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Marta A. Rodrigues - Pol. Públicas

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Política,Poder, Estado, Governo e Atores Político
Prof. Romerio Jair Kunrath
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O que é política?
Atividade ou práxis humana
Perspectiva clássica – coisas da cidade, público, civil e social
Aristóteles – a arte ou ciência de Governo;
Era moderna – ciência do Estado ou Ciência Política;
Política – atividade ou conjunto de atividades que, de alguma maneira, faz referência ao Estado.
Políticas Públicas – conjunto de procedimentos que expressam relações de poder e que se orienta à resolução de conflitos no que se refere aos bens públicos.
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A política implica a possibilidade de resolvermos conflitos de forma pacífica (Rodrigues, 2010). 
Fonte: Phillippe C. Schimitter, “Reflexões sobre o conceito de política”. Em: Curso de Introdução a Ciência Política - Vol.1. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1984.
Schimitter (1984) sugere o estudo da política em quatro diferentes níveis de forma sistemática e não-hierárquica.
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Premissas para compreender a importância da política como objeto das políticas públicas:
1) As sociedades contemporâneas caracterizam-se pela diferenciação social e também por identidades e visões de mundo específicas sobre questões como desenvolvimento e bem-estar, por exemplo;
2) Seus membros têm expectativas diferentes sobre a vida em sociedade;
3) A natureza complexa da sociedade implica conflito não só de objetivos (fins), as também dos modos de atingir esses fins (meios);
4) Há 2 modos de resolver os conflitos: pela força (coerção/repressão) ou pela ação política. A ação política tem como características principais a ação coletiva, a necessidade de aceitação da decisão alcançada e o caráter impositivo da decisão coletiva (enforcement of the law);
Constituem-se de decisões e ações que estão revestidas da autoridade soberana do poder público.
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O que é poder?
Dahl – capacidade de influenciar alguém a fazer algo que, de outra forma, ele/ela não faria. 
Poder (político) que o ser humano exerce sobre outro ser humano.
Aristóteles: 3 formas de poder:
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Aristóteles - A tipologia clássica das forma de poder:
Fonte: COELHO, R. C. In: Ciência política. Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2010
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Concepção moderna de poder
Max Weber – Poder é a probabilidade de um ator social ( a burocracia, os partidos, um líder, por exemplo) levar adiante sua vontade,apesar das resistências que ela enfrenta, isto é, mesmo que esteja em oposição à vontade do outro.
Poder como fator de dominação – Tipos de autoridade legítimas: tradicional, carismática, e racional-legal.
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Como o poder do Estado se legitima?
Três fundamentos:
Poder tradicional – respeito aos hábitos e costumes de outrora, do poder que os patriarcas e os senhores de terras antes exerciam.
Poder carismático – em dons pessoais e extraordinários de um individuo, a quem se devota a confiança por suas qualidades que fazem dele um líder, escolhido pelo seu povo.
Poder racional legal – crença na validez de um estatuto legal e de uma competência positiva, fundada em regras racionalmente estabelecidas, na obediência as leis e normas de um determinado país.
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Como se dá a obediência?
(...) a obediência dos súditos é condicionada por motivos extremamente poderosos, ditados pelo medo ou pela esperança...
A obediência pode, igualmente, ser condicionada por outros interesses e muito variados (...) (Weber, 1993, p. 58).
(...) A obediência funda-se, antes, em duas espécies de motivo que se relacionam a interesses pessoais: retribuição material e prestígio social. (Weber, 1993, p. 59)
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O que é Estado?
Estado resulta de um processo histórico de concentração de poder que ocorre, na Europa, entre o final da Idade Média e os primeiros séculos da Idade Moderna. Vide: BENDIX, R. (1996) e TILLY,C (1996).
Resultante desse processo histórico surge o monopólio da coerção legítima no Estado, em contraposição ao exercício da violência privada sob a tutela de interesses dispersos.
Estado moderno é constituído de múltiplas instituições públicas que envolve várias relações de poder em um dado território.
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Burocracia e Ordenamento jurídico:
	São frutos da formação do Estado Moderno; Assim como o ordenamento jurídico da sociedade (Estados Constitucionais), o reconhecimento (por parte do Estado) dos direitos dos cidadãos. Pois é...
Da organização burocrática do Estado que nasce a Administração Pública.
Do reordenamento da sociedade com base no sistema jurídico, que garante liberdades fundamentais, que nasce o Estado de Direito;
Do reordenamento da sociedade com base no sistema de proteção social que nasce o Estado de bem-estar-social (Welfare State).
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O que é Governo?
Conjunto de indivíduos que orientam os rumos da sociedade, pois ocupam posições na cúpula do Estado.
Quem está no governo exerce o poder político;
Se o chefe do governo foi escolhido por algum meio de eleição seu poder é legítimo e institucionalizado, mas se chegou ao poder pela força ou coerção seu poder é autoritário. 
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Governo:
Para Comparato : Governo gerencial (government by policies) – compõe o processo decisório do qual resulta o desenho das políticas públicas; planejamento.
Governo legal – (Government by law) – produtor de regras e rotinas que se aplicam à administração pública.
Governo democrático as preferências e interesses dos diversos atores políticos são permanentemente negociadas na construção do processo de decisão.
A atividade do governo consiste em grande medida em responder às demandas que lhe são dirigidas.
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Modelo simplificado do Sistema Político (Easton,1965).
	Se nós analisamos o sistema político, do qual o Estado participa, ele recebe constantemente novos elementos e novos fatores de influência (input -demandas), que ao entrar no sistema produzem uma série de conseqüências (decisões e ações) que atingem diferentes setores da sociedade. Desta elaboração resulta o produto do sistema, as saídas (output - respostas), muitos dos quais voltam ao próprio sistema como novo fator de influência, num processo de realimentação (feedback).
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Quem são os atores?
Atores políticos: podem ser individuais ou coletivos; públicos ou privados.
Atores privados – detém poder para influenciar na formatação de políticas públicas quando pressionam o Governo.
Atores públicos – são os que tem poder de fato para decidir sobre as políticas.
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Atores: políticos, burocratas;
Políticos – exercem suas funções de acordo com o cálculo eleitoral e -partidários;
Burocratas – espera-se que ocupem suas funções por mérito ou por deter um conhecimento especializado;
Cidadãos ou organizações civis expressam as demandas que tornam-se pauta de políticas públicas ;
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Atores: gestores, cidadãos
Dentre os burocratas encontram-se os gestores de políticas públicas que tem o maior peso no processo de decisão das políticas públicas;
Na fase de implementação das políticas públicas estão envolvidos gestores, executores públicos e podem estar atores privados;
Na fase de avaliação das políticas públicas estão os gestores, funcionários que integram os organismos de controle social, os atores externos privados ou públicos.
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Políticas Públicas e Ciência Política:
Segundo Ham e Hill (1993):
 a origem da Análise de Políticas Públicas, em uma escala significativa, remonta aos anos 1960.
Na Europa tinham por objetivo: analisar e explicar o papel do Estado e de suas organizações mais importantes na produção de políticas públicas.
Nos Estados Unidos a ênfase era na ação dos Governos.
O interesse está em entender melhor causas e consequências das decisões públicas, o que implica em avaliar se as políticas estão atingindo certos “alvos”.
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As principais teorias adotadas pelos trabalhos acadêmicos: 
 A visão marxista: ao focalizar o partido da classe operária, a coalizão entre proletários, campesinos e burgueses, ou mesmo
as instituições sociais como fontes de transformação da sociedade, Marx e Engels desvelam a complexidade do desafio metodológico de imaginarmos quem será o ator mais qualificado para tomar as melhores decisões públicas (de Estado) numa determinada sociedade, como se decide e o que deve ser decidido. 
	
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O elitismo:
Lasswell introduz o enfoque elitista nas políticas públicas em 1936 com seu livro Quem ganha o quê, quando, como?
Para ele o estudo da política é o estudo da influência daqueles que a exercem [...]. Os que têm influência são aqueles que tomam a maior parte daquilo que se pode tomar. [...] “Aqueles que obtêm a maior parte são Elites, o resto é massa”.
O poder político é concebido como a capacidade que a elite tem para produzir efeitos intencionais em outras pessoas.
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O elitismo
O elitismo ganha fôlego com a obra A Elite do Poder (1956) de Charles Wright Mills, que quebra a ideia de uma classe dominante monolítica e a separa em esferas de atuação capazes de fazer coalizões;
As coalizões das elites e sua atuação permitem, para o autor, que um determinado problema se torne questão política (issue) e a ação do Estado reflete apenas a visão daqueles que estão no poder, o que resulta em uma democracia formal.
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Crítica Marxista e Liberal
Crítica dos marxistas ao elitismo de Wright Mills é que a classe dominante é uma só aquela que detém os meios de produção;
Crítica liberal a visão monolítica ao elitismo, pois para visão pluralista a sociedade é composta por diversos grupos de interesses. Não é negado a existência de um elite, mas a questão se coloca em por que determinados grupos de sobressaem a outros na decisão pública de questões pontuais?
A partir dessas críticas as principais questões a serem investigadas pela Ciência Política passam a ser: como e o que é decidido, e para quais fins.
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Política Pública como ação do Governo
H. Laswell e David Lerner (1951) lançam a 1ª. Publicação que trata as políticas públicas como ciência onde eles relacionam as “ciências da política pública (policy sciences) com conteúdos e metodologias de pesquisa de outras disciplinas, caracterizando o aspecto multidisciplinar da disciplina. Eles sugerem que podemos pensar ciências das políticas públicas como:
[...] as disciplinas que visam explicar a elaboração de políticas (policy-making) e seu processo de execução (policy-executing process), além de fornecer dados e interpretações que são relevantes aos problemas da política pública num dado período,
Tarefa dos pesquisadores o que o governo faz;
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A decisão do Governo ou o que o Governo Faz
Final dos anos 1950 – Estudos introduzem o conceito de racionalidade para o estudo das políticas públicas. O foco passa ser os decisores (policy makers) do governo;
Simon, Herbert (1947) – pai do behavorismo- A racionalidade das decisões públicas pode ser limitada por múltiplos fatores, que vão desde a falta de informação até a defesa de interesses pessoais, mas esse problema pode ser contornado através da criação de estruturas (regras e incentivos = instituições) que enquadre o comportamento dos atores na direção dos resultados desejados.
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Incrementalismo
Charles Lindblom (1959; 1979) foi pioneiro ao inserir o estudo das políticas públicas no universo da Política, e questionou a ênfase no racionalismo de Lasswell e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas.
 Seria necessário incluir na análise outras variáveis como o papel da burocracia, a influência das eleições e etc; tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório, processo que não teria necessariamente um fim ou um princípio.
O imprevisível deve ser levado em conta. As decisões nunca partem do zero, decisões tomadas no passado constrangem a capacidade do Governo em adotar medidas radicais que promovam mudanças na raiz do problema.
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Pluralismo
Robert Dahl – no método de estudo de caso da ação decisional consiste a visão pluralista, que não vê o Estado, na sua essência, como manifestação de uma única fonte de autoridade, mas como uma multiplicidade de manifestações que advêm da sociedade organizada.
Dahl desvia seu olhar da elite para a sociedade organizada, em ambiente democrático favorável a participação de grupos organizados ajudam a formular a política.
A política pública se define menos pela racionalidade dos seus decisores ou pelo poder da elite e mais pela capacidade que a sociedade civil tem de influenciar as ações do Governo.
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Enquanto atores coletivos é possível perceber, ainda, a concepção pluralista na crítica ao elitismos, pois:
O poder não se concentra em um único grupo, mas está disperso na sociedade em diversos GRUPOS DE INTERESSES.
Pluralista: o Estado está sob a influência de grupos de pressão diversos, com graus de poder diferentes, que atuam na concepção de políticas públicas, determinando o seu conteúdo, sem que haja um grupo dominante. Em alguns expositores dessa visão, o Estado também é visto como um grupo de pressão.
Fonte: RODRIGUES, M. M. A. Política Públicas. São Paulo:PUBLIFOLHA. 2010.
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O que o Governo faz e não faz:
Bachrach e Baratz (1962) desenvolveram o modelo intitulado “duas faces do poder”
Políticas públicas como processo decisório;
Olhar sobre qual forma as decisões são tomadas e de outra face, sobre o poder que o Governo tem de prevenir uma tomada de decisão; 
As políticas públicas podem ser estudadas tanto da perspectiva da ação do Governo (o que o Governo faz) quanto da inação (o que o Governo não faz) diante de algum problema.
Thomas Dye com base nessas idéias define políticas púbicas como “o que o Governo escolhe fazer ou não fazer”.
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Política Pública determina a Política: uma tipologia
Lowi, T (1964) desenvolveu a mais conhecida tipologia sobre política pública, elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política.
Isso significa que a política pública vai encontrar diferentes tipos de apoios e rejeições, e as disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas
Ele utiliza a perspectiva comparativista para argumentar que as diferentes percepções dos atores sobre o possível resultado de uma política pública transforma um problema em uma questão política (issue), e determina as disputas em torno da decisão de acordo com as diferentes arenas de poder.
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Para Lowi, a política pública pode assumir 4 formatos:
ARENA DISTRIBUTIVAS – se caracterizam por um baixo grau de conflito dos processo políticos. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários em escala pequena; ARENA REDISTRIBUTIVAS – são orientadas para o conflito. O objetivo é o deslocamento de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade (Windhoff-Héritier, 1987, p.49) ARENA REGULATÓRIAS – trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Benefícios e custos das políticas podem ser distribuídos de forma equilibrada ou desigual o resultado é decorrente dos processos de conflito, de consenso e de coalizão formados, que podem se modificar conforme os interesses e políticas específicas. Ex: política de regulação do salário mínimo, marco regulatório de exercício profissional... ARENA CONSTITUTIVAS OU ESTRUTURADORAS – são aquelas que definem as regras do jogo político e com isso as estrutura dos processos e conflitos, ou seja, as condições gerais de negociação das políticas citadas anteriormente. Ex: Regulação partidária, Política de separação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário...
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Ciclo da política = Policy Cycle.
Considerando o caráter dinâmico e a complexidade temporal das políticas esse tipo de análise divide o agir no processo político-administrativo em ciclos ou fases. 
A questão de como os governos definem sua agenda tem encontrado 3 respostas: 
Foco no problema. Os problemas entram na agenda quando exigem providencia. O reconhecimento e definição
do problema afeta os resultados.
Foco na política. Processo de construção de consciência coletiva de reconhecimento de um problema.
Foco nos participantes. Classificados como visíveis e invisíveis, sendo que os primeiros definem a agenda e os segundos as alternativas.
Assim, as fases tradicionais de divisões do ciclo político são: formulação, implementação e controle dos impactos da política.
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Modelos Explicativos:
Incrementalismo – Os recursos governamentais não partem do zero, mas de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos. Desta visão deriva a concepção de que as decisões tomadas no passado constrangem as futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das atuais. 
Modelo “garbage can” (lata de lixo) – Existem muitos problemas e poucas soluções e a escolhas de políticas públicas são feitas entre aquelas que estariam jogadas, amontoadas em um “lata de lixo”. Isso porque as organizações são pouco ordenadas e constroem preferências para a solução de problemas e não o contrário. 
Coalizão de defesa – (advocacy coalition) Política pública é concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros p/os constrangimentos e recursos de cada política. Nesse modelo as crenças, valores e idéias são elementos importantes que compõe os subsistemas que integram as políticas públicas e formam as coalizões de defesa existentes. Por isso nesse modelo de analise idéias e valores e crenças são importantes; e ignorados nos modelos precedentes.
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Referências:
BENDIX, Reinhard, Construção Nacional e Cidadania: estudos de nossa ordem social em mudança. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. São Paulo: EDUSP, 1996 (Clássicos; 5).
EASTON, David. Uma teoria de análise política. Tradução de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1965.
WEBER, Max. Ciência e política: duas vocações. São Paulo: Editora Cultrix, 1993.
NOGUEIRA, Octaciano. Introdução a Ciência Política. Brasília, Senado Federal: UNILEJIS, 2006.
RODRIGUES, Marta M. Assumpção. Políticas Públicas. São Paulo: Publifolha, 2010, p. 12-53.
TILLY, Charles. Coerção, Capital e Estados Europeus. São Paulo: Edusp, 1996.

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