O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas

UNPROFOR na antiga
Iugoslávia), foram-se transformando de uma missão do capítulo VI em
uma intervenção com aspectos coercitivos próprios do capítulo VII.
As operações de imposição da paz seriam reservadas apenas para os
casos em que as atividades empreendidas para restabelecer a paz não
contassem com o consentimento das partes e que pudessem implicar o
uso da força em grande escala para “convencer” as partes a atuar de
acordo com as decisões do CSNU.
O DPKO entende que a UNTAES deveria servir de modelo
às futuras operações de manutenção da paz. Seu desdobramento foi
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consentido apesar de a missão ter sido criada ao abrigo do capítulo
VII e ter contado com grande capacidade dissuasória. Nesse contexto,
a Força de Implementação (IFOR) e a Força de Estabilização (SFOR),
que foram despachadas para a Bósnia-Herzegovina, e a Força
Multinacional do Kosovo, que foi enviada à República Federal da
Iugoslávia, poderiam ser vistas como variantes desse modelo, pois
receberam o consentimento das partes em conflito para seu
desdobramento no terreno, além de terem sido aprovadas sob a égide
do capítulo VII e estarem equipadas com armamentos pesados.
Vão na mesma linha as idéias ventiladas pelo Reino Unido sobre
as chamadas “operações de restauração da paz”, conforme antecipado
na páginas 90 e 91. Essas operações seriam equipadas com meios
ofensivos capazes de reagir prontamente à eclosão de hostilidades,
prevenindo a contaminação de toda uma região e assegurando,
conforme o caso, a prestação de assistência humanitária, sobretudo
em áreas de banditismo e de desarticulação da autoridade estatal100.
Vale mencionar que, por ocasião do seminário sobre operações de
paz realizado pelos Exércitos brasileiro e britânico, em Brasília, no
período de 23 a 25/3/98, os militares da chamada United Nations
Training Team do Exército do Reino Unido comentaram que as
operações de restauração da paz, embora assemelhadas àquelas de
manutenção da paz robustas, se distinguiriam por estarem melhor
habilitadas a conduzir operações coercitivas. Em tese, as operações
de manutenção da paz robustas poderiam ser administradas pela ONU,
ao passo que as operações de restauração da paz seriam preferivelmente
delegadas às forças multinacionais.
A OTAN, por sua vez, tem utilizado, nos últimos anos, o
conceito bem mais amplo e impreciso de “operações de apoio à paz”.
Podem englobar desde iniciativas de manutenção da paz clássicas, com
100
 O conceito das operações de restauração da paz foi apresentado pelo Governo britânico
no documento Reply by the Government of the United Kingdom to the United Nations
Secretary-General’s Supplement to An Agenda for Peace, de agosto de 1996, pp. 3 e 4.
A SITUAÇÃO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDÊNCIAS 147
o consentimento das partes, até ações de imposição da paz, não
necessariamente sob a égide das Nações Unidas101. Nas operações
de apoio à paz, portanto, as forças envolvidas estariam capacitadas a
cumprir qualquer tarefa definida pelo CSNU, inclusive operar em
iniciativas aprovadas ao amparo do capítulo VI ou do capítulo VII da
Carta.
Essa elaboração de novos conceitos não é um exercício
meramente acadêmico, destituído de implicações práticas. Nos últimos
anos, os Membros permanentes do CSNU têm-se valido de suas
prerrogativas para ampliar o campo de atuação das operações de
manutenção da paz, mesmo na ausência de embasamento jurídico sólido
e, freqüentemente, em violação do princípio de que se devem esgotar
todos os recursos da negociação antes de recorrer a meios coercitivos
para restaurar a paz e a segurança. Pode-se especular que, depois da
criação da UNTAES, aprovada sob o capítulo VII, e, mais
recentemente, da MINURCA, cuja resolução combina dispositivos
aprovados sob os capítulos VI e VII — uso da força para garantir a
proteção de seus integrantes e o cumprimento dos objetivos
estabelecidos pelo CSNU —, a aprovação de operações de manutenção
da paz sob o capítulo VII ou embasadas em seus dispositivos, algo a
princípio contraditório, poderá tender a ser, no futuro, cada vez mais
comum. Fica, assim, relativizada a distinção entre os capítulos VI e
VII, na linha do pensamento do Chefe do DPKO.
O General-de-Brigada Franklin Van Kappen, conselheiro militar
do SGNU, e o Coronel Peter Leentjes, chefe da Unidade de
Treinamento do DPKO, que participaram de seminários no Brasil em
101
 NATO, (1995), doc. SACLANT/SACEUR Ser/C-2. O documento, datado de 11/12/
95, contém a NATO Doctrine for Peace Support Operations. A nota introdutória esclarece
que o presente documento atualiza o texto publicado em fevereiro de 1994, de modo a
refletir “... current practices and policies, as well as experiences gained over the past
years”. Além disso , o Manual Joint Task Force Commander’s Handbook for Peace
Operations dos EUA deixa claro na parte introdutória que “... Although the UN Charter
does not specifically cover peace operations, it makes inferences regarding the legal basis
to and for our participation in UN sponsored peace operations”.
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1997, referiram-se, na ocasião, às novas modalidades de intervenção
como sendo vinculadas a um imaginário “capítulo VI e ¾”, em
oposição ao “capítulo VI e meio” atribuído às operações de
manutenção da paz.
Recorde-se, a propósito, que o SGNU sugeriu, em julho de
1997, a idéia de criar uma operação de manutenção da paz “robusta”
sob o capítulo VI para intervir na República do Congo, a braços com
uma crise institucional. As regras de engajamento imaginadas para essa
operação envolveriam a possibilidade de uso de tanques, artilharia
antiaérea e metralhadoras pesadas102. É compreensível conferir às
missões de paz que atuam em ambientes voláteis algum armamento
mais sofisticado para autodefesa e para assegurar o cumprimento do
mandato, mas isso não deve significar criar uma capacidade militar
própria de missões de imposição da paz. Em outras palavras, é
questionável associar o estabelecimento da missão aventada pelo SGNU
para a República do Congo às operações de manutenção da paz, visto
que as lições aprendidas indicam que a imparcialidade, a cooperação
das partes e a construção de uma atmosfera de confiança constituem
os elementos essenciais para assegurar o êxito da intervenção das
Nações Unidas, não havendo a necessidade de se recorrer a blindados
ou a outras armas pesadas para “manter” a paz.
TENTATIVAS DE APRIMORAR A CAPACIDADE DE RESPOSTA
DAS NAÇÕES UNIDAS
Desde o início dos anos 90, o Secretariado da ONU preocupa-se,
a um tempo, em reduzir o tempo de desdobramento das operações de
102
 Em linhas gerais, as hostilidades na República do Congo envolviam as facções que
apoiavam o Presidente Lissoula e as que respaldavam o ex-Presidente Sassou-Nguesso.
Enquanto o CSNU debatia a questão da criação de uma operação de manutenção da paz,
tropas angolanas intervieram com êxito em favor de Sassou-Nguesso. Diante do fato
consumado, o CSNU cingiu-se a emitir Declaração Presidencial condenando interferências
externas na República do Congo e reiterando a importância de uma solução política que
levasse à reconciliação nacional.
A SITUAÇÃO ATUAL E AS PRINCIPAIS TENDÊNCIAS 149
manutenção da paz, de modo a evitar ao máximo a retomada ou o
recrudescimento dos conflitos e em dispor de uma capacidade de
mobilização de meios de intervenção, quando necessário, em apoio a
operações de manutenção da paz que estariam passando por
dificuldades no terreno.
De fato, a fase inicial das operações de manutenção da paz
(a denominada start-up phase) é sempre a mais crítica, pois as partes
ainda nutrem fortes desconfianças recíprocas e os contingentes
cedidos pelos Estados membros podem demorar muito tempo para
chegarem ao terreno, por razões orçamentárias ou de procedimento
constitucional. Ao mesmo tempo, acreditava-se que a possibilidade
de mobilizar contingentes