Economia e Gestão do Setor Público - Livro-Texto Unidade III

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Unidade III
7 PLANEJAMENTO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Os orçamentos públicos são vistos, em geral, como uma impenetrável linguagem contábil que 
classifica as ações do Estado em números frios, que são fonte de trabalho para técnicos especializados.
Até a crise de 1929, os orçamentos públicos eram uma peça estritamente contábil que registrava as 
despesas e as receitas do governo e que deveriam estar em equilíbrio em todos os casos. Porém, após a 
crise de 1929 e a difusão de ideias associadas ao keynesianismo de que o Estado devia intervir de modo 
anticíclico na economia, o orçamento público ganha um novo conteúdo (OLIVEIRA, 2009).
Com a atuação do Estado, o orçamento público passa a ser um instrumento por meio do qual se podem 
compreender os caminhos da política fiscal dos Estados, quais os objetivos dos seus gastos, sua política tributária, 
quais setores da sociedade foram beneficiados com subsídios, entre outros fatores. Por isso, a elaboração do 
orçamento público é palco de conflitos políticos das diferentes agendas dos muitos atores sociais.
Há várias formas e técnicas de realizar orçamentos, e cada país possui a sua. Trataremos do processo orçamentário 
brasileiro, de suas normas, das técnicas de orçamentação por programas e do ciclo orçamentário brasileiro.
7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público
As peças orçamentárias podem ser de atribuição do Legislativo, do Executivo ou de tipo misto; este 
último é o praticado no Brasil.
A proposição do orçamento é de atribuição do Poder Executivo e cabe ao Legislativo aprová‑lo ou não 
e/ou sugerir alterações. O Executivo, ao encaminhar sua peça orçamentária ao Legislativo, deve deixar 
claros os objetivos de suas despesas e a política de financiamento delas para que o Poder Legislativo 
possa se debruçar sobre a proposta orçamentária e realizar possíveis alterações.
 Lembrete
Poder Executivo: é o responsável por governar e pôr em prática as ações 
de governo.
Poder Legislativo: responsável por elaborar as leis e supervisionar o 
trabalho do Executivo.
Poder Judiciário: exerce julgamentos norteados pelas leis.
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O orçamento misto é uma forma de garantir legitimidade e representatividade política à peça 
orçamentária. O representante do Poder Executivo, eleito democraticamente, deve elaborar o seu 
orçamento tendo como base o plano de governo que o levou a se eleger, e o Poder Legislativo, 
representante da sociedade em geral, deve aprová‑lo.
Ao Legislativo cabe ainda acompanhar a execução do orçamento, garantindo a sua aplicação, além 
de avaliar periodicamente a situação financeira do governo e avaliar os relatórios de auditorias dos 
gastos públicos.
O orçamento público deve, ainda, seguir determinados princípios (OLIVEIRA, 2009):
a) Princípio da unidade, da totalidade e da universalidade: segundo 
o qual, orçamentos das unidades governamentais devem englobar 
todas as receitas, de um lado, e todas as despesas, de outro, e serem 
consolidados em uma única peça.
b) Princípios da anualidade: segundo o qual, a autorização do 
orçamento [é] por um período determinado, que geralmente é de 
um ano;
c) não afetação das receitas, que visa impedir o comprometimento de 
receitas com o estabelecimento de vinculações;
d) equilíbrio, a partir da lógica contábil das partidas dobradas em que a 
despesa não deve superar a receita.
e) exclusividade, que restringe o tratamento da lei orçamentária à 
matéria estritamente financeira, dela excluindo outros dispositivos 
estranhos à estimativa de receitas e à fixação das despesas para o 
exercício fiscal; e
f) os princípios da clareza (transparência), da publicidade (divulgação 
do orçamento) e da exatidão da peça orçamentária, indispensáveis 
para que a sociedade se inteire e acompanhe os movimentos do 
Estado na gestão dos gastos públicos.
O conjunto de normas que regulam o planejamento orçamentário inicia‑se com a Lei nº 4.320, de 17 
março de 1964, que regulamenta o direito financeiro para União, estados, municípios e Distrito Federal. 
No art. 22 e no art. 33, a lei estabelece três peças orçamentárias: orçamento plurianual, orçamento 
parcial e orçamento geral.
Segundo Oliveira (2009), entre os anos 1881 (ano da elaboração do primeiro orçamento público do 
país) e 1964, o orçamento público consistia em peças de alcance limitado e calcadas no registro contábil 
das finanças públicas. De acordo com o autor, após 1964 e a instauração da ditadura militar no País, 
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o orçamento passou por um período de desestruturação, chegando a compreender apenas 20% dos 
recursos mobilizados pelo setor público – mesmo que a Lei nº 4.320 já regulamentasse a elaboração 
das peças orçamentárias. Isso ocorre porque, durante o período da ditadura militar, havia inúmeros 
orçamentos, fiscal, monetário, da Seguridade Social, entre outros, o que inviabilizava a consolidação das 
despesas públicas, bem como o seu acompanhamento e controle.
Durante o período militar:
[...] se esvaziou gradativamente o Orçamento Fiscal, ao mesmo tempo em 
que se criaram outros orçamentos – como o monetário, o das estatais, o 
do sistema financeiro habitacional. [...] Na parafernália orçamentária que se 
estruturou, o Executivo ainda se viu de mãos livres para decidir, à sombra do 
orçamento por ele próprio elaborado, sobre a distribuição de benesses para 
setores [que julgavam convenientes] [...]. Nessas condições, o orçamento não 
cumpria nenhum dos papéis anteriormente discutidos: absorvendo apenas 
20% dos recursos mobilizados pelo setor público, não era capaz de refletir a 
verdadeira situação das contas públicas [...] (OLIVEIRA, 2009)
Assim, é com a Constituição de 1988 que o planejamento orçamentário brasileiro ganha uma 
estrutura mais sólida. A estrutura fundamentada em três peças permanece com uma de vigência 
plurianual (Plano Plurianual) e duas de vigência anual (Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual).
Todas as três peças são de iniciativa do Poder Executivo, que as encaminha para o Poder Legislativo, 
para que este possa realizar, ou não, sugestões e emendas, e, posteriormente, aprovar a peça ou não. 
As peças orçamentárias não são somente instrumentos de planejamento, são leis. Essa característica 
introduz um aspecto formal que dificulta o seu tratamento, como será demonstrado a seguir.
Segundo o art. 165, § 1º da Constituição Federal, o Plano Plurianual estabelece “as diretrizes, objetivos 
e metas da administração pública [...] para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada” (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias:
[...] compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) diz ainda que a LOA deverá integrar os orçamentos de todos 
os poderes, órgãos, entidades, fundações públicas e investimento das empresas públicas e que não deve 
tratar de nenhum outro aspecto que não os relativos à estimação das receitas e à fixação das despesas.
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Além de definir as peças orçamentárias, a CF (BRASIL, 1988) diz que as três peças devem estar 
integradas de forma que o orçamento reflita as metas e os objetivos estipulados no PPA e também as 
metas e prioridades estabelecidas na LDO.
Por fim, as três peças, ou leis orçamentárias, devem ser concatenadas no tempo. No primeiro ano 
de cada mandato, o Plano Plurianual é elaborado e deve traduzir do plano de governo os objetivos e 
as ações a serem executadas nos próximos quatro anos. Assim, o PPA tem uma extensão temporal que 
transcende o mandato do executivo, vigorando também no primeiro ano de cada novo mandato. Essa 
temporalidade pretende garantir a continuidade das ações públicas entre governos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve refletir ano a ano o que foi estipulado no PPA, com os devidos 
ajustes e correções tanto de previsão de receitas quanto de variação nos custos.
Por fim, a LOA é composta por metas, objetivos e indicadores previstos na LDO, que podem sofrer 
certos ajustes de previsão de receita e de despesas, além de possuir um grau de detalhamento contábil 
mais elevado do que a LDO.
Na LOA, devemos classificar as despesas segundo o seu objeto, dividindo as despesas correntes, 
aquelas destinadas a gastos com manutenção da máquina pública, contratação de consultorias, 
pagamento de pessoal, entre outras, daquelas despesas com investimento, que acrescem os bens 
disponíveis, como a construção de uma escola. Há, ainda, as despesas com pagamento de juros 
e principal da dívida que devem ser identificadas. A representação contábil que unifica todas as 
classificações citadas é a dotação orçamentária.
Em 2001, a Lei de Responsabilidade Fiscal dá um novo caráter à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 
A partir de então, é a LDO que consolida metas da administração pública no que diz respeito aos seus 
resultados fiscais; é nessa lei que são registradas as metas fiscais dos municípios, estados e da União. Além 
disso, na LDO, os entes devem estabelecer os limites e as compensações das suas renúncias de receitas.
 Observação
Um dos anexos da LDO deve demonstrar, por meio de memórias de 
cálculo, qual a parcela do orçamento que será destinada ao pagamento 
da dívida pública (descontadas operações de refinanciamento da 
dívida, compra e venda de títulos), o superávit primário e a estimativa 
de ampliação/redução do estoque total da dívida pública do ente – o 
resultado nominal.
Desse modo, a LDO, além de prever as metas e prioridades da administração pública para o ano 
seguinte, deve conter um compêndio de metodologias de previsão de receitas, previsão de gastos com 
a dívida pública, uma descrição do cenário macroeconômico utilizado em ambas as previsões e, por 
fim, uma avaliação comparativa entre as metas fiscais estipuladas nos últimos dois anos e as metas 
estipuladas para os dois anos seguintes.
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Além desse arcabouço normativo, a elaboração das peças/leis orçamentárias deve, no caso dos 
municípios do estado de São Paulo, seguir as recomendações do Tribunal de Contas do Estado de São 
Paulo (TCESP) e seu projeto de auditoria eletrônica (Audesp) instituído a partir de 2007.
O Projeto Audesp transfere para a elaboração das peças/leis orçamentárias um conjunto de regras 
dos sistemas informatizados que dão suporte à auditoria eletrônica. Assim, após a instituição do projeto 
Audesp, padronizaram‑se os campos que cada peça/lei orçamentária deve conter. Com isso, cada elemento 
constitutivo dessas peças/leis passa a ser um campo em um sistema informatizado com tamanhos, tipos 
(texto ou número) etc. Além disso, existe um conjunto de campos mínimos a serem preenchidos.
A partir disso, a normatização das peças/leis orçamentárias passa a levar em conta tanto questões 
formais da contabilidade pública quanto questões de preparação de bancos de dados.
As peças/leis orçamentárias são compostas por mensagem do Poder Executivo ao Legislativo, texto 
da lei e anexos. Os anexos são um conjunto de classificações institucionais que organizam a receita e a 
despesa pública. No caso da despesa, o campo‑chave das peças orçamentárias é o Programa.
O orçamento‑programa é uma técnica orçamentária que une o planejamento das finanças públicas 
aos objetivos das ações governamentais. Sua representação funcional‑programática, as classificações 
contábeis orçamentárias, enunciariam os responsáveis pelo programa, os objetivos, indicadores e metas 
dos programas, além de seu propósito. Com isso, o orçamento‑programa e os seus códigos contábeis 
representam três dimensões, conforme pode ser visto na figura a seguir.
 Observação
O orçamento‑programa é uma técnica orçamentária criada nos 
EUA. A princípio dizia respeito à coordenação do esforço orçamentário 
e de planejamento de grandes empresas que, posteriormente, chega 
ao setor público.
Fiscal – Meios e recursos
Responsáveis – Classificação institucional
Objetivos, metas e indicadores – 
Funcional‑pogramática
Figura 31 – Representação tridimensional do orçamento‑programa
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A classificação funcional‑programática é um conjunto de códigos e classificações que organizam 
a despesa pública segundo os elementos da figura anterior. Nela, as despesas são classificadas por 
unidades responsáveis, funções, subfunções, programas e ações.
Responsável Propósito Objetivos
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Órgão: Secretaria 
de Educação
Função: Educação
Sub função: 
Ensino 
Fundamental
Programa: ampliação 
do acesso e melhoria 
da qualidade do Ensino 
Fundamental
Projeto: ações pedagógicas 
complementares
Unid. orçamentária: 
Departamento de Educação
002 12 361 0006 2.008
Institucional Port. 42 – STN Institucional
Figura 32 – Classificação funcional‑programática
No primeiro conjunto de códigos está a classificação institucional dos órgãos, departamentos, 
coordenações, fundos etc. de cada ente. No segundo, a classificação funcional da despesa, e, no último, 
as codificações de programas e ações. A classificação funcional segue a Portaria 42 da Secretaria do 
Tesouro Nacional, e as demais são de livre classificação pelo ente.
Cada ente define os prazos da entrega de suas peças às casas legislativas por meio de dispositivos 
previstos em suas leis orgânicas. Na maioria dos casos, o PPA e a LDO são entregues no primeiro semestre 
do ano, e a LOA, no segundo.
7.2 Fundamentos do orçamento‑programa
O Orçamento Público, como instrumento de ação estatal, é o meio pelo qual se viabilizam financeiramente 
todas as atividades do Poder Público, nas diversas instâncias governamentais, a partir do planejamento de 
receitas e despesas; no caso das primeiras, são estimadas, e das últimas, fixadas, para um determinado 
período. Suas especificidades e características fazem do orçamento um instrumento técnico, legal, jurídico, 
político, administrativo e de controle, e trazem tanto complexidade quanto multiplicidade de visões.
A partir de uma análise aprofundada sobre qualquer orçamento público, é possível observar quais as 
relações de poder ali estabelecidas, as diretrizes ideológicas dos governantes e o alinhamento político e 
econômico, todas as nuances da relação entre Estado e sociedade predominantes naquela determinada 
localidade, que pode ser um município, uma autarquia estatal ou até mesmo um Governo Central. Isso 
ocorre porque, via de regra, o orçamento público segue as mesmas regulações para todos os níveis de 
governo e tipos de órgão da administração pública; a partir do orçamento público se consegue observar 
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por quem, quanto e como as finanças públicas estão sendo oneradas e por que, com o que, como, 
quando, em quanto e sob mando de quem.
O orçamento‑programa materializa as três funções básicas do orçamento para as quais cada um dos 
estágios da evolução e discussões acerca do orçamento e da orçamentação pública aponta: planejamento, 
gestão e controle. Eventualmente, conforme se comportam governos, economia, organismos multilaterais 
e pesquisadores, maior atenção pode trafegar entre as funções, que chegam a concorrer entre si nas 
reformas e inovações no sistema orçamentário. Para equilíbrio e benefício do sistema orçamentário, 
deve haver o balanceamento de cada uma das funções, alternando a cada grande reforma a ênfase nas 
características de planejamento, gestão e controle orçamentários (SHICK, 1966 apud CORE, 2001).
Uma das grandes reformas, promovida no início dos anos 1960, atribuiu um caráter que daria mais 
ênfase à função de planejamento do orçamento público ao instituir o orçamento‑programa como marca 
de inovação, alinhando a elaboração do orçamento à das políticas e dos programas, tal como se fazia 
no sistema Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS) do governo norte‑americano e nos 
manuais da Organização das Nações Unidas (ONU) para a adoção dessa metodologia de orçamentação.
A estrutura de orçamentação das despesas públicas no orçamento‑programa é organizada a partir 
da classificação institucional, em que se identifica o órgão responsável pela despesa; da classificação 
econômica, em que se diferenciam as despesas em correntes (de manutenção das estruturas existentes) 
e de capital (em que se aumentam as estruturas do ente governamental e da classificação por elemento 
de despesa, definindo em que tipo de despesa foram executados os gastos com pessoal, material de 
consumo, obras, equipamentos etc.); e de uma classificação funcional‑programática, que permite a 
identificação de cada despesa quanto à função governamental e o estabelecimento de um programa 
desenhado para essa finalidade. Todas as classificações devem estar codificadas e registradas nas leis e 
nos sistemas de gestão dos orçamentos públicos.
 Lembrete
Analisar uma peça orçamentária e seus respectivos relatórios de 
execução é uma forma bastante eficaz de analisar as condições políticas, 
técnicas e econômicas daquela esfera de governo, uma vez que a partir da 
codificação orçamentária é demonstrado quem, como, quanto e em que foi 
planejado e executado o gasto público.
Nesse modelo, todas as instâncias governamentais devem planejar, gerenciar e controlar seus 
orçamentos a partir desta codificação, em que é possível identificar: o órgão ou a agência a que 
o orçamento se refere; a unidade orçamentária do órgão responsável pelas despesas; a função e a 
subfunção governamental, determinando quais áreas e subáreas a despesa procurará influenciar; o 
programa desenhado para essa interferência, com seus objetivos, metas, resultados e valores estipulados; 
a ação, que propõe uma divisão dos programas em atividades ou projetos específicos e necessários ao 
atingimento dos objetivos propostos; o elemento de despesa em que foi empreendido o gasto; além da 
demonstração da origem dos recursos que permitiram aquela ação.
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A segunda metade do século XX foi de grande aprendizado para o Brasil no que diz respeito ao processo 
de planejamento, gestão e controle do orçamento público. A evolução do orçamento‑programa no País 
foi orientada, limitada e potencializada por essa evolução. Este livro‑texto pretende trazer alguns dos 
grandes movimentos que influenciaram a evolução do orçamento‑programa no Brasil, praticamente um 
por década, desde sua implantação até culminar nos desafios para sua efetividade, vividos atualmente.
Inicialmente, busca‑se uma vinculação dos planos elaborados de forma autônoma anteriormente 
ao contexto orçamentário, conforme revela Core (2001, p. 20), afirmando que “as experiências [de 
planejamento] verificadas na administração pública brasileira, antes de 1964, tiveram como características 
a desvinculação com o processo orçamentário, bem como a ausência de maiores considerações 
macroeconômicas”.
Outro processo de aprendizado, no período seguinte ao da implantação do orçamento‑programa 
por meio do Decreto‑Lei 200/67, foi o trazido em 1974, com a separação e o esclarecimento em 
relação às classificações funcional‑programáticas e econômicas, com uma linguagem única para o 
orçamento‑programa no Brasil, padronizando as classificações programáticas e definindo claramente 
os conceitos de projeto e atividade, com a edição da Portaria nº 09 de 1974.
Na década seguinte, ao final dos anos 1980, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, 
o principal incremento de inovação ao orçamento‑programa foi a obrigatoriedade na plurianualidade 
do orçamento na divisão das peças orçamentárias nos Planos Plurianuais (PPA), Leis de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA). Esse caráter plurianual da despesa (e da receita) 
pública, até então só obrigatório no campo dos investimentos, permitiu que houvesse uma maior 
integração do planejamento ao sistema e aos processos orçamentários.
Nos anos 1990, há uma clara tentativa de fortalecer o aspecto gerencial do orçamento a partir 
de uma forte pressão do contexto macroeconômico e do enfrentamento de questões impostas pelos 
organismos financeiros internacionais para o equilíbrio das contas públicas, o aumento da austeridade 
fiscal e a melhoria da qualidade do gasto público. A pressão pelo ajuste das contas públicas, a balança 
de pagamentos e as taxas de juros que se elevaram significativamente ao longo da década – inclusive 
como instrumento de controle dos preços – influenciaram significativamente as condições de operação 
e gerenciamento dos orçamentos públicos no Brasil.
Em se tratando do orçamento‑programa, porém, a principal novidade que a última década do século XX 
trouxe, no Brasil, foi o avanço da administração pública gerencial – em substituição ao modelo burocrático 
– capitaneado pelo então ministro Luís Carlos Bresser Pereira, que utilizou os Planos Plurianuais e os 
Orçamentos anuais como instrumentos de implantação dessa reforma, desde 1995. Contudo, esses reflexos 
são sentidos um pouco mais adiante, principalmente a partir do PPA 2000‑2003, elaborado pelo Governo 
Federal em 1999, em que tais mudanças gerenciais se tornaram mais perceptíveis. Isso por reforçarem 
os princípios da reforma implantada, que privilegiava outputs (produtos) e outcomes (resultados) no 
orçamento público pela primeira vez, mas também – e principalmente nesse momento de análise – pela 
mudança substancial na confecção dos programas, conforme demonstra Neiva (2011, p. 44), com “um 
direcionamento mais direto na tentativa de adoção de uma prática de gestão por programas e esforço de 
modernização adotando a realidade problematizada e uma gestão de resultados”.
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Rescaldo do processo de ajustes fiscais nos países emergentes dos anos 1990, logo no início do século 
XXI, as principais mudanças que influenciaram a forma pela qual o orçamento‑programa fora executado 
no Brasil são relacionadas ao aspecto do controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal (nº 101/2000) trouxe 
limitações de gastos em algumas despesas correntes e procurou retrair o endividamento público, além 
do gasto com pessoal e de regras fiscais que União, estados e municípios passaram a ser obrigados a 
respeitar, em um movimento de aumento do controle dos gastos.
Ainda emrelação ao controle, já com impacto na segunda década do século XXI, mecanismos de 
aumento da transparência e do estímulo ao controle social do orçamento público trouxeram novos 
contornos à forma de tratar o orçamento‑programa no Brasil. A partir da Lei Complementar nº 131/2009, 
batizada de Lei da Transparência Orçamentária, os entes da administração pública brasileira passam a 
ser obrigados a manter informações acerca do orçamento publicadas em tempo real na internet, além 
de garantir acesso a todos os documentos e informações que quaisquer cidadãos desejem a partir de 
instrumentos específicos de comunicação e atendimento de prazos.
Esse panorama das principais modificações na estrutura de orçamentação no Brasil, desde a implantação 
do orçamento‑programa, permite uma análise um pouco mais aprofundada do que se propõe aqui, em 
que os assuntos são as principais características e fundamentos do modelo de orçamento‑programa 
brasileiro. É possível identificar que cada uma dessas modificações, ou minirreformas, produziu efeitos 
mais significativos em uma ou outra função do orçamento – planejamento, gestão e controle; gerou 
impactos mais ou menos expressivos em como o orçamento‑programa tem sido implantado no Brasil; 
e provocou, mitigou ou evidenciou praticamente todos os problemas e desafios identificados no 
orçamento‑programa.
Utilizando ainda a divisão proposta por Schick (1966 apud CORE, 2001) de que o orçamento público 
possui características de planejamento, gestão e controle, conseguimos condensar a análise crítica aqui 
apresentada, organizada por cada uma dessas funções. Assim, apresentamos o orçamento‑programa 
também sob o espectro de suas potencialidades e melhorias desejáveis em como é viabilizado, podendo 
servir de ponte para a adoção de instrumentos de inovação mais modernos e favoráveis à melhoria da 
gestão orçamentária no Brasil.
O orçamento‑programa, como metodologia de orçamentação pública, antes de tudo, não deve ser 
visto como fracassado ou ruim, ainda que a sua viabilização no Brasil tenha sofrido inúmeros problemas 
desde a sua implantação. Para aqueles adeptos de outras metodologias orçamentárias tidas como 
mais inovadoras, o orçamento‑programa é condição basal para a sua implementação, uma vez que a 
estruturação por programas é pressuposto de algumas correntes que defendem a orçamentação por 
desempenho, por exemplo.
Ocorre que o orçamento‑programa adotado no Brasil está mais alinhado à estrutura de apresentação 
do orçamento do que propriamente a uma forma de planejar e organizar as despesas públicas a partir de 
programas, com objetivos e propósitos de governo e formas de mensuração de resultados.
Parte desses problemas de implantação da orçamentação por programas no Brasil recai sobre 
a dificuldade de se interpretar o que de fato é o tal orçamento‑programa. Diamond (2007) tenta 
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elucidar parte dessa confusão ao estabelecer, de uma forma mais clara, as diferenças entre o 
orçamento‑programa e o orçamento de desempenho instituído nos EUA. Para o autor, ambos 
pressupõem uma ação estatal com base em programas. O orçamento por programas seria aquele 
em que os governos agrupariam funções e subfunções, identificando seus custos e, a partir destes, 
decidiriam quais os produtos de cada unidade.
Ao analisarmos o atual estágio que o Brasil vive em relação à sua forma de organizar o orçamento 
por programas, podemos avaliar algumas das críticas como próprias do sistema de orçamento e 
orçamentação brasileiros, uma vez que os problemas e desafios que se apresentam não são apenas 
intrínsecos à orçamentação por programas, mas também gerados ou influenciados pelos próprios 
problemas do orçamento e da gestão pública no Brasil.
As críticas que podem surgir ao orçamento‑programa ou ao orçamento público na maioria dos 
casos podem se tornar extensíveis àquela que se pode atribuir ao atual panorama da administração 
pública brasileira. Ao presenciarmos uma situação em que se observam diversos conflitos entre a 
administração gerencial, a burocrática e até mesmo a patrimonial, os desafios que se impõem giram 
em torno das limitações institucionais, instrumentais, legais, políticas e gerenciais da administração 
e orçamentação públicas.
Voltando à classificação das funções do orçamento proposta por Schick (1966 apud CORE, 2001), 
apresentamos os principais problemas e desafios, alguns com indicativos de soluções possíveis, e, ainda, 
potencialidades de aperfeiçoamento sob o ponto de vista das características do orçamento: planejamento, 
gestão e controle.
Sob a perspectiva do planejamento, as principais críticas que podem ser levantadas são 
acerca da mera formalidade na apresentação de programas, e não uma visão sistematizada 
de gestão por programas; quando essa visão existe, encontra‑se uma baixa qualidade em sua 
elaboração, seus indicadores e na matricialidade de ações. Outro destaque é a presença marcante 
de uma tendência inercial de manutenção das ações governamentais que fogem ao ambiente 
de planejamento. Como último grande destaque, mas não esgotando o tema, há, ainda, a já 
mencionada forte tendência ao incrementalismo nos orçamentos brasileiros, que prejudicam a 
adoção do orçamento por programas.
Em relação ao aspecto gerencial, há uma fragilidade na configuração plurianual do orçamento e 
dos programas em sua viabilidade no momento da execução orçamentária, aliada a uma tendência 
de ruptura ou de desvios entre o ambiente planejador e o ambiente executor, sobretudo quando há 
espaços muito grandes entre os formuladores da política pública – e potencialmente das decisões 
orçamentárias – e os implementadores, como tratam Pressman e Wildavsky (1973) já no subtítulo 
de seu livro: “como as grandes expectativas de Washington são esmagadas em Oakland”. Os autores 
referem‑se às dificuldades de implementação daquilo que é planejado dentro dos gabinetes no 
momento de formulação das políticas públicas e dos programas governamentais. Em geral, isso 
acontece, pois os orçamentos são desenhados para se organizarem em uma estrutura de meios 
(para se comprar e contratar o que se precisa) muito mais do que de fins (que determinam quais os 
resultados que se pretende atingir a partir da ação estatal).
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Já sob a ótica do controle do orçamento, há uma clara obsolescência dos mecanismos instituídos 
para o acompanhamento da execução dos programas, o que acaba secundarizando a própria execução 
dos programas em determinados momentos. Há ainda uma insuficiente consideração por parte dos 
organismos que apoiam o Legislativo na fiscalização das contas públicas na avaliação e no controle de 
programas, em detrimento do controle fiscal, legal e contábil. Se pouco os organismos de controle têm 
contribuído para a pressão por um maior controle da execução dos programas, menos ainda há, por 
parte da sociedade, suporte em ferramentas de acompanhamento e controle social.
7.3 Processo Orçamentário
O processo orçamentário representa, conforme mencionado, como se desenrola a maioria das ações 
estatais vistas: por sua força de lei, o orçamento precisa ser cumprido como tal, e toda ação que gera 
despesa deve estar prevista e ser executada como tal.
Seu surgimento, em características e formas similares ao que se tem hoje, data do século XIII, no Reino 
Unido, a partir da insurgência dos nobres contra o volume dos tributos aos quais estavam submetidos 
para financiar a Coroa. Até o século XIX já era relativamente consolidado na Europa e em inúmeras 
outras regiões do mundo como a principal técnica de gestão dos recursos públicos. Ao longo do século 
XX, principalmenteem sua segunda metade, o processo orçamentário sofreu inúmeras transformações 
para se tornar o que temos hoje.
O orçamento, porém, não nasce lei. Como todas as outras, ele é fruto de um Projeto de Lei (PL) 
encaminhado, neste caso, pelo Poder Executivo ao Legislativo, que deve analisá‑lo e aprová‑lo para 
que seja sancionado e posto em execução. Além de peça legal, é ainda um instrumento político. É por 
meio dele que são conduzidas e viabilizadas todas as políticas públicas, programas governamentais e 
manutenção de estruturas e serviços públicos financiados pelos tributos arrecadados. Por último, mas 
não menos importante, é uma peça técnica e gerencial: é necessário ler o orçamento como uma forma 
de organização dos recursos (as receitas públicas) para estruturar e financiar os projetos e a manutenção 
de atividades (despesas públicas).
 Observação
A leitura das peças orçamentárias e de seus relatórios gerenciais deve 
ser feita sob três prismas distintos: político, técnico e legal. Para o mesmo 
documento há pelo menos três olhares diversos.
O projeto de lei do orçamento, em si, já é uma peça importante o suficiente, pois já traz em si e em 
todos os seus anexos e documentos correlatos uma alta carga das diretrizes e políticas nas quais estão 
expressas a receita e a despesa pública.
Como foi dito, além do documento a ser convertido em lei pelo Legislativo, há uma série de documentos 
acessórios e anexos ao projeto de lei que são tão importantes quanto a própria lei orçamentária (ou 
mais). A LOA, por exemplo, possui, além do primeiro artigo que, em geral, estima a receita e fixa a 
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despesa, e o do último, que trata da validade daquela lei em uma série de artigos, parágrafos e incisos 
que apresentam características do ano fiscal a que se refere, como apresenta Pires (2011):
• apresentação dos grandes valores de cada tipo de despesa;
• limite de alterações orçamentárias sem a aprovação prévia do Legislativo;
• limite para operações de crédito por antecipação de receitas futuras;
• eventuais limites para alguns tipos de despesa, como a de pessoal;
• vinculações obrigatórias à educação e à saúde dispostas constitucionalmente;
• algumas definições sobre memórias de cálculo, atualizações monetárias, entre outras.
Todo projeto de lei orçamentária também é acompanhado de uma “mensagem” que contextualiza a 
situação fiscal e apresenta a peça orçamentária para a casa legislativa. Espera‑se que trate, pelo menos, 
das questões fundamentais para que a população (representada pelos legisladores) possa entender como 
serão tratados os recursos públicos. Deve conter, portanto, as expectativas de crescimento econômico 
e a conversão desse crescimento em benefício dos cidadãos, a metodologia de projeção de receitas 
e despesas, informações sobre o grau de endividamento e compromisso com a sua estabilização ou 
controle, despesas de investimento, entre outros.
Cada peça orçamentária deve ser acompanhada por um conjunto de anexos que retratam, de acordo 
com a sua especificidade, o detalhamento das informações presentes no plano plurianual, na Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual. Esses anexos são obrigatórios, de acordo com os 
dispositivos legais aos quais a produção das peças está submetidos: a Constituição Federal, a Lei Federal 
nº 4.320/1964 e a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, além de dispositivos como resoluções e 
instruções do Senado Federal, dos Tribunais de Contas e de manuais da Secretaria do Tesouro Nacional.
O processo orçamentário, como vimos anteriormente, é muito facilitado quando se pressupõe 
o encadeamento natural temporal das ações. Isso pode ser indicado na formulação de um 
estruturado planejamento das ações programadas, de seus insumos e dos resultados que se 
pretende obter. A partir disso, estruturar as peças de planejamento plurianual e, delas, anualizar 
com os ajustes necessários as diretrizes orçamentárias e metas fiscais do ano seguinte e, por fim, a 
operacionalização do orçamento anual.
Ocorre, porém, que, em virtude da pressão e do tempo exíguos entre o início do mandato executivo 
em janeiro e o envio das primeiras peças ao Legislativo, da estrutura burocrática defasada ou, ainda, 
da baixa importância conferida ao processo de planejamento das ações estatais que prima em muitos 
casos, pelo improviso e pelas adaptações às regras e procedimentos, as falhas apresentadas sobre o 
orçamento‑programa praticado no Brasil são reproduzidas e afetam consideravelmente o modelo de 
orçamentação no país.
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Considera‑se aqui a proposta adotada pela Lei Federal nº 4.320/1964 de adotar o orçamento‑programa 
como técnica de elaboração dos orçamentos do Brasil. Isso foi feito com o intuito de enfatizar as finalidades 
do gasto e sua estruturação em atividades e projetos. Estes últimos configurarão os programas e seus 
resultados. Além dos meios para atingi‑los e de seus mecanismos de avaliação da eficiência, eficácia e 
efetividade, há uma pressuposição de que o País se organize a partir de programas. Nem sempre é assim.
A proposta de organizar esses programas em projetos e atividades pressupõe que a ação 
governamental se estruture em dois tipos de esgotamento: com tempo e recursos definidos, ou seja, 
esgotados os resultados ou os recursos destinados àquela obra, contratação de serviço ou compra de 
item de consumo ou permanente, o projeto se encerra; ou com duração indefinida ou permanente 
por excelência, no caso de despesas que garantam a manutenção de serviços públicos administrados 
pelo governo. Em ambos os casos se configuram programas que estão previstos e destacados no plano 
plurianual, nas leis de diretrizes orçamentárias, nos orçamentos anuais e que possuem metas e objetivos 
específicos para o período em que estejam presentes no orçamento.
Tomemos como exemplo o caso do desafio municipal de encarar a miséria por meio da geração de 
trabalho e renda. O governo que desejar atacar esse problema – e, portanto, aplicar o orçamento‑programa 
com excelência – precisa interiorizar esse objetivo e estabelecer, de acordo com os recursos disponíveis 
e as opções de políticas desejáveis, quais os resultados que se pretende atingir: diminuição de 20% da 
população que vive com menos de R$ 100,00 per capita mensais, o que representa 4.000 pessoas. Para 
enfrentar os problemas governamentais, é necessário ter visão de conjunto, transversal e matricial.
Nesse sentido, o programa Combate à Pobreza Extrema poderia configurar‑se em projetos ligados a 
pesquisas de identificação da população beneficiária do programa; construção de polos de intermediação 
de mão de obra para aumentar a empregabilidade de pessoas mapeadas; cursos de capacitação profissional 
em áreas específicas que necessitem de mão de obra qualificada; atividades duradouras relacionadas à 
saúde das pessoas beneficiárias; elevação da escolaridade, bolsas e auxílios para complemento da renda 
básica familiar; regular funcionamento das unidades construídas para o atendimento, entre outros. 
Cada um deles com seus resultados individuais (cursos realizados, construção de unidades, número de 
atendimentos etc.) colaborando para os resultados e metas globais do programa: redução da população 
que vive com menos de R$100,00 mensais.
Todas essas informações devem estar nos anexos dos projetos de leis que encaminham as peças 
orçamentárias do Executivo ao Legislativo dos três níveis da federação. O desafio colocado é converter o 
emaranhado de números que representam a codificação orçamentária apresentadas anteriormente em, de 
fato, objetivos, metas e resultados a partirdos insumos necessários que viabilizam os programas preconizados.
A definição das políticas públicas, como se viu, antecede a elaboração dos projetos de leis orçamentárias, 
e não o contrário. Portanto, o discurso de que “não houve orçamento disponível” para a concretização 
de determinada promessa não deve ser aceito pela sociedade, a não ser que haja grandes modificações 
da estrutura de arrecadação ou mudanças significativas do cenário que orientem a modificação dos 
objetivos de governo, como a resolução antecipada do problema ou o surgimento de um novo, maior e 
mais urgente. Nesses casos ainda é indispensável a reprogramação orçamentária a partir de mudança 
das leis que autorizaram as despesas que foram modificadas, com as devidas justificativas. A mudança 
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da prioridade de se construir uma unidade básica de saúde para a reforma de um hospital não deveria 
ser permitida sem a devida alteração das leis orçamentárias, a não ser que estivessem dentro do limite 
autorizado de remanejamento por créditos adicionais abertos nas leis já aprovadas.
Se pudéssemos pensar em um fluxo de elaboração das peças orçamentárias, ele seria semelhante ao 
apresentado a seguir:
Estabelecimento das 
diretrizes globais
Conversão em 
prioridades de 
governo
Criação dos modelos e 
estruturas de 
programas
Elaboração dos 
programas e definição 
dos custos e 
necessidades
Definição das 
prioridades setoriais
Estabelecimento de 
tetos e limites gerais
Ajustes da receita e 
da despesa, gerando 
equilíbrio
Hierarquização dos 
programas pelo núcleo 
decisório do governo
Projeto de Lei 
para o Legislativo
Figura 33 – Fluxo de elaboração de uma peça orçamentária
Como se percebe, a boa prática do planejamento orçamentário requer a participação de todos 
os órgãos do Poder Executivo, com maior ou menor grau de engajamento. Há uma instância típica 
de decisão política de definição das diretrizes e prioridades lastreadas nos pleitos democráticos, uma 
instância técnica de desenho de políticas, novamente técnica na organização e compatibilização de 
receitas e despesas e, por último, uma participação do corpo político que compatibilizará todos os 
interesses, demandas e necessidades, hierarquizando‑os. Daí a caracterização da orçamentação como 
um processo tecnopolítico.
Uma vez elaborados, dentro dos prazos legais estabelecidos em regramentos superiores, os projetos 
de lei são finalmente encaminhados ao Poder Legislativo, que deverá, como em todos os casos de 
legislação, apreciá‑los, discuti‑los e deliberar sobre eles. Eventualmente alterados e aprovados em 
plenário, os projetos passam pelos mesmos processos nas comissões instituídas pelos regimentos que 
variam em cada uma das instâncias e unidades federativas.
Como se pode notar, não é um processo simples e isento de novas disputas e coalizão de interesses, 
ao passo que o Legislativo é, dentre os poderes constituídos, o que mais possui caráter representativo 
dos interesses da população, ainda que haja inúmeras críticas ao sistema político‑institucional brasileiro 
e às urgentes e necessárias reformas nos sistemas de representação existentes.
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O que se tem, a partir do ingresso nas casas legislativas, é um processo de conversão do projeto 
em efetiva lei com condições de ser aplicada pelos interessados. Inicia‑se o processo com a aceitação 
do projeto pelo Legislativo, sendo raros e danosos os casos em que o projeto é sequer aceito. Uma 
vez que ingressou, trafega pelas comissões que avaliarão os aspectos legais e técnicos, verificando se 
fere dispositivos constitucionais ou de legislações que regulamentam o tema, além da materialidade e 
viabilidade de concretização. Em geral, determina‑se que sejam emitidos pareceres por membros dessas 
comissões, que são apreciados pelos demais componentes, que rejeitam ou aprovam o projeto, dando 
condições de seguir para as comissões posteriores ou para a fase posterior de emendas que antecede a 
apreciação pelo plenário geral.
As emendas têm o caráter de permitir que os legisladores possam influenciar a orientação das 
peças orçamentárias e, consequentemente, as políticas públicas. A capacidade de penetração dessas 
emendas no orçamento final depende de inúmeros fatores, da estrutura técnica e financeira aos limites 
que são impostos às emendas e à própria densidade política do parlamentar em convencer seus pares a 
aprovarem seus pleitos que ainda estão sujeitos ao veto do Chefe do Executivo. Não é permitida uma série 
de emendas que infrinjam os princípios orçamentários, que estejam em desacordo com o planejamento 
plurianual (no caso das demais peças orçamentárias), que alterem despesas de manutenção ou custeio 
de serviços, que criem obras ou obrigações para serviços ainda não criados, entre outros casos mais 
específicos, com exceção daqueles em que haja erro ou inexatidão, mas as emendas têm a presunção 
de corrigi‑los.
Muitas vezes, o processo torna‑se bastante tortuoso em virtude da baixa capacidade de entendimento 
da linguagem e das técnicas orçamentárias pelos parlamentares e seus assessores mais próximos, mas, 
uma vez incluídas as emendas, as discussões vão a plenário para que sejam processadas e inseridas na 
peça final. É comum que as casas legislativas possuam regras específicas para tramitação e aprovação das 
peças orçamentárias. Aprovadas as emendas e as propostas de lei, segue o rito tradicional de envio para 
que o Executivo as sancione, com poder de veto parcial ou total das emendas. Nesse caso, deve retornar 
ao Legislativo a apreciação dos vetos, que podem ser de ordem técnica, quando há incompatibilidade 
não verificada pelos legisladores, ou política, quando é apreciado e negado o mérito da emenda aprovada 
pelos parlamentares.
Apesar de longo e complexo, o processo de elaboração e aprovação das peças orçamentárias, 
configurando‑as em leis municipais, estaduais ou federal, é apenas o começo de tudo. Uma vez 
promulgadas, inicia‑se o momento de execução orçamentária, geralmente orientado por um decreto 
que regulamenta como será aplicada aquela lei. Os decretos de execução orçamentária operacionalizam 
as leis orçamentárias anuais (LOA) e, geralmente, determinam regras de fluxos das operações de 
processamento da receita e despesa, eventuais contingenciamentos de recursos, os cronogramas de 
compatibilização dos ingressos de receitas com as cotas de despesa de cada mês e órgão, entre outros 
assuntos de maior ou menor relevância conforme o lugar e o momento. É a partir desse momento que 
as codificações funcionais programáticas que fazem parte do orçamento‑programa são convertidas em 
dotações orçamentárias disponíveis para as agências executoras do orçamento realizarem as despesas 
e seus respectivos programas.
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Unidade III
 Observação
As dotações orçamentárias comumente são denominadas por gestores 
e analistas de orçamento de fichas orçamentárias. Apesar de atualmente 
estarem registradas em sistemas computadorizados, antigamente eram 
feitas em fichas de papel.
Obviamente, só seria possível de se executar o orçamento de acordo com o que fora aprovado 
em lei. O direito administrativo nos ensina que, diferentemente da iniciativa privada, que está 
autorizada a fazer tudo o que a lei não proíbe, a administração pública, pelo contrário, só pode 
agir em plena conformidade com o que a lei obriga, ou seja, só agirá se houver dispositivo legal 
que a oriente previamente.
Entretanto, como foi explicitadoanteriormente, o orçamento tradicionalmente se configurava 
como uma peça de meios, e não de fins e, associado à baixa materialidade e à alta generalidade dos 
programas, em alguns casos, torna‑se apenas uma forma de organização de receitas e despesas públicas, 
minimamente estruturadas por órgãos, funções e elementos de despesa. Diversas iniciativas por parte 
dos gestores e responsáveis pelo controle formal e a própria sociedade têm pressionado para que 
situações como essa sejam cada vez mais raras, e os programas sejam mais bem‑estruturados e levados 
adiante no momento da execução orçamentária.
A partir da publicação dos decretos que autorizam a abertura do orçamento daquele período, 
os atos da execução orçamentária passam a ser administrativos, cada qual determinado por um 
responsável distinto. Estando de acordo com a programação orçamentária, ou seja, havendo 
recursos disponíveis em quantidade e características para atender àquele projeto ou atividade 
que compõe o programa, o ordenador de despesa emite um documento solicitando a reserva 
orçamentária. Esse ato administrativo garante que aquela dotação orçamentária não estará 
mais disponível para a execução de outra despesa. É bastante comum que uma mesma dotação 
orçamentária represe recursos para diversas despesas de determinado projeto ou atividade. 
Por exemplo: uma atividade de manutenção de uma unidade de saúde pode garantir desde a 
reposição de materiais de limpeza e escritório até médico‑hospitalares (gases, luvas descartáveis, 
seringas e agulhas etc.) destinados ao atendimento dos pacientes. Todos são tratados como 
materiais de consumo nesse caso.
Depois de efetuada a reserva orçamentária, prossegue‑se com a realização da despesa com a compra 
ou contratação do serviço a partir de procedimento licitatório. Uma vez concluído esse processo, ou no 
caso de já se ter concretizado em momento anterior ao da declaração do ordenador de despesa que 
requisitou aquele item ou serviço, pode ser emitida a respectiva nota de empenho. Emitido em nome 
da empresa ou pessoa física responsável pelo fornecimento ou serviço, esse documento garante que 
aquele recurso está comprometido com aquela despesa e onera a dotação orçamentária, reduzindo‑a 
exatamente no mesmo volume que constar no documento.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
O saldo de dotação orçamentária garante que o ordenador de despesa está autorizado 
a solicitar o comprometimento de parte ou todo daquele recurso com a ação orçamentária 
correspondente, bem como a nota de empenho garante ao fornecedor a autorização para 
entregar ou fornecer o serviço solicitado. Assim, nem o ordenador de despesa poderá solicitar 
despesa não prevista ou com recursos insuficientes em suas dotações orçamentárias, nem os 
fornecedores estarão autorizados a entregarem produtos antes de emitida a respectiva nota de 
empenho, ainda que tenham vencido o processo licitatório. Ambas as práticas implicam crime 
fiscal e de responsabilidade.
Seguindo com as fases do processamento da despesa, após a emissão da nota de empenho e o devido 
cumprimento da obrigação pactuada pelo fornecedor, acompanhada da emissão de documento fiscal 
apropriado para o caso, é possível proceder à liquidação parcial ou total daquela nota de empenho, 
conforme o caso. Trata‑se do efetivo recebimento, por parte do Poder Público, daquilo consignado na 
medida e com as características contidas na nota de empenho; é o documento que garante o direito de 
recebimento, pelo item ou serviço, ao fornecedor em questão.
Depois de liquidada parcial ou integralmente a respectiva nota de empenho, prossegue‑se com o 
processo de pagamento, respeitando a disponibilidade financeira e seguindo a ordem cronológica de 
pagamentos – uma despesa liquidada depois não poderá ser paga antes de outra liquidada em data 
anterior. A legislação brasileira obriga que os pagamentos sejam feitos em até trinta dias após a data de 
liquidação da respectiva nota fiscal, sendo absolutamente vedado o pagamento anterior ao recebimento 
dos serviços, a não ser em se tratando de termos de convênio, colaboração, contratos de gestão, entre 
outros instrumentos de parceria em que há um plano de trabalho a ser cumprido pelo detentor da 
respectiva nota de empenho. Nesses casos, ainda assim, procede‑se à respectiva liquidação antes do 
efetivo pagamento.
Do ponto de vista da receita pública, o processo é relativamente mais simples, porém de igual 
ou maior importância, visto que sem receita pública não é possível concretizar por completo a 
despesa pública. Para a receita, as fases que se sucedem são a de previsão, com a determinação 
de quanto se pretende arrecadar com cada alínea de receita; de lançamento, apenas nos casos 
em que são feitas as individualizações dos contribuintes ou de impostos e taxas, além de outros 
tipos de receitas patrimoniais, por exemplo; de arrecadação, quando os contribuintes efetuam 
os pagamentos aos agentes arrecadadores diretos ou indiretos (quando se trata de instituições 
bancárias, por exemplo); e de recebimento, no momento em que os recursos arrecadados ingressam 
nas contas do Tesouro Público. Destaca‑se que nem todas as receitas passam por todas as fases, 
como as receitas transferidas compulsória ou voluntariamente de outros entes governamentais, em 
que após a previsão já é notado o recebimento no momento de seu ingresso, em geral por meio de 
operação bancária registrada.
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Unidade III
A figura a seguir ilustra de maneira simples todas as fases de processamento da despesa:
Fixação na Lei Orçamentária
Reserva orçamentáriasolicitada pelo ordenador de despesa
Empenho realizado após a seleção do fornecedor a partir de procedimento licitatório
Liquidação após o recebimento do bem ou serviço pela administração pública
Pagamento, encerrando o processo relativo àquela despesa
Figura 34 – Fases do processamento da despesa
Esse fluxo da despesa demonstra o nível de complexidade de gerir os recursos públicos e reforça ainda 
mais a necessidade de zelo no processo de planejamento das ações e decisões orçamentárias. Incorre 
também na necessidade de se compatibilizar, ao longo dos exercícios fiscais, a gestão orçamentária e 
financeira. É absolutamente raro que o ritmo de execução das receitas seja plenamente alinhado ao das 
despesas, ou seja, nem sempre os recursos ingressam no mesmo tempo e volume em que são geradas as 
despesas. Os recursos são muito condicionados aos regramentos tributários específicos e à dinâmica de 
movimentação econômica atrelada ao consumo, e as despesas, muito mais suscetíveis às programações 
e aos ritmos de execução das políticas e prestação dos serviços e entregas de bens. Por isso, é muito 
importante que sejam compatibilizadas ambas as gestões, para que esse descompasso não acarrete 
atrasos em pagamentos ou problemas de execução.
Por exemplo, se todos os órgãos e unidades orçamentárias decidirem fazer suas compras e contratações 
no mesmo momento com cronogramas de desembolso e execução concomitantes, dificilmente haverá 
recursos para garantir todas as despesas, prejudicando a gestão. Por isso a importância da programação 
adequada e sincronizada, comumente orientada por órgãos centralizados, que devem acompanhar de 
perto e de forma longitudinal as despesas públicas.
A execução orçamentária, como se vê, é bastante dinâmica e complexa, pois o exercício de 
planejamento não se configura com plena exatidão. Eventualmente há excedentes, nos casos em que não 
são necessários todos os recursos consignados para a execução dos projetos e atividades – quando boas 
contratações fazem que a concorrência diminua o preço inicialmente previsto– ou quando os recursos 
são insuficientes para consignar o projeto ou a atividade integralmente, necessitando de incremento.
Nos casos em que é autorizado ao Poder Executivo alterar seu orçamento em determinado limite 
(geralmente uma porcentagem máxima) e havendo previamente as dotações que serão remanejadas, o 
próprio chefe do Executivo pode, por decreto, fazer a alteração por meio de crédito adicional suplementar. 
No entanto, caso não haja a dotação específica para a realização da nova despesa, é necessário criá‑la a 
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
partir de crédito adicional especial, que da mesma forma promove o remanejamento. Há ainda outras 
formas de alteração do orçamento, todas com prévia necessidade de aprovação legislativa, como nos casos 
em que há um excesso de arrecadação confirmado, entre outros.
A fim de resumir o entendimento dessa compatibilização da gestão orçamentária e da financeira, 
elaboramos o quadro a seguir, para reforçar o entendimento sobre a questão, no qual são apresentadas 
as três situações possíveis, a que os gestores orçamentários são expostos diariamente ao longo da 
execução orçamentária; uma situação ideal e duas situações problemáticas que requerem a resolução 
por parte, principalmente, dos tomadores de decisão daquele governo.
Quadro 2 – Compatibilização entre a gestão orçamentária e a financeira
Situação ideal Problema orçamentário Problema financeiro
Há saldo em dotação 
orçamentária para o 
atendimento de determinada 
despesa acompanhada 
dos recursos financeiros 
disponíveis em caixa.
Há saldo bancário no caixa 
em volume suficiente para a 
execução da despesa, porém 
não há saldo ou dotações 
disponíveis para a aplicação 
específica daquele recurso, 
havendo a necessidade de 
abertura de crédito adicional 
suplementar ou especial.
Há saldo nas dotações orçamentárias 
que representam os projetos e 
ações em volume e características 
compatíveis com a despesa em 
questão, porém não há saldo 
financeiro que garanta o pagamento 
futuro dessa despesa, sendo 
necessário aguardar o ingresso de 
recursos a fim de evitar déficits.
De uma forma simplificada, é preciso garantir que sejam cumpridos ao longo das execuções 
orçamentárias os requisitos legais e democráticos para serem executadas apenas despesas fixadas em lei 
e aprovadas pelos representantes da sociedade; os requisitos gerenciais e técnicos de garantia de que os 
meios (insumos) sejam aplicados para o atendimento dos fins (resultados) preconizados; e os requisitos 
financeiros de compatibilizar e disponibilizar os recursos no momento em que sejam arrecadados e 
demandados para o cumprimento das obrigações de pagamentos.
Existem ainda os mecanismos e estruturas de controle e avaliação do orçamento público, das peças 
legais e seus respectivos relatórios de execução. Como apresentado anteriormente, a configuração atual 
dos sistemas de orçamentação brasileiros, por vezes, foram orientados por reformas que ampliaram os 
mecanismos de controle e avaliação, principalmente do gasto público. Merecem destaque as estruturas 
formais de controle interno e externo que se encarregam de garantir que os princípios orçamentários 
sejam cumpridos, além de zelar pela evolução dos sistemas de gerenciamento dos recursos públicos.
No caso dos sistemas de controle interno, há a responsabilidade de se acompanhar, “do lado 
de dentro”, as regras e os procedimentos que devem ser seguidos em todas as fases de confecção 
e execução orçamentária. Esse controle paulatino, cotidiano e regular é fundamental para que os 
processos sejam corretos e aperfeiçoados sistematicamente. Contudo, como é realizado pelos 
membros da própria administração, faz‑se complementar o controle externo exercido pelos Poderes 
Legislativos apoiados pelas estruturas dos Tribunais de Contas, que acompanham e emitem pareceres 
sobre a regularidade das contas públicas remetidos aos parlamentares que, em última análise, aprovam 
ou rejeitam as contas dos governantes. Apesar das críticas aos mecanismos distantes e de meios – 
mais do que de fins – dos órgãos de controle, há de se destacar que o Brasil passa por um processo 
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Unidade III
evolutivo em que a participação do controle social é o grande diferencial; as pessoas diretamente 
afetadas pela ação estatal (ou pela falta dela) apoiam as estruturas de controle interno e externo. 
São mecanismos de controle social os conselhos de políticas públicas setoriais, regionais, orçamentos 
participativos e fiscalização ou denúncias específicas aos órgãos gestores ou do Judiciário e do 
Ministério Público. Amplia‑se e aperfeiçoa‑se a democracia quando as pessoas passam a participar 
efetivamente do cotidiano das decisões e políticas públicas.
Nesse contexto, cabe especial reforço sobre as obrigações que impõe a Lei de Responsabilidade Fiscal 
nº 101/2000 aos agentes públicos acerca da execução orçamentária. Tal lei é fruto de um movimento 
ostensivo dos órgãos de financiamento multilaterais que pregaram uma diminuição do tamanho do 
Estado (e de direitos sociais, eventualmente) em nome da estabilização financeira dos países emergentes, 
que, sobretudo, pululou em inúmeros países no final do século XX e início do século XXI. Não diferente 
no Brasil, a lei colocou à administração pública limites de endividamento, disponibilidades de recursos, 
gastos com pessoal e metas fiscais para mandatários, sobretudo nos finais de gestão, afim de estimular 
uma maior disciplina fiscal.
Não se devem confundir, porém, os mecanismos de controle com aqueles desejáveis, e ainda menos 
presentes, de avaliação. Para além dos procedimentos de verificação de regras e processos típicos 
dos instrumentos de controle, a avaliação visa garantir que os objetivos e metas estabelecidos sejam 
verificados periodicamente e, ainda, se de fato aquelas prioridades deveriam estar presentes na agenda 
governamental e se estão sendo atacadas com as ferramentas apropriadas. Nesse caso, será difícil contar 
com apoio técnico dos órgãos de controle se os próprios Poderes Executivo e Legislativo não encorparem 
discurso e prática da busca de resultados. Mais uma vez, são urgentes e necessárias a pressão popular 
e a participação nas instâncias já instituídas de controle social e naquelas ainda a se reforçar e por se 
criar. O desafio é fazer que a sociedade e o cidadão passem a acreditar na atuação do Estado e que a sua 
participação não fará parte de (mais) uma estrutura demagógica de artificialidade democrática como 
ainda se reproduz no País.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal coloca luz sobre as principais questões fiscais e 
financeiras, mas pouco contribui para aperfeiçoar os mecanismos orçamentários propriamente. Seria o 
caso, por exemplo, de exigir relatórios sobre execução dos programas, atingimento de metas e resultados 
parciais e finais de cada um dos dispositivos orçamentários, entre outras formas de responsabilizar 
gestores pela efetiva entrega de mais e melhores políticas públicas aos cidadãos.
Não se deve deixar de lembrar que o orçamento público é a forma pela qual é viabilizada a 
maioria das políticas públicas, portanto condicionante de promoção da cidadania. Deve‑se observar 
que olhar para o orçamento público significa olhar para as decisões de trajeto e destino das áreas 
para as quais os governos devem conduzir suas ações. Foram apresentados aqui os principais pontos 
que merecem destaque, havendo ainda muitos outros para os quais se recomenda o aperfeiçoamento. 
Apontamos as estruturas e o alinhamento dos sistemas de planejamento e orçamento, os fundamentos 
do orçamento‑programa com as suas principais característicase a sua evolução ao longo do tempo, 
reforçando suas especificidades de planejamento, gerenciamento e controle e, em seguida, apresentando 
o contexto e a configuração do processo orçamentário.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
 Saiba mais
Existem diversos manuais de elaboração orçamentária e referências 
técnicas em sites que tratam de orçamento. Neles, é possível ficar atento a 
todas as novidades da área:
Associação Brasileira de Orçamento Público (Abop):
<www.abop.org.br>.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG):
<www.planejamento.gov.br>.
Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea):
<www.ipea.gov.br>.
Secretaria do Tesouro Nacional (STN):
<www.stn.fazenda.gov.br>.
Banco Central do Brasil (BCB):
<www.bcb.gov.br>.
8 POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA NOS ANOS RECENTES
Serão apresentados aqui alguns dados estatísticos que ilustram como se deu a política fiscal brasileira nos 
anos recentes, dados do Governo Federal, dados de todos os governos somados e dados de estados e municípios.
Antes de apresentá‑los, será preciso discorrer sobre as próprias bases de dados.
A Constituição de 1988 estabeleceu um pacto entre os entes federados, e uma parte desse pacto 
diz respeito à partilha de recursos. As operações de transferências de recursos entre União, estados e 
municípios traz uma dificuldade para a produção de séries fiscais no Brasil.
Caso queiramos saber quanto o Estado brasileiro arrecadou em determinado ano, como devemos 
proceder? Basta somar todas as receitas da União, estados e municípios?
A resposta a esta última pergunta é não. Ao somarmos as receitas dos três entes federativos 
estaríamos contabilizando várias vezes as mesmas receitas. Isso porque determinadas receitas 
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que os estados arrecadam (por exemplo, ICMS) são, em parte, distribuídas para os municípios. 
Se somarmos tudo aquilo que os estados arrecadam com ICMS e o que os municípios recebem 
de ICMS podemos, dependendo, de como os dados estão registrados, contabilizar duas vezes a 
mesma receita.
Isso acontece com um grande número de receitas e despesas públicas. Por isso, a Secretaria do 
Tesouro Nacional edita manuais para a consolidação de estatísticas fiscais.
Os problemas de consolidação de dados fiscais levam os órgãos do governo a descontinuarem séries 
estatísticas, além de tornar várias séries pouco comparáveis.
Lidaremos constantemente com esse problema, por isso as séries não possuem um padrão temporal.
Para ilustrar a política fiscal brasileira, contaremos com uma seção que tratará dos dados agregados 
do governo, nos casos em que eles existirem, e uma sobre os dados do Governo Federal.
8.1 Carga Tributária e Endividamento Público no Brasil
Qual o tamanho de um governo na economia da sociedade? Uma das formas de abordar essa questão 
é pela definição de carga tributária.
 Observação
Carga tributária: é o total de tributos diretos e indiretos arrecadado por 
um Estado em um ano dividido pela produção total do país no mesmo ano:
Σ Tributos / PIB
Essa medida diz respeito à proporção de impostos arrecadados em relação ao esforço produtivo total 
da sociedade.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Ipea, podemos verificar como a carga tributária 
brasileira evoluiu desde 2000 até 2015.
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30,36
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
31,87
32,35
31,9
32,82
33,83
34,12
34,71 34,86
33,7
32,37
32,53
33,44
32,75 32,74
32,49
Figura 35 – Carga tributária brasileira entre 2000 e 2015
Podemos dividir a série em três períodos: no primeiro, que vai de 2000 até 2008, ocorre um 
crescimento contínuo da carga tributária brasileira, com exceção do ano de 2003. No segundo 
período, entre 2008 e 2010, a carga tributária cai a patamares inferiores aos de 2004. Por fim, no 
terceiro período, que compreende o período que vai de 2010 até 2015, a carga tributária oscila por 
volta dos 32,5% do PIB.
Pensando na definição de carga tributária, duas variáveis impactam seu crescimento e decrescimento: 
o PIB e o total de impostos arrecadados.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Banco Central do Brasil, temos a variação do 
PIB para os anos de 2000 a 2015. No período que vai de 2000 até 2008, a média de crescimento do 
PIB brasileiro foi de 3,8%, com limites mínimos e máximos de 1,1 em 2003 e 6,1 em 2007. No período 
que compreende de 2008 a 2010, as comparações ficam prejudicadas por conta da crise internacional. 
Em 2008, o PIB cresceu 5,1; em 2009, recuou 0,1; o dado de 2010 é dúbio, uma vez que sua base de 
comparação é o PIB de 2009. No período que vai de 2011 até 2015, o crescimento do PIB brasileiro 
variou bastante, porém com viés de queda. A média do período foi de 1,0%.
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–6,0
–4,0
–2,0
...
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
4,4
1,4
3,1
1,1
5,8
3,2
4,0
6,1
5,1
–0,1
7,5
3,9
1,9
3,0
0,1
–3,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 36 – Taxa de crescimento do PIB brasileiro para o período de 2000 a 2010
Portanto, podemos concluir que, durante o período de elevado crescimento da carga tributária, 
o PIB, ainda que de modo oscilante, estava crescendo. No período que circunda a crise internacional 
(2008 a 2010), a carga tributária se reduziu de modo acentuado. Já no período posterior a 2010, a carga 
tributária se estabilizou em torno de 32,5% do PIB, e o Brasil registrou baixo crescimento do PIB.
O problema com essa análise é que o próprio volume arrecadado é impactado pelo crescimento do 
produto. Como visto anteriormente, o volume de tributos arrecadado é impactado pelo crescimento 
econômico. Essa pode ser uma das explicações para a elevação da carga tributária nos períodos iniciais 
de série, uma vez que não ocorreu a criação de nenhum novo tributo nesse período. De fato, em 2000, 
a Receita Federal brasileira arrecadou, em valores da época, cerca de 400 bilhões de reais, enquanto em 
2007 arrecadou cerca de 719 bilhões de reais.
Portanto, um dos reflexos do crescimento econômico brasileiro no início dos anos 2000 foi o aumento 
da carga tributária.
A avaliação do tamanho da carga tributária de um país é complexa. Como determinar se a carga 
tributária do Brasil é “adequada”? Uma maneira seria verificar se a sociedade entende que o volume de 
tributos cobrados é maior do que ela estaria disposta a pagar. Como visto anteriormente, este é um dos 
determinantes teóricos do tamanho do Estado na economia. Contudo, não é possível dizer com certeza 
como a sociedade avalia o tamanho adequado da carga tributária. Uma maneira seria esperar que 
governantes eleitos com pauta de redução de tributos indiquem maior insatisfação da população com 
o tamanho da carga tributária. Ainda assim, essa seria uma afirmação hipotética.
Outra maneira de averiguar a “adequação” da carga tributária é compará‑la com a de outros países.
Segundo um estudo da Receita Federal Brasileira (BRASIL, 2015a) divulgado em 2015, a carga 
tributária brasileira, em 2013, encontrava‑se abaixo da média dos países da OCDE (35%). A 
carga tributária brasileira estaria acima da espanhola, turca, norte‑americana e chilena, que 
registraram no ano de 2013, respectivamente, 32,6%; 29,3%; 25,5% e 20,2%.
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Ainda assim, é possível supor que a sociedade brasileira esteja insatisfeita com a sua carga tributária 
em virtude das comparações entre o esforço necessário para sustentá‑la e a oferta de serviços 
públicos, especulações que só demonstram como é difícil estimar a carga tributária “adequada” para 
uma sociedade.
Uma vez que definimos o comportamento do tamanho do setor público no Brasil, vejamos alguns 
dados sobre a evolução de seus ingressos e saídas.
Utilizando dados do Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, somos capazes de 
produzir uma série consolidada para as receitas e as despesas públicas.
Tabela 7 – Gastos totais e ingressos totais do Governo Geral brasileiro, segundo a 
metodologia de harmonização de estatísticas fiscais do Mercosul – anos de 2007 a 2014
Ano Ingressos totais em proporção do PIB
Gastos totais em 
proporção do PIB
2007 39,90% 41,91%
2008 36,33% 37,06%
2009 35,33% 38,74%
2010 36,47% 38,93%
2011 36,86% 38,54%
2012 36,92% 38,14%
2013 36,70% 38,76%
2014 35,47% 41,23%
Entre os anos de 2007 e 2014, os ingressos totais do setor público decresceram continuamente. Isso 
se refletiu na queda da carga tributária, conforme o gráfico anterior. Em contrapartida, os gastos totais 
do governo brasileiro caíram de 41,91% do PIB em 2007 para 37,06% em 2008. Entre 2008 e 2013, 
os gastos estabilizaram‑se em torno de 38% do PIB. Já em 2014, atingiram novamente o patamar de 
41,23% do total produzido no ano.
Da tabela anterior podemos inferir que o setor público brasileiro, em todos os anos em destaque, 
gastou uma parcela maior do que aquela que arrecadou.
Em geral, esse é um resultado comum aos governos: os gastos do governo precisam ser financiados. 
Esse financiamento é obtido pela emissão de dívida pública. A literatura técnica sobre estatísticas fiscais 
chama essa diferença entre o que o governo arrecada e o que gasta de Necessidade de Financiamento 
do Setor Público (NFSP).
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 Observação
Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP): saldo líquido da 
dívida pública entre dois períodos descontado do custo de refinanciamento 
da dívida. Ou seja, no ano t = 0, a dívida total do governo, descontadas 
atualizações monetárias sobre a dívida, foi de 1.000, e no ano t = 1, a dívida 
se encontrava em 1.010. Assim, diz‑se que a necessidade de financiamento 
do setor público evoluiu em 10. O valor será negativo caso a dívida em 
t = 1 seja menor que em t = 0.
O conceito de necessidade de financiamento do setor público, por vezes, é chamado de resultado 
acima da linha. Isso porque ele mede a variação da dívida, e não a variação da diferença entre despesas 
e receitas (abaixo da linha).
O gráfico a seguir, elaborado a partir de dados do Banco Central do Brasil, mostra a variação da 
necessidade de financiamento do setor público em proporção do PIB entre os anos de 2000 e 2015.
4,25
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
4,52
1,42
(0,27)
(1,41)
(1,22) (0,91)
0,19
1,85 1,86
3,09
2,68
3,14
4,44
6,05
7,25
Figura 37 – Necessidade de financiamento do Setor Público em proporção – 2000 a 2015
Conforme o gráfico, entre os anos de 2001 e 2004, a variação da dívida pública foi negativa e 
decrescente. Entre 2004 e 2006, a variação da dívida foi negativa, ou seja, o governo necessitava de 
menos da expansão da dívida pública para financiar suas atividades. Contudo, desde 2005, a necessidade 
de expansão da divida pública para o financiamento das atividades do governo aumentou, atingindo 
7,25% do PIB em 2015.
O problema com o conceito de NFSP é que aumentos nas taxas de juros repercutem diretamente 
no montante atual da dívida pública. Isso porque boa parte das dívidas emitidas pelo Tesouro 
Nacional é pós‑fixada.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Dividas pós‑fixadas funcionam da seguinte forma: um titulo da dívida pública no valor de 
R$ 1.000,00 com data de vencimento de um ano, após seu prazo de maturidade (um ano), rende 
ao seu detentor R$ 1.010,00. Assim, a taxa de juros do título é de 1%. O valor dos juros pode 
ser determinado no momento da compra, pré‑fixado, ou pode alterar‑se ao longo do prazo de 
maturidade, pós‑fixado.
Supondo que a taxa de juros passe a 2% ao longo do ano, o mesmo título agora pagará R$ 1.020,00 
ao seu detentor.
Desse modo, a elevação dos juros alterou o custo da dívida pública, o que pode aumentar a necessidade 
de financiamento do setor público sem que nada tenha se alterado em receitas e despesas públicas.
Outra forma de calcular a necessidade que um governo tem de financiar suas ações é avaliar o 
resultado primário do governo.
 Observação
Resultado primário é a diferença entre a arrecadação governamental, 
descontada das operações financeiras (resultados de aplicações financeiras), 
e a despesa descontada do serviço e amortização da dívida.
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3,0%
3,0%
1,3%
2,0%
3,2%
2,8%
2,2%
–0,9%
Figura 38 – Resultado primário do Governo Geral em % do PIB, segundo 
a metodologia de harmonização de estatísticas fiscais do Mercosul – 2007 a 2014
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Unidade III
No gráfico anterior, elaborado a partir de dados do Banco Central, está representado o resultado 
primário do Governo Geral do Brasil em proporção do PIB. Entre os anos de 2007 e 2014, o resultado 
primário do setor público no Brasil girou em torno de 3% do PIB nos anos de 2007, 2011 e 2012. Ficou 
abaixo de 2,2% nos anos de 2009, 2013 e 2014. Em 2014, o resultado foi negativo, ou seja, o governo 
precisou aumentar o estoque de dívida pública para financiar as suas ações.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Ipea, pode‑se ver a evolução da dívida líquida do 
setor público mensalmente, de janeiro de 2002 a maio de 2016.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
0
10
20
30
40
50
60
Figura 39 – Dívida líquida do Setor Público em % do PIB – valores mensais de jan. 2002 a maio 2016
Apesar de a NFSP crescer desde 2004, o estoque da dívida em proporção do PIB reduziu‑se 
no período que vai de 2002 até 2014. A partir de 2014, no entanto, o estoque da dívida volta 
a crescer, mas sem atingir valores correlatos àqueles de 2002. Em maio de 2016, a relação 
dívida‑PIB do Brasil encontrava‑se próxima a 40% do PIB; esses valores correspondem ao 
período inicial de 2008.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
8.2 As receitas e despesas do Governo Central
Até aqui foram apresentados dados consolidados do setor público brasileiro. Agora, veremos como 
se comportou a arrecadação da União e os principais componentes da sua despesa.
Tabela 8 – Receita arrecadada pela União, crescimento nominal 
da receita e arrecadação em proporção do PIB – 2002 a 2014
Ano Arrecadado (R$ Mi Corr.)
Crescimento 
Anual da Receita IPCA Arrecadado/PIB
2002 219.900,79 15%
2003 242.869,36 10% 9,30% 14%
2004 286.807,67 18% 7,60% 15%
2005 333.069,63 16% 5,69% 15%
2006 359.189,17 8% 3,14% 15%
2007 417.509,44 16% 4,45% 15%
2008 466.337,04 12% 5,90% 15%
2009 456.139,33 ‑2% 4,31% 14%
2010 531.205,99 16% 5,90%