Weber usa o termo burocratização em um sentido mais 
amplo, referindo-se também às formas de agir e de pensar 
que existem não somente no contexto organizacional, 
mas que permeiam toda a vida social.
1.4 Administração pública 
Administração pública (ou gestão pública) é, em sentido 
orgânico ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes 
do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas 
(tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação 
das necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a 
cultura, a saúde e o bem-estar das populações.
A administração pública difere de forma fundamental 
da administração privada. Seu objetivo é atender, de forma 
continuada, às necessidades mais essenciais da coletividade, 
ela tem a obrigatoriedade de atender às necessidades 
públicas.
Na administração pública não há liberdade pessoal. 
Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a 
lei não proíbe, na administração pública só é lícito fazer o que 
a lei autoriza.
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, 
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação 
das necessidades coletivas. 
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Administrar é gerir os recursos públicos; significa não 
só prestar serviços e executá-lo, como também dirigir, 
governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um 
resultado útil.
Uma pessoa empregada na administração pública diz-se 
servidor público ou funcionário público.
1.5 Resumo
Como pudemos ver neste módulo, conceituamos o Estado 
e seus elementos; abordamos todas as formas de governo, 
evidenciando os casos práticos e os exemplos históricos; 
fizemos referências a todos os conceitos acadêmicos a respeito 
da política, e quando foi possível trouxemos mais de um autor 
para a consolidação do tema. 
Ainda recuperamos Weber na teoria da burocracia e 
administração pública, conceitos que nortearam os demais 
tópicos desenvolvidos ao longo deste trabalho. 
2 TEORIA DE FINANÇAS PÚBLICAS E SEUS 
CONCEITOS
Objetivos do módulo
Para este módulo, recuperaremos os principais conceitos 
e teorias sobre as finanças públicas. Para isso, iremos 
contextualizar que a teoria das finanças públicas representa 
um ramo da ciência econômica, que trata dos gastos do setor 
público e das formas de financiamento desses gastos. 
Podemos dizer que as finanças públicas abrangem a 
captação de recursos pelo Estado, sua gestão e seu gasto 
para atender às necessidades da coletividade e do próprio 
Estado.
Ponto de reflexão
Você é capazde diferenciar um político 
de um tecnocrata ou burocrata? 
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2.1 Conceitos básicos 
A teoria das finanças públicas representa um ramo da ciência 
econômica, que trata dos gastos do setor público e das formas 
de financiamento desses gastos. Podemos dizer que as finanças 
públicas abrangem a captação de recursos pelo Estado, sua 
gestão e seu gasto para atender às necessidades da coletividade 
e do próprio Estado.
A partir daí, são desenvolvidos estudos, teorias e modelos 
que procuram explicar:
• a evolução da participação do setor público na 
economia;
• as formas de intervenção do Estado na atividade 
econômica;
• as fontes e origens das receitas públicas, bem como a 
evolução crescente dessas receitas relativamente ao 
produto/renda nacional. 
A alocação de recursos determinada pelo mercado livre é 
desejável?
Existe espaço para que a intervenção do Estado melhore a 
vida das pessoas?
De forma geral, são quatro as funções do Estado:
• função alocativa, que visa à provisão de bens públicos; 
• função distributiva, voltada à geração de uma distribuição 
de renda mais adequada que aquela que o mercado por si 
mesmo faria;
• função estabilizadora, através da condução de políticas 
de estabilização de preços e emprego; 
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• função de desenvolvimento, com o objetivo de 
crescimento com alterações estruturais e elevação do 
padrão de vida da sociedade como um todo (países não 
desenvolvidos ou subdesenvolvidos).
A principal razão de existência da estrutura federativa 
encontra-se na função alocativa. A questão central está na 
provisão de bens e serviços públicos compatíveis com as 
preferências dos habitantes da região beneficiada e que por eles 
seja financiada.
 
Alguns bens e serviços públicos, como a segurança 
nacional e a política externa, beneficiam toda a população 
do país e, portanto, devem ser providos pela União. Por outro 
lado, existem serviços, como iluminação pública, coleta de 
lixo e saneamento básico, que beneficiam diretamente um 
grupo restrito, sendo, assim, bens públicos locais. Portanto, 
se levarmos em consideração a eficiência de todo o setor 
público, cada nível de governo deve ser responsável pela 
provisão dos bens e serviços públicos cujos benefícios são 
auferidos apenas dentro de sua jurisdição. Caso contrário, 
incorrer-se-á em ineficiências.
Se a provisão do bem ou serviço público não atender 
a toda a comunidade, algumas famílias pagarão impostos 
sem, no entanto, consumirem o bem, reduzindo o benefício 
total percebido por elas e levando também a um aumento da 
demanda por aqueles que o consomem, visto não pagarem 
totalmente por esses bens e serviços públicos.
Por outro lado, a racionalidade indica que os bens e 
serviços públicos devem ser providos e financiados pelo 
mais baixo nível de governo possível, de forma que os 
benefícios sejam absorvidos pela comunidade local e 
que eventuais vazamentos sejam corrigidos através de 
transferências.
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Dessa forma, o comportamento dos grupos de pressão ou 
dos caçadores de renda que competem entre si por recursos 
provenientes do governo federal configura uma ação racional 
e, portanto, natural e recorrente num ambiente de competição 
política por transferências.
Dada a existência de transferências num sistema federativo, 
a restrição aos gastos públicos estaria, em princípio, mais 
flexibilizada, gerando maiores condições para um aumento 
do déficit ótimo (Werneck, 1995), justificando, assim, o 
comportamento rent-seeking dos governos locais.
A função distributiva é resultante, em determinado momento, 
das dotações dos fatores de produção – capital, trabalho e terra, 
e a venda dos serviços desses fatores no mercado pode não ser 
a desejada pela sociedade.
A função estabilizadora passou a ser defendida com a 
publicação do livro Teoria geral do juro, do emprego e da moeda, 
em 1936, de John Maynard Keynes. Neste caso, Keynes deu 
ênfase ao papel do Estado mediante as políticas monetárias e 
principalmente fiscais, para promover um alto nível de emprego 
na economia.
2.2 Falhas de mercado
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em 
torno da existência das falhas de mercado, que tornam necessária 
a presença do governo, o estudo das funções do governo, da 
teoria da tributação e do gasto público.
As falhas de mercado são fenômenos que impedem a 
economia de alcançar o ótimo de Pareto8, ou seja, o estágio de 
8 Vilfredo Pareto, economista e sociólogo italiano de origem francesa, 
nascido em Paris.Considerado um dos ideólogos do movimento fascista, 
elaborou a teoria de interação entre massa e elite e aplicou a matemática à 
análise econômica, mais conhecido por sua dedicação à matemática voltada 
para a economia e a sociologia. Educado na Itália, estudou matemática e 
literatura e graduou-se em física e matemática (1867) e em engenharia 
(1870) no Instituto Politécnico de Turim.
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welfare economics, ou estado de bem-estar social, através do 
livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
• Existência dos bens públicos: bens que são consumidos 
por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex.: rua). Os bens 
públicos são de consumo indivisível e não excludente. 
Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o 
direito de outra adquiri-lo também. 
• Existência de monopólios naturais: monopólios que 
tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor 
oferece (ex.: água, energia). O governo acaba sendo 
obrigado a assumir a produção ou a criar agências que 
impeçam a exploração dos consumidores. 
• As externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao 
mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma 
externalidade negativa, porque causa danos ao meio 
ambiente e a geração de empregos é uma externalidade 
positiva por aumentar o bem-estar e diminuir a 
criminalidade. O governo deverá agir no sentido de 
inibir atividades que causem externalidades negativas 
e incentivar atividades causadoras de externalidades 
positivas. 
• Desenvolvimento, emprego e estabilidade: 
principalmente em economias em desenvolvimento, 
a ação governamental é muito importante no sentido 
de gerar crescimento econômico através de bancos de 
desenvolvimento, criar postos de trabalho e buscar a 
estabilidade econômica.
2.2.1 Bens públicos
Bens públicos são aqueles cuja escolha é socializada para 
toda a população. Esses bens são também conhecidos como 
bens não rivais e podem ser divididos em: a) bens tangíveis, 
como ruas; e b) bens intangíveis, como leis. Bens gratuitos (tipo 
segurança pública) são um desafio para a análise econômica. 
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Para os bens alocados em mercado, que são a maioria em 
nossa economia, os preços são os sinais que guiam as decisões 
de compradores e vendedores. Entretanto, quando os bens são 
gratuitos, as forças de mercado deixam de funcionar e não 
servem como guia.
Bem não rival: um bem não rival é aquele no qual o 
consumo do bem por um consumidor não impede o consumo 
do mesmo por outro consumidor. Ex.: ondas de rádio, paisagem 
e outros usos não consuntivos da água. 
Bem rival: um bem é dito rival quando seu uso por uma 
pessoa ou firma prejudica seu uso por outras pessoas ou 
firmas. Ex.: uma peça de vestuário feita para uma pessoa, 
não pode ser usada por duas pessoas ao mesmo tempo, 
entretanto, pode ser partilhada, desde que o tempo e uso 
sejam divididos. 
Bem excluível: aquele em que é possível impedir uma 
pessoa de usá-lo. Ex.: pedágio.
Bem não excluível: um bem não exclusivo é aquele que não 
é possível/viável excluir as pessoas de consumi-lo. Ex.: luz solar, 
peixes para pesca. 
Rival?
sim não
Bens privados
• Roupas
• Carros
• Estradas congestionadas com 
pedágio.
Monopólios naturais
• Corpo de bombeiros
• TV a cabo
• Estradas não congestionadas com 
pedágio.
Recursos comuns
• Peixes no mar
• Meio ambiente
• Estradas congestionadas sem 
pedágio.
Bens públicos
• Defesa nacional
• Justiça
• Estradas não congestionadas sem 
pedágio.
sim Exclusível? não
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Free rider: uma pessoa que se utiliza de um bem, mas se 
recusa a pagar por ele. Um exemplo é alguém que se recuse a 
pagar uma taxa para a queima de fogos no final do ano, mas 
sempre assiste ao espetáculo.
Devido ao problema do carona, o setor privado não 
consegue ofertar bens públicos em uma quantidade 
socialmente desejável.
O governo pode resolver o problema da provisão de bens 
públicos produzindo estes bens e financiando os custos por 
meio de tributação.
Tragédia dos comuns: uma parábola que ilustra porque os 
recursos comuns são mais utilizados do que seria desejável do 
ponto de vista social.
A solução para o problema de uso excessivo de recursos 
comuns é recorrer ao direito de propriedade. Caso não seja possível 
o governo pode criar impostos que diminuam o uso do recurso. 
2.2.2 Externalidades
Uma externalidade ocorre quando alguma atividade de 
produção ou consumo possui efeitos indiretos sobre outras 
atividades de produção ou de consumo que não estejam 
diretamente refletidas nos preços de mercado.
O termo “externalidade” é empregado porque os efeitos sobre 
os outros itens (custos ou benefícios) são externos ao mercado. 
Por exemplo, uma usina que despeje seus poluentes num rio, 
tornando sua água inadequada para consumo, pesca ou natação 
das comunidades próximas, estará produzindo externalidades 
negativas (custos) para elas.
Na presença de uma externalidade negativa da produção, o 
custo social é maior que o custo privado, de forma que a “oferta 
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social” fica à esquerda da oferta privada. O resultado é que a 
produção do mercado é maior do que a socialmente desejável.
Os custos de produção estarão sendo absorvidos por outros 
agentes que não o inicial. A melhor medida alocativa é a 
imposição de um tributo sobre a produção, de modo que esta seja 
inibida. Ex: uma fábrica de cimento que esteja gerando poluição 
do ar pela emissão de partículas através de suas chaminés, pode 
ser obrigada, por atos regulatórios, a instalar equipamentos de 
controle da poluição, de forma a evitar efeitos negativos (custos) 
para outros produtores e moradores próximos.
Na presença de uma externalidade positiva da produção, o 
custo privado é maior que o custo social, de forma que a “oferta 
social” fica à direita da oferta privada. O resultado é que a 
produção do mercado é menor do que a socialmente desejável. 
Benefícios sociais de um produto excedem os benefícios 
privados. Nesta situação, a firma produtora irá produzir menos 
que o necessário, porque os benefícios que concede à sociedade 
são maiores que aqueles a que fará jus via mecanismos de 
mercado. A medida alocativa neste caso é fazer a correção da 
oferta pela concessão de um subsídio à firma para incentivar 
maior produção e consumo. 
Teorema de Coase: se os agentes privados puderem 
negociar sem custos a respeito da alocação de recursos, eles 
podem resolver por si próprios o problema das externalidades.
Imposto de Pigou: imposto implementado para corrigir os 
efeitos de uma externalidade negativa.
2.2.3 Poder de mercado e assimetria
Informações incorretas ou imperfeitas são identificadas nas 
teorias econômicas como informações assimétricas e, ainda, 
normalmente provocam um estado de mal econômico ao 
fazerem as pessoas tomarem decisões erradas. 
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É comum que alguma parte envolvida em uma transação, 
geralmente o consumidor, não possua informação completa 
sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo 
deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito 
de um determinado produto seja conhecida por todos os 
participantes do mercado.
Um caso clássico de assimetria são os balanços de empresas 
que apresentam resultados pouco condizentes com a saúde 
financeira, induzindo ao erro, como mencionado no primeiro 
parágrafo, os agentes econômicos e destruindo parte ou toda a 
riqueza acumulada pelos mesmos.
2.2.4 Política fiscal
Do ponto de vista da análise econômica, as finanças públicas 
se materializam na chamada política fiscal, que se constitui, 
sem dúvida, num dos principais instrumentos de intervenção 
na atividade econômica de que dispõe o governo, consistindo, 
basicamente, de:
• aumentos ou cortes das despesas do governo, como, por 
exemplo, construção de escolas, de hospitais, de estradas, 
ou, ainda, gastos com o funcionamento da máquina 
administrativa e com o pagamento de funcionários;
• aumentos ou reduções do nível de impostos. 
Estas duas medidas alteram a:
Demanda Agregada (DA = C + I + G + (X-M)).
Demanda Agregada = Consumo privado + Investimentos das 
empresas + Gastos do governo + eXportações - iMportações.
 C C
Política fiscal → ↑ G → ↑ Y
expansionista I I
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Em uma situação de insuficiência ou excesso de demanda 
agregada, teremos uma política fiscal expansionista através 
da elevação dos gastos do governo e, por consequência, a 
elevação do consumo (C) e do investimento (I), que, por sua 
vez, elevará a renda (Y) e o consumo (C) e os investimentos 
privados(I), resultando em um ciclo de crescimento 
econômico.
Ainda que de forma diferente, enquanto os aumentos ou 
reduções dos gastos se refletem, na equação da demanda 
agregada, em um G maior ou menor, as variações no nível de 
impostos afetam a “renda pessoal disponível” dos indivíduos e, 
consequentemente, o nível de consumo privado C.
É através da política fiscal, espelhada no seu orçamento, 
que o governo:
• interfere na alocação de recursos, oferecendo bens e 
serviços (segurança nacional, polícia etc.) que se deixados 
às forças do mercado não seriam produzidos pelo setor 
privado;
• procura melhorar a distribuição da renda no país, tributando 
mais os que ganham mais e realizando “transferências” 
para os menos favorecidos da sociedade.
2.2.5 Inflação e déficit público
Quando o governo gasta mais do que arrecada, o déficit 
orçamentário resultante reduz a poupança nacional. Isto reduz 
a oferta de fundos emprestáveis à disposição das firmas e das 
famílias.
Para financiar seus gastos sem aumentar os impostos nem 
vender títulos no mercado o governo pode imprimir moeda. 
A “receita” obtida com a impressão de moeda é chamada 
senhoriagem. Ao imprimir moeda para financiar gastos causa 
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inflação, e a inflação pode ser vista como um imposto sobre as 
pessoas que guardam dinheiro.
Efeito Oliveira-Tanzi: o aumento da inflação reduz o valor 
real da arrecadação de outros impostos, devido à existência 
de uma defasagem entre o fato gerador do imposto e a sua 
coleta.
Efeito Patinkin: taxas de inflação altas ajudam a reduzir 
o déficit público, devido à queda do valor real dos gastos 
públicos.
2.2.6 Teoria da tributação
O Código Tributário Nacional define tributo em seu art. 3 da 
seguinte forma:
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda 
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção 
de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada. Os tributos podem 
tomar a forma de impostos, taxas, contribuições de melhorias e 
contribuições sociais.
Apesar de não aparecer como tributo nem na Constituição 
Federal nem no Código Tributário Brasileiro, as contribuições 
sociais são consideradas como tributos por vários autores. 
Isto decorre da importância crescente que estas contribuições 
passaram a ter no Brasil.
Os tributos formam a receita da União, estados e 
municípios e abrangem impostos, taxas, contribuições 
e empréstimos compulsórios. Eles podem ser diretos ou 
indiretos. No primeiro caso, são os contribuintes que devem 
arcar com a contribuição, como ocorre no Imposto de Renda. 
Já os indiretos incidem sobre o preço das mercadorias e 
serviços.
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Para poder funcionar regulando atividades do mercado 
e ofertando bens públicos, o Estado precisa de receitas. Estas 
receitas são obtidas por meio de tributos. A implementação 
de um tributo deve considerar dois aspectos fundamentais: a 
neutralidade e a equidade.
A equidade deve ser de tal forma que garanta que 
indivíduos iguais recebam o mesmo tratamento – equidade 
horizontal – e que exista algum critério capaz de diferenciar 
indivíduos, de modo que pessoas diferentes recebam um 
tratamento diferente – equidade vertical.
Critério do benefício: propõe atribuir a cada indivíduo um 
ônus equivalente aos benefícios que ele usufrui dos programas 
governamentais.
Critério da capacidade de contribuição: defende que 
a repartição do ônus tributário deve ser feita em função das 
respectivas capacidades individuais de contribuição.
Progressivo: o valor da contribuição aumenta de forma 
mais que proporcional à renda.
Proporcional: o valor da contribuição aumenta de forma 
proporcional à renda.
Regressivo: o valor da contribuição aumenta de forma 
menos que proporcional à renda.
Tributos sobre o patrimônio: ITR, IPTU, IPVA.
Tributos sobre fluxos de renda: IRPF, IRRF, Contribuição 
para Previdência Social, IRPJ, IOF.
Tributos sobre vendas de mercadorias e serviços: ICMS, 
PIS, Cofins, II, IPI, ISS.
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• Conceito da equidade: cada indivíduo deve contribuir 
com uma quantia “justa”.
• Conceito da progressividade: as alíquotas devem 
aumentar à medida que são maiores os níveis de renda 
dos contribuintes.
Imposto sobre a renda do trabalho
Salário
Salário 
pago
Salário 
recebido
Cunha 
tributária
Peso morto
Oferta de 
trabalho
Demanda 
por trabalho
Horas
trabalhadas
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
• Conceito da neutralidade: a tributação não deve 
desestimular o consumo, produção e investimento. 
Se considerarmos a renda como Y e a arrecadação via 
impostos como T, temos:
É neutro, pois não afeta a eficiência nas decisões de alocação 
de recursos.
 ↑ Y → ↑ T
 IR
 ↓ Y → ↓ T
Não neutralidade em casos específicos:
↑ T sobre cigarros e bebidas alcoólicas 
 
↑ T de produtos importados = similares 
qualidade
modelo
preço
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• Conceito da simplicidade: o cálculo, a cobrança e a 
fiscalização relativa aos tributos devem ser simplificados 
a fim de reduzir custos administrativos.
– imposto de fácil entendimento para quem tiver que 
pagá-lo;
– cobrança, arrecadação e processos de fiscalização não 
devem representar custos administrativos elevados 
para o governo.
1. Quanto mais elástica a curva de demanda e menos 
elástica a curva de oferta, maior parcela dos impostos 
recai sobre os produtores. 
2. Quanto menos elástica a curva de demanda e mais 
elástica a curva de oferta, maior será o ônus tributário 
para os consumidores. 
Quanto mais inelástico, menos será possível
escapar do aumento de T.
A quantidade de imposto paga pelo consumidor 
será tanto maior quanto menor for a elasticidade preço 
da demanda e maior for a elasticidade preço da oferta. 
Nos casos-limite, o ônus será totalmente transferido para o 
consumidor quando a demanda for perfeitamente inelástica, 
e totalmente suportado pelo produtor quando a oferta for 
totalmente inelástica.
Elasticidade-preço 
da demanda
=
Variação percentual da qtde. demanda
Variação percentual do preço
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0
Quem paga um imposto sobre as vendas?
Preço
10 Transferência 
ao consumidor
Peso 
morto
Oferta
Demanda 
Quantidade
6
5
4,5
80 100
Oferta com 
imposto
Fonte: Elaborado pelo autor (2009).
2.2.6.1 Curva de Laffer
A relação ambígua