Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais

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Judicialização da Saúde: direitos coletivos 
versus direitos individuais
Aluna: Josiane da Silveira Ribeiro1
Orientador: Gilberto de Oliveira Moritz2
Tutora: Mileide Marlete Ferreira Leal Sabino3
Resumo
O Sistema Único de Saúde (SUS) foi fruto da 
Constituição Federal de 1988, que assegurou 
o direito à saúde como “[...] direito de todos 
e dever do Estado [...]” (BRASIL, 1988, art. 
196), porém, na prática esse direito não vem 
sendo garantido. Sendo assim, ao não ter seus 
direitos garantidos, alguns cidadãos buscam na 
Justiça a sua materialização. A Justiça se tor-
nou a única solução para os que necessitam de 
medicamentos ou de algum procedimento não 
oferecido pelo SUS. A garantia constitucional 
do direito à saúde vem acarretando em diver-
sas demandas judiciais para fazer valer esse di-
reito, fenômeno conhecido como judicialização 
da saúde. Os Municípios precisam implantar 
em suas Secretarias núcleos técnicos para tra-
tar de todas as questões referentes aos proces-
sos judiciais; e ainda: promover ações para 
atender a todos, fazendo assim valer os prin-
cípios da universalidade, igualdade, equidade; 
com a ressalva de que o direito individual não 
se sobreponha ao direito coletivo.
Palavras-chave: Judicialização da Saúde. 
Direito individual e coletivo.
Abstract
Unified Health System (SUS) was the result of 
the 1988 Federal Constitution, which The gua-
ranteed the right to health as “[...] all right and 
duty of the state” (BRASIL, 1998, art. 196), 
but in practice this right not been guaranteed. 
Accordingly, to not have their rights guarante-
ed, some citizens seek justice in their materia-
lization. The Justice became the only solution 
for those who need medication or a procedure 
not offered by SUS. The constitutional guaran-
tee of the right to health is resulting in several 
lawsuits to enforce the law, a phenomenon 
known as legalization of health. Municipalities 
need to deploy in its core technical secretariats 
to deal with all matters relating to judicial pro-
ceedings and added: promote actions to suit 
everyone, thus asserting the principles of uni-
versality, equality, equity, with the caveat that 
the individual right not overlap the collective 
right.
Key words: Judicialization of health. Indivi-
dual and collective law.
1 Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí – Campus São José/SC. 
E-mail: josysilveira@gmail.com.
2 Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (2004). 
E-mail: gomoritz@cse.ufsc.br
3 Mestre em Administração Universitária pela Universidade Federal de Santa Catarina 
(UFSC). Formação Pedagógica para Atuação em EAD – UNOPAR. E-mail: mileide.ferreira@
cursoscad.ufsc.br.
104 Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4
Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
1 Introdução
Os direitos sociais no Brasil a partir da Segunda República, com a 
promulgação da Carta Política de 1934, que reivindicava ações para recons-
titucionalização do País, alcançaram seu apogeu com a Constituição Federal 
de 1988 (BRASIL, 1988), que tutelou a saúde como direito de todos e dever 
do Estado.
O direito à saúde constitui-se em elemento fundamental do Estado 
de Bem-Estar Social, uma vez que cabe ao Estado prover as necessidades 
essenciais mínimas para a sobrevivência de seus cidadãos.
Portanto, indispensável à análise da contingência gerada pelo amplo 
acesso à saúde, caracterizado como direito universal, e especialmente a ne-
cessidade da dispensação de medicamentos e a crescente judicialização da 
questão, que têm atingido sobremaneira os Municípios, por ser este o ente 
mais próximo dos cidadãos que ingressam com essas ações.
O presente artigo tem como objetivo analisar as relações entre direito e 
saúde que apresentam grandes desafios para o futuro dos sistemas de saúde, 
não só no Brasil, mas especificamente no Município de São José, SC. Dado 
que o setor saúde necessita de permanente regulação para resolver imperfei-
ções de mercado, o poder Judiciário passa a ser, por excelência, o campo de 
aplicação para a solução de conflitos entre as necessidades e direitos instituídos 
e as instituições públicas e privadas de saúde.
Ver-se-á ainda que é de suma importância a implantação de Núcleos 
técnicos com uma equipe multidisciplinar em cada Município afim de averiguar 
os pedidos administrativos e as ações judiciais cujo objeto são pedidos de 
medicamentos, exames e diversos outros insumos e procedimentos solicitados 
por meio da via judicial.
Tratar-se-á da questão dos gastos com as demandas judiciais em com-
paração com os valores pagos por todo o rol de medicamentos dispensados 
na rede básica de saúde, destacando que o objetivo é fazer valer o direito 
coletivo e não mais o direito individual tão somente, uma vez que, na maioria 
das demandas os medicamentos dispensados são utilizados por boa parcela da 
população, daí a importância da ampliação das listas básicas dos Municípios.
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2 O Sistema Único de Saúde e a Constituição Federal 
de 1988
A Lei Orgânica de Saúde, n. 8.080/90 veio regulamentar as ações de 
saúde no Brasil, seja para garantir a saúde preventiva e curativa, a vigilância 
sanitária ou até mesmo para dispor sobre fatores externos ligados à saúde 
como o saneamento básico, a alimentação, o trabalho etc. (CARVALHO; 
SANTOS, 1995)
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um modelo de ação social inte-
grada e descentralizada de matiz constitucional. O seu perfil, como sejam 
os seus princípios e seus objetivos, é previsto no artigo 194 da Constituição 
Federal dando compreensão do direito de seguridade social (CARVALHO; 
SANTOS, 1995). Seu conceito é obtido na Lei n. 8.080/90, no seu artigo 4°: 
“O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituição 
públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta 
e das fundações mantidas pelo Poder Público”.
Portanto, o artigo 4° é claro ao estabelecer que as ações e serviços de 
saúde serão oferecidos pelo Poder Público, constituindo o Sistema Único de 
Saúde. (REMOR, 2002, p. 30)
Ainda segundo Remor (2002, p. 30):
A realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde, de 17 a 21 
de março de 1986, ampliou as ideias discutidas na 3ª Conferên-
cia e inspirou a criação do SUS. Seu relatório final recomenda 
a reestruturação do Sistema Nacional de Saúde e propõe uma 
nova concepção de saúde, nos termos seguintes:
- A saúde é um direito do cidadão e dever do Estado;
- A saúde não deve ser restrita a assistência médica. Ela é resul-
tante de vários fatores sociais;
- O sistema nacional de saúde deve ser reestruturado de maneira 
que resulte num sistema único de saúde, devendo reger-se pelas 
seguintes diretrizes: universalização do acesso, equidade no aten-
dimento, integralidade das ações, descentralização e participação 
da sociedade.
Para que possam ser promovidas ações e serviços aos cidadãos, o SUS, 
sendo um sistema único, integra todos os serviços públicos, para que dessa 
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Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
forma possam ser de acesso universal, igualitário e com atendimento integral. 
Mas, para que possam ser oferecidos tais serviços a Constituição também prevê 
a participação da iniciativa privada no Sistema. (REMOR, 2002)
Desse modo, a saúde teve um expressivo reconhecimento e inserção 
na nova Constituição, promulgada em outubro de 1988, destacando-se sua 
inclusão como um componente da seguridade social, a caracterização dos 
serviços e ações de saúde como de relevância pública e seu referencial político 
básico expresso no Artigo 196, no qual é assumido que 
[...] asaúde é um direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução 
do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção 
e recuperação. 
Além disso, foram assumidos também os princípios da universalidade, 
da equidade e integralidade às ações de Saúde. (PORTAL DA SAÚDE, 2012) 
Com o intuito de efetivar o direito fundamental à saúde, constituiu-se o 
SUS, um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo, que abrange desde 
o simples atendimento ambulatorial até o transplante de órgão, garantindo 
acesso integral, universal e gratuito para toda a população do país. Além de 
oferecer consultas, exames e internações, o Sistema também promove cam-
panhas de vacinação e ações de prevenção e de vigilância sanitária – como 
fiscalização de alimentos e registro de medicamentos – atingindo, assim, a 
vida de cada um dos brasileiros. (CARVALHO, 2004)
Antes da criação do SUS, a saúde não era considerada um direito social. 
O modelo de saúde adotado até então dividia os brasileiros em três categorias: 
os que podiam pagar por serviços de saúde privados; os que tinham direito 
à saúde pública por serem segurados pela previdência social (trabalhadores 
com carteira assinada); e os que não possuíam direito algum. Assim, o SUS 
foi criado para oferecer atendimento igualitário e cuidar e promover a saúde 
de toda a população. O Sistema constitui um projeto social único que se 
materializa por meio de ações de promoção, prevenção e assistência à saúde 
dos brasileiros. (PORTAL DA SAÚDE, 2012)
Então, pode-se concluir que, o SUS é um sistema único que busca asse-
gurar serviços e ações para a população, garantindo através de seus princípios 
a universalidade, o fácil acesso, igualmente para todas as pessoas. Sendo esses 
serviços gratuitos, e não tendo disponibilidade de oferecê-los somente pelos 
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estabelecimentos públicos, pode então o SUS contratar empresas privadas 
para prestar o atendimento ao cidadão, tendo este a obrigação de fiscalizar a 
qualidade e a eficácia desses serviços prestados.
3 Os Serviços de Saúde Prestados pelos Entes Públicos
Como foi tratado no item anterior, a Constituição Federal de 1988 ino-
vou suas disposições quanto ao direito à saúde, inicialmente considerando-o 
de forma expressa no art. 6º, como um direito social, criando um sistema de 
saúde com o objetivo de promover o atendimento integral.
A relevância está instituída no artigo 197 da Constituição Federal, expres-
sando a manifestação do legislador em dar proeminência às ações e serviços, 
outorgando ao Poder Público dispor, em lei ordinária, sobre a regulamentação, 
fiscalização e controle de prestação desses serviços.
O Estado, seja em qualquer esfera de sua atuação – União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios – tem o dever de positivamente agir, para a 
prestação de serviços que amparem a saúde de seus cidadãos, não podendo 
se omitir sob quaisquer fundamentos. Afinal é seu dever a promoção do 
bem-estar como forma de resguardar-lhes outro direito fundamental do ser 
humano, o direito à vida.
4 As Gestões Municipais e a Limitação da Responsa-
bilidade de cada Ente
A saúde é um direito de todos e dever do Estado. Ao Sistema Único de 
Saúde (SUS) compete prover serviços e produtos de saúde para a população. 
Na esfera da gestão municipal, a prestação de serviços na área da saúde é 
um dos grandes desafios para a administração, pois é no município que se 
concretizam as políticas públicas de saúde.
Em se tratando de Gestão Municipal de saúde, é de suma importância 
que se conheça a organização e legislação do SUS, uma vez que as ações e 
serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada 
e constituem um sistema único.
A Programação Pactuada e Integrada (PPI) é o principal instrumento de 
pactuação entre os gestores; inclui os objetivos, metas, referências intermu-
nicipais e interestaduais, e os recursos financeiros correspondentes, definidos 
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Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
nos tetos financeiros por meio dos critérios estabelecidos nas CIBs e CIT e 
aprovados nos respectivos Conselhos de Saúde. 
Para a gestão municipal, foram estabelecidas duas condições.
4.1 Gestão Plena de Atenção Básica
Esta espécie de gestão repassa aos municípios a responsabilidade sobre 
todos aqueles serviços de baixa e média complexidade, restando excluídas, 
portanto, as intervenções cirúrgicas de maior envergadura, dentre outros.
As atividades desenvolvidas são de menor complexidade, como os 
serviços de ordem ambulatorial, pequenas suturas, programas de saúde pre-
ventiva (diabetes, câncer de colo de útero, alcoolismo, psiquiatria, vacinação, 
hipertensão etc.), período de observação ambulatorial (primeiro período de 
internação, sendo que após o paciente é transferido ao hospital), Estratégia 
de Saúde da Família (ESF), de agentes comunitários de saúde (PACS) etc.
Toda a rede de unidades prestadoras de serviços básicos de saúde fica 
vinculada ao gestor municipal, que é o responsável por todas as atividades 
de gestão e execução da assistência ambulatorial básica composta pelos 
procedimentos incluídos no piso assistencial básico (PAB), das atividades 
básicas na área de vigilância sanitária incluídas no PBVS e das atividades 
básicas na área de vigilância epidemiológica e de controle de doenças. O 
gestor é também responsável pelas autorizações de internações hospitalares 
e de procedimentos de alto custo/complexidade (salvo decisão contrária da 
CIB). (PORTAL DA SAÚDE, 2012) 
4.2 Gestão Plena do Sistema
Os municípios que integram essa gestão, embora recebam recursos do 
Estado e da União, assumem a gestão de todas as atividades locais de saúde, 
inclusive os serviços hospitalares.
Toda a rede de unidades prestadoras de serviços de saúde fica vinculada 
ao gestor municipal, que é responsável por todas as atividades de gestão dos 
serviços e ações de saúde do município, ambulatoriais e hospitalares; e executa 
as ações de vigilância sanitária, de epidemiologia e de controle de doenças.
O município elabora sua PPI (Programação Pactuada e Integrada) 
em conjunto com os outros municípios envolvidos na organização da rede 
regionalizada e hierarquizada de saúde, com as definições das referências 
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intermunicipais, mediada pelo estado, garantindo os mecanismos e instru-
mentos necessários. Realiza as atividades de cadastramento, controle, audi-
toria, acompanhamento e avaliação de todos os prestadores localizados no 
seu território. Opera os sistemas de informações ambulatorial e hospitalar e 
realiza o pagamento de todos os prestadores. (PORTAL DA SAÚDE, 2012) 
5 A Judicialização da Saúde 
Nos últimos anos, as cortes judiciais no Brasil têm interpretado o tema 
da integralidade de forma distinta do conceito utilizado pelo Ministério da 
Saúde. Para este, a integralidade deveria ser garantida por um conjunto de 
bens e serviços de saúde de eficácia comprovada no tratamento dos principais 
problemas epidemiológicos da população brasileira. Mas em grande parte das 
demandas judiciais, o que acaba ocorrendo é a exigência de se tratar certa 
doença com o uso de determinado produto farmacêutico, procedimento ou 
terapia não incorporado pela evidência médica disponível, mesmo que o tra-
tamento desta doença já esteja contemplado no SUS através de alternativas 
terapêuticas comprovadamente mais eficazes pelos parâmetros disponíveis. 
Para que o Juiz possaavaliar a quem cabe a razão do processo, deve analisar 
questões preliminares que antecedem à questão principal, ou seja, o pedido. 
Essas questões preliminares dizem respeito ao próprio exercício do direito de 
ação (condições da ação) e à existência e regularidade da relação jurídica 
processual (pressupostos processuais). As condições da ação possibilitam ou 
impedem o exame da questão seguinte (pedido). Ausente uma das condições 
da ação, ocorre o fenômeno da carência de ação, ficando o juiz impedido de 
examinar o mérito.
Quando o paciente não buscar pelo seu medicamento primeiramente 
pela via administrativa, não dispõe de interesse processual para a propositura 
da demanda, devendo ser reconhecida a carência da ação.
A judicialização da saúde começou a ocorrer com a busca pelos 
medicamentos antirretrovirais, para combate ao avanço do vírus HIV. Ela 
se popularizou por meio de liminares que obrigavam o Estado a fornecer 
gratuitamente remédios de alto custo que não constassem da lista do SUS. 
A lentidão na inclusão de certos avanços médicos pelos SUS é criticada por 
diversas entidades de defesa dos pacientes, conforme informação obtida no 
site do Tribunal de Justiça, com o título Judicialização da saúde coloca ao 
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Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
STJ o desafio de ponderar demandas individuais e coletivas, datada de 4 de 
outubro de 2010.
Nesse texto, verifica-se o seguinte entendimento do Ministro Benedito 
Gonçalves: ao ingressar na alçada da Administração Pública, o Judiciário 
cria problemas de toda ordem, como o desequilíbrio de contas públicas, o 
comprometimento de serviços públicos, entre outros. Para ele, a ideia de 
que o poder público tem condição de satisfazer todas as necessidades de 
coletividade ilimitadamente, seja na saúde ou em qualquer outro segmento, 
é utópica: “O aparelhamento do Estado, ainda que satisfatório aos anseios 
da coletividade, não será capaz de suprir as infindáveis necessidades de todos 
os cidadãos”, avaliou.
É de suma importância que os órgãos do judiciário entendam que o 
Município não pode, de forma indiscriminada, fornecer todo e qualquer tipo 
de medicamento solicitado. Há de ser feita uma triagem rigorosa, a fim de 
que se possa determinar o que realmente é considerado excepcional e indis-
pensável à vida.
6 Impactos Financeiros das Demandas Judiciais no 
Orçamento Público
O crescimento do processo de judicialização da saúde se baseia no 
artigo 196 da Constituição Federal, que considera a integralidade da saúde 
(independentemente de ser turbinada ou partida, para usar as palavras de 
Gilson Carvalho) um direito da população e um dever do Estado. A Justiça 
Brasileira tem acatado de forma maciça esse argumento. Em grande parte do 
país, o Ministério da Saúde e as secretarias estaduais e municipais de saúde 
têm lutado contra essa realidade, dadas as limitações impostas em seus orça-
mentos que levam à distorção das prioridades epidemiológicas financiadas 
pelo orçamento público. As inúmeras ações que tramitam no Judiciário res-
tringem a liberdade do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios em 
alocar recursos públicos em saúde segundo prioridades pactuadas, devido 
aos bloqueios judiciais realizados no orçamento. 
No Município analisado, o gasto com as demandas judiciais quase se 
equipara aos valores pagos pelos medicamentos distribuídos em toda a rede 
básica, ou seja, com 343 ações gasta-se praticamente o mesmo valor que o 
aplicado para atender 210 mil habitantes.
Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4 111
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Um novo medicamento, por exemplo, só deveria ser licenciado quando 
a sua eficácia e segurança fossem comprovadas por meio da apresentação, 
pelo fabricante, dos resultados dos ensaios clínicos realizados. Essa medida visa 
garantir que os medicamentos disponíveis (e licenciados pelo poder público) 
sejam capazes de fazer o que se propõem e que sua ação não causará danos 
aos pacientes. Mas o simples licenciamento não deve ser considerado como 
único critério para o seu financiamento público. 
É com base nesses critérios, no caso do Brasil, que foi construída a Rela-
ção Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), associada aos remédios 
regularmente disponibilizados pelo SUS e também à lista de medicamentos 
excepcionais utilizados para o tratamento de doenças raras. 
Portanto, existe uma lista ampla de medicamentos da Atenção Básica e 
do componente especializado à disposição dos pacientes; no entanto, muitas 
vezes o médico prescreve pelo nome comercial e o paciente não aceita o 
medicamento dispensado nos Centros de Saúde, que é adquirido por meio 
de processo licitatório pelo nome do princípio ativo. 
Na maioria dos casos analisados em São José, quando nas audiências de 
conciliação e julgamento em que o Núcleo Técnico é convocado, apresenta-se 
ao médico do autor da ação as alternativas terapêuticas disponíveis para o 
tratamento daquela patologia, e a maioria dos prescritores fazem a substituição 
pelo medicamento da rede, pois a eficácia do tratamento é a mesma esperada 
do fármaco originalmente prescrito pelo nome comercial.
Enfim, irregular, inadequada e dispendiosa a concessão indiscriminada 
de medicamentos, mormente quando não demonstrado o caráter de impres-
cindibilidade e hipossuficiência e quando existe o medicamento genérico ou 
similar disponível.
7 Importância da Revisão da Lista de Medica-
mentos Oferecidos nas Unidades de Saúde ante 
os Medicamentos Mais Solicitados por Via Ju-
dicial
Vale ressaltar a importância da revisão da lista de medicamentos ofe-
recidos pela rede básica de saúde. É preciso verificar quais os fármacos mais 
solicitados por meio de ações judiciais e assim colocá-los no rol de medica-
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Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
mentos dispensados. Esta com certeza é uma ação que auxiliará no sentido 
de fazer com que os munícipes não precisem mais procurar a via judicial; 
e desta forma, o sistema atenderá com igualdade a todos aqueles que dele 
necessitarem. 
7.1 Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMU-
ME) Disponíveis na Rede Básica
São aqueles medicamentos mais usuais, receitados periodicamente 
pelos médicos nas unidades de saúde. Todos os entes estatais participam do 
financiamento, portanto, a responsabilidade é solidária.
A maioria dos fármacos elencados na Relação Municipal de Medicamen-
tos Essenciais (REMUME) é retirada da Relação Nacional de Medicamentos 
(RENAME), e em grande parte é destinada aos pacientes que os tomam con-
tinuamente para tratar: diabetes, hipertensão, DPOC, depressão, ansiedade, 
dentre outros.
De modo geral, as ações na justiça pleiteiam medicamentos. Entre-
tanto, muitos destes não compõem a lista fornecida pelo SUS e outros não 
têm autorização da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) para 
circularem no Brasil. Autorizar a aquisição de um medicamento que conste 
na lista da ANVISA, mesmo com valor elevado, leva o Judiciário a aproximar 
os direitos do cidadão de sua realidade concreta; por outro lado, autorizar 
a compra pelo poder público de um medicamento ou de qualquer insumo 
da saúde não regulamentado no Brasil, transforma o Judiciário muito mais 
num vocalizador de minorias privilegiadas do que num parceiro dos “grupos 
marginais”.
7.2 Medicamentos Estratégicos da Assistência Especializada
São medicamentos utilizados para o tratamento de um grupo de casos 
clínicos agudos ou crônicos, contemplados em programas do Ministério da 
Saúde, tais como DST/AIDS, tuberculose, hanseníase, eventualmente restritos 
a determinadas regiões do país, cujo elenco é definido pelo próprio Ministérioda Saúde.
Ainda, há o Programa de Componente Especializado que é de respon-
sabilidade do Estado e cujos centros de atendimento estão dentro de alguma 
unidade municipal de saúde; são medicamentos fornecidos por meio de pro-
tocolos clínicos que determinam quais pacientes se enquadram no programa e 
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poderão receber mensalmente os medicamentos para o tratamento de diversas 
patologias como esquizofrenia, dislipidemia, hepatites virais, transplantados etc.
8 Direito Coletivo x Direito Individual e o Princípio da 
Reserva do Possível
Os sistemas de saúde que atualmente se configuram em nível mundial 
podem ser classificados em dois tipos: aqueles onde predominam os seguros 
de saúde privados, baseados em contratos entre pessoas e empresas, nos 
quais prevalecem as regras de direito individual (como é o caso dos Estados 
Unidos) e aqueles que se pautam por coberturas universais, seja através da 
oferta pública, seja através de seguros coletivos financiados com recursos 
públicos, como os da seguridade social, onde prevalecem as regras de direito 
coletivo. Este é o caso dos países europeus e, em certa medida, do Brasil.
O Poder Judiciário deve estar comprometido com a realização de po-
líticas públicas que venham a garantir o atendimento coletivo. Para tanto é 
importante que suas decisões defendam os princípios do Sistema Único de 
Saúde, ajudando a manter as bases do projeto construído e agindo pontual 
e conscientemente nos casos onde for detectada a omissão.
Um ponto de grande importância quando se debate sobre a Judiciali-
zação é a questão dos limites entre direito individual e direito coletivo, isto é, 
o uso da via judicial para solicitar atendimento médico, medicamento, insu-
mos, exames, entre outros. Assim, enquanto o Sistema Único de Saúde foi 
criado com princípios de universalidade, igualdade, equidade etc., e ainda, a 
Constituição Federal reza que a saúde é um Direito de todos e um dever do 
Estado, há na questão da judicialização um ponto de conflito, pois as demandas 
judiciais acabam por beneficiar o direito individual, afetando a coletividade 
e acarretando significativos gastos aos cofres públicos.
 Este problema tem ocorrido em vários países do mundo, e a reação 
tem sido diferenciada. Nos países europeus, onde o direito coletivo à saúde 
prevalece sobre o direito individual, procedimentos, medicamentos, exames e 
terapias que não fazem parte dos protocolos oficiais de saúde não são cobertos 
pelos sistemas públicos ou seguros privados de saúde, dado que, ao serem 
contemplados, consumiriam recursos adicionais dos orçamentos públicos de 
saúde que faltariam para cobrir o direito à saúde de outros.
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Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
O princípio da reserva do possível delimita-se no fato de que o cidadão 
só pode exigir do Estado prestação nos limites da razoabilidade financeira 
estatal, consubstanciando-se em verdadeiro limite material à atuação do Es-
tado. Nesse sentido, ponderam Pereira e Coelho (apud ASSIS, 2007, p. 163):
[...] a escolha das prioridades partindo do mercado para as garan-
tias, nesta ordem, implica a limitação da concretização dos direitos 
fundamentais à observância de critérios materiais objetivos, que 
se perfazem em limites fáticos do possível. 
Cada vez mais constantes e numerosas são as ações em desfavor do 
Estado, as quais obrigam que a Administração Pública forneça determinados 
medicamentos ou execute procedimentos médicos.
Para concretizar as determinações judiciais e efetuar o pagamento, o 
Estado tem de arcar com valores elevadíssimos, o que pode, inclusive, preju-
dicar sua estrutura. Uma das alegações para a negativa do fornecimento de 
medicação requerida é o princípio da reserva do possível, cuja origem deu-se 
através das decisões proferidas pela Corte Constitucional Federal da Alemanha, 
que sustentava que as limitações de ordem econômica podem comprometer 
sobremaneira a plena implementação dos ditos direitos sociais.
Em suma, deve-se ponderar que a limitação de recursos existe e é uma 
realidade que acomete o Poder Público; de outro lado, não se pode negar 
que a finalidade do Estado ao obter recursos e destinar gastos é exatamente 
realizar os direitos fundamentais insertos na Constituição Federal.
9 A Importância dos Núcleos Técnicos nas Secretarias 
de Saúde, Resultado Positivo Dentro de um Municí-
pio da Grande Florianópolis
A crescente demanda de ações judiciais para solicitar medicamentos e 
suprimentos alimentares é um fator muito preocupante para a Administração 
Pública, pois o fornecimento desses medicamentos gera um dispêndio maior 
de receita e um atendimento proporcionalmente menor de pacientes.
Percebeu-se a necessidade de desenvolvimento de estratégias técnicas 
e jurídicas em saúde e da criação, pelos Municípios, de um setor técnico-
-jurídico interno específico para auxiliar a Procuradoria Geral do Município 
Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4 115
Josiane da Silveira Ribeiro # Gilberto de Oliveira Moritz # Mileide Marlete Ferreira Leal Sabino
e a Secretaria da Saúde no trato destas questões, considerando os elevados 
valores que os Municípios são obrigados a dispensar anualmente com ações, 
decisões e execuções judiciais em saúde, que muitas vezes ultrapassam até 
mesmo o orçamento estimado para a Atenção Básica em Saúde, forçando-
-os a gastarem mais com pequenos grupos da sociedade em detrimento da 
coletividade maior. 
Percebe-se que é necessário se instituir políticas públicas para enfrentar 
especificamente esta preocupante questão, e ainda, um programa ou setor 
municipal próprio, independente da Assessoria Jurídica da Secretaria de Saúde 
ou da Procuradoria Geral do Município, para atuar exclusivamente na coor-
denação, fiscalização e gerência de valores e procedimentos, e em processos 
administrativos e judiciais, reduzindo e equilibrando os gastos públicos.
Os Municípios acabam por absorver demandas em saúde que não são 
de sua competência ou atribuição, principalmente aquelas de média e alta 
complexidade, de responsabilidade do Estado ou União. Acabam por não 
serem devidamente ressarcidos pelo Estado e pela União, o que é seu direito 
enquanto responsáveis apenas pela Atenção Básica em Saúde, algo que os 
tribunais pátrios pacificamente já reconhecem.
O Núcleo Técnico implantado na Secretaria vem apresentar um serviço 
de planejamento e consultoria técnica e jurídica que tem como base a execução 
de estratégias e ações para a defesa dos interesses dos Municípios, tanto judicial 
como administrativamente, a significativa contenção de gastos públicos em 
saúde, e ainda, a recuperação de verbas públicas em saúde por meio de ações 
judiciais de ressarcimento.
9.1 Identificar Ações que Possam de Certa Forma Reprimir 
essa Demanda Judicial das Ações Individuais, de Forma a 
Fazer Valer o Direito Coletivo e assim Atender à Coletivida-
de Conforme às suas Necessidades
O papel do Núcleo Técnico é receber, catalogar, gerir, coordenar, 
acompanhar, fiscalizar, arquivar, entre outros, os processos administrativos e 
judiciais que tratam de dispensação de medicamentos, suprimentos alimen-
tares, materiais para cuidados com pacientes acamados etc. E ainda, assistir 
ao Município na criação de seu próprio órgão técnico de análise e gestão de 
processos em saúde.
116 Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4
Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
O Núcleo coordena o cumprimento das decisões judiciais determinadas 
ao Município, cuida do cadastramento dos medicamentos, produtos e pacientes 
que fazem parte nos processos administrativos e judiciais.
Com a análise desses processos,pode-se identificar quais são os medi-
camentos mais solicitados pelos pacientes e, desta forma, o Núcleo auxiliar à 
Diretoria Farmacêutica do Município a revisar, ampliar e publicar sua Relação 
REMUME.
Outra questão de suma importância é a maneira pela qual irão ser ad-
quiridos os medicamentos para cumprimento da tutela. Sem dúvida alguma, a 
modalidade registro de preço é a melhor opção. Sendo assim, outro papel de 
suma importância do Núcleo é assessorar o Setor de Compras da Secretaria 
de Saúde quanto à aquisição, auxiliando na descrição dos medicamentos, 
forma de apresentação, concentração e outras especificações referentes aos 
fármacos; e ainda, assessorar no fornecimento e controle dos itens dispensados 
por meio de decisões judiciais, gerenciando as notas, recibos e empenhos para 
posterior cobrança/ressarcimento junto ao Estado e União, a depender do caso.
A possibilidade de o Núcleo assessorar a Secretaria de Saúde e a Pro-
curadoria Geral do Município na elaboração de respostas, recursos jurídicos 
e pareceres técnicos aos Órgãos Públicos em geral (Ministério Público, OAB, 
Defensoria Pública, Ministério da Saúde etc.), quando requisitado, é uma ação 
de defesa de grande valia, pois nada mais importante que a divulgação dos 
medicamentos padronizados, suas alternativas e os programas existentes, entre 
outras informações que são repassadas aos autores dessas ações.
As negativas emitidas pelo Núcleo também são formas de divulgar e 
informar aos usuários e médicos prescritores quais medicamentos podem ser 
substituídos e, dentro dos itens pertencentes aos programas, onde e o que é 
necessário levar para a sua aquisição.
Enfim, várias são as ações que podem ser desenvolvidas pelos Núcleos 
técnicos e que trarão resultados positivos para as Secretarias; ainda, a atuação 
do Núcleo será de grande valia para a formulação de ações que possam reprimir 
novas demandas. E, mais importante que isso, fazer valer o direito coletivo, 
ampliando a lista de medicamentos padronizados, os programas existentes 
e assim, ao invés de haver apenas direitos individuais assistidos, haver toda 
uma coletividade com acesso ao que realmente é de direito de todos.
Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4 117
Josiane da Silveira Ribeiro # Gilberto de Oliveira Moritz # Mileide Marlete Ferreira Leal Sabino
9.2 Experiência Comprovada em um Município da Grande Flo-
rianópolis
Após a implantação de um Núcleo Técnico composto por uma equipe 
multidisciplinar, que foi resultado de um projeto desenvolvido e proposto ao 
gestor da Secretaria de Saúde no ano de 2009, grandes mudanças foram 
sendo observadas.
Ao fazer um levantamento sobre as ações atendidas, pôde-se constatar 
que a demanda crescia desenfreadamente e estava ficando fora de controle: 
em apenas 1 ano verificou-se que 60 novas ações foram recebidas e os gastos 
com esses medicamentos foram ficando cada vez maiores.
Com a implantação do Núcleo, começou-se um trabalho junto aos ór-
gãos do judiciário fornecendo informações sobre programas existentes, itens 
padronizados, alternativas terapêuticas e principalmente tendo a participação 
de representantes do Núcleo nas Audiências com a oportunidade de, perante 
o Juiz e as demais partes do processo, apresentar alternativas e argumenta-
ções que comprovassem que os medicamentos oferecidos poderiam, sim, ser 
eficazes na maioria dos casos acompanhados. 
Após um ano de trabalho já foi possível observar o resultado positivo 
desse projeto: conseguiu-se reduzir 69,8% do valor pago com essas ações, 
houve um aumento de 19 processos no ano e ainda assim, mesmo com o 
acréscimo de processos, foi possível a redução dos valores.
Por meio do gráfico, pode-se evidenciar melhor o trabalho acima relatado 
e os números de ações, em comparação com os habitantes desse Município 
(Gráfico 1).
Habitantes/Número de Ações Judiciais
Em 2008
•	Número de habitantes = 200 mil
•	Ações de medicamentos = 260 ações/proc.
Em 2009
•	Número de habitantes = 201.746 mil
•	Ações de medicamentos = 279 ações/proc.
118 Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4
Judicialização da Saúde: direitos coletivos versus direitos individuais
Em 2010
•	Número de habitantes = 210.513 habitantes
•	Ações de medicamentos = 293 ações/proc.
Gráfico 1: Comparativo dos Valores Médios Gastos com Atenção Básica em Relação aos 
Processos Judiciais 
Fonte: Elaborado pela autora deste artigo
10 Considerações Finais
As demandas judiciais intentadas para o fornecimento de medicamentos, 
suprimentos alimentares, materiais de enfermagem etc. contra os Municípios 
aumentam a cada ano de forma assustadora e preocupante.
Os Municípios vêm gastando, em consequência das decisões judiciais, 
quase o mesmo valor despendido anualmente com todo o rol de medicamentos 
da Farmácia básica para toda a população, ou seja, o Poder público, como 
no caso apresentado neste artigo, gasta anualmente com aproximadamente 
343 pessoas praticamente o mesmo que gasta com sua população inteira de 
210 mil habitantes.
Esta situação que ocorre em vários Municípios acaba por ferir frontal-
mente diversos princípios básicos do SUS e de saúde pública, notadamente 
Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 4 119
Josiane da Silveira Ribeiro # Gilberto de Oliveira Moritz # Mileide Marlete Ferreira Leal Sabino
os da universalidade, da equidade, da igualdade e da prevalência do interesse 
público sobre o particular.
O município acaba por ser obrigado a absorver uma demanda que 
legalmente não é sua, o que ocorre na maioria das ações judiciais, ao con-
ceder medicamentos e equipamentos médicos considerados de média e alta 
complexidade, sabidamente de competência do Estado e da União.
Mesmo tendo o direito de ser ressarcido pelo Estado ou pela União, na 
via administrativa ou judicial, pelos medicamentos, procedimentos, suprimen-
tos, entre outros itens que concede aos usuários por força de decisão judicial, 
o Município raramente exerce seu direito de ressarcimento, muitas vezes por 
ignorá-lo ou por não ter conhecimento técnico ou profissional qualificado 
para tanto.
Destarte, se os Municípios não tomarem uma atitude firme e urgente 
ficarão sempre como reféns de ações judiciais de medicamentos e afins, o que 
trará pesado ônus aos seus cofres, desequilibrando as contas e prejudicando 
o desempenho de seus programas básicos de saúde.
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