SERVIÇO SOCIAL INTEGRADOUnidade II

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Serviço Social integrado
Unidade II
5 Realidade BRasileiRa, expRessões da Questão social, diReitos 
sociais 
Retomando brevemente as análises sobre pobreza, seu dimensionamento envolve também as 
capacidades humanas, entendidas como uma série de combinações que permitem às pessoas realizações. 
Segundo Sen (1999, p. 16), “a capacidade é um tipo de liberdade: a liberdade substantiva de realizar 
combinações alternativas de funcionamentos ou a liberdade para ter estilos de vida diversos”. 
As capacidades envolvem funções que estão associadas a como uma pessoa atribui valor ao fazer 
e ao ter. Essas funções, por sua vez, podem se diferenciar nas formas como as pessoas atribuem a si os 
valores, como adotar cuidados para manterem-se saudáveis ou escolher como participarão da vida da 
comunidade, ter respeito próprio etc. 
Para Sen (1999), algumas dessas capacidades são fundamentais para a preservação da vida e sua 
promoção ou privação pode conduzir até mesmo à morte. Exemplifica com estados de subnutrição que 
causam mortes prematuras, analfabetismo, que no mundo contemporâneo desencadeia uma série de 
privações e outras incapacidades. A pobreza também pode ser caracterizada por ausência de renda ou 
pela evidência de que as pessoas se encontram em patamares inferiores aos parâmetros que asseguram 
a vida e também pela ausência do acesso justo, resultante do trabalho e da efetiva participação social.
As capacidades humanas são desenvolvidas segundo condições genéticas, sociais, culturais, 
econômicas, de gênero, fatores climáticos e ecológicos. Na cena contemporânea, essas capacidades são 
também afetadas pelo processo de acumulação capitalista, pelas más condições da vida urbana, que 
incluem a insegurança e violência em alguns bairros pobres e muito populosos e outras variações sobre 
as quais uma pessoa pode não ter controle ou apenas controle limitado. 
É evidente que não ter capacidades ou ser limitado no uso dessas causa desvantagens, reduz o 
potencial de participação das pessoas na lógica de pertencimento familiar e comunitário e no acesso a 
bens e serviços, recursos fundamentais para a existência humana. 
Esclarecendo, a distribuição de renda dentro da família acarreta complicações quando usada 
desproporcionalmente no interesse de alguns membros da família em detrimento de outros, quando 
há, por exemplo, uma incapacidade no equilíbrio de gênero, favorecimento de acesso aos meninos em 
detrimento, por razões diversas, às meninas. 
Essa análise de articular o entendimento de pobreza por meio das capacidades humanas melhora 
a compreensão da natureza e das causas da pobreza e da privação focadas somente em questões 
econômicas, porque fundamenta que as pessoas têm razão para buscar liberdades a fim de alcançar 
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certos fins e que há fatores básicos das capacidades que intensificam necessidades de desenvolvimento 
multidimensionais quando se trata de seres humanos.
A ausência de liberdade e a pobreza encerram os dois sentidos, tanto de capacidades humanas 
insuficientemente contempladas quanto de acesso à renda reduzida ante as necessidades humanas. 
A renda é um dos meios de potencializar as capacidades humanas e, quanto maiores forem essas 
capacidades, maior será o potencial produtivo de uma pessoa, consequentemente maior a chance de 
obter uma renda mais elevada, evidenciando que essa relação é muito importante.
Contudo, não é somente a renda que proporciona o aumento das capacidades, outros elementos 
são igualmente significativos, como, por exemplo, a educação, a saúde, o ambiente saudável, 
entre outros. 
Segundo Sen (1999, p. 108): 
[...] é importante ter em mente que a redução da pobreza de renda não 
pode ser o único objetivo de políticas de combate à pobreza. É perigoso ver 
a pobreza segundo a perspectiva limitada da privação de renda e a partir 
daí justificar investimentos em educação, serviços de saúde etc., com o 
argumento de que são bons meios para a redução da pobreza. Isso seria 
confundir os fins com os meios. 
Essa noção ampliada de analisar a pobreza leva a compreender que pobreza diz respeito à privação 
da vida que afeta as pessoas e das liberdades que de fato exercitem. 
Ao se ampliar os fatores que motivam a expansão das capacidades humanas, direta e indiretamente, 
promovem-se as chances de enriquecimento da vida humana. Portanto, as ações para combater a 
pobreza nas sociedades deverão eliminar as fontes de privações.
Eliminar os fatores que levam as pessoas às situações de pobreza também significa defender direitos e 
aprofundar conhecimentos sobre bloqueios e imposições da estrutura socioeconômica, particularmente 
os que possam impedir o direito das pessoas de participar das decisões que afetam suas vidas cotidianas. 
 lembrete
As capacidades humanas são desenvolvidas segundo condições 
genéticas, sociais, culturais, econômicas, de gênero, fatores climáticos, 
ecológicos e, na cena contemporânea, pelos efeitos da acumulação 
capitalista. 
É necessário entender os direitos, nessa perspectiva do debate contemporâneo, sobre os impactos 
das transformações econômicas no movimento de globalização e na reestruturação produtiva nas 
cidades. 
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Na perspectiva ampliada, trata-se de um conjunto de reconhecimentos e garantias, resultado de 
uma aposta institucionalizada, universalista e includente, outorgados pela sociedade através do seu 
sistema legal a todos os indivíduos, e que determinam a cidadania civil, política e social atribuída pelo 
mesmo sistema legal (DAGNINO, 2002).
Como esses direitos se expressam na nova ordem socioespacial, na qual a cidade revela uma estrutura 
social dividida entre classes e interesses, entre cidadãos e não cidadãos, o espaço é fragmentado por 
uma sociedade dominada pelas elites. 
Nesse espaço onde se pretende fortalecer direitos impera a desigualdade no acesso a bens e serviços 
e coloca-se na cidade a discussão sobre a natureza e a qualidade do conflito social, que está relacionado 
diretamente à capacidade de os grupos sociais se constituírem enquanto sujeitos sociais. 
Assegurar direitos implica formas de organização social, hoje com determinadas feições, reconhecidas 
como espaços privilegiados de debates e fomento à participação popular. 
Destacam-se, nessas formas organizadas, atores sociais representados em fóruns e redes nacionais, 
bem como suas respostas frente aos desafios urbanos. Estruturam-se por esse caminho estratégias de 
intervenção voltadas para a redução das desigualdades sociais e dos níveis de segregação e exclusão 
social que marcam a sociedade brasileira, na perspectiva da construção de um novo modelo de cidades, 
mais justo e democrático (DAGNINO, 2002).
Esse processo de organização reivindicativa de direitos não está livre de tensões e embates. No Brasil, 
essas lutas, desde a década de 1980, são visíveis na esfera da defesa do acesso às políticas públicas, que 
embora tenham papel importante para assegurar condições de bem-estar, no entanto, estão longe de 
facilitar a ampliação dos espaços onde o público se sobrepõe às apropriações privadas. O que se observa, 
por exemplo, é que serviços de educação e saúde são cada vez mais privatizados. 
Alguns dos reflexos dessas apropriações privadas da terra, na década de 1990, são revelados pelo 
aumento dos assentamentos irregulares, em número, em densidade, em precariedade, em violência, e 
pelas ocupações espaciais urbanas, que se expandiram por áreas impróprias para a habitação, segundo 
as recomendaçõesecológicas e de estudos ambientais sobre as formas de preservação da vida. 
O Estado, por sua vez, não realiza planejamentos urbanos e se limita a, quando pressionado pelas 
denúncias de risco, realizar a regularização fundiária das favelas, numa lógica de diretriz federal para 
todo o país, sem consultar os habitantes e outras possibilidades de respostas para essa situação. As 
necessidades de moradia das populações deslocadas para centros urbanos densos, devido aos processos 
de transformação capitalista, promoveram a ocupação de áreas inapropriadas, em lugar de políticas 
habitacionais planejadas. 
Processo semelhante ocorreu na área da educação, que por falta de políticas e investimentos 
adequados levou o Estado a adotar uma política de cotas para inserir no ensino público superior 
pessoas que não acessaram por meios democráticos e equânimes esse espaço de desenvolvimento 
educativo. 
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 Na área da saúde, a falta de investimento também revela sua face perversa, devido à falta de atenção 
com políticas públicas, que fez voltar epidemias e doenças anteriormente erradicadas e revelou um 
sistema de atendimento saturado e ineficiente, em que médicos, frente à impossibilidade de responder 
a toda demanda, são obrigados a escolher entre aqueles que têm mais condições de sobrevida. As 
mortes de juvenis impressionam por índices superiores ao de países em constante turbulência social, 
provocadas, em geral, por situações de guerra e fatores climáticos graves. 
O cotidiano urbano cada vez mais impacta, assusta e demonstra a ineficácia das iniciativas estatais 
para responder às expressões da Questão Social. A violência urbana extrapola para ações individuais 
ou de grupos, legais ou clandestinos, sem evidências de que possa merecer atenção das instâncias com 
políticas públicas eficientes e, ao mesmo tempo, denotando um aumento em intensidade e formas. 
Esses dilemas sociais exigem posicionamento estatal, o qual responde com políticas públicas 
focalizadas e seletivas, bem distantes de atender às necessidades mais substanciais das populações e de 
atacar a raiz dos problemas.
 
No caso das péssimas condições habitacionais, o Estado tem respondido:
Com políticas de regularização fundiária das favelas, substituindo uma 
política habitacional efetiva; na ampliação do acesso ao ensino em todas 
as instâncias, promovendo um rebaixamento geral do ensino; no abandono 
dos serviços de saúde; na ausência de procedimentos para qualificação e 
geração de emprego; na desassistência aos desempregados, aos velhos e às 
crianças (DAGNINO, 2002, p. 265).
Em relação à atenção das necessidades humanas fundamentais, organismos internacionais, 
historicamente de cunho assistencialista, tendem a reconhecer o papel limitado de políticas 
paliativas. A posição do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2006) 
faz referência à necessária substituição das relações entre países por medidas mais efetivas e 
menos paliativas e propõe “política e não caridade” na relação desigual entre as nações, o que, no 
caso brasileiro, seria absolutamente desejável que se aplicasse no planejamento e na criação das 
políticas públicas. 
 observação
Assegurar direitos implica formas de organização social, hoje com 
determinadas feições, reconhecidas como espaço privilegiados de debates 
e fomento à participação popular. 
Em seu papel de vinculação ao capitalismo monopolista, o Estado transforma processos de 
desigualdades estruturais, com efeitos macros, coletivos e que expressam a Questão Social, em 
problemas individuais, fragmentados, isolados e de acesso parcializado, meritório, atribuindo às relações 
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de solidariedade social um caráter de sujeição, de socorro a pessoas sem condições de desenvolver suas 
capacidades. 
Essa posição do Estado reforça a competição entre classes e grupos sociais, pelo reconhecimento 
e pela valorização capitalista, o que acentua diferenças e “justifica” as políticas públicas deficientes e 
esvaziadas de respeito aos direitos. 
Nessa forma de analisar a lógica da globalização, percebe-se com clareza que, ao contrário 
do que a sociedade vislumbrava, o neoliberalismo não trouxe melhoria da qualidade de vida, 
sobretudo para as nações que se submeteram às condições impostas pelo sistema financeiro 
internacional. 
Na realidade brasileira, a partir da globalização, o que se evidencia de fato nas respostas do Estado 
são medidas emergenciais, que tendem somente a permitir a reprodução da lógica concentradora do 
processo de acumulação em escala globalizada. 
Os direitos nessa perspectiva merecem maior reflexão. A ascensão do capitalismo como modo de vida, 
definindo as relações de mercado, que envolvem contratualidades, escolhas individuais e negociações, 
cria o espaço para o surgimento dos direitos econômicos e sociais.
Em outras palavras, para se fundar uma lógica de direitos sociais, foi fundamental opor-se ao sistema 
feudal para ampliar as forças comerciais, pois dessa forma, com cidadãos livres e com direitos, abriu-se 
a possibilidade da existência da sociedade de consumo e das relações de mercado. 
Por esse caminho, os direitos individuais foram reconhecidos e garantidos com apoio do movimento 
socialista no século XIX, que pautou em suas reivindicações os grandes direitos econômicos e sociais: 
liberdades individuais – direito de ir e vir, habeas corpus, igualdade de voto, livre associação. Sem essas 
conquistas, as liberdades civis e políticas, o movimento sindical teria tido enorme dificuldade para se 
desenvolver. Constitui-se dessa forma o primeiro patamar de direitos humanos na história. Trata-se de 
garantias e exercícios de cidadania que antes da Revolução Industrial e do surgimento do capitalismo 
não eram considerados tão significativos.
Contraditoriamente, esses direitos, protetores da igualdade de direitos individuais, são os mesmos 
que vão encobrir uma nova divisão social, da sociedade em classes proprietárias e trabalhadoras, em 
ricos e pobres. Sobre isso, Dagnino (2002, p. 321) destaca:
Em 1847, afirmava Alexis de Tocqueville: “a Revolução Francesa, que aboliu todos os privilégios e 
destruiu os direitos exclusivos, deixou, no entanto, subsistir um, o da propriedade [...] Dentro em pouco, 
é entre os que têm posses e os que não têm que se estabelecerá a luta política; o grande campo de 
batalha será a propriedade, e as principais questões da política passarão pelas modificações mais ou 
menos profundas a trazer ao direito de propriedade” (Souvenirs). 
O que se constata na realidade brasileira, como analisa Telles (2001, p. 147), é o “encolhimento do 
horizonte de legitimidade dos direitos”, um esvaziamento da própria noção de direitos que transforma 
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o direito em privilégio em nome de uma suposta modernização da economia que tem no mercado seu 
foco principal.
Para saber mais sobre esse processo, faz-se necessário uma contextualização histórica de como se 
chegou a essa conformação. Nas pesquisas de Oliveira (2006), o autor aponta que o Golpe Militar de 
1964 impactou o sistema político sem, no entanto, afetar o modelo de desenvolvimento.
 lembrete
O neoliberalismo não trouxe melhoria da qualidade de vida, sobretudo 
para as nações que se submeteram às condições impostas pelo sistema 
financeiro internacional. 
As novas formas de acumulação industrial exigem estratégias eficientes de controle do operariado. 
O processo de ditadura, na opinião do autor, paralisou como nunca havia ocorrido antesas áreas mais 
significativas dos setores produtivos e manteve a tutela estatal sobre o proletariado, inaugurada pelo 
Estado Novo de Vargas nos anos 1930. 
6 Mundialização e FinanceiRização do capital
A mundialização do capital, também chamada de globalização, instituiu a financeirização do 
capitalismo, facilitando a entrada dos sistemas monetários e financeiros de cada capitalismo nacional, 
que veem acentuadas suas dívidas externas, contraídas ainda no período chamado de grande liquidez 
(1970). Ressalta-se que os países endividados foram deslocados para a periferia do sistema de 
financeirização do capital, incluindo o Brasil e a América Latina. 
Marcam as primeiras formas da mundialização a presença maciça das multinacionais, que operavam 
ainda num campo determinado pelas decisões internas. Essa nova forma de acumulação de capital 
originou um progresso técnico que elevou a produtividade do trabalho a níveis tão elevados que, 
segundo Oliveira (2006, p. 86),
[...] de fato, parecia que o consumo de trabalho vivo de uma parte ponderável 
da força de trabalho começava a ser irrelevante: uma massa marginal, não 
funcional para a acumulação de capital, nos termos de José Nun que, aliás, 
pode ser considerado o precursor de toda a discussão sobre a perda da 
centralidade do trabalho, depois de Bernstein. Toda a literatura sociológica 
acusou o golpe e, além de Nun, desde Gorz se disse adeus ao proletariado, 
que havia perdido ou consumido suas energias utópicas no novo arranjo 
que deslocava sua antiga centralidade, substituída pela ação comunicativa.
A financeirização do capital gerou a dominação do capital financeiro sobre o capital produtivo, ao 
movimentar com a velocidade da luz o capital fictício nas bolsas e nos mercados financeiros e promover 
o barateamento do trabalho, deslocando as fábricas para os territórios de periferia mundial, que até essa 
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fase não tinham expressão para a acumulação mundial, como Coreia do Sul e Taiwan, depois Indonésia, 
Malásia e Filipinas e, atualmente, a China.
A circulação de capital financeiro é astronômica, mas reside aí sua fragilidade, porque se constitui 
num capital que depende da imagem como estratégia para sua expansão. Isso pode ser compreendido 
pela importância dos avanços tecnológicos, expressos por processos de digitalização e molecularização, 
que mudaram radicalmente a linguagem e as referências do próprio cotidiano e virtualizaram o capital, 
tornando-o mais eficaz para extrair mais-valia no momento do uso da força de trabalho, sem os 
constrangimentos da era industrial.
Esse movimento virtualista do capital faz desmoronar a sociabilidade expressa na época do trabalho 
como categoria central, do trabalho fixo, previsível em longo prazo, base da produção fordista e do 
consenso welfarista (OLIVEIRA, 2006).
Faz ruir também, com o renascimento de um cultivo fascista deflagrado com o ataque de 11 de 
setembro de 2001, sistemas políticos longamente amadurecidos no consenso welfarista, que vinham 
avançando em regimes de tolerâncias e reconhecimento dos direitos humanos. No entender de Oliveira 
(2006, p. 138):
Esse cenário mundial se revela na realidade brasileira com o fracasso da 
experiência neoliberal no Brasil, conduzida, sobretudo pelo Governo de 
Fernando Henrique Cardoso (FHC) nos seus dois mandatos. O período 
de Luiz Inácio Lula da Silva (LULA), que findou sua primeira incursão ao 
governo, neste ano de 2006, foi caracterizado por analistas e pela maior 
parte da mídia como o terceiro mandato de FHC. Pois, no essencial, 
a política econômica apelidada neoliberal foi mantida e as políticas de 
desregulamentação seguem o mesmo roteiro. Os direitos sociais foram 
inscritos agora no registro das carências, sob a rubrica global do Programa 
Bolsa-Família. 
No Brasil, o neoliberalismo estimulou consideravelmente os domínios dos capitalistas, também sob a 
égide da financeirização da economia, que predetermina a acumulação possível e que lugar o Estado irá 
ocupar no sistema econômico e promoveu intensas privatizações que retiraram do Estado a capacidade 
de fazer política de produção. 
Como em outros países de periferia, as relações entre as classes mudaram estruturalmente com as 
privatizações e com a financeirização, fato visível no caso do Partido dos Trabalhadores, que, criado com 
força de alta representatividade dos interesses dos trabalhadores industriais, de serviços e nas estatais, 
se fragmentou sob o processo de privatizações e desregulamentações, devido à alta perda de empregos 
formais, à intensa informalização do trabalho, à desqualificação semântica dos privilégios dos servidores 
públicos e ao enorme desemprego (OLIVEIRA, 2006).
A financeirização do capital é, sem dúvida, na opinião de Oliveira (2006), uma dominação de classe, 
que se faz pelo terror, diretamente, sem mediações, sem política, porque o capitalismo globalizado 
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rejeita a submissão à política, que foi uma invenção especificamente ocidental, para tratar as fortes 
assimetrias instauradas pelo poder econômico do capital. Sendo assim, na realidade brasileira:
[...] vivemos tempos de despolitização da política, de redução da esfera 
pública, que vem acompanhada da supressão dos conflitos que lhe são 
próprios, do desentendimento, no sentido que desenvolve Rancière (1996), 
quando se refere ao dissenso estabelecido no momento em que o povo, a 
plebe, “aqueles que não têm parcela”, resolvem estabelecer a política do 
litígio, produzindo o escândalo de querer falar, de cobrar a sua parcela 
(OLIVEIRA, 2006, p. 145).
No caso brasileiro, o neoliberalismo, a privatização que ocorre do patrimônio público o destrói sobre 
o domínio das classes dominadas, significando para elas “a destruição de sua política, o roubo da fala, 
sua exclusão do discurso reivindicativo e, no limite, sua destruição como classe; seu retrocesso ao estado 
de mercadoria, que é o objetivo neoliberal” (OLIVEIRA, 2006, p. 146).
O cenário revela a desmontagem das instituições de representação coletiva 
em todos os níveis, a progressiva diminuição do alcance e da qualidade das 
políticas sociais, a redução dos espaços de negociação com diferentes atores 
da sociedade civil, com amplos rebatimentos na conformação da esfera 
pública e expressa profundas transformações no movimento de produção 
e reprodução da vida social, determinadas pelas mudanças na esfera do 
trabalho, pela reforma do Estado e pelas novas formas de enfrentamento da 
questão social, com grandes alterações nas relações público/privado.
A globalização e o desenvolvimento tecnológico e informacional promoveram profundas mudanças 
nos processos de trabalho, no sistema de produção e nos mercados e impulsionaram a intensificação da 
competição intercapitalista, gerando a flexibilização e a corresponsabilização produtiva, que culminou na 
terceirização ou subcontratação de trabalho temporário, parcial, e nas diferentes formas de precarização 
do trabalho, para destacar apenas alguns dos elementos presentes nesse processo.
Fruto de intensa participação popular, o Brasil promulga a Constituição de 1988, conhecida como 
“cidadã”, com objetivos de: 
construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento 
nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, 
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º) 
(BRASIL, 1988). 
Em seus fundamentos como Estado Democrático de Direito, o texto constitucional afirma serem soberanos:
 a cidadania, a dignidade da pessoa humana, osvalores sociais do trabalho 
e da livre iniciativa e o pluralismo político. Os direitos sociais incluem 
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educação, saúde, moradia, trabalho, lazer, segurança, previdência social, 
proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados (art.6º). 
(DAGNINO, 2002, p. 236).
 observação
Não ter capacidades ou ser limitado no uso dessas causa desvantagens, 
reduz o potencial de participação das pessoas na lógica de pertencimento 
familiar e comunitário e no acesso a bens e serviços, recursos fundamentais 
para a existência humana. 
Os direitos humanos são fruto das lutas e das conquistas alcançadas em momentos revolucionários 
de mobilização da população mundial, na busca de garantir justiça e direitos fundamentais para a 
preservação da vida humana diante de exposições a situações de violência e contrárias à segurança 
existencial. 
Destacam-se, na história, as Declarações de Direitos das Revoluções Inglesa (1640 e 1688), 
da Independência Norte-Americana (1783), Francesa (1789), Russa (1917) e a Declaração dos 
Direitos Humanos de 1948, promulgada no pós-guerra. Esta transcende ao defender princípios 
e valores ético-políticos dirigidos à liberdade, à justiça e à luta contra a desigualdade (PEREIRA, 
2007).
Pautam esses direitos humanos a universalidade, que se contrapõe aos princípios capitalistas, os 
quais promovem a divisão de classes e a divisão estrutural das sociedades e sua consequente posse da 
propriedade privada e dos lucros do capital. De igual forma, ficam à mercê da dominância capitalista 
a socilização de direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais, que são determinados por sua 
lógica historicamente no mundo.
No entanto, os direitos humanos resultam da luta de classes, por meio de mobilização dos 
trabalhadores e sujeitos políticos para combater situações de opressão, exploração e desigualdades. 
Nela, consagram-se os direitos sociais, econômicos, civis, políticos defendidos no movimento operário 
dos séculos XIX e XX. 
Na cena contemporânea, outras lutas mais específicas redimensionaram e ampliaram a defesa 
desses direitos com novas pautas, como, por exemplo, diferentes aspectos da discriminação e das 
desigualdades sociais, em defesa de mulheres, negros, homossexuais, e o desenvolvimento de serviços 
públicos considerados de promoção fundamental da vida humana, como saúde, habitação, trabalho, 
previdência, assistência social etc. (PEREIRA, 2007).
A existência de uma Declaração Universal dos Direitos Humanos já sinaliza as desigualdades 
sociais e os desafios da humanidade para seu desenvolvimento, especialmente nas sociedades de 
capitalismo contemporâneo, que é o responsável pela fragmentação dos processos sociais, suas 
mediações, contradições, e pela construção estrutural de uma plataforma de dominação sobre 
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todos os processos que limitam e até eliminam liberdades, desenvolvimento das capacidades 
humanas em sua mais ampla concepção e de suas relações ecológicas.
 lembrete
A mundialização do capital, também chamada de globalização, instituiu 
a financeirização do capitalismo a partir da década de 1970. Esse processo 
consistia na entrada de capitais internacionais nos países que tiveram suas 
dívidas externas acentuadas, incluindo o Brasil e a América Latina. 
A constituição brasileira contempla de forma articulada os direitos humanos e os direitos do 
cidadão, de tal forma que lutar pela cidadania democrática e enfrentar a Questão Social no Brasil 
praticamente se confundem com a luta pelos direitos humanos, porque se entende que ambos resultam 
de uma longa história de lutas sociais e de reconhecimento, ético e político, das capacidades humanas, 
independentemente de quaisquer distinções. 
A despeito dessas garantias amplas e considerando os efeitos perversos da acumulação capitalista, 
a realidade brasileira reflete em seu cotidiano profundas contradições com esses princípios 
constitucionais e é marcada por intensas desigualdades sociais, com uma gigante e flagrante 
concentração de renda.
Segundo Pereira (2007), o país é impactado pelo processo de desrespeito aos direitos sociais 
conquistados nas lutas contra os avanços capitalistas e neoliberais e é em nome desse mesmo sistema 
que defende o “estado mínimo”, são reduzidas as expressões das lutas da população e destituídos de sua 
legitimidade os Direitos Humanos, entre eles, a cidadania, as liberdades civis e políticas etc. 
O mais recente relatório de indicadores sociais do PNUD coloca o Brasil em 
79º lugar. O próprio Banco Mundial, insuspeito de simpatias “esquerdistas”, 
vem afirmando que a pobreza tem crescido muito devido à globalização 
econômica – e não o contrário, como apregoam nossos deslumbrados 
arautos do neoliberalismo (PEREIRA, 2007, p. 76).
Em síntese, desde a década de 1980, o processo “reformista” que afetou a América Latina também 
conduziu o Brasil, especialmente nos últimos quinze anos, a passar por profundas mudanças políticas e 
institucionais. Em seus avanços, o país se redemocratizou, promulgou uma nova Constituição “cidadã” 
e seus governos sucessivamente, iniciando pelo de Collor de Mello (1989), desencadearam reformas 
econômicas estruturais de caráter neoliberal, que começaram a ser implementadas com a adoção de 
políticas de liberalização econômica e a privatização de empresas estatais. 
Esse mesmo processo fez aumentar a transferência de responsabilidades e de competências do 
governo nacional para os governos locais, impulsionando profundas transformações nas instituições 
de governo local do país, que alteraram o sistema de decisões municipais e as práticas dos atores 
políticos. 
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Desde então, verifica-se um crescente e generalizado processo de fortalecimento da esfera local de 
governo, centrado na descentralização e na municipalização das políticas públicas. 
7 Mundialização e podeR local
Em reflexões sobre o poder local, Dowbor (1994) esclarece que as pessoas são condicionadas a entender 
as formas de organização cotidiana das sociedades como sendo “naturalmente” responsabilidade de 
uma esfera superior, hoje na cena contemporânea tão virtualizada quanto o capital financeirizado. 
Trata-se de uma gestão governamental distante, inacessível e que desconhece as realidades específicas, 
porque se direciona exclusivamente ao interesse do capital globalizado.
Dowbor (1994) crê que não seja necessário empreender uma busca acelerada para alcançar o que 
se deseja, como ambiente saudável, ruas transitáveis etc. Na verdade, ele considera que as tecnologias 
da modernidade podem facilitar uma melhor gestão do “espaço de vida” por parte das comunidades. 
E, para que esse processo seja viável, há que ser recuperado o controle do cidadão sobre as decisões 
envolvendo o bairro, a comunidade, as formas de desenvolvimento, a criação das dinâmicas concretas 
para tornar as capacidades humanas plenas e a vida agradável e a não submissão a leis que forcem esse 
cidadão a se matar de trabalho para contribuir para um mundo que ele não deseja.
Exemplificando com a cidade de São Paulo, o autor refere que fica evidente esta análise: 
[...] temos quatro milhões de automóveis, que não andam. Temos apenas oito 
mil ônibus, e que andam 15 quilômetros por hora, porque não há espaço nas 
ruas. Temos apenas 40 quilômetros de metrô, para 10 mil quilômetros de 
ruas, porque as opções básicas são pelo carro. Assim, não há espaço nem nos 
ônibus nem nas ruas. E temos cinco milhões de pessoas que diariamentevão 
ao trabalho ou à escola a pé. Em outros termos, conseguimos nos paralisar, 
de certa forma, por excesso de meios de transporte. E a deformação tende 
a se reforçar, pois, quanto pior a circulação, mais o transporte individual 
aparece como indispensável, e mais carros entram nas ruas (DOWBOR, 1994, 
p. 123).
O centro do debate reside no abismo entre os avanços tecnológicos, as formas de crescimento 
econômico por um lado e as necessidades humanas de outro. A atitude contemplativa das sociedades 
é estimulada pelo liberalismo, que ensina as pessoas a não se intrometerem na construção do mundo 
que as cerca, porque existe uma “mão invisível” do mercado, que em tese dá garantias de que por meios 
automáticos do sistema todos chegarão ao ”melhor dos mundos” e há, ainda, a visão “estatizante”, que 
assegura que o planejamento central colocará ordem nas coisas e nas vidas das pessoas, simplificação 
que já foi desmentida pelos fatos (DOWBOR, 1994).
Em contradição aos processos desencadeados pelo capitalismo nas últimas décadas, surgiu uma 
nova tendência de as pessoas se organizarem para tomar em mãos, senão os destinos da nação, pelo 
menos o destino do espaço que as cerca, seguindo experiências similares ocorridas também nos países 
do Leste Europeu, onde a simples privatização está demonstrando seus limites. 
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Aprofundando esse entendimento, Dowbor (1994, p. 129), refere que
Este “espaço local”, no Brasil, é o município, unidade básica de organização 
social, mas é também o bairro, o quarteirão em que vivemos. Como é que 
se procede a esta racionalização do nosso espaço de vida? Como é que o 
cidadão recupera uma dimensão essencial da sua cidadania? [...] É o que 
aqui chamamos, de forma ampla, de “poder local”. A questão do poder local 
está rapidamente emergindo para se tornar uma das questões fundamentais 
da nossa organização como sociedade. Referido como “local authority” em 
inglês, “communautés locales” em francês, ou ainda como “espaço local”, o 
poder local está no centro do conjunto de transformações que envolvem 
a descentralização, a desburocratização e a participação, bem como as 
chamadas novas “tecnologias urbanas”.
O Relatório de Desenvolvimento Humano 1992 das Nações estima dados no mínimo dramáticos 
sobre a situação social no mundo: 
Ainda há mais de um bilhão de pessoas em estado de pobreza absoluta, 
quase 900 milhões de adultos não sabem ler nem escrever, 1,75 bilhão de 
pessoas não têm acesso à água potável segura, cerca de 100 milhões estão 
completamente sem casa, cerca de 800 milhões passam os seus dias com 
fome, 150 milhões de crianças de menos de cinco anos (um em cada três) 
estão desnutridas e 14 milhões de crianças morrem anualmente antes do seu 
quinto aniversário. Em muitos países da África e da América Latina, os anos 
1980 presenciaram estagnação ou até inversão em realizações humanas. 
As raízes desta situação catastrófica são mais políticas do que econômicas. 
O mundo produz atualmente mais de 4.000 dólares de bens e serviços por 
pessoa e por ano, o que significa que, com uma repartição um pouco mais 
justa, poder-se-ia assegurar uma vida digna e normal para toda a população 
do planeta, sem miséria, sem fome e sem as manifestações de violência 
que resultam da opressão. No próprio Brasil, onde a produção anual por 
habitante é da ordem de 2.000 dólares, uma repartição mais justa permitiria 
assegurar um nível de vida confortável para a totalidade da população. 
A realidade é que a metade do produto social é consumida por 10% das 
famílias mais ricas do país. O topo da pirâmide social, representando 1% dos 
mais ricos do país e cerca de 1,5 milhão de pessoas, obtém uma renda de 
cerca de 17% do total, enquanto a metade mais pobre do país não chega 
aos 13%. Isso significa que 1,5 milhão de ricos podem consumir mais do que 
os 75 milhões de pobres do país. As cifras preliminares do IBGE, referentes 
aos últimos anos, mostram que essa situação está se agravando. Apesar 
de sermos um dos países mais bem dotados para a agricultura do mundo, 
temos cerca de metade da população desnutrida. Somente Haiti, Bolívia e 
Honduras têm uma mortalidade infantil mais elevada que a nossa. Cerca de 
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60% da nossa mão de obra são analfabetos ou semiletrados. O essencial do 
aparelho produtivo industrial está concentrado em três ou quatro cidades, 
o êxodo rural desestrutura a população camponesa e transforma as cidades 
em aglomerados cada vez menos controláveis (DOWBOR, 1994, p. 134-35).
Retomando a questão de dinamismo do espaço local, tem-se observado que as decisões são tomadas 
longe do cidadão e correspondem muito pouco às suas necessidades. Essa dramática centralização do 
poder político e econômico que caracteriza a forma de organização da sociedade brasileira leva, em 
última instância, a uma apartação profunda entre as necessidades humanas e o conteúdo das decisões 
sobre o desenvolvimento econômico e social. 
A centralização do poder está diretamente vinculada à concentração de renda, 
pois apenas com imenso poder central, tanto ao nível do estado como ao nível 
empresarial, é possível que 1% da população se aproprie de um produto social 
maior do que os 75 milhões de pobres (DOWBOR, 1994, p. 141).
Toda e qualquer ação que a sociedade desenvolve ocorre e materializa-se no território por meio de 
relações sociais entre os níveis mais diferenciados, nas escalas local, nacional e global, interferindo na 
vida social, política, econômica e cultural. 
 lembrete
A atitude contemplativa das sociedades é estimulada por meio do 
liberalismo, que ensina as pessoas a não se intrometerem na construção 
do mundo que as cerca, porque existe uma “mão invisível” do mercado 
que, em tese, dá garantias de que por meios automáticos do sistema todos 
chegarão ao “melhor dos mundos” (DOWBOR, 1994).
Quando se menciona a tomada de decisão por parte das pessoas ao compartilharem um espaço de 
convivência, faz-se referência ao exercício do poder. Inicialmente, a reflexão de Bourdieu (1998) é de 
que o poder pode ser caracterizado como um campo de forças que envolve, de maneira diferenciada, 
atores sociais que buscam exercer uma relação de poder, dependendo do momento histórico, para assim 
tentar reproduzir suas relações sociais.
 
A formação de um determinado grupo que articula relações de poder pode fazer com que essas 
relações se tornem diferentes de outras desempenhadas em determinados momentos históricos. As 
pessoas procuram se fortalecer ao criarem um campo de atuação diferenciado de outros campos que 
comportam poder e estimulam comportamentos sociais que produzem efeitos no ordenamento do 
território.
 
As relações, nesses casos, estimulam o poder e incentivam os atores sociais na resolução de seus 
objetivos no território para garantir sua reprodução e fortalecer seus laços dentro de uma determinada 
ordem social. Segundo Bobbio (1987, p. 459), assim se cria
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O poder político-social, aqui definido pelas suas ações que produzem efeitos 
no território, e é correlacionado ao campo de poder que se forma toda 
vez que existem diferentes interesses no território onde os mesmos não 
alcançam um grau de negociação, ocorrendo assim uma fragmentação na 
disputa pelo poder, onde os grupos mais coesos tendem a sobressair.
Esse exercício do poder aqui analisado é composto por interesses político-econômicos que dão um 
conteúdo diferenciado às relações dos atores sociais e se concretiza por meio de alianças, define-seem práticas diferenciadas entre atores sociais que participam na mesma escala de poder e possuem 
interesses comuns. Contudo, também internaliza conflitos que permitem verificar fragmentos de 
interesses e, posteriormente, afetará a relação de poder. 
Depreende-se dessas reflexões que o poder é uma relação instável em que os conflitos surgem 
constantemente, obrigando as relações a se refazerem continuamente dentro da sociedade, o que torna as 
relações do processo de uso do território materializado concretizado, em que pessoas assumem posição porque 
detêm o controle material por conhecimento, por condições econômicas de manutenção ou por condições 
hierárquicas de desenvolvimento sobre outros. As relações de poder também podem ser virtualizadas pelas 
formas de atuação dos atores sociais locais, caso das representações políticas, lideranças etc. 
O poder expressa-se por meio de uma gama de interesses diferentes e fins comuns no uso do território 
para se atingir determinado objetivo, e os conflitos gerados expressam formas de poder político nesse 
uso, sendo um de seus recursos o convencimento do outro.
Há três tipos de poder – formal, institucional e informal, que se origina dos movimentos sociais. O 
formal seria aquele da instituição política, vinculada à ideia da esfera municipal, estadual e federal; e o 
poder informal é o da sociedade civil organizada, incorporado no papel dos movimentos sociais diversos 
e de seus representantes junto às três esferas governamentais (DOWBOR, 1994).
O autor ressalta que essas relações de poder local levam ao estabelecimento de associações e 
negociações entre os poderes, sendo necessária a definição de acordos ante as divergências, que podem 
se tornar produtivos no território e permitem que determinada relação de poder possa ser concretizada 
no território, com uma definição que marca o papel de cada movimento social no território. 
O Estado faz parte da mesma unidade de controle do território, enquanto suas ações estão sujeitas a 
um tempo predeterminado, pois os governos mudam, mas suas políticas são subordinadas aos interesses 
dos seus instituidores, ainda que historicamente exerça seus poderes inclinado às forças capitalistas 
dominantes.
O papel do Estado é definido pela Constituição, que, por sua vez, tem em seus princípios a defesa 
da preservação das necessidades humanas. A estrutura do Estado é legitimada por meio de sua 
regulamentação pelas leis, 
[...] ou seja, o Estado é um ente institucionalizado, e o governo é um 
dos seus elementos essenciais. Dessa forma, podemos observar que o 
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governo é uma estrutura para manter o Estado, sua existência depende 
do Estado e vice-versa. Podemos então destacar que o Estado é 
constituído por Elementos Materiais (Território e População), Elementos 
Formais (Ordenamento Jurídico e Governo Soberano) e Final (Bem 
Comum) (DOWBOR, 1994, p. 163).
As referências ao poder local dizem respeito ao modo como a sociedade decide o seu destino, 
constrói a sua transformação e se democratiza, participando do Estado em suas contradições, 
conflitos e na busca de respostas aos processos de desigualdades que se configuram continuamente 
nos territórios. 
Em dados, no caso brasileiro, a população urbana passou de 50% em 1965 
para 75% em 1988. Em 1980, cerca de 52% da população urbana vivia 
em cidades de mais de 500.000 habitantes, e a pressão continua forte: o 
crescimento da população urbana era de 3,6% ao ano no período 1980-88, 
quase o dobro da taxa de crescimento geral da população. Hoje a esmagadora 
maioria da população, mesmo quando trabalha na agricultura, vive em áreas 
urbanas, em vilas e cidades. A realidade simples que hoje se descobre é que 
os 80 ou 90% das ações que concernem as nossas necessidades do dia a dia, 
como a construção e gestão das escolas, a organização das redes comerciais 
e financeiras, a criação das infraestruturas de saúde, a preservação do meio 
ambiente, a política cultural e tantas outras, podem ser resolvidas localmente, 
e não necessitam de intervenção de instâncias centrais de governo, que 
tendem a burocratizar o processo (DOWBOR, 1994, p. 165-6).
As forças do poder local são objeto de desconfianças, baseadas na crença de que uma vez que 
as reivindicações da comunidade sejam atendidas, desaparecerão as redes de organização política, 
entendendo que o que as aproximou foram objetivos específicos que deixam de existir quando 
contemplados. 
No entanto, as relações sociais estabelecidas são mais complexas, porque se constituem de pessoas 
que compartilham o mesmo território, os mesmos desafios e desigualdades e, uma vez obtendo 
resultados em empreitada coletiva, são fortalecidas em sua identidade coletiva e na experimentação de 
ser esse um caminho a ser preservado.
Essa visão está evoluindo gradualmente para a compreensão de que as comunidades estão 
simplesmente aprendendo a participar da organização do seu espaço de vida e de que o processo está 
mudando profundamente a forma como nos organizamos como sociedade.
A articulação de comunidades nesse exercício de poder local se traduz cada vez mais em 
estratégia para enfrentamento da pobreza e das suas manifestações na cidade e no campo, 
exigindo milhares de pequenas iniciativas de melhoria, tanto de racionalização da pequena e 
média agricultura e dos “cinturões verdes” das cidades como de infraestruturas e serviços sociais 
nas periferias urbanas (DOWBOR, 1994).
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As pessoas procuram se fortalecer ao criarem um campo de atuação 
diferenciado de outros campos que comportam poder e estimulam 
comportamentos sociais que produzem efeitos no ordenamento do 
território. 
Pequenos projetos como esses precisam de organização e controle, algumas qualificações que 
deverão ser objeto de preparação tecnológica das comunidades, lideranças e atores envolvidos de 
modo geral, que impõem ao Estado um esforço de investimentos econômicos e tecnológicos para 
que as comunidades consigam de fato elaborar, implementar e controlar os projetos e responder às 
necessidades mais prementes do desenvolvimento.
A municipalização apresenta-se nesse contexto de poder local como a esfera a ser mais fortalecida, 
para se caracterizar como um agente de justiça social, procurando desenvolver as principais ações 
redistributivas com fomento para soluções vitalícias locais e movimentos políticos e enfrentando 
interesses dominantes organizados e complexidades políticas que inviabilizam os projetos.
É essa esfera do município que permite uma democratização das decisões, na medida em que o 
cidadão pode intervir com muito mais clareza e facilidade em assuntos da sua própria vizinhança e dos 
quais tem conhecimento direto, sem a mediação de grandes estruturas políticas.
O espaço local está em plena transformação. Surge com a informática uma 
nova geração de inovações no plano das técnicas de gestão municipal. Pela 
primeira vez, torna-se relativamente barato ter e manter cadastros atualizados. 
As fotos de satélite nos permitem realizar seguimentos mais sofisticados, 
por exemplo, na área ambiental. O custo de terminais de computador, que 
tem caído vertiginosamente, permite sistemas de informação ao cidadão 
nos próprios bairros e uma nova transparência administrativa, com tudo o 
que isso pode representar em termos de democratização.
Na área da limpeza pública, está igualmente despontando uma nova 
geração de tecnologias, com participação do cidadão na separação do 
lixo, e as diversas formas de reciclagem que isso permite: compostagem, 
produção de energia, reaproveitamento de diversos produtos (DOWBOR, 
1994, p. 175).Surgem, na cena contemporânea, muitas vantagens relacionadas a essas formas de organização 
local, como o modo de enfocar as finanças municipais, novos sistemas jurídicos orientados para 
uma política ativa de redistribuição de renda, tributação progressiva sobre imóveis, transformações 
sociais decorrentes dos avanços tecnológicos e a formas mais flexíveis e diversificadas de gestão do 
desenvolvimento. 
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Para Dowbor (1994), afastar-se dos discursos ideológicos e trabalhar com mecanismos flexíveis 
e diversificados de gestão abre espaço para que os administradores municipais, as organizações 
comunitárias e outros atores do poder local passem a buscar formas práticas mais adequadas para 
responder às suas necessidades, sem medo de inovar, de organizar parcerias, de mexer nas hierarquias 
tradicionais de decisão.
Assim, assistimos à difusão de experiências de participação social e democratização do poder local 
em um contexto de aprofundamento da crise econômica e social no país, durante a década de 1990. 
A análise da Questão Social no Brasil passa pelo entendimento da vinculação entre a democracia 
e os direitos dela decorrentes, com ênfase nos direitos econômicos e sociais pautados na Declaração 
dos Direitos Humanos Fundamentais. A democracia propicia a consolidação e a expansão da cidadania 
social, com a garantia das liberdades e da efetiva autonomia da participação popular (BEHRING, 2003).
O Estado democrático é uma forma de manifestação política assentada na soberania dos 
interesses expressos da população e na defesa instransigente dos direitos humanos associados 
às liberdades. Essa ênfase democrática depende da plenitude da cidadania única, que engloba 
as liberdades civis e a participação política, ao mesmo tempo em que reivindica a igualdade e a 
prática da solidariedade.
Os direitos econômicos fazem parte fundamental desse modo de compreender a democracia, no 
entanto, por força do sistema capitalista, historicamente constituído, nunca foram reconhecidos nem 
priorizados nas garantias vinculadas às condições básicas do desenvolvimento humano. Destarte, estão 
aí as divisões de classes, a existência dos grupos despossuídos, sem poder econômico, sem autonomia 
cultural, sem poder político, os indicadores constrangedores das desigualdades sociais.
Os direitos humanos dependem para sua efetivação de um sistema de poder que articule as 
dimensões orgânicas entre desenvolvimento humano (econômico, políticos, cultural, social, ecológicas 
etc.) e as formas equânimes de compartilhamento da vida social. Considerando-se as várias reflexões 
desse estudo, percebe-se com clareza que esse processo sempre foi e será objeto de embates políticos 
intensos, por causa justamente das complexidades que compõem a sociedade contemporânea como ela 
se apresenta.
As mediações são sempre fruto de pressões por parte da população, organizada em movimentos 
sociais, trabalhistas e outros que representem de alguma forma as expressões de poder social e que 
denunciem os flagrantes de injustiças sociais. A defesa dos direitos econômicos e sociais precisa se 
traduzir em políticas públicas ou programas de ação governamental e ser disponibilizada pela via do 
direito, e não da tutela, a todas as pessoas. 
É importante assinalar que os direitos fundamentais, justamente por 
serem direitos já reconhecidos e proclamados oficialmente – em nossa 
Constituição e em todas as convenções e pactos internacionais dos quais o 
Brasil é signatário – não podem ser revogados por emendas constitucionais, 
leis ou tratados internacionais posteriores (BEHRING, 2003, p. 24).
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Para a autora, os direitos humanos são, também, indivisíveis e irreversíveis, porque, à medida que são 
proclamados, se tornam direitos positivos fundamentais e não podem mais ser revogados. Logo, ao não 
serem considerados na formulação de políticas públicas ou ao serem alterados por meio de suplantação 
das leis, emendas constitucionais ou outra forma particularizada constituem meios ilegítimos e contrários 
ao desenvolvimento humano, justificando denúncias e ações de resistência.
No entender de Behring (2003), são três as igualdades a serem defendidas no processo de defesa 
da plena cidadania democrática: a igualdade diante da lei, a igualdade da participação política e a 
igualdade de condições socioeconômicas básicas para garantir a dignidade humana. A igualdade é 
valorizada como prioridade porque se expressa em situações de equilíbrio social e como força, quando 
serve de parâmetros na aplicação da lei, por meio da qual se garante a correta implementação de 
políticas públicas e de programas de ação do Estado. 
A participação cidadã é considerada uma forma democrática de participação da comunidade no 
poder local, porque permite que formas espontâneas de organização popular ou de entidades da 
sociedade civil exercitem seus poderes de expressão e influência nas decisões e na gestão do Estado, 
considerado maior responsável pelo desenvolvimento nacional para a garantia efetiva dos direitos dos 
cidadãos. 
Os poderes públicos devem se submeter aos interesses coletivos, por meio de formas de controle das 
ações do Estado e de um contínuo fortalecimento da participação popular nas tomadas de decisões, no 
planejamento e na gestão do acesso de novas propostas de cidadania social e programas de políticas 
públicas.
 lembrete
A análise da Questão Social no Brasil passa pelo entendimento da 
vinculação entre a democracia e os direitos dela decorrentes, com ênfase 
nos direitos econômicos e sociais pautados na Declaração dos Direitos 
Humanos Fundamentais. 
Na relação entre cidadania social e democracia, os cidadãos não são apenas titulares de direitos 
já estabelecidos, precisam mobilizar continuamente os interesses e as lutas sociais para ampliar as 
possibilidades de expansão, de criação de novos direitos, de novos espaços, de novos mecanismos. 
O processo, portanto, não se dá no vácuo. Lembra Marilena Chauí que a 
cidadania exige instituições, mediações e comportamentos próprios, 
constituindo-se na criação de espaços sociais de lutas (movimentos sociais, 
sindicais e populares) e na definição de instituições permanentes para a 
expressão política, como partidos, legislação, órgãos dos poderes públicos 
e mecanismos de participação popular (como conselhos, orçamento 
participativo, consultas populares como referendos e plebiscitos e a prática 
da iniciativa popular legislativa). Distingue-se, portanto, a cidadania passiva 
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– aquela que é outorgada pelo Estado, com a ideia moral da tutela e do 
favor – da cidadania ativa, aquela que institui o cidadão como portador 
de direitos e deveres, mas essencialmente participante da esfera pública 
e criador de novos direitos para abrir espaços de participação (BEHRING, 
2003, p. 32).
Há uma estreita relação entre os direitos sociais e as desigualdades sociais, à medida que ambos 
se originam no contexto da sociedade capitalista. As desigualdades sociais resultam do movimento 
mundial de acumulação do capital, que atenta contra os impulsos necessários ao desenvolvimento 
humano. E os direitos sociais configuram-se nesse contexto em reação às forças opressivas do capital 
para imobilizar qualquer manifestação popular que atente contra o processo de acumulação de capital 
e de domínio político e social. 
A questão social, em qualquer lugar do mundo e em análises históricas, configura-se a partir da 
expressão coletiva das desigualdades sociais edos movimentos de esfacelamento dos direitos sociais, 
originados da relação entre capital e trabalho.
O capitalismo é um sistema econômico e social baseado na propriedade privada dos meios de 
produção, na organização da produção, visando ao lucro e empregando o trabalho assalariado, tendo 
como fim a acumulação de bens materiais. Conduz o trabalhador a um processo de alienação que surge 
durante a jornada de trabalho, em que se divide no tempo necessário de produção para ganhar o próprio 
salário e no tempo de produção excedente, que é a mais-valia.
A classe trabalhadora aprisiona-se ao sistema de produção e consumo e perde a liberdade para 
produzir livremente e se apropriar do resultado da sua produção. A partir daí, a sobrevivência fica 
subordinada à venda da sua força de trabalho, que passa se constituir como a única alternativa de obter 
recursos para sobreviver.
A lógica do sistema é centrada no trabalho, e quem não integra essa forma de trabalho não serve 
para o sistema e também não assegura sua sobrevivência, pois para os capitalistas quem não trabalha 
não possui meios para a reprodução da vida, deixando de participar do conjunto da vida social, como 
dizem Iamamoto & Carvalho (1983, p. 77):
[...] A exploração se expressa tanto nas condições de saúde, de habitação, 
como na degradação moral e intelectual do trabalhador; o tempo livre do 
trabalhador é cada vez menor, sendo absorvido pelo capital nas horas extras 
de trabalho, no trabalho noturno, que desorganiza a vida da família. O 
período da infância se reduz pelo ingresso precoce de menores na atividade 
produtiva. E as mulheres tornam-se trabalhadoras produtivas [...]. 
Nota-se que a grande maioria dos pesquisadores dedica-se a analisar as relações do capital e 
do trabalho e conclui que a exploração do trabalho causa inúmeras consequências, especialmente 
relacionadas às desigualdades sociais, como, por exemplo, a não efetivação dos direitos assegurados na 
Constituição Federal de 1988, em seu artº 6: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, 
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a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, 
na forma desta Constituição”. 
Sobre esse processo de alienação que afeta os trabalhadores, Yazbek (2004) refere que o capitalismo 
promove a falsa ideia de sobrevivência, quando esses trabalhadores aceitam, sem questionamentos, 
submeter-se ao sistema, encobrindo os mecanismos de exploração, imobilidade e esfacelamento social 
que de fato nutrem o processo de acumulação capitalista.
 observação
O capitalismo é um sistema econômico e social baseado na propriedade 
privada dos meios de produção que visa sempre ao lucro e emprega o 
trabalho assalariado.
 
Quando a alienação ultrapassa os limites da autonomia e infiltra-se na vida social, produz 
transformações que agravam a estabilidade de toda a sociedade, uma vez que esta perde o potencial de 
defesa da dignidade, que é a consciência de sua opressão, esquece-se das lutas de classe e não consegue 
identificar as tramas que a alienam. 
Digamos que o capitalismo mantém estratégias para individualizar as estruturas da questão social e 
afastar do coletivo de trabalhadores as possibilidades de se defender e até organizar-se para lutar pelos 
direitos e garantir sua liberdade, igualdade e dignidade, inclusive lançando mão do aparato legislativo e 
das políticas públicas, que deveriam voltar-se para essa direção.
O crescimento econômico, fruto da industrialização no Brasil, foi mais expressivo na década de 
1930 e, consequentemente, as desigualdades sociais e as expressões da questão social aumentaram 
consideravelmente nessa fase. Pressionados pelas manifestações organizadas dos trabalhadores por 
melhores condições de vida e temerosos por perder o controle, Estado e capitalistas unem-se para atender 
algumas das reivindicações, formalizando alguns direitos e serviços de interesse dos trabalhadores. 
Para manter o controle sobre o social, o Estado usava um aparato de repressão policial, e a Igreja, 
aliada nesse processo, adotava uma forma de controle moral sobre as famílias operárias. 
 saiba mais
Para saber mais, leia: Relações sociais e Serviço Social no Brasil, de 
Carvalho & Iamamoto, Cortez Editora, 2008.
A configuração do Estado na lógica de bem-estar social ocorre após a Segunda Guerra Mundial, porque 
nitidamente as dimensões da situação de pobreza passaram a exigir mecanismos de responsabilidades 
coletivas e sociais.
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No caso brasileiro, esse pretenso Estado de bem-estar social ganha contornos no período getulista, 
dadas as transformações que culminaram em situações de extrema pobreza com a crescente urbanização, 
industrialização e transição da economia agrária para a urbana, alterando de forma significativa as 
estruturas e os valores da sociedade. 
A “Questão Social” relaciona-se à generalização do trabalho livre, numa 
sociedade com marcas da escravidão. Destaca-se o longo processo de 
transição, através do qual se forma um mercado de trabalho em moldes 
capitalistas, em especial ao momento em que a constituição desse mercado 
está em amadurecimento nos principais centros urbanos. Momento em 
que o capital já “se liberou” do custo de reprodução da força de trabalho, 
limitando-se a procurar, no mercado, a força de trabalho tornada mercadoria 
(IAMAMOTO & CARVALHO, 1983, p. 85).
Historicamente, muitas mudanças se seguiram no processo produtivo, e as relações do sistema 
capitalista, ao se consolidarem no Brasil e no mundo, provocaram ondas de desemprego, formas diversas 
de exclusão social, alterações substanciais nas lógicas de conformação social.
Essas transformações na cena contemporânea decorrem da mundialização do capital e são 
responsáveis pelas novas expressões da Questão Social, a partir dos anos 1990, com a consolidação do 
capitalismo neoliberal, que se caracteriza por ações globalizadas e de dimensões tão complexas que não 
dependem mais exclusivamente apenas das iniciativas das nações isoladamente. 
A inserção ou “desinserção” dos trabalhadores no sistema capitalista origina uma multiplicidade de 
fatores desencadeantes das desigualdades sociais, começando pelo desemprego, muitas vezes associado 
a não qualificação profissional. A própria alienação, estimulada pelo sistema, impede os trabalhadores de 
se identificarem em uma classe e de visualizarem as tramas cotidianas, que vão pouco a pouco limitando 
seus vínculos profissionais (caso da flexibilização das relações de trabalho, por exemplo), desmobilizando 
qualquer iniciativa de luta ou de resistência, de tal forma que esses trabalhadores corroboram com 
a fragilização de suas relações familiares, sociais e de trabalho e até consigo mesmo, quando não se 
sentem mais pertencendo ao contexto.
Esse processo de desregulamentação leva inicialmente a uma apartação nas relações do próprio 
trabalho, e amplia-se para a perda dos afetos familiares. Sem estabilidade e garantias, o trabalhador, 
no sistema capitalista, é desvalorizado e passa a bloquear manifestações espontâneas de criação e de 
desejos, que no caso do mundo capitalista somente são acessíveis para quem faz parte do jogo e se 
submete sem questionamentos.
As formas de opressão são tão intensas e alienantes que, uma vez tolhidos e excluídos do 
sistema, o isolamento e a degradação vão conduzindo as pessoas apartadas do trabalho a outras 
formas de apartação, como, por exemplo, da moradia, da convivência social e, mais grave, da 
identidade social e cidadã a que todos fazem jus. Trata-se de um processo que ideologicamente 
tira da perspectiva dequem não está no sistema de contestação e de legitimamente debater e 
exigir direitos.
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As capacidades humanas desenvolvem-se quando as necessidades básicas são atendidas e seus 
processos de desenvolvimento são assegurados. Então, quando as pessoas enfrentam rupturas, causadas 
pelo sistema capitalista, também se rompem a seguir suas forças de pertencimento a um dado contexto 
social. Dependendo de sua historicidade, da realidade em que vive nas suas redes de pertencimento, a 
começar pela familiar, responsável pelo afeto, carinho, valores, cultura, entre outros, poderá torna-se 
um apartado social.
O Estado, no âmbito político, social e jurídico, ocupa um território definido, em que as leis se 
fundamentam, no caso brasileiro, na Constituição Federal de 1988. Para que o governo tenha um 
reconhecimento interno e externo e seja responsável pela organização e pelo controle social, em sua 
função de promover o bem comum, articulando as ações dos indivíduos e exercendo o poder que foi 
concedido pelo povo, deve organizar, articular-se com regras e normas, implementar políticas sociais 
capazes de reduzir as desigualdades, promover a inclusão social e manter o padrão mínimo de bem-
estar, comprometido política e dialeticamente com a sociedade.
Ao Estado brasileiro, segundo sua Carta Magna, competem responsabilidades de inclusão social, 
promoção dos direitos sociais, estabelecimento de formas de seguridade social baseadas nos princípios da 
universalidade e na implementação de políticas públicas adequadas e articuladas aos interesses da população. 
Na contramão desses objetivos, o Estado capitalista, incluindo o brasileiro, fundamenta suas iniciativas no 
interesse do capital, mantendo a classe trabalhadora com um padrão de vida mínimo, suficiente para manter a 
lógica da reprodução que vai mantê-la submissa aos interesses do capital. O poder público estatal alimenta as 
condições de apartação e relativiza as ações públicas aos interesses privados e à lógica de direitos apenas para 
quem está inscrito no sistema e aceita alienadamente a subordinação.
O Estado tem o dever de assegurar serviços, garantindo dignidade e direitos de cidadania com 
equidade, no caso social, por meio da política de assistência social, que tem por função a defesa dos 
direitos socioassistenciais, expressos na criação de investimentos diversos, programas e projetos para 
distribuir e redistribuir os bens produzidos por toda a sociedade.
O controle social constitui uma estratégia para que a população participe desse processo de 
responsabilidade do Estado, em todas as dimensões, na lógica do desenvolvimento local, que singulariza 
as necessidades regionais e assegura a politicidade descentralizada e mediadora dos interesses expressos 
nessa esfera decisória. Cabe ao Estado instrumentalizar e articular as políticas públicas e não tornar-se 
proprietário delas. 
O sujeito social tem que ter consciência de suas capacidades humanas para definir e compreender 
as causas das desigualdades e das injustiças sociais, e que tem direito a empreender formas coletivas de 
participação e pertencimento local para usufruir compartilhadamente de tudo que a sociedade produz, 
inclusive dos ganhos de capital e das contrapartidas globais. 
O neoliberalismo tem demonstrado incompatibilidades para fortalecer o Estado democrático, pois 
induz governos a criarem estratégias com política públicas compensatórias que inibam a participação 
do processo social.
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Expresso na Constituição de 1988, o controle social constitui uma forma de participação popular, 
configurada na forma de conselhos, e em resposta aos movimentos das décadas de 1970 e 1980, que 
lutavam contra o autoritarismo, a corrupção, o corporativismo dos tradicionais mecanismos de luta 
popular (partidos, sindicatos, associações etc.) e por melhores condições de vida, reivindicando espaços 
de controle social das políticas públicas sociais, até então dominadas pelos agentes estatais (RAICHELIS, 
2000).
A cultura de subordinação do tudo ao sistema do capital forma uma sociedade pouco estimulada 
ao exercício de cidadania e à politicidade democrática, que faz com que a representatividade social nas 
esferas decisórias seja mais fortemente estruturada por segmentos sociais dominantes, elitizantes e 
pouco comprometidos com as transformações sociais. 
Para reequilibrar essa esfera participativa é que o controle social foi instituído, embora seja uma 
estratégia que dependa de articulação com outras iniciativas de desenvolvimento social.
Dessa forma, o controle social possibilita dar visibilidade às iniciativas do Estado na criação e 
na implementação das políticas públicas e na execução das ações da assistência social, tais como: 
investimento em recursos públicos, programas, distribuição e redistribuição de renda, serviços em 
defesa de direitos, entre outros, pois não tem a divulgação necessária para o conhecimento da 
população.
No entanto, é necessário que a população entenda o papel desse importante instrumento de 
participação, que o componha por meio democrático e que o concretize, nas esferas de desenvolvimento 
em todas as instâncias, legitimando e ocupando seu lugar por direito e, principalmente, assumindo 
também por esse instrumento suas responsabilidades para escolher e decidir, coletivamente, o que 
melhor cabe enquanto política pública para atender aos interesses e necessidades de seu coletivo 
(RAICHELIS, 2000).
 A politicidade que envolve o controle social passa pela participação da população em conselhos, 
congressos, fóruns, conferências, seminários, entre outros, fazendo desenvolver as garantias dos direitos 
constitucionais. Espera-se que as pessoas participem e se representem nesses espaços de debates e 
decisões locais e que os coletivos informais e formais contemplem de alguma forma os mais diversos 
interesses da comunidade. E também que se crie oportunidade para debates em que se fomentem 
negociações para que o consenso seja estabelecido de modo equânime, garantido, assim, a força da 
organização local.
Na proposta e formação dos conselhos, reside a instituição de mecanismos publicizadores na 
aplicação do dinheiro público, uma vez que competem a esses mesmos conselhos essa fiscalização e 
a administração dos fundos de apoio às políticas sociais. Trata-se de uma forma estratégica para as 
pessoas participarem da gestão das políticas públicas em busca do acesso aos direitos e à cidadania e 
de reconquistarem a soberania popular na gestão do bem público, o que dependerá da democratização 
da cultura política da sociedade, assim como da publicização de todas as ações do Estado e dessas 
instâncias de participação popular. 
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Os conselhos gestores de políticas públicas são espaços públicos de composição plural (que agregam 
a diversidade e as mais diferentes concepções) e paritária (entre Estado e representações da sociedade 
civil), de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas 
públicas setoriais. 
Os conselhos são espaços públicos porque constituem uma arena de debate 
e discussão na construção de acordos e na elaboração de políticas públicas. 
É, pois, o local de explicitação dos interesses, reconhecimento da existência 
das diferenças e da legitimidade do conflito e da troca de ideias como 
procedimento de tomada de decisões sobre a elaboração, acompanhamento, 
fiscalização e avaliação das políticas públicas (RAICHELIS, 2000, p. 110).
Esclarecendo um pouco mais,a composição dos conselhos deve ser plural para permitir a 
participação de pessoas de qualquer gênero, crença religiosa, etnia, filiação partidária, convicção 
filosófica, ou seja, existe a possibilidade de que os conselhos sejam compostos por toda a 
pluralidade de pessoas que constituem a sociedade brasileira. Isso implica a adoção das diferenças 
como fator essencial na elaboração, supervisão, acompanhamento, fiscalização e avaliação das 
políticas públicas. E com relação à paridade, entende-se que os conselhos devam se compor 
por um número de conselheiros em idêntica proporcionalidade de representantes estatais, da 
população e de atores que lhe prestem serviços.
A natureza deliberativa dos conselhos é sua capacidade própria de decidir 
sobre a formulação, controle, fiscalização, supervisão e avaliação das 
políticas públicas, inclusive nos assuntos referentes à definição e aplicação 
do orçamento, como instituição máxima de decisão. Por isso representa 
uma instância superior ao Estado. (Por exemplo: se o prefeito quiser 
desenvolver um projeto social e o conselho quiser a implantação de outro 
no lugar daquele, deve prevalecer a vontade do conselho, dado seu caráter 
deliberativo) (RAICHELIS, 2000, p. 127).
Outra perspectiva interessante dos conselhos é a natureza consultiva que impõem ao Estado, o qual, 
ao decidir sobre o direcionamento das políticas públicas, deverá consultar o conselho correspondente ao 
setor/segmento em questão. Com isso, o Estado ficará subordinado aos interesses determinados por esse 
coletivo sobre qual forma deverá atender às reais necessidades do setor/segmento a que se destinam as 
políticas públicas. 
 observação
Cabe ao Estado instrumentalizar e articular as políticas públicas, e não 
tornar-se proprietário delas. 
O controle social se equivale ao exercício da cidadania, em que a cultura política cultiva o valor 
da participação popular no espaço da vida pública, para embasar as regras jurídicas e as normas de 
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Serviço Social integrado
convivência social, visando ao planejamento das políticas públicas e ao funcionamento das estruturas 
institucionais a fim de operarem para os cidadãos de direitos.
Ter cidadania significa praticar direitos inalienados fundados em certas institucionalidades, o direito 
de viver descentemente com dignidade. O direito de ter direito é uma conquista da humanidade, a 
sociedade lutou pela liberdade e para que todos sejam iguais perante a lei. 
Analisando a noção de cidadania que surge no Brasil, relacionada às experiências dos movimentos 
sociais no final dos anos 1980, Dagnino (1994) distingue-a da visão liberal, ressaltando alguns elementos 
que configuram o seu caráter inovador e estratégico. 
Em primeiro lugar, mostra a noção de direitos que ela supõe, cujo ponto de partida é a concepção de 
“um direito a ter direitos” e não diz respeito apenas às conquistas legais, mas inclui a “invenção criativa 
de novos direitos”. 
É também uma noção de cidadania, que surge “de baixo para cima”, como estratégia dos não 
cidadãos. Isso possibilita a difusão de uma “cultura de direitos”, em que a cidadania se constitui como 
“uma proposta de sociabilidade”. 
Nessa perspectiva, a relação com o Estado que essa cidadania supõe não é baseada numa relação 
entre este e o indivíduo, como na lógica liberal, ao contrário, inclui, cada vez mais, a sociedade civil. 
Isso implica um elemento que a autora considera central nessa nova cidadania: a “exigência do direito 
a participar efetivamente da própria definição do sistema político”, por meio de fóruns e conselhos de 
gestão participativa (DAGNINO, 1994, p. 188).
Ainda segundo Dagnino (1994, p. 236):
[...] esta nova noção de cidadania pode constituir um quadro de referência 
complexo e aberto para dar conta da diversidade de questões emergentes 
nas sociedades latino-americanas, à medida que incorpora tanto a noção de 
igualdade como a de diferença de raça, gênero, etnia. 
É no campo de uma cidadania que exige “direito a ter direitos” que se coloca a importância da 
assistência social como política pública no Brasil. Num país que não chegou a construir um sistema de 
proteção social, em que a cidadania sempre foi um privilégio para os incluídos no mercado, a defesa da 
política de assistência social, na perspectiva da justiça social, da redistributividade e da cidadania, assume 
uma dimensão estratégica, no sentido de ampliar a capacidade das classes subalternas de alterar o que 
lhes é imposto e construir novas possibilidades para a conquista de políticas sociais universalizantes, do 
seu reconhecimento enquanto sujeitos de direitos e da construção da sua hegemonia.
No Brasil, as conquistas de direitos não atingem as expectativas, no sentido de assegurar as expansões 
civis e sociais, devido às burocracias e hierarquias do Estado e sua forte tendência neoliberal globalizada 
e fundada na acumulação capitalista.
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O sujeito social tem que ter consciência de suas capacidades humanas 
para definir e compreender as causas das desigualdades e das injustiças 
sociais, e que tem direito a empreender formas coletivas de participação e 
pertencimento local.
As políticas públicas desenvolvidas com influências da participação popular possibilitam maior êxito 
no exercício da cidadania e no respeito à igualdade como dever ético-político do Estado, eliminando, ao 
menos em parte, os efeitos devastadores das políticas neoliberais.
Contextualizando, a Questão Social não desapareceu nem teve respostas estruturalmente 
adequadas, mas foi assumindo diferentes configurações e manifestações relacionadas à história 
particular de cada sociedade nacional, de suas instituições, de sua cultura. É importante observar 
que foram as lutas sociais que transformaram a Questão Social em uma questão política e pública, 
transitando do domínio privado das relações entre capital e trabalho para a esfera pública, exigindo 
a intervenção do Estado no reconhecimento de novos sujeitos sociais como portadores de direitos 
e deveres e na viabilização do acesso a bens e serviços públicos pelas políticas sociais.
A Questão Social não é sinônimo de “problema social”, situação social problema – termo adotado nas 
origens conservadoras de Serviço Social ou da pobreza remetida ao indivíduo isolado ou a certos grupos 
sociais, responsabilizados ou culpabilizados pelo conjunto de carências e privações por ela produzidas. A 
“Questão Social”, é entendida como:
[...] conjunto das desigualdades sociais engendradas na sociedade capitalista 
madura, impensáveis sem a intermediação do Estado. Tem sua gênese no 
caráter coletivo da produção contraposto à apropriação privada da própria 
atividade humana – o trabalho –, das condições necessárias à sua realização, 
assim como de seus frutos. É indissociável da emergência do “trabalhador 
livre”, que depende da venda de sua força de trabalho como meio de 
satisfação de suas necessidades vitais. A questão social expressa, portanto, 
disparidades econômicas, políticas e culturais das classes sociais, mediatizadas 
por relações de gênero, características étnico-raciais e formações regionais, 
colocando em causa as relações entre amplos segmentos da sociedade cível 
e o poder estatal (IAMAMOTO, 2001, p. 62).
Igualmente, não se confunde com o termo exclusão social, que vem se generalizando 
amplamente na literatura e no discurso de diferentes atores sociais, e que se presta a variadas 
interpretações. Nem faz referência à situação nomeada pela sociedade capitalista das pessoas 
que “estão fora da sociedade”, posto que ali siginifica excluído do sistema de trabalho, realidade 
construída pela lógica