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DIREITO ADMINISTRATIVO – JACKSON ALVES 
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CAPÍTULO 1. 
 
NOÇÕES GERAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
O surgimento e desenvolvimento do Direito Administrativo 
está ligado às novas funções assumidas pelo Estado 
moderno, sobretudo aquele surgido da superação do 
Estado Liberal (século XVIII) marcado por uma profunda 
“abstenção estatal” como reação natural ao Estado 
Absolutista, marcadamente forte e onipresente. 
 
Do Estado Liberal passando ao Estado Social (século XIX) 
sentiu-se crescer a necessidade de uma “intervenção” do 
Estado como forma de minimizar os graves problemas 
sociais e econômicos que foram criados em razão daquela 
mencionada “abstenção”, o que veio a obrigar a um novo 
protagonismo do Estado no sentido de implementar 
políticas e serviços públicos inteiramente novos, 
acentuando a sua atuação diretamente na prestação de 
serviços públicos. 
 
Esse novo modelo, então chamado Estado de Bem Estar 
Social, surge com a incumbência de equacionar 
problemas sociais criados em razão da sua então 
deficiência e abstenção, de modo a assegurar condições 
mínimas para os hipossuficientes, nascendo, também 
nesse contexto, os chamados direitos de segunda 
geração, ou, direitos sociais. 
 
Ora, essa nova realidade, por óbvio, impôs novas 
atribuições e deveres à Administração Pública, que agora 
tinha a missão de suprir os anseios coletivos essenciais 
como saúde, assistência e educação. Nesse novo cenário, 
urgiu a necessidade de um comprometimento maior do 
Estado, através de políticas públicas (e oficiais) de 
erradicar a pobreza, a miséria e promover o bem estar 
coletivo. 
Hodiernamente, segundo magistério de Marçal Justem 
FILHO, incumbência do Direito Administrativo é (....direitos 
fundamentais) 
 
Desse modo, o Estado, passa a assumir, de forma 
institucional, as suas funções típicas – legislativa, 
judiciária e executiva (ou administrativa). 
 
Esta, a função administrativa, compreende 04 (quatro) 
atividades: 
 
• Serviços públicos – atividade direcionada a 
proporcionar utilidades aos administrados para satisfação 
de suas necessidades; 
• Poder de Polícia – atividade que contém ou restringe o 
exercício das liberdades, adequando-as ao interesse 
público. 
• Fomento – atividade administrativa de estímulo à 
iniciativa privada de utilidade pública, que desenvolve 
atividades de interesse coletivo, como ocorre, por 
exemplo, com as Organizações Sociais (OS) e OSCIPS; 
• Intervenção – atuação da Administração no domínio 
econômico, seja de forma direta (através de suas 
empresas estatais), seja de forma indireta, através da 
regulamentação e da fiscalização das atividades 
econômicas. 
 
� ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
 
A Administração Pública é a face organizacional do 
Estado voltada para o atendimento das necessidades 
coletivas, no desempenho de suas funções 
administrativas. Ou seja, é o próprio Estado “em 
movimento”, no conjunto dos seus órgãos, agentes e 
serviços públicos. 
 
• Administração Pública: a) Sentido Subjetivo (ou 
Orgânico) – “é o conjunto de agentes, órgãos e entidades 
públicas que exercem a função administrativa, 
independentemente do Poder a que pertençam”. b) 
Sentido Objetivo (ou Material/Funcional) – “ é a atividade 
estatal que consiste na defesa concreta do interesse 
público, mais precisamente, o exercício das competências 
acima mencionadas, desempenhadas pelos sujeitos 
(sentido subjetivo). 
 
• Definição de Direito Administrativo: É o ramo do 
Direito Público compreendido pelo conjunto das normas 
jurídicas que disciplinam a função administrativa do 
Estado, a organização e o funcionamento dos sujeitos e 
órgãos encarregados de seu desempenho (relação 
introversa), e ainda, a relação da Administração Pública 
com os particulares (relação extroversa).. 
 
• Função Administrativa: É conceito fundamental para 
se compreender o Direito Administrativo, observe-se, que 
é elemento indispensável da sua própria definição, como 
vimos acima e, segundo o ilustre Professor Marçal Justen 
FILHO, ela é “a manifestação do poder político orientada a 
conformar a autonomia dos particulares e a promover a 
satisfação das necessidades coletivas comuns”. Em 
outras palavras, podemos ainda afirmar que a função 
administrativa consiste “na própria execução das normas 
jurídicas necessárias à defesa concreta dos interesses da 
coletividade, bem como à realização das políticas públicas 
que definem as funções de Governo”. 
 
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• Fontes do Direito Administrativo: Fonte na tradição 
jurídica é o “nascedouro”, “lugar de onde se originam, 
brotam” as normas jurídicas, e podem ser de 2 (DOIS) 
tipos: a) Primárias (ou diretas): são o nascedouro 
principal e imediato das normas. Exemplos: a Constituição 
Federal da República; as LEIS em sentido genérico; b) 
Secundárias (ou indiretas), são os instrumentos 
acessórios para originar as normas, derivados de fontes 
primárias. Exemplo: a Doutrina, a Jurisprudência e os 
Costumes sociais. 
 
IMPORTANTE: No caso da jurisprudência, quando se 
tratar de decisões de efeito vinculante, como é o caso das 
Súmulas Vinculantes, justamente porque são de conteúdo 
obrigatório (tanto para o próprio Judiciário como para a 
Administração pública) devem ser consideradas como 
fonte principal, e não secundária. 
 
• SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: 
 
Trata-se do regime adotado pelo Estado para o controle 
dos atos administrativos em todas as instâncias, podendo 
ser de 2 (duas) espécies: a) Sistema inglês – também 
conhecido como de jurisdição única, é aquele que permite 
que todas as decisões administrativas sejam levadas, 
para o fim de reapreciação, pelo Poder Judiciário (CF, art. 
5º, XXXV), afastando, assim, a possibilidade da chamada 
“coisa julgada” no âmbito da Administração. É O MODELO 
ADOTADO NO BRASIL. 
b) Sistema francês – também conhecido como de 
“dualidade de jurisdição”, ou contencioso administrativo, 
aqui, é vedado ao Poder Judiciário o conhecimento dos 
atos da administração pública, sendo apenas controlados 
pela jurisdição especial do “contencioso administrativo”, 
formado por Tribunais administrativos. 
 
 
• Outros conceitos importantes: 
 
a) ESTADO – é um povo situado em determinado 
território e sujeito a um governo; b) POVO – é a 
dimensão pessoal do Estado, o conjunto de 
indivíduos unidos para a formação da vontade geral 
de um Estado; c) TERRITÓRIO – é a base 
geográfica do Estado, a sua dimensão espacial 
(ficta ou real); d) GOVERNO – é a cúpula diretiva 
do Estado, responsável pela condução dos altos 
interesses estatais e pelo poder político, cuja 
composição pode ser modificada mediante 
eleições; e) PODER EXECUTIVO – é o complexo 
de órgãos estatais verticalmente estruturados sob 
direção superior do “Chefe do Executivo” 
 
 
Escolas e Evolução da Administração Pública: 
 
• Patrimonialista: o aparelho estatal funciona como uma 
extensão do poder do soberano. A res publica não é 
diferenciada da res principis, trazendo como conseqüência 
a corrupção e o nepotismo. Era modelo do Estado 
Absouto. 
• Burocrática: Surge no século XIX como resposta ao 
patrimonialismo. O aparelho estatal utiliza controles 
administrativos a priori para evitar a corrupção e o 
nepotismo. Constituem princípios fundamentais a 
profissionalização dos agentes, a idéia de carreira, a 
hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo. 
• Gerencial: Surge no século XX como resposta à 
expansão das funções estatais, ao desenvolvimento 
tecnológico e à globalização.A reforma do aparelho 
estatal passa a ser orientada pela eficiência, com 
controles a posteriori de resultados e maior autonomia do 
administrador. O marco da fase gerencial, no Brasil, foi a 
Emenda Constitucional nº 19 que introduziu, no plano 
constitucional, a idéia da Eficiência como princípio. 
 
� São tendências do Direito Administrativo 
brasileiro, segundo lições da Professora Maria Sylvia 
Zanella Di PIETRO: (alargamento do Princípio da 
Legalidade; Controle social e democracia participativa; 
“agencificação” com outorga de função regulatória. 
IMPORTANTE: Nos últimos 3 mandatos federais, no 
Brasil, a tendência tem sido em sentido contrário, ou seja, 
pela desagencificação, em virtude do afastamento do dito 
modelo neoliberal; formas consensuais como instrumento 
de resolução de problemas da Administração; 
relativização das regras de direito público em algumas 
contratações administrativas, como por exemplo, os 
contratos privados da Administração Pública e as 
parcerias público-privadas; constitucionalização de temas 
administrativos; diluição da responsabilidade estatal; 
quinquenização dos prazos). 
 
 
CAPÍTULO 2. 
 
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
A Administração Pública pode se submeter ao regime 
jurídico de direito público ou privado; tal opção, porém, 
será sempre definida pela Constituição Federal ou pela lei. 
Assim, quando se fala em Regime Jurídico da 
Administração Pública, está se falando exatamente dessa 
dupla possibilidade. 
 
Porém, o dito Regime Jurídico Administrativo, é o conjunto 
de traços e conotações que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração numa posição 
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privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa, e 
tem como pressuposto primordial, o Princípio do Interesse 
Público sobre o privado, além da sua indisponibilidade. 
 
Ou dito de outra forma, tal regime exprime-se em 02 
(duas) palavras: prerrogativas e sujeições. Significa 
ainda dizer, que a Administração Pública, com 
fundamento no Princípio da Supremacia do Interesse 
Público sobre o particular, é detentora de “privilégios”, 
tais como: poder de expropriar, autoexecutoriedade dos 
seus atos, requisitar bens ou serviços, ocupar, aplicar 
sanções administrativas; e ainda, outros privilégios como: 
imunidade tributária, juízo privativo, prazos judiciais 
dilatados, entre outros. 
 
Por outro lado, se existem tais prerrogativas/privilégios, há 
também restrições como: observância irrestrita à 
finalidade pública, aos princípios da Administração 
Pública, responsabilidade objetiva, incluindo dos seus 
agentes, dentre outros. 
 
Em suma, ao mesmo tempo que goza de privilégios, 
tem também restrições a que está sujeita como limitação 
da sua atividade e, se não observados, implicam “desvio 
de poder”. Então, ao CONJUNTO desses privilégios e 
restrições, próprios da Administração Pública, é que 
denominamos REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO. 
 
•••• PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
O QUE É PRINCÍPIO? Não há uma idéia uniforme, um 
conceito definitivo de Princípio; no entanto, dá pra 
entendê-lo considerando alguns critérios essenciais: 
fundamento, base, origem, fonte de Direito. Preferimos, a 
partir disso, o seguinte conceito: IDÉIA FUNDANTE e 
ESTRUTURANTE DO SISTEMA! Regra onde estará 
baseada e edificadas as normas e o próprio sistema! 
 
Desse modo, Princípios da Administração Pública serão 
aqueles que vão orientar e conferir a estrutura jurídica do 
Direito Administrativo, inspirar as normas e a própria 
atuação do Direito Administrativo. 
 
VAMOS A ELES: 
 
Primeiramente, há que se observar que o chamado 
Regime Jurídico Administrativo, acima já esboçado, está 
alicerçado em 2 princípios especiais, também chamados 
SUPERPRINCÍPIOS, ou PRINCÍPIOS MAGNOS, são 
eles: 
 
1) PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE 
PÚBLICO: De construção desde o Direito Romano, está 
assente na idéia da “supremacia do interesse coletivo 
sobre o individual”; ou seja, no reconhecimento de que o 
Direito não é apenas instrumento de garantia de direitos 
individuais, mas sim de justiça social, de promoção de 
bem comum e bem estar coletivo. Sem dúvida, é princípio 
ligado ao regime republicano de governo, onde a coisa 
pública, a todos pertence, sendo papel do Estado a 
promoção do desenvolvimento coletivo. Além do mais, de 
tal princípio, decorrerão outros, como a “Impessoalidade, 
Eficiência, Moralidade e indisponibilidade da coisa 
pública”. 
 
IMPORTANTE: O Princípio da Supremacia do Interesse 
Público está presente desde o momento da elaboração da 
lei, como no momento da sua execução, vinculando a 
autoridade administrativa em toda a sua atuação. 
 
2) PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO 
INTERESSE PÚBLICO: Deve ser compreendido como a 
impossibilidade de livre transigência, por parte do 
Administrador, dos interesses públicos tutelados. De 
conseqüência e em virtude de tal princípio, decorre que os 
bens e interesses públicos não pertencem ao gestor ou 
mesmo à Administração, cabendo aos agentes públicos 
tão somente geri-los e conservá-los em prol e o no 
interesse da coletividade. 
 
Logo na seqüencia, temos os Princípios que estão 
EXPRESSAMENTE previstos na Constituição Federal 
(artigo 37 caput), razão pela qual são também 
denominados, Princípios Constitucionais Expressos ou 
Explícitos, são eles: 
 
1) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: Princípio 
expressamente previsto na Constituição Federal (artigo 5º, 
II, e artigo 37), é uma das maiores garantias do cidadão 
frente ao arbítrio e autoridade do Estado, já que por ele: 
“A Administração só pode fazer o que a lei permite; ao 
passo que o cidadão pode tudo o que a lei não proíbe”. 
 
Assim, todo o “agir” da Administração deve ter 
fundamento da lei, sob pena de nulidade, sobretudo, 
quando se referir à criação ou extinção de direitos. 
Atualmente, no Estado Democrático de Direito, há um 
alargamento do seu conteúdo, para o fim de se entender a 
“legalidade” como verdadeira submissão ao Direito (lei, 
moral, e princípios). 
 
2) PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE: Este 
princípio (previsto expressamente no artigo 37 da CF) 
deve ser entendido em duas acepções: i) finalidade 
pública, ou seja, o agir da Administração deve estar 
pautado no interesse público, e não de pessoas ou grupos 
determinados; ii) no segundo sentido, significa que os 
atos administrativos são imputados não ao funcionário que 
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o pratica, mas sim ao órgão ou entidade administrativa a 
que pertença, já que os atos são do órgão e não do 
agente. 
 
3) PRINCÍPIO DA MORALIDADE: Expressamente 
previsto no artigo 37 da CF, constitui uma das estruturas 
da Administração Pública. Pode ser entendido como a 
idéia geral de honestidade, com a ausência de desvio de 
poder; ou seja, com uma atuação de acordo, de forma 
absoluta, com os princípios de justiça, equidade e os 
bons costumes, sempre tendo como norte o interesse 
público. 
 
4) PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Expressamente 
previsto no artigo 37 da CF, o referido princípio exige a 
AMPLA divulgação dos atos praticados pela 
Administração Pública (salvo as hipóteses de sigilo, como 
por exemplo, a defesa da intimidade). A divulgação deve 
se dar pelos meios oficiais de comunicação, por meio de 
competente publicação e exposição de fatos e motivos. 
Decorre, como instrumento de garantia à publicidade dos 
atos da Administração Pública, o “direito de petição”, o 
”habeas data” e, mais recentemente, a Lei da 
TransparênciaPública. 
 
5) PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: Expressamente 
previsto no artigo 37 da CF, e configura-se como o mais 
moderno dos Princípios da Administração Pública. Pode-
se defini-lo como “o que se impõe a todo agente público 
de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e 
rendimento funcional, no sentido de pautar a 
Administração Pública na busca de resultados positivos e 
satisfatórios no atendimento da comunidade.” Decorre de 
tal princípio, por exemplo, os modernos “contratos de 
gestão”. 
 
DOS DEMAIS PRINCÍPIOS QUE COMPÕEM O REGIME 
JURÍDICO-ADMINISTRATVO: 
 
1) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E 
VERACIDADE: Também atributo do ato administrativo, tal 
princípio implica presunção de verdade e certeza em 
relação aos fatos declarados pela Administração, como de 
legalidade, ou seja, de que seus atos, além de 
verdadeiros, são praticados com observância das normas 
legais pertinentes. Claro, que se trata de presunção “juris 
tantum”. 
 
2) PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO: Exige que a 
Administração Pública indique os fundamentos de fato e 
de direito de suas decisões, tanto para os atos 
discricionários como vinculados. Na CF vem expresso 
para as decisões dos Tribunais e do Ministério Público 
(arts. 93 e 129, respectivamente). As hipóteses em que a 
motivação é obrigatória, em regra, dizem respeito aos atos 
que, de alguma forma, afetam direitos ou interesses 
individuais. 
 
3) PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E 
PROPORCIONALIDADE: Tais princípios proíbem o 
excesso e vedam o arbítrio do Poder, atuando como 
limitação MATERIAL à ação da Administração Pública, 
permitindo, assim, uma exigência ao desempenho da 
função administrativa, a qual, para a realização de fins 
públicos, exige que sejam adotados os meios necessários, 
adequados e proporcionais, de modo que as vantagens 
devem sempre superar as desvantagens. 
 
4) PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: 
Sendo antes princípio geral de direito (base por exemplo, 
da prescrição e decadência) está incluso na 
Administração Pública como forma de defesa e interesse 
dos administrados que não podem sofrer violação de 
direitos em situações já asseguradas, por novas 
“interpretações” e mudanças subjetivas, salvo atos ilegais, 
já que estas não garantem direitos. Ou seja, tal princípio 
evita interpretações retroativas que retirem direitos. 
 
5) PRINCÍPIO DA BOA FÉ: Não está previsto 
expressamente na CF, mas pode ser extraído 
implicitamente de outros princípios, como da moralidade, 
por exemplo. Tal princípio vai exigir uma atuação com 
lealdade, correção e honestidade, aqui entendido no 
aspecto objetivo. No aspecto subjetivo, diz respeito à 
crença do sujeito de que está agindo corretamente. 
 
 
6) PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE: Tal princípio 
está ligado à idéia da “descentralização”; ou seja, quando 
se cria outro órgão ou entidade da Administração Indireta, 
isso se dá em razão da especialização das funções, 
devendo a lei estabelecer com precisão as finalidades que 
lhe incumbe atender, já que os objetivos são 
indisponíveis. 
 
7) PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA: Diz respeito à 
possibilidade de a própria Administração controlar os seus 
atos, anulando aqueles ilegais e revogando os 
inconvenientes (discricionariedade); decorre do Princípio 
da Legalidade, e tem também fundamento em Súmulas do 
STF: 346 – “a administração pública pode declarar a 
nulidade dos seus próprios atos” e 473: “a administração 
pode anular os seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial.” 
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8) PRINCÍPIO DA HIERARQUIA: Diante de tal 
Princípio, os órgãos da Administração Pública são 
estruturados de tal forma que se cria uma relação de 
coordenação e subordinação entre uns e outros, cada 
qual com atribuições definidas na lei, são suas 
decorrências, por exemplo: a prerrogativa de rever os atos 
dos subordinados, delegar e avocar atribuições, de punir. 
Ainda, a criação da “Súmula Vinculante” pelo STF (EC 
45/2004) estabelece uma relação de subordinação dos 
órgãos do Poder Judiciário ao Supremo Tribunal Federal, 
que pode cassar decisões contrárias às Súmulas 
acolhendo Reclamações a ele dirigida. 
 
 
CAPÍTULO 3. 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Na verdade, mais apropriado chamá-los de “poderes-
deveres”, posto que reconhecidos ao Poder Público para 
que os exerçam em benefício da coletividade, sendo, 
portanto, irrenunciáveis, são eles: 
 
a) PODER REGULAMENTAR (ou Normativo): 
Pode ser ORIGINÁRIO, ou seja, emanado de um órgão 
estatal em virtude de competência própria, para a edição 
de regras instituidoras de direito novo, como por exemplo, 
os atos emanados do Poder Legislativo; DERIVADO, 
aquele que tem por objetivo a explicitação ou 
especificação de um conteúdo normativo preexistente, 
visando à sua execução prática, nessa espécie, por 
excelência, está o Regulamento. 
 
Aqui, cabe lembrarmos: o Regulamento pode ser 
autônomo – ele inova na ordem jurídica, porque 
estabelece normas sobre matérias não disciplinadas em 
lei. No entanto, no Direito brasileiro, exceto a hipótese do 
disposto no artigo 84,VI, CF (promover a Administração 
Federal e extinção de cargos públicos, desde estejam 
vagos), não é mais admitido, em face ao Princípio da 
Legalidade. 
 
ATENÇÃO: O Decreto é a forma do ato administrativo; já 
o Regulamento, em verdade, é o conteúdo do ato 
administrativo. 
 
Pode ainda, ser o Regulamento Executivo – Este 
complementa a lei, nos termos do artigo 84, IV, da CF, 
traz normas para a fiel execução da lei, explicitando o seu 
conteúdo, não podendo inovar, ir além do conteúdo 
normativo da lei. Eis, o Poder Regulamentar típico, ou por 
excelência. São ainda expressões do Poder 
Regulamentar, a Resolução, Portaria, Instrução, 
Deliberação e Regimentos. 
IMPORTANTE: Lembrar que o 
Congresso Nacional tem poderes para 
sustar os atos do Poder Executivo que 
exorbitem do Poder Regulamentar, aqui 
tratado, nos termos do artigo artigo 49, 
V, da Constituição Federal. 
 
 
b) PODER DISCIPLINAR: É o poder que cabe à 
Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
penalidades aos servidores e demais pessoas sujeitas à 
disciplina administrativa. A Administração NÃO tem a 
liberdade de escolha entre punir e não punir, pois, tendo 
conhecimento da falta praticada pelo servidor, tem que 
instaurar o procedimento adequado para sua apuração e, 
se for o caso, aplicar a pena cabível, sob pena de incorrer 
no crime de condescendência criminosa (artigo 320, 
Código Penal) e Improbidade Administrativa. 
 
Aqui, há discricionariedade, todavia, no tocante aos 
procedimentos para apuração da falta e, normalmente, na 
escolha da sanção, a natureza e gravidade da infração e 
os danos que dela provierem para o serviço público. 
 
IMPORTANTE: Nenhuma penalidade 
pode ser aplicada sem prévia apuração 
por meio do procedimento legal, em que 
sejam assegurados o contraditório e a 
ampla defesa, nos termos do artigo 5º, 
LV, da Constituição Federal. 
 
 
c) PODER HIERÁRQUICO: Trata-se da 
verticalização no tocante à organização da Administração 
Pública; verdadeiro vínculo que coordena e subordina 
uns aos outros órgãos da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 
graduando a autoridade de cada qual. Diante da relação 
hierárquica, decorrem para vários poderes, como: editar 
atos normativos, dar ordens aos subordinados, controlar a 
atividade dos órgãos inferiores, anular os atos ilegais e 
revogar outros por oportunidade e conveniência, aplicar 
sanções,avocar e delegar atribuições, desde que não se 
trate de competência exclusiva do órgão subordinado. 
 
Pode-se pensar o Poder Hierárquico, portanto, como 
uma verdadeira pirâmide, estando no seu ápice o Chefe 
do Poder Executivo, donde emanam as diretrizes para os 
órgãos inferiores. 
Delegação: A lei permite que um órgão ou o seu titular 
poderão transferir (temporariamente) parte do 
EXERCÍCIO de sua competência a outros órgãos ou 
titulares, mesmo na hipótese de não haver relação de 
subordinação entre eles, sempre com fundamento em 
razões de ordem social, econômica, técnica ou jurídica. 
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Quando a transferência se der mediante relação de 
subordinação hierárquica, teremos a delegação vertical; 
todavia, quando se der fora da linha hierárquica, se dá a 
delegação horizontal. 
 
ATENÇÃO: O ato de delegação deve, 
obrigatoriamente, especificar as matérias 
e poderes transferidos, os limites de 
atuação do delegado, a duração e os 
objetivos da delegação e o recurso 
cabível. Ainda, os praticados deverão 
fazer expressa indicação dessa condição 
e, além disso, as decisões tomadas por 
delegação consideram-se praticadas pelo 
delegado (artigo 14, § 3º, Lei 9.784/99). 
 
 
IMPORTANTE: NÃO podem ser objeto de delegação: 
 
a) A edição de atos de caráter normativo 
b) A decisão de Recursos Administrativos 
c) As matérias de competência exclusiva de 
órgãos ou entidades 
 
Avocação: Trata-se do movimento contrário à delegação; 
aqui, sempre diante de motivos relevantes devidamente 
justificados, é possível que a autoridade hierarquicamente 
SUPERIOR chame para si a competência de um órgão ou 
agente subordinado. A avocação é medida excepcional e 
temporária e, ao contrário da delegação, não é possível 
entre órgãos sem relação de subordinação hierárquica. 
Ou seja, NÃO EXISTE avocação horizontal. 
 
IMPORTANTE: Nos poderes 
Legislativo e Judiciário não existe 
hierarquia no sentido de relação de 
coordenação e subordinação no que 
diz respeito às suas funções 
institucionais. Ou seja, no Judiciário 
há uma distribuição de 
COMPETÊNCIA de funções entre as 
instâncias; o mesmo valendo entre 
Câmara dos Deputados e Senado 
federal, ou seja, há independência 
funcional entre as Casas Legislativas. 
 
 
d) PODER DE POLÍCIA: Trata-se da atividade do 
Estado que consiste em limitar o exercício dos direitos 
individuais, sempre em benefício do interesse público, ou 
coletivo. Sua definição legal está no artigo 78 do Código 
Tributário Nacional: “considera-se poder de polícia 
atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de 
interesse público concernente à segurança, à higiene, 
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício das atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder 
Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. 
 
A Administração Pública no exercício do Poder de Polícia 
regulamenta as leis e controla sua aplicação, seja 
preventivamente (ordens, notificações, licenças, 
autorizações) ou repressivamente, quando impõe medidas 
coercitivas. 
 
Pode ainda ser, Poder de Polícia Administrativa: quando 
atua no campo do ilícito administrativo, regulada pelo 
Direito Administrativo, e se divide em vários órgãos da 
Administração; ou pode ainda ser, Polícia Judiciária, 
quando o ilícito for de natureza penal, e aqui será privativo 
de órgãos especializados (polícia civil). 
 
� Características: Pode ser discricionário 
(preponderantemente) ou vinculado (como no exemplo 
da Licença). Autoexecutoriedade (mediante expressa 
previsão legal OU situações de urgência) e 
coercibilidade. E, por fim, INDELEGÁVEL, já que se 
trata de atividade que, por limitar direitos individuais, é 
típica de Estado, decorrendo do chamado “poder de 
império”. 
 
� Limites: Como toda a atividade da 
Administração Pública, não é ilimitado, devendo guardar 
obediência às normas legais e aos direitos fundamentais. 
O critério de seu limite é a observância do interesse 
público, sob pena de desvio de poder. Deve ainda, se 
pautar ainda pelos critérios da NECESSIDADE, 
PROPORCIONALIDADE e EFICÁCIA. 
 
QUESTÃO: Qual o prazo para aplicação das sanções 
decorrentes do Poder de 
Polícia?________________________________________
_ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPÍTULO 4. 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
 
A ADMINISTRAÇÃO DIRETA é composta pelos órgãos 
públicos integrantes de sua estrutura, despidos de 
personalidade jurídica. Os órgãos decorrem do fenômeno 
da DESCONCENTRAÇÃO, com manutenção da 
vinculação hierárquica. 
Formam a Administração Direta, os órgãos que integram 
as pessoas políticas do Estado, ou entes federados 
(União, estados, Distrito Federal e municípios), em regra, 
de forma centralizada. Sua grande característica é a 
chamada autonomia política, ou seja, possuem 
capacidade de auto-organização e de legislar, 
encontrando fundamento de competências próprias 
retiradas diretamente da Constituição Federal da 
República. São, portanto, pessoas jurídicas de direito 
público interno. 
Centralização administrativa: Ocorre quando o Estado 
executa suas tarefas diretamente, por meio de órgãos e 
agentes integrantes da Administração direta. 
 
São exemplos de órgãos: a Presidência da República, os 
Ministérios, as Casas Legislativas, os Tribunais, a 
Delegacia da Receita Federal, as Delegacias de Polícia, 
etc.... 
 
•••• Teoria do Órgão: Trata-se de construção doutrinária 
que tem por objetivo explicar como a atuação do agente 
público é atribuída ao Estado. A Teoria dominante é a 
chamada “Teoria da Imputação Volitiva” (ou simplesmente 
Teoria do Òrgão), segundo a qual, o agente público 
quanto atua, o faz em nome do Estado, titularizando um 
órgão público, de forma que a atuação do agente, desde 
que no exercício da sua função pública, é juridicamente 
atribuída ao próprio Estado. 
 
 
Espécies de Órgãos Públicos: 
 
1) Quanto à Hierarquia Estatal: 
 
a) Independentes: Aqueles originários da 
Constituição Federal e que representam a cúpula dos 
Poderes estatais, não estando sujeitos, por isso, a 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional. 
Exemplos: Presidência da República, Tribunais do Poder 
Judiciário, Ministério Público, Casas Legislativas. 
b) Autônomos: Aqueles logo abaixo dos 
Independentes, possuem ampla autonomia administrativa, 
financeira e técnica; são dotados de competência de 
planejamento, supervisão e controle. Exemplos: 
Ministérios, Advocacia-Geral da União. 
c) Superiores: São aqueles que possuem 
competências diretivas e decisórias, mas estão 
subordinados a uma Chefia Superior, e não têm 
autonomia administrativa ou financeira. Exemplos: 
Gabinetes, Diretorias, Procuradorias Administrativas e 
Coordenadorias. 
d) Subalternos: São órgãos comuns, dotados 
apenas de competência executória. Exemplos: Protocolos, 
Portarias, repartições comuns. 
 
2) Quanto à Estrutura: 
 
a) Simples (ou Unitários): Possuem apenas um 
centro de competência. Exemplo: Presidência da 
República 
b) Composto: São aqueles onde ocorre a 
desconcentração de suas atividades para órgãos 
menores. Exemplo: Secretarias, Procuradorias-Gerais; 
 
3) Quanto à atuação funcional: 
 
a) Singulares ou Unipessoal: São órgãos cujadecisão depende da vontade de um único agente. 
Exemplo: Presidência, Prefeitura 
b) Colegiados ou Pluripessoais: As decisões são 
tomadas por mais de um agente, por vários membros. 
Exemplo: Tribunal administrativo, Conselho de 
Contribuinte 
 
•••• ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, por sua vez, decorre do 
fenômeno da DESCENTRALIZAÇÃO, onde não se fala 
mais em hierarquia, mas tão somente, “controle finalístico, 
de tutela ou supervisão”. 
 
Aqui, as competências são atribuídas a ENTIDADES (não 
mais órgãos) que possuem personalidade jurídica própria 
e autônoma. A descentralização pode ocorrer: a) mediante 
OUTORGA, também chamada “por serviços”, ocasião em 
que o Estado, por lei, cria pessoa jurídica distinta e lhe 
transfere a titularidade e a prestação de serviço público, 
tal modalidade tem por fundamento o Princípio da 
Especialidade; ou b) mediante DELEGAÇÃO, também 
chamada “por colaboração”, aqui a descentralização se dá 
por meio de contrato (concessão ou permissão) a 
particulares, com transferência unicamente da execução 
do serviço (não da titularidade) e sempre por prazo 
determinado. 
 
 
 
 
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São de 3 (três) espécies: Autarquias, Fundações e 
Empresas Estatais. 
 
VAMOS A ELAS: 
 
•••• AUTARQUIAS – São pessoas jurídicas de direito 
público interno, criadas e extintas somente por lei 
específica, com especialização de seus fins ou 
atividades, e possuem praticamente as mesmas 
prerrogativas e restrições da Administração Direta. É, 
portanto, pessoa pública administrativa. 
 
São exemplos: INSS, Banco Central, Universidades 
públicas, e órgãos de classe como CREA, CRM, CRF, 
CAU, CFO, etc. 
 
IMPORTANTE: Como se trata de 
entidade de “direito público”, 
algumas conseqüências daí 
decorrem: i) os seus servidores 
serão estatutários; ii) os seus bens 
são públicos, impenhoráveis e 
inalienáveis (salvo lei específica); iii) 
a responsabilidade civil será 
objetiva; iv) Gozam de imunidade de 
impostos relativos aos seus bens e 
serviços; v) Gozam de privilégios 
processuais, como: prazos em 
dobro, isenção de custas, 
pagamento via precatórios, e não 
sujeição a concurso de credores ou 
habilitação. 
 
ATENÇÃO: Existem também as chamadas ‘Autarquias 
Especiais”, são elas: 
 
a) AGÊNCIAS REGULADORAS: de inspiração 
americana, fenômeno nos anos 90, as agências surgiram 
para desempenhar funções nas áreas de concessão, 
autorização e permissão de contratos vultosos (como 
energia, telefonia, telecomunicação) que antes eram 
realizadas pelas próprias estatais, sendo-lhes atribuídas 
as funções de responsabilidade pelas licitações e 
contratação dos serviços públicos, sua fiscalização e 
regulação. 
As Agências Reguladoras trouxeram algumas inovações 
que conferiram um aspecto menos político e mais técnico 
a essas entidades e atividades, sobretudo na forma de 
escolha dos seus dirigentes e o mandato a eles atribuídos. 
 
Os seus dirigentes são nomeados pelo Presidente da 
República, após aprovação do Senado e exercem 
mandatos fixos, que não devem coincidir com o 
mandato do Chefe do Executivo, de modo a garantir o 
caráter técnico e a continuidade da direção das 
agências. 
 
Sendo sua principal função a regulação desses setores, 
elas possuem competência para expedirem normas de 
disciplinar a prestação, a fiscalização e a fruição dos 
serviços técnicos que lhe são afetos. Todavia, caso 
exorbitem de suas funções, de acordo com a competência 
que lhe foi outorgada, caberá recurso hierárquico 
impróprio ao Ministério da sua área respectiva. 
 
Em suma: as agências reguladoras possuem natureza 
jurídica de autarquias especiais, são criadas por lei 
específica, com a finalidade de absorver as matérias antes 
concentradas no Executivo. Assim, possuem certa 
independência em relação ao Executivo, uma vez que 
possuem regime especial próprio e mandatos fixos. 
 
b) CONSÓRCIOS PÚBLICOS – Criado pela Lei 
11.107/2005, poderá ser pessoa jurídica de direito público 
ou privado e criado por 2 ou mais entes federativos 
(União, Estados, DF e Municípios) para a gestão 
associada de serviços públicos previstos no artigo 241 da 
Constituição Federal. Quando tiver personalidade de 
direito público, será espécie de “associação pública”. Pode 
também ter natureza de direito privado. 
 
c) AGÊNCIAS EXECUTIVAS: é a autarquia ou 
fundação pública, assim qualificada por ato do Chefe do 
Executivo, o que permite a celebração de contratos de 
gestão, passando a gozar de maiores privilégios. Trata-se, 
então, de uma qualificação, um status, em razão de um 
contrato que uma ou outra celebra com o órgão da 
Administração Pública Direta a que se acha vinculada, 
visando maior eficiência no desempenho de suas 
atividades e redução de custos. 
 
 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS – São patrimônio público 
personificado em que a figura do instituidor é uma pessoa 
política, e o seu objeto social deve ser uma atividade de 
interesse social. 
Segundo a Professora Maria Sylvia Di PIETRO, “pode-se 
definir a fundação instituída pelo poder público como o 
patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de 
personalidade jurídica, de direito público ou privado, e 
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do 
Estado na ordem social, com capacidade de 
autoadministração e mediante controle da administração 
pública, nos limites da lei. 
As Fundações públicas podem ser de direito público ou 
privado. As primeiras são criadas por lei específica, 
também chamadas, então, de “fundações autárquicas”; já 
as segundas, são criadas por autorização legislativa. 
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Exemplos de Fundações: FUNAI, IBGE, FUNASA 
 
IMPORTANTE: Quando se tratar de 
Fundação Pública de DIREITO PRIVADO, a 
sua criação dar-se-á por autorização 
legislativa. Nesta hipótese, o nascimento da 
entidade ocorrerá com o registro de seu Ato 
Constitutivo junto ao Cartório de Registro Civil 
de Pessoas Jurídicas, após aprovação do 
Estatuto por Decreto do Poder Executivo, e 
serão suas características: a) Não podem 
desempenhar atividades que exijam o 
exercício do poder de polícia; b) não tem 
poder normativo para edição de atos gerais e 
abstratos; c) seus bens não são classificados 
como públicos, salvo se estiverem sendo 
aplicados na prestação direta de serviços 
públicos; d) não gozam de privilégios 
processuais; e) por fim, não estão sujeitas aos 
regime de precatórios judiciários. 
 
 
DAS EMPRESAS ESTATAIS 
 
O Estado pode optar por autorizar a criação de uma 
empresa pública ou sociedade de economia mista, para a 
i) prestação de um serviço público, ou para a ii) 
exploração de uma atividade econômica. 
 
A Constituição Federal, em seu artigo 173,§ 1º, II, insere 
as empresas estatais que explorem atividade econômica 
no regime jurídico de direito privado aplicado às empresas 
privadas, inclusive no que diz respeito às matérias 
trabalhistas e tributárias 
Por outro lado, as empresas estatais que “prestem 
serviços públicos" estão sujeitas ao regime jurídico de 
direito público. Equivale dizermos: a) seus bens são 
públicos; b) a responsabilidade é objetiva; c) são imunes a 
impostos 
São de 02 (duas) categorias: a) Empresas Públicas e b) 
Sociedade de Economia Mista. 
 
a) EMPRESA PÚBLICA – é pessoa jurídica de 
direito privado, criada por autorização legislativa, com 
capital inteiramente público, e organização societária sob 
qualquer forma de direito, para desempenho de atividade 
de natureza econômica. Exemplo: Caixa Econômica 
Federal, CORREIOS, BNDES.b) SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – é 
pessoa jurídica de direito privado, criada por autorização 
legislativa, havendo conjugação de capital público e 
privado. Tem a função de executar papel típico da 
iniciativa privada e executa atividades econômicas. Será 
constituída sob a forma, obrigatoriamente, de Sociedade 
Anônima (S/A). Exemplos: Banco do Brasil, PETROBRÁS. 
Para fins didáticos e para melhor memorização, segue o 
Quadro Comparativo entre as 2 (duas) categorias: 
 
EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Base Legal: artigo 
5º, DL 200/67 
Base Legal: artigo 5º, DL 200/67 
Pessoa jurídica de 
direito privado 
Pessoa jurídica de direito privado 
Capital Social 
totalmente público 
MAIORIA do capital social público 
Forma 
Organizacional livre 
Obrigatoriamente S/A 
Foro da Justiça 
Federal (quando 
federais) 
Foro da Justiça ESTADUAL 
Exemplos: CEF, 
Correios, BNDES 
Exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás 
 
IMPORTANTE: EMPRESA SOB CONTROLE 
ACIONÁRIO DO ESTADO – é pessoa jurídica de direito 
privado, que presta atividade econômica, mas que falta 
algum dos requisitos essenciais para ser considerada 
empresa pública ou sociedade de economia mista. Está 
sujeita ao artigo 175 da Constituição Federal. 
 
ATENÇÃO: ENTES DE COOPERAÇÃO - 
Existem ainda outras figuras na Organização 
Administrativa, que atuam em colaboração 
com o Estado, exercendo atividades não 
lucrativas e interesse social, mas que NÃO 
integram a Administração Pública, são elas: o 
chamado Terceiro Setor (ONGS, OSCIPS e 
OS) e as Paraestatais, o conhecido “Sistema 
S” (SENAI, SESI, SENAC, SESC, SEBRAE, 
dentre outros). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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QUADRO COMPARATIVO ENTRE OSS E OSCIPS 
Organizações Sociais Oscips 
Lei 9.637/98 Lei 9.790/99 
Exercem atividades de 
interesse público 
anteriormente 
desempenhadas pelo 
Estado 
Exercem atividades de 
natureza privada 
Contrato de gestão Termo de parceria 
Outorga discricionária Outorga vinculada 
A qualificação depende de 
aprovação do Ministro de 
Estado ligado à área de 
atuação da entidade 
A qualificação é outorgada 
pelo Ministro da Justiça 
Podem ser contratadas por 
dispensa de licitação 
Não há previsão legal de 
contratação direta sem 
licitação 
Devem realizar licitação 
para contratações 
resultantes da aplicação de 
recursos e bens repassados 
diretamente pela União 
Devem realizar licitação 
para contratações 
resultantes da aplicação de 
recursos e bens 
repassados diretamente 
pela União 
Estão proibidas de receber a 
qualificação de Oscips 
Não há previsão legal 
equivalente 
 
 
� ALGUMAS CONSIDERAÇÕES A RESPEITO 
DO REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO 
INDIRETA: 
 
a) Controle Estatal – Interno pelo Poder 
Executivo, e externo pelo Legislativo com auxílio do 
Tribunal de Contas; 
b) Servidores públicos, nos termos do artigo 173, 
da Constituição Federal, para as sociedades de economia 
mista e empresas públicas estarão sujeitos às normas 
trabalhistas. Porém, também será exigido: Concurso 
público para ingresso e proibição de acumulação de 
cargos; 
c) Mandado de Segurança – as autoridades das 
entidades da Administração Indireta podem ser tidas como 
COATORAS quando no exercício de funções delegadas 
pelo Poder Público. Cabível também AÇÃO POPULAR 
contra os seus atos. 
d) LICITAÇÃO e Contratos – sujeição nos termos 
do artigo 37, XXI, da CF. Porém, a partir da EC 19/98, 
abriu-se a possibilidade de a lei que instituir os estatutos 
jurídicos das sociedades de economia mista e empresas 
públicas disporem de forma diferente. Porém, o dispositivo 
173, alterado pela EC 19/98, ainda não foi regulamentado. 
e) E por fim, e mais importante: Quando o Estado 
(Administração Pública) cria pessoas com natureza 
jurídica de direito privado, embora haja claramente traços 
do “direito comum/privado”, essas entidades nunca 
estarão sujeitas inteiramente às regras do direito privado; 
podendo-se falar, então, que seu regime jurídico é 
HÍBRIDO (misto), haja vista que ocorre uma “derrogação 
(revogação parcial) do direito privado por normas do 
direito público. 
 
QUESTÃO: As empresas estatais (Empresa pública e 
Sociedade de economia mista) estão sujeitas à 
falência?! NÃO, nos termos expressos da Lei 
11.101/2005 (Lei de Falências). 
 
IMPORTANTE: Não compõem mais a Administração 
Pública, mas atuam ao lado do Estado, os chamados 
ENTES DE COOPERAÇÃO: 1) Sistema “S” (SESC, 
SEBRAE, SENAI, SENAC), e o Terceiro Setor 
(Organizações Sociais, OSCIP’s, Utilidade Pública). 
 
 
Capítulo 5. 
 
TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
5.1 Ato Administrativo. Conceito. Atributos. 
Requisitos. Regime Jurídico 
 
Considerações Iniciais: Fato e Ato Jurídicos. 
Diferença entre Fato e Ato 
 
O elemento distintivo entre FATO e ATO, ou seja, 
elemento capaz e suficiente a possibilitar sua distinção é o 
critério da VOLUNTARIEDADE. Ou dito de outro modo – a 
vontade, consciência dirigida designará ora um (ato) ora 
outro (fato); isso porquê, o FATO será sempre um 
acontecimento livre e independente da vontade humana, 
por isso fato; ao contrário, o ATO terá sempre como 
elemento/substrato, a vontade! 
Assim, ATO JURÍDICO será a vontade humana (querida) 
suficiente a produzir efeitos jurídicos. O FATO, por sua 
vez, será jurídico quando, mesmo livre da vontade 
humana, produzir os mesmos efeitos jurídicos. 
 
Daí, a distinção entre ATO ADMINISTRATIVO, FATO 
ADMINISTRATIVO E FATO DA ADMINISTRAÇÃO. 
 
A) ATO ADMINISTRATIVO - Ato produzido, com 
manifestação da vontade, no âmbito da Administração 
Pública e suficiente (apto) a produzir efeitos jurídicos 
imediatos. 
B) FATO ADMINISTRATIVO – Fato natural, 
independente da vontade humana, mas que produz 
efeitos no campo do Direito Administrativo. Exemplo: a 
morte de um servidor, que produz a vacância do seu 
cargo; 
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C) FATO DA ADMINISTRAÇÃO – Quanto o fato, 
aqui sempre independente da vontade humana, não 
produz qualquer efeito/interesse no âmbito do Direito 
Administrativo. 
 
IMPORTANTE: Atentar para a 
expressão ATOS DA ADMINISTRAÇÃO, 
que é o conceito/gênero mais amplo, 
abrangendo todas as espécies (atos 
privados, atos materiais, atos de 
juízo/valor, atos políticos, atos 
normativos, contratos e, por fim, claro, 
atos administrativos propriamente 
ditos) 
 
 
5.2 DO ATO ADMINISTRATIVO – Preliminarmente, 
importa reconhecer que só faz sentido o uso e conceito da 
expressão, em consideração ao chamado “Regime 
Jurídico-administrativo”, como sendo aquele próprio da 
Administração Pública, caracterizados por um conjunto 
autônomo de regras preestabelecidas pela e para a 
própria Administração, distintos, portanto, das regras do 
direito comum. 
 
Conceito: É a declaração do Estado (ou de quem o 
represente), apto a produzir efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob o regime 
jurídico de direito público (Regime Jurídico-
administrativo) e sujeito ao controle do Poder 
Judiciário. (Maria Sylvia Zanella di Pietro) 
 
5.3 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Os atributos são verdadeiras PRERROGATIVAS dos atos 
administrativos, próprios da Administração Pública e 
decorrem da supremacia do interesse público sobre o 
particular. Não há consenso entre os doutrinadores a 
respeito de quantos e quais seriam estes atributos, 
trabalharemos com os principais, a seguir expostos:a) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E 
VERACIDADE – Quanto à legitimidade, até prova em 
contrário, se considera que o ato foi produzido em 
observância à lei/legalidade; já no tocante à veracidade, 
se presumem verdadeiros os fatos alegados pela 
Administração Pública, como por exemplo, àqueles 
constantes de certidões. Fundamento: Supremacia do 
Interesse Público 
Deve-se entender a “legitimidade” aqui, como conceito 
amplo que engloba a própria legalidade, juridicidade e 
eticidade, sendo, portanto, conceito de maior alcance. 
IMPORTANTE: Trata-se de presunção meramente 
RELATIVA, equivale dizermos, que pode ser afastada por 
prova em sentido contrário; por isso, também chamada 
“júris tantum”. 
 
b) IMPERATIVIDADE – Decorre desse atributo 
(prerrogativa) a imposição de obrigação mesmo a 
terceiros, independente de sua vontade. Decorre também, 
da supremacia do interesse público sobre o privado. É a 
sua força obrigatória, imperativa. 
 
Tal prerrogativa está presente em todos os ATOS? Não. 
Somente naqueles que implicam obrigações. 
 
c) AUTOEXECUTORIEDADE – Segundo tal 
prerrogativa, a Administração Pública tem condições de 
executar, implementar, fazer surtir os efeitos jurídicos 
desejados pelo Ato Administrativo sem necessidade de 
intervenção de outro Poder (normalmente o Judiciário). É 
a possibilidade de colocar em execução imediato o seu 
próprio ato, valendo-se, inclusive, de meios coercitivos 
diretos, de modo a compelir materialmente o administrado 
a fazer alguma coisa. Pode-se ainda entendê-la como a 
“remoção de obstáculos materiais”. 
IMPORTANTE: Só existe em casos excepcionais e, por 
isso, depende de previsão legal. 
 
d) TIPICIDADE – Aqui, decorre que o ato 
administrativo deve ter PRÉVIA correspondência/previsão 
na lei, não sendo possível atos administrativos 
inominados; ou seja, para cada finalidade há um ato 
TÍPICO correspondente, como decorrência do Princípio da 
Legalidade. 
e) EXIGIBILIDADE – Trata-se de se exigir uma 
obrigação já imposta pela Administração Pública, por meio 
de instrumentos INDIRETOS de coação; reside aqui 
(coação indireta) a sua diferença com a 
autoexecutoriedade. 
 
É possível contratos administrativos inominados? (Claro, 
pois o contrato, ao contrário do ato, é bilateral, e não 
imposto unilateralmente) 
 
5.4 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
No tocante aos elementos, em que pesem divergências 
doutrinárias, podem ser compreendidos também como 
REQUISITOS dos atos administrativos. São, pois, 
requisitos que irão conferir VALIDADE aos atos 
administrativos, sendo em número de 05(cinco): sujeito 
(competência), objeto, forma, motivo e finalidade. 
 
•••• SUJEITO (competência) – É aquele (pessoa jurídica, 
órgão ou agente) a quem a lei atribui competência para 
prática, ou edição, do ato administrativo. A competência, 
por sua vez, é a atribuição legal conferida ao sujeito. 
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A competência pode ser DELEGADA ou AVOCADA? Sim, 
aliás, essa é a regra. Só não poderão, quando a lei atribuir 
EXCLUSIVIDADE de tal competência. 
 
Ainda, quanto à competência, ela é: INDERROGÁVEL, 
seja pela vontade da própria Administração ou das partes; 
ela decorrerá de lei e, como já visto, pode ser objeto de 
delegação e/ou revogação. (QUEM?) 
 
•••• FORMA – A forma diz respeito à exteriorização do ato 
administrativo, ou seja, como ele se apresentará! A 
inobservância da forma como (e se) prevista em lei, será 
causa de sua invalidação. Ainda, há que se considerar 
que a FORMA é condição de garantia para o administrado 
e da própria Administração. A regra, é a forma escrita, em 
especial, para aqueles atos digam respeito a direitos e 
garantias individuais. E, a não ser que a lei preveja tal 
forma, a Administração é livre na sua escolha. (COMO?) 
 
•••• MOTIVO – Esse requisito diz respeito aos pressupostos 
de fato e de direito que ensejaram a pratica do ato 
administrativo. De direito, no tocante à lei que lhe deu 
suporte; de fato, no que diz respeito às circunstâncias e 
situações que motivaram à Administração à sua prática. 
Exemplo: na punição de um funcionário, motivo será a 
infração por ele cometida. (POR QUE?) 
 
Ainda, não confundir MOTIVO com MOTIVAÇÃO; esta, é 
a exposição dos motivos de que tais pressupostos de fato 
e direito realmente existiram. 
 
•••• FINALIDADE – aqui, se trabalha com o resultado 
pretendido pela Administração Pública; é o seu efeito 
mediato. Deve ser definida pelo legislador e, sempre, deve 
atender ao interesse público. (PARA QUÊ?) 
 
•••• OBJETO – Também chamado CONTEÚDO, é o efeito 
jurídico imediato pretendido pela Administração Pública. 
Deve ser lícito, certo, possível e moral. (O QUÊ?) 
 
DICA IMPORTANTE: Os 
requisitos/elementos podem ser 
pensados a partir das seguintes 
perguntas: QUEM? (sujeito), PARA 
QUÊ? (finalidade), COMO? (forma), 
POR QUÊ? (Motivo), e O QUÊ? 
(objeto/conteúdo). 
 
 
5.5 DISCRICIONARIEDADE e VINCULAÇÃO 
(Ou, Ato Discricionário e Ato Vinculado) 
 
 
A Administração Pública, quando no exercício das suas 
funções, há de se pautar pelo ordenamento jurídico, 
sobretudo pelos postulados do Estado de Direito (Estado 
de leis) a fim de não exorbitar desses poderes e atingir 
direitos fundamentais dos cidadãos. 
 
Quando a lei (ou ordenamento) estabelece a única 
solução possível diante de uma dada situação concreta, 
fixando sua forma e seus limites, se diz que o poder será 
VINCULADO; ao contrário, todavia, quando a lei deixar 
certa margem de liberdade de atuação, segundo critérios 
de oportunidade, conveniência, equidade e justiça, para 
escolher dentre mais de uma solução possível, daí esse 
poder será DISCRICIONÁRIO. 
 
ATENÇÃO: Quanto aos 
requisitos/elementos, serão sempre 
vinculados: a COMPETÊNCIA e a 
FINALIDADE; quanto aos demais, 
podem ser vinculados ou 
discricionários. 
 
 
 
5.6 LEGALIDADE E MÉRITO DO ATO 
ADMINISTRATIVO 
 
No ato vinculado, todos os elementos vêm definidos na lei, 
daí, ser o tal ato vinculado! Porém, no ato discricionário, 
como alguns elementos não vêm definidos na lei – o que 
caracteriza a discricionariedade – tal ato é analisado sob 
um duplo aspecto: da legalidade (conformidade com a lei), 
e com o mérito, ou seja, com a oportunidade e 
conveniência diante do interesse público a atingir. 
 
Desse modo, devemos concluir que o MÉRITO 
(oportunidade e conveniência) diz respeito, apenas, aos 
atos discricionários. 
 
E no tocante ao Controle Judicial? Ora, os atos 
vinculados, como têm todos os seus elementos definidos 
em lei, podem ser inteiramente apreciados pelo Poder 
Judiciário para a devida verificação de observância da 
legalidade exigida, podendo ser invalidados. Porém, no 
que se refere aos atos discricionários, será possível 
exame da legalidade, mas com respeito à 
discricionariedade (oportunidade e conveniência), já que 
esta é própria da Administração, devendo o Poder 
Judiciário verificar, tão somente, se não houve “desvios de 
poder” para resultado diverso do pretendido pela lei, além 
da Teoria dos Motivos determinantes (se são verdadeiros 
os motivos que ensejaram o ato). 
 
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Em suma: não caberá ao magistrado substituir os valores 
morais e políticos do administrador público pelos seus 
próprios valores, desde que admissíveis como válidos 
dentro da sociedade; o que o magistrado pode, e deve, é 
invalidar os atos que, pelos padrões do homem comum, 
atentam manifestamente contra a moralidade. 
 
1.7 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS� Atos Gerais e Individuais: 
 
Gerais: São aqueles que possuem destinatários não 
especificados, com caráter de norma, em razão de sua 
abstração. Importante sabermos, que os Atos Gerais 
prevalecem sobre os atos individuais, ainda que tenham 
sido emanados da mesma autoridade. Exemplo: Edital de 
Concurso Público 
 
Individuais: São aqueles que têm destinatário específico e 
determinado Mas cuidado: ele pode ser: i) Plúrimo 
(possui mais de um destinatário, mas todos se encontram 
IDENTIFICADOS, como por exemplo, a nomeação de 
vários candidatos aprovados em Concurso público para 
ocupar cargos efetivos) ou ii) Singular – possui um único 
destinatário identificado. 
 
� Atos de Império, de Gestão e de Expediente 
 
Império: Também chamados “atos propriamente ditos”, 
são os atos clássicos, porque revestidos de 
imperatividade (jus imperie), produzidos com supremacia 
sobre os administrados. 
 
De Gestão: São aqueles praticados com a finalidade de 
gerir os seus bens e serviços, sem a necessidade das 
prerrogativas do regime jurídico de direito administrativo, 
razão pela qual, a Administração agem em situação de 
“relativa” igualdade com o particular. 
Alguns renomados autores, como Celso Antônio Bandeira 
de Mello e Maria Sylvia Zanella di Pietro, preferem chamá-
los: atos de direito privado. 
 
De Expediente: São aqueles destinados a movimentar os 
papéis e processos na Administração Pública, como os 
simples despachos. 
 
� Quanto à formação da vontade: 
 
•••• Atos Simples: Manifestação de vontade de um ÚNICO 
órgão. 
 
•••• Atos Complexos: Aqui, há conjugação de vontades de 
mais de um órgão ou agente (sendo 2 vontades 
principais), porém, todas as vontades se fundem na 
prática de um único ato. Exemplo: Investidura de 
funcionário; Nomeação de Ministros do Supremo Tribunal 
Federal (Executivo + Legislativo). 
 
•••• Atos Compostos: São praticados por um ÚNICO órgão, 
mas sujeito à aprovação (visto, “de acordo”, homologação) 
de outro como condição de exeqüibilidade do ato (não 
como existência), sendo a manifestação do segundo 
órgão, meramente complementar. Exemplo: auto de 
infração lavrado por um fiscal e depois aprovado pela 
Chefia. 
 
� Ato Perfeito, Válido e Eficaz 
 
•••• Perfeito: é o ato que já completou todas as etapas do 
seu ciclo de formação, necessárias a sua existência. 
•••• Válido: é o ato que foi praticado de acordo com a lei, é o 
ato sem vícios; podemos, então, entender o ato válido 
como o ato livre de qualquer irregularidade. 
•••• Eficaz: é o ato que se encontra apto a produzir todos os 
seus efeitos, não mais havendo qualquer pendência ou 
condição suspensiva. 
IMPORTANTE: o ato poderá ser eficaz, mas não ainda 
exeqüível. Exemplo: ato publicado dia 15 de janeiro para 
produzir efeitos (condição suspensiva) em 15 de fevereiro, 
como a licença de um servidor público. Nessa hipótese ele 
será eficaz desde a data de sua publicação (15 de 
janeiro), mas só será de fato exeqüível após o advento da 
condição, ou seja, em 15 de fevereiro. 
 
� Atos Constitutivos, Declaratório e Extintivos 
(Ablatórios). 
 
•••• Constitutivo: São aqueles cuja manifestação jurídica de 
vontade faz nascer um direito para o administrado. 
Exemplo: Autorização de Uso; Licença para condução de 
veículo motorizado. 
•••• Declaratório: São aqueles cuja manifestação jurídica de 
vontade se limita a afirmar a existência de um 
determinado direito. Aqui, não haverá ampliação, nem 
restrição ao direito, mas apenas a declaração de sua 
existência ou inexistência. 
•••• Ablatórios: São aqueles que restringem ou limitam 
direitos dos administrados. Exemplo: Cassação de uma 
licença. 
 
� Ato Nulo, Anulável e Inexistente 
 
•••• Nulo: É aquele ato contaminado de vício insanável, 
eivado de nulidade absoluta, não sendo possível sua 
correção. 
 
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Como se trata de um vício que não pode ser corrigido, a 
declaração de nulidade produz efeitos RETROATIVOS 
desde a data de sua produção. É o chamado efeito “ex 
tunc”. 
•••• Anulável: Ao contrário do NULO, é aquele ato que 
admite correção, pois seu vício é sanável. Vale dizermos, 
seu defeito é corrigível. Também produzem efeito “ex 
tunc”. 
 
IMPORTANTE: Aqui se encontra a 
chamada CONVALIDAÇÃO dos atos 
administrativos! Convalidar (ou ato 
convalidatório) é a possibilidade de 
sanar, corrigir, o defeito do ato 
administrativo. Assim, só é possível, por 
óbvio, convalidar, o ato ANULÁVEL, já 
que apenas este tem vício corrigível. 
Quanto aos elementos do Ato 
Administrativo, só são possíveis de 
convalidação: a competência (sujeito) e a 
forma. 
 
O Ato Convalidatório é: vinculado, 
constitutivo e de eficácia ex tunc. 
 
•••• Ato Inexistente: é o ato que guarda, apenas, a aparência 
de ato administrativo, mas que em verdade representa 
uma conduta criminosa. Exemplo: ato praticado por 
usurpador de função pública; ou licença para venda de 
produtos entorpecentes. 
 
5.8 ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE: 
 
Os Atos Administrativos podem ainda ser classificados em 
5 (cinco) espécies: 
 
•••• NORMATIVOS: são aqueles que contêm comandos, em 
regra, gerais e abstratos para viabilizar o cumprimento das 
leis. Tanto assim, que alguns autores chegam mesmo a 
denominá-los, “leis em sentido material”. São exemplos: 
Decretos, Regulamentos, Resoluções e Instruções 
Normativas. 
•••• ORDINATÓRIOS: aqui, temos as manifestações 
internas da Administração. Decorrem do Poder 
Hierárquico e têm a função de disciplinar funcionamento 
de órgãos e a conduta dos agentes públicos: Exemplos: 
Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Avisos, 
Despachos, Ofícios. 
•••• ENUNCIATIVOS: São os atos que certificam ou atestam 
uma situação existente, não representando uma 
manifestação de vontade da Administração Pública. 
Exemplos: Certidões e Atestados. 
•••• PUNITIVOS: São os atos administrativos que aplicam 
sanções a particulares ou a servidores que pratiquem 
condutas irregulares. Exemplos: Multas, interdições de 
estabelecimentos e destruição de coisas. 
•••• NEGOCIAIS: Manifestam a vontade da Administração 
em concordância com o interesse de particulares. 
Exemplo: Licenças, Autorizações, Permissões, 
Concessões, Aprovação, Admissão, Homologação. 
 
Detalhando-os, quanto ao Conteúdo: 
 
- Autorização (ato unilateral, 
discricionário e precário); 
 
 - Licença (ato unilateral e vinculado, 
facultando o exercício de uma atividade 
àquele que preencha os requisitos 
legais, o exercício de uma atividade); 
 
- Admissão (ato unilateral e vinculado, 
onde se reconhece o direito à prestação 
de um serviço público); 
 
- Permissão (Ato unilateral, 
discricionário e precário, facultando ao 
particular a execução de um serviço 
público ou uso privativo de bem); 
 
- Aprovação (ato unilateral e 
discricionário pelo qual se exerce o 
controle do ato administrativo); 
 
- Homologação (ato unilateral e 
vinculado, no qual a Administração 
reconhece a legalidade de um ato 
jurídico); 
 
- Parecer (ato no qual órgãos 
consultivos emitem opiniões sobre 
dados assuntos técnicos; PODE SER 
obrigatório, facultativo ou vinculante, 
dependendo da lei); 
 
- Visto (ato unilateral no qual 
autoridadecompetente atesta a 
legitimidade formal de outro ato 
jurídico, são espécies de meros atos 
administrativos). 
 
 
LEMBRETE: São vinculados, apenas a 
LICENÇA, a HOMOLOGAÇÃO e a 
ADMISSÃO. 
 
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Quanto à FORMA: É o modo pelo qual se revestem osatos administrativos, ou seja, é modo pelo qual se 
apresentam no mundo jurídico! 
 
DECRETO – São atos individuais ou gerais 
emanados por Chefes do Executivo 
(Presidente, Governador e Prefeitos). Pode 
ser de efeitos gerais ou individuais. Em regra, 
será REGULAMENTAR (CF, artigo 84, IV) 
com a função de executar e explicitar o 
conteúdo da lei. OBS: A partir da CR/88 não 
existe mais a figura do “Decreto autônomo”, 
exceto na hipótese do artigo 84, VI, mas 
mesmo aqui, muito restrito, não podendo 
implicar aumento de despesa, nem 
criação/extinção de órgãos públicos. 
RESOLUÇÃO e PORTARIA – São atos 
gerais ou individuais, emanados de 
autoridades que não o Chefe do Poder 
Executivo. 
CIRCULAR: Ato administrativo destinado à 
transmissão de ordens internas aos 
subordinados, e de forma uniforme 
(genérica). 
DESPACHO – é o ato administrativo que 
contém decisão das autoridades 
administrativas sobre assunto de interesse 
individual ou coletivo submetido à sua 
apreciação. Quando, por meio dele 
(despacho) for aprovado parecer exarado por 
outro órgão, ele será “despacho normativo” e 
valerá para toda a Administração. 
ALVARÁ – é o INSTRUMENTO pelo qual a 
Administração confere licença ou autorização 
para a prática de determinado ato ou 
exercício de atividades sujeitas ao poder de 
polícia. 
 
5.9 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Trata-se, aqui, da “morte/fim” do Ato Administrativo. 
 
As formas de sua extinção, para fins meramente didáticos, 
podem ser pensados em 4 (quatro) grandes grupos: 
 
I – Cumprimento de seus efeitos (esgotamento do seu 
conteúdo jurídico, execução material, implemento de uma 
condição, por exemplos); 
II – Desaparecimento do Sujeito ou do Objeto; 
III – Renúncia (Quando se extingue os efeitos do ato pelo 
próprio beneficiário que recusa uma certa vantagem que 
desfrutava) 
IV – Retirada (Invalidação/Anulação, Revogação, 
Cassação, Caducidade e Contraposição) 
� DA ANULAÇÃO (Invalidação): 
 
É o desfazimento por razões de ilegalidade. Tem efeitos 
desde a sua edição (ex tunc). O fundamento legal está no 
artigo 53 da Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo 
Federal), e Súmulas 346 e 473, ambas, do Supremo 
Tribunal Federal. 
 
O Ato nulo é insanável, ou seja, não pode ser 
convalidado/confirmado. Diferente, é o ato anulável, que 
pode sofrer convalidação. 
 
ATENÇÃO: Em razão do “poder de autotutela” 
ambos podem ser decretados pela própria 
Administração. 
 
QUESTÃO: A anulação é ato vinculado ou 
discricionário?____________ 
 
IMPORTANTE: a) O prazo para a anulação do Ato 
administrativo é de 5 (cinco) anos, contados da sua 
edição, trata-se de prazo DECADENCIAL. 
 b) A anulação pode ser feita pela própria 
Administração ou Judiciário. 
 
� VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Os vícios são irregularidades dos atos administrativos, e 
podem dizer respeito aos seus 05 (cinco) elementos: 
competência (sujeito), motivo, objeto, finalidade e forma. 
 
Decorrerão dos vícios: atos nulos, atos anuláveis, atos 
inexistentes e atos irregulares. 
 
Quanto à competência: usurpação de função, excesso de 
poder e função “ de fato”. 
 
CONSEQUÊNCIA: Em relação aos vícios que incidam 
sobre os 05 (cinco) elementos dos atos administrativos, a 
conseqüência será a ANULABILIDADE ou NULIDADE, 
devendo ser considerado cada caso concretamente. 
Quando o vício atingir regra fundamental ligada à 
manifestação da vontade, ao motivo e à finalidade, será 
caso de nulidade. Quando, porém, atingir quaisquer dos 
05 elementos, mas for preferível a sua parcial validez, em 
razão do interesse público, será caso de anulabilidade. 
 
•••• Convalidação: trata-se de ato vinculado de saneamento 
do ato, quando não causar prejuízos a terceiros ou ao 
interesse público (artigo 55, da Lei 9.784/99). OBS: Para a 
doutrina, em que pese a lei citada atribuir uma 
“faculdade”, a convalidação seria sempre obrigatória – 
quando se trate de ato sanável. 
 
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OBS: Quanto ao motivo e finalidade, nunca será 
possível a convalidação. 
 
� CONFIRMAÇÃO e REVOGAÇÃO: 
 
A CONFIRMAÇÃO, às vezes confundida com a 
convalidação, se dá quando a Administração mantém o 
ato ilegal (como na hipótese já vista de vedação ao 
retrocesso social) não promovendo o seu saneamento, tal 
como se dá na convalidação; sendo necessário, todavia, 
que não tenha prejuízo a terceiros. Ocorre a 
confirmação, também, na hipótese de “prescrição do 
direito de anular o ato”. 
 
A REVOGAÇÃO, é ato DISCRICIONÁRIO; logo, ligado à 
“oportunidade e conveniência” da Administração, 
chamado de MÉRITO ADMINISTRATIVO, o que implica, 
forçosamente: 
 
- o ato não retroage, posto que editado em conformidade 
com a lei; daí, ter efeitos “ex nunc” (a partir de então); 
- não podem ser revogados os atos vinculados; posto que 
aqui, não há falar em oportunidade e conveniência; 
- não podem ser revogados, os atos que já exauriram os 
seus efeitos; mas somente, os atos que ainda estão 
produzindo efeitos; 
- não podem ser revogados os atos que geram direitos 
adquiridos (Súmula 473, STF) 
 
•••• CASSAÇÃO: é a modalidade de extinção do Ato 
Administrativo que se dá quando o administrado deixa de 
preencher condição necessária para a permanência da 
vantagem anteriormente obtida. Exemplo: Desvia o objeto 
de exploração do comércio que constava da Licença. 
 
•••• CADUCIDADE (ou Decaimento): Aqui, ocorre o 
surgimento de norma legal proibindo uma situação que 
anteriormente autorizava. Exemplo: mudança no Plano 
Diretor que altera área comercial para área residencial. 
 
•••• CONTRAPOSIÇÃO: Ocorre com a expedição de um 
segundo ato, fundado em competência diversa, cujos 
efeitos são contrapostos ao ato originário, sendo 
incompatíveis entre si, o acarreta a sua extinção. 
Exemplo: ato de nomeação de um servidor, extinto com a 
exoneração. 
 
 
CAPÍTULO 6. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
DEFINIÇÃO: É o dever de reparar o dano (material ou 
imaterial) causado por seus agentes ou delegados, por 
ação ou omissão no exercício da função estatal, ou a 
pretexto de exercê-la. 
Diz a Constituição: 
 
Artigo 37: A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo 
ou culpa. 
 
 Evolução da Teoria 
a) Teoria da Irresponsabilidade (até 1.873): Própria do 
Estado Absolutista, não havia responsabilização do 
Estado, cuja figura se confundia com a do Rei (fase 
patrimonialista), segundo a máxima: “The King can do no 
wrong”. Entretanto, poderia haver, no máximo, 
responsabilidade exclusiva dos seus agentes, de forma 
individualizada. 
b) Teoria da Responsabilidade com Culpa (de 1.874 a 
1.946): Evolução da Teoria da Irresponsabilidade, deve-se 
diferenciar entre Atos de Império (submetidos ao regime 
jurídico de direito público) e Atos de Gestão (sob regime 
privado). Segundo esta Teoria, somente haveria 
Responsabilidade, presentes dolo ou culpa, nas situações 
de Atos de Gestão. 
c) Teoria da Culpa Administrativa: Desenvolvida pelos 
Conselhos de Estado francês, cria a responsabilidade 
fundada no dolo e na culpa (negligência, imperícia e 
imprudência), quando demonstrada a “falta” ou “falha” do 
serviço público. 
d) Teoria do Risco Administrativo(Responsabilidade 
Objetiva): Evolução ao estágio atual, em que não mais se 
exigem os elementos típicos da Responsabilidade Civil 
(dolo e culpa), foi introduzida em nosso ordenamento 
jurídico a partir de 1947, respondendo o Estado de forma 
OBJETIVA, admitindo-se, entretanto, excludentes de 
Responsabilidade Estatal, sendo apenas exigido: 
- Dano (material ou imaterial): Este dano precisa ser 
“dano específico”, ou seja, deve atingir destinatários 
determinados. 
- Conduta (ação ou omissão), dos seus agentes 
públicos ou delegados. O fundamento é a Teoria da 
Imputação Volitiva e o princípio da Impessoalidade. 
- Nexo de causalidade entre o fato administrativo e o 
evento lesivo. 
 
É A TEORIA ADOTADA NO BRASIL 
 
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QUEM ESTÁ SUJEITO À RESPONSABILIDADE 
OBJETIVA (?) 
 
a) As pessoas jurídicas de direito público 
(União, Estados, DF, Municípios e as entidades: 
Autarquias, Fundações Públicas, e as Empresas 
estatais que prestem serviços públicos). 
b) Empresas privadas que prestem serviços 
públicos sob o regime de concessão. 
 
IMPORTANTE: As empresas estatais 
(empresas públicas e sociedades de economia 
mista) que explorem “atividade econômica”, 
como já vimos, estão sujeitas ao regime 
próprio das empresas privadas; logo, a sua 
Responsabilidade será SUBJETIVA (com 
exigência de dolo ou culpa). 
 
 
• Causas Excludentes de Responsabilidade: 
 
a) Força Maior – Evento imprevisível, decorrente 
de um fato natural, incontrolável, como eventos da 
natureza (raios, inundações, abalos sísmicos). 
 
b) Caso Fortuito – É o acontecimento, também 
imprevisível e inevitável, porém, decorrente de ação 
humana, como revolta popular ou assalto. 
 
Para alguns autores, como Maria Sylvia di PIETRO, e 
Celso Antonio Bandeira de MELLO, o caso fortuito se 
constitui num evento interno, ou seja, decorrente de uma 
atuação da própria administração, de modo que o 
resultado danoso seria algo anômalo, não previsível, 
mesmo na hipótese de adoção de todas as cautelas e 
medidas de segurança terem sido adotadas, razão pela 
qual, não tendo havido participação do particular, nem 
tampouco culpa deste, não haveria exclusão da 
responsabilidade civil do Estado, na hipótese de caso 
fortuito. 
 
c) Culpa Exclusiva da Vítima: Quando houver 
culpa EXCLUSIVA da vítima (por exemplo, suicida se joga 
em frente a um carro oficial) não haverá responsabilidade 
objetiva; todavia, se houver culpa concorrente entre vítima 
e a conduta do Estado, haverá responsabilidade na 
medida de sua contribuição no ato lesivo (por exemplo, 
vítima que atravessa a rua de forma imprudente e é 
atropelado por veículo que trafegava em excesso de 
velocidade); 
 
d) Atos de Terceiros – O Estado também não será 
responsabilizado quando se tratar de atos de terceiro, por 
exemplo, como danos causados por multidão, exceto se 
caracterizada sua omissão que, caso não houvesse, teria 
evitado o dano. 
 
ATENÇÃO: A culpa concorrente da vítima, é 
causa atenuante de Responsabilidade. 
IMPORTANTE: Nos casos de “força maior” e 
“caso fortuito”, importa observar se não houve 
falha administrativa consistente em omissão 
do Estado, como “falta do serviço” que pudesse 
ter evitado a ocorrência do dano. 
 
 
- Teoria do Risco Integral: Também dispensa a 
demonstração de culpa, sendo, portanto, 
Responsabilidade Objetiva. Porém, aqui, basta a presença 
do DANO em decorrência de um “fato administrativo” para 
ensejar ao Estado, o dever de reparação. Porém, ao 
contrário da Teoria do Risco Administrativo, não 
admite hipóteses de exclusão da responsabilidade, 
daí, chamar-se Teoria do Risco Integral. 
É adotada no Brasil, nas seguintes hipóteses: i) Acidentes 
no trabalho (entendida no emprego público); ii) 
Indenização do Seguro-DPVAT; 
 
ATENÇÃO: Danos Ambientais e Danos Nucleares – 
em que pese a existência de posições divergentes, 
para fins de Concursos Públicos é mais seguro o 
entendimento de que tais danos, muito embora a 
Responsabilidade permaneça OBJETIVA, estejam 
sujeitos à Teoria do Risco Administrativo, sendo 
cabíveis, assim, excludentes de responsabilidade 
estatal. 
 
6.3 Responsabilidade do Estado por Danos 
Decorrentes de sua OMISSÃO 
 
Não obstante a Responsabilidade do Estado, como vimos, 
ser OBJETIVA, com adoção da Teoria do Risco 
Administrativo, no que diz respeito à sua responsabilidade 
quando decorrente de sua OMISSÃO, o entendimento da 
doutrina e jurisprudência é no sentido de se aplicar, aqui, 
a Teoria da Culpa Administrativa (ou Teoria do Fato do 
Serviço), segundo a qual, o lesado/interessado, deve 
demonstrar que o ‘Estado tinha o dever legal de agir e que 
falhou no cumprimento do dever’, na modalidade culposa 
(imperícia, negligência e imprudência). Logo, será 
SUBJETIVA NA OMISSÃO. 
Exemplo: No dano oriundo de “força maior”, pode estar 
presente o dever de reparar, pelo Estado, caso 
demonstrado que houve omissão na tomada de medidas 
de serviços públicos que poderiam ter evitado os danos, 
como o serviço de limpeza e galerias pluviais. 
 
 
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ATENÇÃO: O STF já entendeu que pode haver 
responsabilidade conjunta do Estado com o 
concessionário, quando demonstrado que houve falha 
na fiscalização dos serviços prestados. Em suma, em 
se tratando de OMISSÃO do Estado, adotar-se-á a 
“Teoria da Culpa no Serviço Público”, ou culpa 
administrativa. 
 
IMPORTANTE: Tanto o STJ como o STF vêm proferindo 
julgados no sentido de que é OBJETIVA a 
Responsabilidade do Estado no caso das chamadas 
RELAÇÕES DE CUSTÓDIA, como por exemplo, quando 
da morte de detento ocorrido no estabelecimento prisional 
em casos de rebelião ou agressão de outro preso, uma 
vez que seria desnecessário perquirir de culpa da 
Administração, em razão dos riscos inerentes ao meio no 
qual foram inseridos pelo próprio Estado. Equivale 
dizermos, nessas situações (Relações de Custódia) os 
“atos de terceiros” não excluem a responsabilidade do 
Estado. 
• A questão da Responsabilidade dos 
Concessionários de Serviços Públicos 
(Responsabilidade Primária e Subsidiária). 
Após evolução dos últimos anos, a teor dos julgados dos 
Tribunais Superiores, o entendimento atual é o de que 
empresas privadas que prestem serviço público sob o 
regime de concessão (as concessionárias) também estão 
sujeitas a indenizar as vítimas pelos danos sofridos, sob a 
modalidade da Responsabilidade OBJETIVA, tanto para 
os usuários dos serviços, como para terceiros não-
usuários, desde que no exercício da atividade objeto da 
concessão. 
A Responsabilidade será primária quando atribuída 
diretamente à pessoa jurídica a que pertence o agente 
autor do dano; porém, será subsidiária (do Poder Público) 
quando o responsável primário não tiver condições 
econômicas de reparar o dano. 
Assim, a responsabilidade do Estado será sempre 
primária quando o dano tiver sido causado por um dos 
seus agentes públicos; mas, quando for causado por 
algum CONCESSIONÁRIO do serviço público, este 
responderá primariamente pelos danos causados por seus 
empregados; todavia, se porventura esses danos vierem a 
superar a sua capacidade econômica, daí o dever recairá 
sobre o pode concedente (Estado, titular do serviço 
público delegado). 
 
• Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos 
A regra geral é pela IRRESPONSABILIDADE dos atos 
legislativos, em consideração ao alto grau de abstração 
que lhes são afetos. Entretanto, se a lei for julgada 
inconstitucional, poderá haver a responsabilidade