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O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas

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numa fórmula rotineira de mobilização de pessoal
especializado pelo Secretariado.
Contudo, o uso do pessoal cedido gratuitamente no DPKO e
nos outros Departamentos passou a ser criticado pelo Movimento Não-
Alinhado, por virtualmente excluir os países em desenvolvimento, que
encontram dificuldade em qualificar pessoal e mantê-lo, com recursos
nacionais, à disposição do Secretariado. Segundo dados de março de
1997, havia 128 militares cedidos ao DPKO, a maioria dos quais
procedente dos países desenvolvidos. Tal fato, que se repetia em outros
Departamentos da ONU, estava gerando desequilíbrio na distribuição
de cargos e funções nas Nações Unidas, com repercussão negativa
para a imagem de universalidade e de imparcialidade da Organização,
consoante o artigo 101 da Carta.
Essa controvérsia ganhou maior amplitude com os reclamos da
União Européia, do Canadá e do Japão de que o recurso indiscriminado
ao pessoal cedido gratuitamente poderia estar mascarando um
planejamento administrativo equivocado na área de recursos humanos.
Tais desdobramentos levaram o próprio Kofi Annan, já na qualidade
de Secretário-Geral da ONU, a comprometer-se, no relatório intitulado
Renewing the UN: A Programme for Reform, de 16/7/97, a apresentar,
assim que possível, plano para a diminuição gradativa de todo pessoal
cedido gratuitamente no Secretariado, que seria substituído por
funcionários contratados segundo as normas administrativas da
Organização. No tocante aos militares cedidos ao DPKO, esse plano
veio à baila em 1998, quando o SGNU observou que todos os oficiais
cedidos seriam repatriados a seus países de origem até fevereiro de 1999.
Por sua vez, no terreno, o SGNU dispõe de pessoal qualificado
que é geralmente chefiado por um representante ou enviado pessoal/
especial designado pelo SGNU. Nos cenários onde há a presença de
observadores ou forças de paz, seus representantes ou enviados
assumem o controle de todos os componentes da operação e relatam
122 PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
o andamento dos eventos ao Secretário-Geral79. É interessante
mencionar que o Secretário-Geral Boutros-Ghali, ao apresentar o seu
“Suplemento de Uma Agenda para a Paz” em janeiro de 1995, e o
Presidente do CSNU, ao emitir “Declaração sobre o Suplemento de
Uma Agenda para a Paz”, em fevereiro de 1995, instaram os Estados
membros a designarem nomes para integrar o banco de dados que a
Organização estava criando com potenciais candidatos a representantes
especiais — missões de maior duração — ou enviados especiais —
missões de menor duração — do SGNU. O Itamaraty optou por não
participar do banco de dados, preferindo examinar, caso a caso, os
pedidos de cessão que vierem a ser formulados pela ONU.
Por fim, convém esclarecer que, em alguns episódios, o Secretário-
Geral da Organização chegou a agir com certa autonomia em relação à
AGNU e ao CSNU no que tange ao desdobramento de operações de
manutenção da paz. Diante do pedido das partes, em ações subseqüentemente
endossadas formalmente pelos órgãos políticos, o SGNU deslocou
observadores militares para o Irian Ocidental em 1962 (UNTEA), para a
fronteira entre Arábia Saudita e Iêmen em 1963 (UNYOM), e, mais
recentemente, para o Afeganistão em 1988 (UNMOGIP)80.
79
 Em fevereiro de 1999, o Secretário-Geral da ONU tinha nomeado 44 pessoas para
acompanhar determinados assuntos – por exemplo, “crianças e conflitos armados” e
“deslocados internos”– ou para representá-lo em países em conflito, dez dos quais
também estavam chefiando operações de manutenção da paz. Esses indivíduos, além dos
títulos usuais de Representantes especiais ou pessoais, podem eventualmente ganhar
outros títulos, tais como o de Chefe de Missão Política ou o de Coordenador Especial.
80
 No episódio do Irian Ocidental, o Secretário-Geral U. Thant deslocou observadores
militares à região conflituosa após a assinatura do acordo entre as partes, em 15/8/62,
para implementar o cessar-fogo. A ratificação do acordo ocorreu, entretanto, apenas em
20/9/62, quando a AGNU aprovou a Resolução nº 1752(XVII), de 21/9/62, autorizando
“ ... the Secretary-General to carry out the tasks entrusted to him in the Agreement”. No
Iêmen, em 1963, o Secretário-Geral U. Thant adotou o mesmo procedimento despachando,
desta vez, observadores militares sem manifestação do CSNU, que somente dias depois
aprovou a Resolução nº 179 (1963), de 11/6/63, solicitando “ ... the Secretary-General to
establish the observation operation as defined by him”. No caso do Afeganistão, o CSNU
apenas confirmou, e não autorizou, o envio de observadores militares (mesmo assim seis
meses após o seu desdobramento no terreno) pela Resolução nº 622(1988), de 31/10/88
(“Confirms its agreement to the measures ..., in particular the arrangement for the temporary
dispatch to Afghanistan and Paquistan of military officers from existing UN operations”).
OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ MULTIDISCIPLINARES 123
O PAPEL DOS PAÍSES QUE CONTRIBUEM COM PESSOAL
Não há fórmula acordada para classificar os países que
contribuem com pessoal. Segundo o critério temporal, os contribuintes
clássicos são aqueles Estados que vêm aportando meios às missões
de observação e forças de paz desde os anos 50 e 60, como Austrália,
Brasil, Canadá, Índia, Itália, Irlanda, Nova Zelândia e os países
escandinavos. Os novos contribuintes englobam uma vasta gama de
países: industrializados, em desenvolvimento (PEDs) e de menor
desenvolvimento relativo (LDCs).
Conquanto a ONU esteja alcançando uma maior
universalidade na composição de suas operações de manutenção da
paz, estão aumentando os problemas de comando, devido às
diferenças de cultura (religião, idioma, nível educacional, entre outros),
às desigualdades de treinamento e de equipamentos dos contingentes
cedidos, apesar de todos os esforços no sentido de padronizar
material e adestramento por meio de manuais. Além disso, a maioria
dos PEDs e dos LDCs costumam oferecer sobretudo pessoal, muitas
vezes desprovidos de armamentos nem um mínimo de apoio logístico.
Isso pode consolidar a prática de os países pobres se especializarem
na mera cessão de tropas, enquanto países ricos se limitariam a
fornecer equipamentos, sem arriscar a vida de seus nacionais81. Entre
outros exemplos, em 1993, o Kuaite equipou um batalhão de
Bangladesh para atuar na fronteira Kuaite-Iraque (UNIKOM) e, em
1994, a Alemanha forneceu material para um batalhão paquistanês
servir na antiga Iugoslávia (UNPROFOR). Ademais, os países ricos
estão vendo suas indústrias beneficiarem-se com as compras de
material pelas Nações Unidas.
81
 Cardoso, (1994). pp. 75-76. O autor observa que essa prática pode envolver desde a
criação de “sócios-atletas” (acesso às operações de paz através da cessão de tropas) até
a “venda de proteção” (caso do Kuaite) em transação bilateral ainda que intermediada
pelas Nações Unidas.
124 PAULO ROBERTO CAMPOS TARRISSE DA FONTOURA
O relacionamento entre a ONU e os países que contribuem
com pessoal costumava ser regulamentado por acordo de cessão
denominado Acordo das Prerrogativas da Missão (Standard of Mission
Agreement-SOMA), cujo modelo-padrão foi aprovado em 199082.
No entanto, as dificuldades em muitos países para tramitar internamente
o acordo fizeram com que o Secretariado interrompesse essa prática83.
A Organização passou a respaldar-se nas diferentes resoluções da
Assembléia que abordavam os direitos e as responsabilidades existentes
entre as Nações Unidas e os países que contribuem com pessoal e
equipamentos. Por isso, cumpre analisar, separadamente, os sistemas
de reembolso e de indenizações pela participação em operações de
manutenção da paz das Nações Unidas, temas que, aliás, têm recebido
especial atenção do Comitê Especial sobre as Operações de
Manutenção da Paz nos últimos anos.
REEMBOLSO POR PESSOAL CEDIDO
É importante, de início, distinguir entre os países que contribuem
com pessoal: