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O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas

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de valor sobre a situação
prevalecente no local. Esse conceito recebeu abordagem mais exaustiva
no relatório apresentado pelo Secretário-Geral Dag Hammarskjöld à
Assembléia Geral sobre a UNEF I em 195866. Desde então, as Missões
de Observação e Forças de Paz da ONU têm sido vistas como “neutras”,
“isentas”, “imparciais” ou “destituídas de preconceitos”.
Nos últimos anos, o crescente envolvimento das Nações Unidas
em conflitos intra-estatais levou certos autores, como Henry Wiseman
e Steven Ratner, a profundar os conceitos de “imparcialidade” e
“neutralidade”. Segundo eles, as Forças de Paz seriam imparciais apenas
no cumprimento do mandato, mas não necessariamente neutras, uma
vez que o mandato do CSNU é baseado em uma decisão política, por
vezes desfavorável a uma das partes. Em outras palavras, o CSNU
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 105
poderia determinar a imposição de sanções e eventualmente obrigar a
Força de Paz a adotar certas medidas contra elementos que estivessem
desrespeitando o acordo celebrado, o que não comprometeria per se
a “imparcialidade” dos integrantes da operação de manutenção da paz,
ainda que não se pudesse falar em “neutralidade”, em razão da tomada
de posição em relação às partes em litígio.
A discussão sobre os conceitos de “imparcialidade” e “neutralidade”
tem utilidade operacional relativa para a condução das operações de
manutenção da paz. No terreno, o nível de credibilidade da operação e a
segurança de seus integrantes dependem da percepção da população local
e das partes envolvidas quanto à isenção de sua atuação. Na Somália, em
1992/93, e na antiga Iugoslávia, em 1993/95, as Nações Unidas decidiram
reagir às violações das resoluções do CSNU por meio do recurso extremo
do uso da força, levando respectivamente o clã de Mohammed Aideed e
os militantes bósnios-sérvios a considerarem as tropas da ONU como
antagonistas, o que resultou em uma espiral de violência. Caso similar tinha
vitimado as tropas norte-americanas e francesas da Força Multinacional II
no Líbano em 1984, as quais perderam, no total, 299 homens, por terem
sido identificadas pelas facções muçulmanas e drusas como tendenciosas
à comunidade cristã na guerra civil. O desafio das operações de manutenção
da paz de segunda geração é o de preservar a imagem de isenção perante
o conflito e superar, ao mesmo tempo, os obstáculos interpostos ao
cumprimento de seu mandato, em um ambiente extremamente instável.
Caberia citar, a respeito, uma das lições aprendidas da Missão de
Assistência das Nações Unidas em Ruanda: “A peacekeeping mission
should strive to maintain impartiality in both perception and reality.
(...) It is essential to explain that the United Nations deals impartially
with all parties and authorities concerned and does not act in the
interests of any one of the parties”67. Em outras palavras, embora seja o
67
 Nações Unidas, (1996), publicação Comprehensive Report on Lesson Learned from
United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) - october 1993-April 1996,
pp.16-17.
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principal requisito para assegurar a confiança e a cooperação das partes
em conflito, a atuação imparcial não é suficiente, sendo necessário que
venha a ser percebida como agindo dessa forma.
O VOLUNTARIADO DOS PAÍSES QUE CONTRIBUEM COM PESSOAL
Durante a Guerra Fria, o Secretariado das Nações Unidas
buscou imprimir um caráter multinacional às operações de manutenção
da paz, preferindo não mobilizar pessoal dos Membros permanentes
do CSNU e limitando a presença de contingentes de um único país a
um terço do efetivo total da operação. Foram exceções a composição
eminentemente paquistanesa da UNSF (Irian Ocidental), e a designação
de observadores militares dos Estados Unidos e da União Soviética na
UNSTO e na UNEF II (ambas no Oriente Médio) , assim como de
tropas da França e do Reino Unido na UNIFIL (Líbano) e na UNFICYP
(Chipre). Em 1991, com o fim da Guerra Fria, a Missão de Observação
das Nações Unidas Iraque-Kuaite (UNIKOM) foi a primeira Força de
Paz a contar com contingentes dos cinco Membros permanentes. Diante
da crescente distensão Leste-Oeste, tal engajamento dos Membros
permanentes vinha sendo reclamado, por sinalizar a disposição das grandes
potências em respaldar as missões de paz e por motivar outros países a
ceder pessoal e recursos às Nações Unidas.
No entanto, o princípio da participação voluntária pode acarretar
problemas operacionais, na medida em que os países contribuintes têm o
direito de retirar suas tropas ou observadores das operações. Essa situação
tem implicações graves nos cenários marcados pela instabilidade das
condições de segurança, como ocorreu na Somália, em Ruanda e na Bósnia-
Herzegovina. O SGNU acaba tendo que negociar tanto a manutenção do
consentimento no terreno com as partes antagônicas, como a permanência
dos contingentes dos países que contribuem com pessoal68.
68
 Nações Unidas, (1995), publicação General Guidelines for Peace-keeping Operations,
p. 36.
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 107
Comparação entre as operações de manutenção da paz
“clássicas” das Nações Unidas e as “multidisciplinares”
Para melhor compreensão, a maioria dos autores consultados
prefere reunir as operações de manutenção da paz em dois grupos: as
operações clássicas ou de primeira geração, que predominaram até
1987 (as exceções desse período foram a UNTEA no Irian Ocidental,
entre 1962 e 1963, e a ONUC no Congo, entre 1960 e 1964, que
podem ser consideradas as precursoras das operações
multidisciplinares), e as de segunda geração ou multidisciplinares, a
partir de 1988 (mesmo que nesse período também tenham sido criadas
operações que poderiam ser enquadradas como de primeira geração).
De modo resumido e esquemático, estão apresentadas na Tabela
número 3 as principais diferenças entre os dois grupos de operações
de manutenção da paz.
108 PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
TABELA Nº 3
COMPARAÇÃO ENTRE AS OPERAÇÕES
DE MANUTENÇÃO DA PAZ CLÁSSICAS E AS MULTIDISCIPLINARES
Fonte: MRE.
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 109
PRINCIPAIS ATORES
Para se ter uma visão mais pormenorizada das operações de
manutenção da paz nos últimos anos, inclusive de alguns de seus aspectos
operacionais, a análise é dividida segundo os principais atores envolvidos na
criação e execução dessas missões: Conselho de Segurança, Assembléia
Geral, Secretário Geral e países que contribuem com tropas. Além disso,
serão examinadas brevemente as demais instâncias do sistema das Nações
Unidas (agências especializadas, fundos e programas) e as organizações
não-governamentais (ONGs) que também se envolvem nas operações de
manutenção da paz de segunda geração. Não são tratadas as partes em
conflito, visto que, não obstante serem atores fundamentais, suas características
variam muito em cada operação de manutenção da paz, o que requereria um
estudo caso a caso que fugiria ao âmbito e dimensão deste livro.
O PAPEL DO CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS
A ONU tem clara responsabilidade, sob os artigos 1 e 55, de
promover a paz e o bem-estar humano. Para isso conta com vários
órgãos deliberativos, dentre os quais o CSNU. O Conselho tem, pelo
artigo 24, “responsabilidade primária pela manutenção da paz e da
segurança internacionais”, cabendo-lhe determinar, com base em
decisões impregnadas de considerações políticas, os casos de “ameaça
à paz, ruptura da paz ou ato de agressão” de acordo com o artigo 39.
O CSNU pode também criar órgãos subsidiários ao abrigo do artigo
29, como as operações de manutenção da paz. Além disso, os membros
da ONU, pelo artigo 25, têm a obrigação de cumprir as determinações
do Conselho.
Tal articulação institucional vem sendo explorada pelo CSNU,
mormente por alguns de seus Membros permanentes, para extrapolar
suas funções e ampliar a definição