Roteiro Organizacao Administrativa

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DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof.ª. Kárita Barros Lustosa 
 
 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Leitura: Código Civil, arts. 40 a 42, 43 
 
1 - ÓRGÃOS PÚBLICOS 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que "o órgão não se confunde com a pessoa 
jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes; a pessoa jurídica é o todo, 
enquanto os órgãos são parcelas integrantes do todo.” 
 
Órgãos públicos e características principais: 
 Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
 Não são sujeitos de direitos e obrigações; 
 Não possuem patrimônio próprio. 
 São unidades de atuação (também chamados núcleos especializados de 
competência) 
 Alguns órgãos públicos gozam de capacidade processual (decorre de lei) 
Ver art. 1º, p. 2º, Lei 9.784/99 (definição de órgão, entidade e autoridade) 
 
- Classificação dos órgãos públicos 
 
Não cai muito em prova, sendo suficiente considerar as três principais classificações. 
- Quanto à posição estatal: 
Independentes: São aqueles que gozam de independência, possuem ampla 
liberdade, não sofrendo relação de subordinação seja hierárquica seja funcional. 
Atribuições decorrentes diretamente da CF. São as chefias do legislativo (Câmara dos 
Deputados, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores etc.), do Judiciário 
(Tribunais e juízes monocráticos) e do Executivo (Presidência da República e 
governadorias) Um bom lembrete é pensar nos comandos dos poderes; 
Autônomos: subordinam-se aos independentes, entretanto possuem autonomia 
(ampla liberdade de decisão) administrativa, financeira e técnica (ex.: 
Ministérios de Estado, secretarias estaduais, etc.); possuem autonomia 
administrativa, financeira e técnica. Lembrar que manda muito, mas não sozinho; 
Superiores: ainda tem poder de decisão, mas não ampla liberdade, são órgãos de 
direção, controle e comando, mas subordinados aos órgãos independentes e 
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autônomos, desvestidos de autonomia e voltados para funções técnicas e de 
planejamento (ex.: gabinetes, coordenadorias, e procuradorias administrativas etc); 
Subalternos: são subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, 
exercendo principalmente funções de execução, como as realizadas por seções de 
expediente, de pessoal, de material, de portaria etc., sendo que não gozam de 
independência, autonomia ou poder de decisão. Só executam. (ex: almoxarifado, 
zeladorias, departamento de RH, departamento de cópias). São as seções 
administrativas. 
- Quanto à estrutura: 
Simples: formados por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, 
desenvolvendo suas atribuições de forma concentrada (ex.: gabinete); 
Compostos: subdivididos em diversos órgãos, possuem ramificações porque 
compreendem órgãos menores (ex.: Ministérios de Estado, Secretarias Estaduais e 
Municipais; postos de saúdes e os hospitais, normalmente estão vinculados, logo, 
caso de órgão composto). 
- Quanto à atuação funcional (toma por base os agentes que formam o órgão, por isso 
alguns doutrinadores, como Maria Sylvia falam em composição e não atuação 
funcional): 
Singulares/Unipessoais: integrados por um único agente público, a atuação ou 
decisão é unipessoal; basta pensar, por exemplo, na procuradora da fazenda 
nacional, cada unidade é um órgão, um órgão singular, o procurador atua 
singularmente quando emite um parecer, quando faz uma audiência. (ex: Presidência 
da República, Diretoria de escola, MP, Defensoria); 
Colegiados/Pluripessoais: constituídos por vários agentes públicos, como decisões 
tomadas por deliberações coletivas, ou seja, por manifestação conjunta de seus 
membros. (ex: casas legislativas, Conselho Nacional de Justiça, Juntas 
Administrativas e de Recursos de Infrações). 
* Estado e agentes públicos 
 
A relação que se dá entre o Estado e o agente (pessoa física) é analisada por 03 
teorias. 
 
a) Teoria do mandato: entre o estado e o agente há a celebração de um contrato 
de mandato; não foi aceita no Brasil porque o estado, para manifestar sua 
vontade dependeria de uma pessoa física, que não existiria previamente por 
falta de assinatura de mandato, não teria um início. 
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b) Teoria da representação: A relação entre o estado e seus agentes acontece como 
na tutela e curatela, que significa, pressupõe a existência de um incapaz. 
Assim, o estado seria um sujeito incapaz. Ocorre que as pessoas jurídicas de 
direito público possuem responsabilidade em relação aos atos de seus agentes 
e aos seus próprios atos - o Estado não é incapaz, é sujeito responsável. 
 
c) Teoria da imputação (ou do órgão): segundo esta teoria, a relação do Estado e 
seus agentes dada por lei. Nessa teoria, a vontade do estado se confunde com a 
vontade do agente e a vontade do agente se confunde com a vontade do estado. 
Com base nessa teoria, deve ser sempre conferida a lei definir os poderes e 
atribuições dos agentes. 
 
 
Complemento: A “Teoria do Órgão” de Otto Von Gierke diz que os núcleos são “órgãos 
administrativos”; não possuem personalidade jurídica própria, não detêm nem 
administram bens (imóveis), não assumem obrigações nem exercem direitos em nome 
próprio e, portanto, não comparecem isoladamente em juízo como autor ou réu em 
demanda (excepcionalmente órgão pode impetrar Mandado de Segurança, em face de 
atos de outro órgão, para defender suas prerrogativas constitucionais). 
 
 
2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA (AI) 
Composta por: 
 
a) Autarquias: autarquias comuns, agências reguladoras, agências executivas, 
conselhos de classe, universidades federais, consórcios públicos. 
b) Fundações públicas. 
c) Sociedades de economia mista. 
d) Empresas públicas. 
 
Há também as associações públicas: consórcios públicos (que na verdade 
podem ser autarquias ou empresas públicas). 
 
* Características (aspectos) comuns às pessoas integrantes da AP indireta (ou AI) 
Aplicáveis a toda e qualquer pessoa jurídica da AP indireta: 
 
1) Personalidade jurídica própria (patrimônio, receita, autonomia administrativa); 
 
Como gozam de patrimônio próprio, gozam de receitas próprias, isso pode advir de 
orçamento, até porque possuem orçamento próprio, pode vir de doações, etc., gozam 
de autonomia técnica, administrativa e financeira. 
 
Por ter personalidade própria, a Administração Pública Indireta tem liberdade para 
gerar suas atividades, receitas e regras técnicas. 
 
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2) Criação por lei ou autorização legal (vou detalhar em sala de aula) 
Ver art. 37, XIX, CF 
LEI CRIA  basta a lei e autarquia está pronta para existir. 
 
LEI AUTORIZA  lei autoriza e para a completa existência da pessoa jurídica deve 
ser feito o registro dos atos constitutivos (cartório de registro de pessoas jurídicas ou 
na junta comercial). 
 
 
3) Finalidade específica prevista em lei (princípio da especialidade) 
 
A LC vai ser genérica, dizendo em que áreas a fundação atuará. 
 
 
 
4) Criadas para satisfação do interesse público – não tem fins lucrativos 
 
Ver art. 173, CF 
 
 
5) Ausência de hierarquia. 
 
Inexiste hierarquia entre AP direta e indireta (afinal, é descentralização); no caso do 
Executivo é o controle finalístico (supervisão ministerial; tutela administrativa). 
 
O controle finalístico é do Executivo, que é a AD, mas pode ocorrer o controle 
também por meio: 
a) Do Legislativo (Tribunal de Contas - até 2005 a SEM estava fora do controle 
do Tribunal de Contas – atualmente o STF admite esse controle; Comissão 
Parlamentar de Inquéritos – a exemplo da CPI dos Correios); 
 
b) Do Judiciário (ações judiciais - controle da legalidade dos atos). 
 
 
2.1 Autarquias 
Regime jurídico: sem capacidade para legislar, mas, quanto à função administrativa,seguem um regime geral que é praticamente o mesmo dos entes da estrutura da AD – 
regime jurídico administrativo (é o chamado regime de Fazenda Pública). 
* Regime processual (prerrogativas processuais) 
Prazos para maiores para defesa, por exemplo. 
 
* Bens (Ver. Art. 98 e 99, CC) 
Características de bens públicos (a serem aprofundadas em ADM III): 
a) Inalienabilidade; b) Impenhorabilidade; c) Não onerabilidade; d) Imprescritibilidade 
 
* Regime de pessoal 
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Agentes são servidores públicos, podendo ser estatutários ou celetistas. 
 
* Prescrição quinquenal: DL nº 20.910/32 
Ações contra ela prescrevem em 05 anos 
 
* Procedimentos financeiros (regras de contabilidade pública) 
 
 
Existem autarquias com regime legal diferenciado, possuindo mais liberdade em face 
dos entes da administração direta do que as demais autarquias, as comuns. São as 
chamadas autarquias em regime especial. 
 
- Autarquias de controle (corporativas ou profissionais). 
São os conselhos de profissão, também chamados de conselhos de classe. 
 
*OAB: STF entendeu que a OAB não faz parte da Administração Pública 
Indireta/Direta; tem natureza jurídica única (sui generis). 
 
- Autarquias de regime especial 
São autarquias com regras específicas, com regime especial, que visam basicamente 
regulamentar um serviço público realizado por um particular, ou seja, é uma 
entidade governamental fiscalizando serviços públicos. 
Podem ser citadas as agências reguladoras, como Banco Central do Brasil e a 
Universidade de São Paulo (USP); agências reguladoras federais (ANATEL, ANTI, 
ANAC para serviços públicos; ANP para controle da exploração do petróleo, etc.) 
 
Possuem instrumentos aptos a conferir-lhes maior autonomia. Vejamos quais: 
 
 Possuem capacidade normativa; legalmente dotadas de competência para 
estabelecer regras disciplinando os respectivos setores de atuação (os atos 
normativos expedidos pelas agências ocupam posição de inferioridade em 
relação à lei dentro da estrutura do ordenamento jurídico); 
 
 Possuem mais autonomia, mais liberdade em razão da função que exerce; 
 
 Forma de escolha dos dirigentes: não é de livre nomeação e exoneração 
(nomeação especial - Senado deve aprovar previamente antes da nomeação pelo 
Presidente da República; dirigente assumirá mandato com prazo fixo); 
 
 O dirigente pode renunciar livremente o cargo antes do vencimento do prazo. 
São três hipóteses de perda do cargo: por renúncia livre do mandato; por 
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processo administrativo assegurando o contraditório e ampla defesa ou por 
condenação judicial transitada; 
 
 Dirigente ao ser exonerado deverá ficar afastado da atividade privada neste 
ramo por um período de 4 meses. 
 
- Autarquias executivas 
 
Fundações públicas que celebrem o contrato de gestão em comento também podem 
também ser qualificadas como agências executivas. Qualificação exclusivamente 
para autarquias e fundações públicas que celebrem contrato de gestão (§ 8°, do art. 
37, CF). 
 
Contratos de gestão: firmados entre o poder público e entidades da administração 
indireta ou órgãos da administração direta, (há fixação de metas de desempenho 
fazendo jus, em contrapartida, à mencionada ampliação de autonomia); não nasce 
uma autarquia já como ag. executiva: passam a ter esse rótulo, essa qualidade, se 
ocorrer situação que leve a isso. 
 
Agências executivas são temporárias: duram enquanto perdurar o contrato de gestão. 
Exemplos de agências executivas (com contrato de gestão em andamento): a ADA – 
agência de desenvolvimento da Amazônia (antiga SUDAM) e a ADENE – agência de 
desenvolvimento do nordeste (antiga SUDENE). 
 
 
2.2 Fundações 
Uma definição bem completa é de Fernanda Marinela: "uma pessoa jurídica composta 
por um patrimônio personalizado, que presta atividade não lucrativa e atípicas de 
poder público, mas de interesse coletivo, como educação, cultura, pesquisa e outros, 
sempre merecedoras de amparo Estatal". 
 
Há três elementos essenciais no conceito de fundação 
a) a figura do instituidor, que faz a dotação patrimonial separando de seu acervo um 
determinado conjunto de bens e direitos e lhes confere personalidade jurídica, para a 
consecução de uma finalidade específica; 
 
b) o objeto consistente em atividades de interesse social; 
 
c) a ausência de fins lucrativos. 
 
Há, portanto, três espécies de fundações: a) Fundação privada; b) Fundação 
pública de direito privado e c) Fundação pública de direito público.