Curso de Politica contemporânea

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Módulo II - Modelos de Democracia
 
	
	
	    Ao final do Módulo II, o aluno deverá ser capaz de:
Diferenciar os conceitos de Democracia Majoritária e Democracia Consensual; 
definir os conceitos e identificar as relações entre o Poder Executivo, os Partidos Políticos e os grupos de interesse;
nomear as diferenças entre os governos organizados de forma unitária e federada;
caracterizar os problemas atuais e as perspectivas futuras da Democracia no mundo.
Introdução
Neste Módulo, vamos conhecer os modelos de democracia.
Desde que surgiu, a palavra democracia suscita debates. Na antiguidade, democracia era o governo de muitos e designava um sistema bem conhecido de regras de governo das cidades. A discussão se concentrava mais nas suas virtudes e defeitos, em comparação com os sistemas alternativos, o governo de poucos e o governo de apenas um. A partir da modernidade, a discussão se amplia cada vez mais: discute-se o significado do termo; o processo de tradução dos princípios democráticos em regras e instituições; e a construção de instrumentos capazes de avaliar o grau de democracia presente em cada arranjo institucional concreto.
Como não poderia deixar de ser, leituras diferentes do significado da democracia coincidem com regras operacionais diferenciadas e sistemas políticos bem distintos em seu funcionamento. Diversos autores têm analisado a questão, nos anos recentes, desde que Robert Dahl publicou, na década de 1950, suas reflexões sobre democracia populista, democracia hamiltoniana e poliarquia. Nesse rumo, uma das tentativas recentes mais interessantes, que demonstrou capacidade de reunir de forma coerente dados de vários países, a respeito dos aspectos mais diversos de seus sistemas políticos, é a obra de Arend Lijphart, que desenvolve, a partir de 1984, a comparação entre dois modelos diferentes de democracia: a democracia majoritária e a democracia consensual.
Conforme o autor, esses dois modelos têm sua origem em interpretações diferentes, até antagônicas, do significado de democracia, e estão na origem de arranjos institucionais diferentes adotados pelas democracias do mundo. Observados em dimensões selecionadas do sistema político, esses modelos produzem, em cada uma delas, escalas situadas entre os dois tipos ideais puros: o majoritário extremo, de um lado, e o consensual absoluto, de outro. Com essas escalas em mãos, o cientista político - aquele que conhece profundamente a história dos processos políticos e tem habilidades para definir tendências e sugerir caminhos - é capaz de medir qualquer democracia existente, de situá-la nessa grade e compará-la com a situação vigente em outros países.
Vamos apresentar a reflexão de Lijphart, discutindo, em primeiro lugar, a definição do binômio majoritário/consensual. Em segundo lugar, vamos expor como esse par se manifesta na forma de diferenças em cada uma das características do sistema político que o autor seleciona.
O Reino Unido e muitas de suas antigas colônias são exemplos de países que adotam o sistema majoritário. A Suíça e a Bélgica, assim como a experiência em progresso da União Europeia, praticam o modelo consensual.
Unidade 1 - Democracia Majoritária e Democracia Consensual
A diferença entre os dois modelos de democracia encontra-se presente já na definição mais simples da palavra, clássica e enraizada no senso comum - governo pelo povo, para o povo -. Aceita esta definição geral, a questão se revela quando perguntamos: Como proceder?  Quando? Como ocorre quase sempre que houver divergências no meio do povo sobre o que fazer? Que funcionários devem fazê-lo? Uma resposta possível, muito difundida, defende a prevalência da vontade da maioria dos eleitores. Nessa visão, não importa se essa maioria é ampla ou estreita; inaceitável seria apenas o governo de uma minoria de eleitores. Esse o princípio da democracia majoritária: definida alguma maioria, cabe a ela governar, por intermédio dos nomes por ela indicados. À minoria resta fazer a crítica ao governo, até o fim do seu mandato, quando uma nova eleição abrirá a oportunidade de sua transformação em maioria.
Uma resposta alternativa é deixar a decisão com o maior número possível de pessoas. O governo de minoria também é recusado por essa visão, mas a ampliação permanente da maioria é mais importante que a contagem simples dos votos num momento determinado. Esse o princípio da democracia consensual.
A democracia majoritária concentra o poder. Traduzida em instituições, produz sistemas excludentes, nos quais a relação entre maioria e minoria, governo e oposição é caracterizada pelo embate e pela competição. A democracia consensual tende a partilhar, limitar e dispersar o poder. Opera principalmente por meio da negociação e da concessão. Bons exemplos do modelo majoritário de democracia são o Reino Unido e muitas de suas antigas colônias. Os países mais próximos do modelo consensual, segundo o autor, são a Suíça e a Bélgica, assim como a experiência em progresso da União Europeia.
Diferenças relevantes entre a Democracia Majoritária e a Democracia Consensual
Se considerarmos, de um lado, a procura de acordos cada vez mais amplos e, de outro, a aferição da maioria mínima como dois princípios gerais, opostos, que informam a construção de regras e instituições democráticas, é possível procurar as diferenças entre os dois modelos na disparidade existente entre essas regras e instituições nos diversos países democráticos do mundo. 
Nessa busca, o autor seleciona dez diferenças relevantes, agrupadas em dois grupos distintos.
O primeiro diz respeito à relação entre o Poder Executivo, os partidos políticos e os grupos de interesse.
O segundo reúne diferenças relacionadas com o contraste entre governos unitários e federações.
Você sabe dizer quais as diferenças de concentração do Poder Executivo em ministérios formados por apenas um partido majoritário e a distribuição do Poder Executivo em ministérios de amplas coalizões partidárias? 
O Reino Unido e outros países que adotam o voto distrital uninominal tendem a desenvolver sistemas bipartidários. Nessa situação, um partido pode conquistar a maioria das cadeiras do parlamento com uma maioria muito pequena de votos ou até, devido às diferenças do número de votantes nos distritos, com a minoria dos votos. No entanto, essa pequena maioria de cadeiras dá a esse partido o poder sobre todo o ministério.
Em contraste, nos países onde predomina o modelo consensual de democracia os cargos no ministério são divididos entre os partidos com maior expressão. Na Suíça, os três maiores partidos ocupam as sete vagas do Conselho Federal, segundo uma fórmula aprovada em 1959, respeitada a proporção dos grupos linguísticos na população. Na Bélgica, a participação isonômica dos grupos linguísticos está prevista na lei e desde 1980 todos os governos são coalizões de quatro a seis partidos.
Relações entre Executivo e Legislativo com dominância do Executivo versus relações equilibradas entre os Poderes
Nos países exemplo do modelo majoritário, o sistema é parlamentarista. Em tese, portanto, a Câmara predomina sobre o gabinete e pode derrubá-lo por meio de um voto de desconfiança. Na realidade, porém, o gabinete é formado pela maioria e reúne as principais lideranças do partido majoritário. Na operação cotidiana do sistema, a iniciativa cabe ao gabinete, que mantém uma relação de dominância em relação ao Legislativo.
Em contraste, na Suíça, os membros do Conselho Federal são eleitos individualmente, com um mandato fixo de quatro anos. O Legislativo não pode destituí-los, de modo que vigora uma situação de separação de poderes rígida. Na Bélgica o sistema é parlamentarista, mas como os gabinetes são de coalizão, sua situação é mais vulnerável e não se verifica a relação de dominância característica dos sistemas bipartidários.
Sistemas Bipartidários versus Sistemas Multipartidários
Sistemas bipartidários são afins com o modelo majoritário de democracia, uma vez que dividem o campo da política, por definição em maioria e minoria. Noentanto, são capazes de representar satisfatoriamente a diversidade de posições relevantes da sociedade somente em circunstâncias muito especiais: alto grau de homogeneidade ideológica da sociedade, no qual as diferenças se concentram numa dimensão, normalmente a econômica. Assim ocorre no Reino Unido, onde a diferença entre os partidos Conservador e Trabalhista se restringe à política econômica. Mesmo no Reino Unido, a diversificação política da sociedade empurra o sistema para uma situação de três partidos, como ocorre hoje.
Na Suíça e na Bélgica, a diferenciação religiosa e linguística não se deixa representar por um sistema de dois partidos. Assim, na Suíça, 15 partidos têm assento no Legislativo e os quatro mais importantes participam do Conselho. Na Bélgica, os três partidos nacionais tradicionais, dividiram-se a partir da língua e outros partidos menores surgiram depois disso.
Sistemas Eleitorais Majoritários e desproporcionais versus Representação Proporcional
O voto majoritário em distritos uninominais é o sistema com maior afinidade com o modelo majoritário de democracia. Entrega o poder de formação do governo ao partido que obtém a primeira maioria. O exame das eleições inglesas mostra que o partido vencedor, encarregado da formação do governo, nunca obteve, entre 1974 e 1999, mais de 44 % dos votos. Em 1974, o Partido Trabalhista conseguiu a maioria das cadeiras com apenas 39 % dos votos.
Em contraste, a Suíça e a Bélgica adotam a representação proporcional, que procura reproduzir, na medida do possível, na Câmara, a mesma distribuição de posições políticas que se observa no eleitorado como um todo.
As relações entre maioria e minoria no modelo majoritário de democracia são caracterizadas pela competição e pelo conflito, restando espaço para a cooperação só em situações de emergência, como a guerra, que produziu gabinetes de união nacional. As mesmas relações se reproduzem na dinâmica da interação dos grupos de interesses entre si, principalmente as grandes centrais de sindicatos laborais e patronais, e entre eles e o Estado. Esse é o padrão que prevalece na história britânica recente, que atingiu seu extremo nas duas décadas conservadoras após 1979.
Em contraste, o corporativismo é caracterizado pela predominância de relações de negociação e cooperação dos grupos de interesse entre si e com o Estado. Suas características mais evidentes são a concentração dos grupos de interesse em poucas e grandes associações, o protagonismo das organizações de cúpula do sistema e a concertação tripartite, ou seja, a construção de grandes acordos periódicos entre governo, empresários e trabalhadores que envolvem salários, emprego e condições de trabalho. Todas essas características são encontradas na Suíça e na Bélgica.
Diferenças na dimensão Federal-Unitária
	   Nesta unidade, vamos tratar das diferenças na dimensão federal-unitária e suas articulações com:
As Constituições (flexíveis x rígidas);
o Governo (centralizado x descentralizado);
o Poder Legislativo (unicameralismo x bicameralismo);
o Poder Judiciário (vigência ou não de mecanismos de revisão judicial);
o Poder Executivo (independência ou não do Banco Central).
 
A organização unitária do governo é característica dos países que praticam o modelo majoritário de democracia. O Reino Unido é um país unitário e tradicionalmente um dos mais centralizados do mundo. Governos locais existem, mas são criados pelo governo central e dele dependem financeiramente. O melhor exemplo foi o governo autônomo que governou a Irlanda do norte entre 1921 e 1972. Nesse ano, contudo, uma decisão da Câmara dos Comuns, por maioria simples, decretou o fim do governo autônomo e sua substituição pelo governo direto de Londres.
A Suíça é uma federação, na qual o poder é dividido entre o governo central e os governos dos cantões e sub-cantões. A Bélgica, um país unitário e centralizado até 1970, caminha desde então para a federação e a descentralização. A federação foi legalmente reconhecida em 1993 e reúne simultaneamente, três áreas geográficas e três comunidades linguísticas.
O Reino Unido foge, de certo modo, do tipo ideal de democracia majoritária nesse ponto, pois adota o bicameralismo. No entanto, a Câmara dos Lordes perdeu toda função legislativa, exceto a de retardar a vigência das leis aprovadas pela Câmara dos Comuns, pelo prazo máximo de um ano. A maior parte dos poderes anteriores dos Lordes foi perdida na reforma de 1911 e, em 1949, o prazo máximo de postergação da vigência das leis caiu de 2 para um ano. Mesmo esse poder, na prática, poucas vezes é utilizado.
Na Suíça, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados (equivalente ao Senado) são equipotentes, a regra da eleição dos membros do Conselho dos Estados é o voto majoritário, ao contrário da representação proporcional que vigora para o Conselho Nacional. O bicameralismo é forte.
Na Bélgica, Câmara e Senado têm poderes semelhantes, mas o Senado, apesar de obrigatoriamente representar os grupos lingüísticos, ainda é eleito de maneira proporcional. O bicameralismo belga é mais fraco que o suíço.
Diferenças na dimensão Federal-Unitária
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Não existe no Reino Unido uma constituição escrita. Direitos dos cidadãos e competências de cada instituição governamental estão definidos em algumas leis fundamentais, na legislação ordinária, nos costumes e convenções. Em decorrência disso, essa constituição não escrita é absolutamente flexível, pois pode ser alterada por maioria simples na Câmara.
Contrariamente, tanto a Bélgica quanto a Suíça obedecem a constituições escritas. A modificação da constituição, nos dois países depende de maiorias qualificadas.
A Suíça exige a aprovação em referendo, com maioria nacional e nos cantões mais importantes. Na prática, a população dos cantões menores, um quinto da população total, tem poder de veto sobre as emendas à constituição.
Na Bélgica são necessários dois terços das duas Casas do Legislativo. Algumas leis exigem, além disso, maioria nos dois grandes grupos linguísticos, o que dá à minoria francófona poder de veto sobre elas.
Sem constituição escrita, o Reino Unido não tem mecanismo de revisão judicial. Não há uma corte encarregada de aferir, quando provocada, a constitucionalidade de uma lei aprovada pela Câmara. A própria Câmara, isto é, a maioria, decide não só a constitucionalidade de alguma lei, mas o próprio significado do que seja constitucional.
Escapando nesse ponto do modelo, o Tribunal federal suíço não detém o poder de fazer a revisão judicial à luz da constituição. Na Bélgica, a partir de 1988, os poderes da Corte de Arbitragem foram ampliados e ela opera hoje como um tribunal constitucional.
O Banco da Inglaterra manteve historicamente uma situação de dependência em relação ao gabinete. Apenas em 1997, o recém eleito governo trabalhista concedeu ao Banco autonomia para definir a taxa de juros.
Na Suíça, é tradicional a independência do Banco Central. A Bélgica transitou, a partir da década de 1990, de uma situação de fraqueza do seu Banco Nacional para o alto nível de autonomia que existe hoje.
Perspectivas
É difícil identificar linhas de mudança similares em países que vivem situações muito díspares no que se refere à democracia. Apesar das sucessivas ondas de democratização que diversos autores identificam na história recente, cujo ponto alto mais recente foram as mudanças ocorridas no leste europeu, persiste no mundo uma situação extremamente desigual no que respeita à solidez democrática.
É importante sempre lembrar que Lijphart identifica e descreve os modelos majoritário e consensual em contextos de democracia consolidada. Feita a ressalva, é possível especular com a hipótese, sempre sujeita à verificação, da predominância tendencial da democracia consensual.
No mundo globalizado, as diferenças extrapolam o campo econômico e se expandem pelas dimensões étnicas, linguísticas, religiosas e de estilo de vida. Garantir a voz e a participação das minorias torna-se, cada vez mais, exigência para a vida política comum.Não por acaso, as reformas políticas realizadas nos últimos vinte anos apontam para a desconcentração do poder e o aumento do poder de veto de grupos minoritários, a expansão do bicameralismo e o fortalecimento da tendência no rumo da autonomia dos Bancos Centrais.
O futuro, da forma como o vemos hoje, parece estar nessa direção.
Conclusão
Vimos neste Módulo que, a coexistência no mundo moderno de concepções diferentes de democracia, que podem ser ordenadas ao longo de um contínuo que vai da democracia majoritária à democracia consensual.
De maneira sintética, a democracia majoritária está preocupada com a definição de alguma maioria, por reduzida que seja, que viabilize um governo majoritário. Por sua vez, o foco da democracia consensual é a partilha cada vez maior do poder, com a ampliação permanente do número daqueles que o exercem.
Essas diferenças não se manifestam apenas nas teorias da democracia, mas principalmente nos arranjos institucionais nos quais a regra democrática se materializa. No plano das relações entre o Poder Executivo, os partidos políticos e os grupos de interesse, a democracia majoritária guarda afinidade com ministérios unipartidários, predomínio do Poder Executivo sobre o Legislativo, sistemas bipartidários, voto majoritário e pluralismo e competição entre os grupos de interesses. Por sua vez, a democracia consensual mostra afinidade com ministérios de coalizão, equilíbrio nas relações entre os poderes, sistemas multipartidários, voto proporcional e grupos de interesse organizados de forma corporativa e não competitiva.
 
	Democracia Majoritária
	Democracia Consensual
	Ministérios unipartidários
Predomínio do Poder Executivo
Sistemas bipartidários
Voto majoritário
Pluralismo e competição entre os grupos de interesses
	Ministérios de coalizão
Equilíbrio nas relações entre os poderes
Sistemas multipartidários
Voto proporcional
Grupos de interesse organizados de forma corporativa e não competitiva
No plano das diferenças entre as organizações unitária e federada, a democracia majoritária tem afinidade com o governo unitário e centralizado, o unicameralismo, a flexibilidade da constituição, a ausência de mecanismos de revisão constitucional e com a subordinação do Banco Central às decisões da maioria. A democracia consensual, por sua vez, tem afinidade com a organização federativa do governo, com o bicameralismo, a rigidez da constituição, a presença de mecanismos de revisão judicial e a independência do Banco Central.
	Democracia Majoritária
	Democracia Consensual
	Governo unitário
Governo centralizado
Governo unicameral
Constituição flexível
Ausência de mecanismos de revisão judicial
Subordinação do Banco Central
	Governo federativo
Governo descentralizado
Governo bicameral
Constituição rígida
Presença de mecanismos de revisão judicial
Independência do Banco Central
 
Política Contemporânea modulo III 
Democracia e Autoritarismo
  
	
	
	
	Ao final do Módulo III, o aluno deverá ser capaz de:
 
o    Estabelecer diferenças entre a democracia antiga e a moderna;
o    definir o que é democracia moderna, especialmente o conceito de poliarquia;
o    identificar as principais vertentes explicativas de quando e por que países tornam-se democráticos ou autoritários;
o    identificar as principais variáveis da estabilidade democrática, segundo a literatura;
o    conhecer organizações e indicadores democráticos, dado a existência de grande variação global;
o    diferenciar as três ondas democráticas levantadas por Huntington.
Introdução
Neste Módulo, vamos abordar uma visão histórica dos governos democráticos: como surgem, permanecem, particularizam-se e distinguem-se dos governos autoritários.
Da democracia direta à democracia representativa, o exercício direto da vontade popular sofreu profundas alterações. Enquanto aquela preconiza o governo de todos os cidadãos nos processos decisórios, a democracia representativa baseia-se no fato de que o povo exerce o poder, indiretamente, através da escolha dos seus representantes, que por sua vez exercem o poder, em seu nome.
Hoje, a efetivação dos direitos civis e políticos, que identificam  os governos democráticos em todos os países do mundo, é avaliada partindo-se de características, tais como: liberdade de formar e aderir a organizações; liberdade de expressão; direito de voto; elegibilidade para cargos públicos; direito de líderes políticos disputarem apoio e conquistarem votos; garantia de acesso a fontes alternativas de informação; eleições livres, frequentes e idôneas;  e instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam de eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado.
Entretanto, não há fórmulas capazes de prever as metamorfoses por que passam muitos países que transitam entre os polos que separam os regimes autoritários dos democráticos.
No mundo contemporâneo presenciamos a maior onda de democratização vivida desde sua adoção no início do século XIX.
O que é Democracia?
 O que é Democracia?
Quando pensamos em democracia, pensamos em participação política, representação, legitimidade. Na definição clássica, aristotélica, a democracia significava o governo soberano do povo – e, para Aristóteles, isso não necessariamente era bom. Ao contrário, o governo do povo podia ser a degeneração do bom exercício do poder, uma vez que o exercício direto da vontade popular, sem limites ou regras, levaria a uma tirania. O conceito sofreu muitas mudanças nos séculos XVII, XVIII e XIX, aproximando-o do que hoje conhecemos como democracia representativa.
A democracia representativa se estabelece como alternativa à forma direta do poder popular, dadas as dificuldades práticas de se exercer o poder diretamente. A ideia central da democracia representativa é que o povo escolhe seus representantes, que por sua vez exercem o poder, em seu nome. A escolha direta legitima o exercício do poder pelos representantes – e não mais a tradição, a herança, o direito de sangue, o exercício da força ou outras possíveis formas de se estabelecer um núcleo governante. De certa forma, a democracia representativa é elitista: poucos governam, muitos são os governados. Mas é o processo de escolha – eleições -, e não quem o exerce diretamente, que é reconhecido como desejável e legítimo.
Ao longo do século XIX, muitas barreiras para a participação civil foram abolidas: exigência mínima de propriedade e/ou renda, idade, sexo. Muitas somente o foram no século XX. De fato, foi somente no século XX que as democracias representativas se tornam de massa – de poucos milhares, passam a milhões os participantes do processo eleitoral; de cerca de 1% no século XIX, passam a praticamente 100% no século XX. É uma revolução sem precedentes. E a democracia é, portanto, bastante “jovem”, se pensarmos toda a história política da humanidade.
 
Significado Moderno da Democracia
O que significa hoje democracia? O debate moderno, dos séculos XVII-XIX, ainda tributário do legado aristotélico, ligava a democracia a fins – democracia é o que leva a determinados resultados, ao bom, belo, justo. É a doutrina do bem comum que está presente na transição de sistemas autoritários a democráticos, em contraposição ao bem de somente alguns privilegiados (monarquia, clero, aristocracia). Entretanto, essa visão não pôde ser sustentada por muito tempo. Afinal, se vivemos num mundo cada vez mais diferenciado e mais plural, muitas vezes o que é o bom para um grupo não o é para outros. Surge assim a concepção de democracia não ligada aos fins, ou aos resultados – porque existem muitos mundos possíveis e corretos a partir de uma multitude de visões -, mas ligada ao processo, ao como se faz.
No debate contemporâneo, portanto, houve uma mudança de enfoque: do conteúdo da democracia ao método da democracia. De uma definição ampla, passamos a uma definição minimalista: democracia é uma forma competitiva de escolher os representantes, segundo Schumpeter. Os cidadãos e cidadãs escolhem um grupo, consideradomelhor, e o escolhe novamente, ou escolhe outros, nas eleições seguintes; esses grupos governarão. A visão minimalista evolui, nesta concepção liberal, para o que Robert Dahl chama de “poliarquia”.
	Poliarquia
O que é a poliarquia? É a existência de muitas condições que irão assegurar que o processo de escolhas (o método) será realizado de maneira livre, competitiva e que refletirá ao máximo a vontade dos indivíduos. Não só isso: a poliarquia diz respeito ao jogo eleitoral, mas também ao como a sociedade pode expressar suas preferências, e como o sistema governamental tratará essas preferências. Na poliarquia, entende-se que existem muitos interesses na sociedade, nem sempre convergentes: ao contrário, há conflitos e assimetrias (com a predominância, muitas vezes, de grupos mais poderosos).]
Entretanto, na sua definição, a poliarquia antevê formas legítimas de constituição do poder democrático e também de sua destituição. Antevê, também, formas de ampla participação que resultem em  políticas “antenadas” com o que quer a população. Segundo Dahl, para que o sistema de fato funcione, é preciso que os requisitos abaixo sejam atendidos:
	Liberdade de formar e aderir a organizações;
Liberdade de expressão;
Direito de voto;
Elegibilidade para cargos públicos;
Direito de líderes políticos disputarem apoio e, consequentemente, consquistarem votos;
Garantia de acesso a fontes alternativas de informação;
Eleições livres, frequentes e idôneas; e
Instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam de eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado.
 
A democracia no mundo.   Por que alguns países são democráticos e outros não?
Não muitas sociedades detêm todos esses elementos ao mesmo tempo e todo o tempo. Existem muitos sistemas hoje que monitoram o que chamamos de “qualidade da democracia”, onde muitos quesitos são avaliados. Democracy Index e Freedom House são alguns desses organismos que monitoram direitos políticos e civis no mundo, e divulgam escalas de democracia conforme o respeito a direitos humanos, direito de associação, proteção a minorias, liberdade na internet e de imprensa, eleições etc.
Segundo a Freedom House, em 2013 o Brasil foi considerado um país com bastante garantia das liberdades. Numa escala de 1-7 em que 1 é o máximo e 7 é o mínimo (menos livre), o Brasil apresenta um fator 2 em direitos civis, liberdades  e direitos políticos. Já a Venezuela é parcialmente livre, com limite a sua imprensa, com fator 5, como o Egito. E países como Arábia Saudita, Iran, Yemen e Oman são países não livres, com nota 7.
De forma que, se de um lado existem países com altas taxas de liberdade, e eles se concentram na Europa e nas Américas, existem muitos não-democráticos e, mais ainda, regimes híbridos: embora tenham alguns aspectos que apontem para uma democracia, têm também outros que apontam para a autocracia. Os regimes híbridos estão numa zona cinza, em que nem podem ser considerados de fato livres, nem ditaduras. Mesmo que tenham, por exemplo, eleições, não apresentam garantias civis completas, liberdade de expressão e associação; ou suas eleições são marcadas por corrupção e violência.
Segundo algumas estimativas, cerca de dois bilhões de pessoas ainda vivem, hoje, sob governos autoritários. Alguns pontos importantes na atualidade remetem às questões de como um país transita do autoritarismo para a democracia, ou seja, de como ele se torna democrático; e de como um país que faz a transição mantém-se democrático e não sofre um retrocesso autoritário. Ou seja, o que explica o surgimento da democracia em determinados contextos, e por qual razão alguns países se consolidam como democracias avançadas ou híbridas, ou seja, com maiores ou menores garantias de liberdade, e outros voltam a ser autocracias.
Quanto ao primeiro tema – como os países se tornam democráticos – um dos primeiros argumentos vem da teoria da modernização, segundo a qual mudanças sócio-econômicas (urbanização, maiores taxas de alfabetismo e da educação, industrialização e expansão da mídia) levariam naturalmente ao surgimento de sólidas democracias. A democracia seria apenas o corolário do desenvolvimento econômico. Lipset, autor de trabalho pioneiro, é um dos principais expositores dessa vertente teórica, e a partir daí gerou-se a maior produção acadêmica na área de política comparada já realizada.
Em contraposição, Samuel Huntington argumentou que mudanças sócio-econômicas levam a maior consciência, maior participação e mais demandas; portanto, não necessariamente levam a democracias. São, na verdade, a razão mesma para um grande número de conflitos, golpes e instabilidade política. Ou seja, se a sociedade muda num ritmo muito rápido, novos grupos sociais surgem e se mobilizam politicamente, mas as instituições políticas muitas vezes não se desenvolvem com a mesma velocidade – portanto, não necessariamente o desenvolvimento econômico gera democracia. 
  
Segundo estudos mais recentes e bastante reconhecidos, o surgimento da democracia não necessariamente está ligado ao desenvolvimento econômico. Ao contrário, a democratização pode ocorrer em qualquer situação econômica. Entretanto, uma vez estabelecida a democracia, a economia tem um papel fundamental na sua manutenção/eliminação: ela é mais fácil de sobreviver em países com mais recursos (Przeworski).
No Quadro I, vemos que países mais ricos são mais sujeitos a manterem suas democracias, e os mais pobres a perdê-las. Essa não é, entretanto, uma discussão pacífica: alguns autores contestam dizendo que o efeito é o mesmo quando  o status quo é um regime autoritário - ou seja, havendo recursos econômicos abundantes, mesmo países ditatoriais podem ser estáveis politicamente, e jamais tornarem-se democracias (Boix e Stokes).
  
Quadro I
 Distribuição de Países conforme Renda e Sistema Político (1970 - 1993)
	
	Renda
	  Sistema Político
	Baixa
	Média Baixa
	Média Alta
	Alta
	  Sempre Autoritários
	20
	8
	1
	0
	  Sempre Democráticos
	2
	6
	3
	19
	  Transeuntes (autoritários-democráticos)
	18
	15
	11
	1 (Espanha)
Fontes: Gorvin (1989); Banks (1994); The World Bank (1995). Apud Santos, 1998.
 
O debate sobre o surgimento e a estabilidade de democracias também incorpora outros elementos além do desenvolvimento econômico. Uma visão defende que crenças e atitudes dos indivíduos são fundamentais para que a transição para a democracia ocorra, ou seja, é preciso haver uma cultura cívica favorável à democracia. Uma terceira visão olha para aspectos sociais e políticos do sistema: a estabilidade democrática dependeria da capacidade de resolver conflitos pela via da negociação, e não da ruptura, por meio de canais institucionalizados politicamente.
Uma outra visão afirma, ainda, que países ricos em petróleo e em recursos tendem a ser autocracias, - onde o governante tem controle absoluto em todos os níveis de governo sem o consentimento dos governados -,  porque aumentam os conflitos sobre como distribuí-lo, instigam conflitos internacionais, aumentam a corrupção, mas sobretudo porque os governos não dependem dos impostos dos cidadãos para prestarem serviços, dado o excesso de receita que obtêm com os recursos naturais – o que leva, de um lado, a que a sociedade não cobre de seus governantes resultados eficazes, e, se cobrarem, o Estado tem como aumentar a repressão com os recursos que detêm, a um custo político baixo. Alguns autores chamam inclusive esse fato de “a maldição dos recursos naturais”, ou “a maldição do petróleo” (oil curse), dada a frequência com que países ricos em recursos naturais são autoritários ou semiautoritários. 
As ondas de democratização no Mundo 
É muito importante ressaltar outro argumento de Samuel Huntington: o de como houve, no mundo, três ondas de democratização.
A primeira vai do início do século XIX – com o sufrágio garantido para homens brancos nos EUA - até mais ou menos a ascensão de Mussolini, em 1922. No seu pico, chegou-se a ter 29 democracias no mundo.A segunda onda vai do fim da Segunda Guerra Mundial até 1962: foram 36 democracias reconhecidas (entre 1962 e anos 70, esse número caiu para 30).
A terceira onda, sem precedentes na história da humanidade, vai dos anos 70 até os dias atuais. Marcada pela Revolução dos Cravos, em Portugal, inclui as democratizações na Ásia, na America Latina e no Leste Europeu, que ocorreram depois da queda do Muro de Berlim. O número exato de democracias varia conforme os critérios usados, mas estão acima de 100.
Muitos pesquisadores criticam a visão de Huntington, argumentando que, se o voto feminino for contabilizado, as “ondas” desaparecem – só muito tardiamente as mulheres tiveram o direito assegurado; mas também pelo seu elitismo e etnocentrismo, em basear-se excessivamente na visão norte-americana. De toda maneira, é uma forma interessante de ver a democracia, não como algo fixo, dado, mas como movimentos que ascendem e podem retroceder. Hoje, a Primavera Árabe é vista, por alguns, ao lado de outras mudanças de regime na Ásia e África, como a Quarta Onda.
Conclusão
Vimos neste Módulo que, a democracia mudou ao longo da história da humanidade, de uma democracia antiga direta à representativa, onde escolhemos nossos representantes. Nos séculos XIX e XX, ela incorporou massas de cidadãos e cidadãs.
A democracia moderna é baseada em uma série de critérios que garantem a competitividade, a transparência e a honestidade dos processos eleitorais. Também se baseia em se essa democracia é capaz de processar as demandas da sociedade e resolver conflitos.
As democracias variam bastante – há democracias avançadas e democracias híbridas. Não há dois sistemas iguais. Existem organizações, hoje, que acompanham a qualidade da democracia no mundo, e medem como são feitas as eleições, as garantias de liberdade e os resultados das políticas.
Existe um longo debate sobre o que pode levar à democracia, e torná-la estável. As explicações focam no desenvolvimento econômico, cultura cívica e instituições.
Houve momentos (ondas) de expansão da democracia no mundo. Vivemos hoje o período de maior democratização da história da humanidade.
 Partidos Políticos
Módulo IV - Partidos Políticos
	
	Ao final do Módulo IV, o aluno deverá ser capaz de:
Compreender as ideias do autor Maurice Duverger, sobre a origem dos Partidos Políticos e sua classificação;
identificar as propostas para um estudo da morfologia dos Partidos e as relações estabelecidas entre a Regra Eleitoral e os Sistemas Partidários.
Introdução
Neste Módulo, vamos abordar os partidos políticos e os sistemas partidários.  
Foi publicada em 1951, há mais de sessenta anos, portanto, a obra clássica de Maurice Duverger, “Os partidos políticos”. O livro é considerado, com justiça, um clássico da ciência política por várias razões. Além de, evento raro nesse campo, estabelecer  “leis”, no sentido de conjecturas fortes, que postulam uma relação causal entre sistemas eleitorais e sistemas partidários, Duverger construiu uma metodologia de investigação que separa dimensões consideradas relevantes na análise dos partidos políticos; e elaborou uma tipologia dos partidos que relaciona suas origens históricas e características estruturais. Em todas essas direções, formulou um programa de pesquisa que continua a ser seguido, em graus diversos, pela literatura contemporânea especializada. O livro tem, portanto, importância histórica e propostas de pesquisa ainda atuais.
Vamos discutir os argumentos de Duverger em três partes, antecedidas por um breve comentário sobre a situação dos estudos acerca dos partidos políticos na época de sua publicação.
Consolidação Institucional dos Partidos Políticos
Desde a consolidação institucional dos partidos políticos, muito se debateu sobre eles. Com honrosas exceções, as discussões obedeciam a um viés jurídico-constitucional, no qual a regra, suas origens, sua articulação com o sistema político como um todo, importavam mais que o funcionamento concreto dos partidos. Nesse quadro, duas obras seminais levaram o estudo dos partidos para o terreno da sociologia política.
A primeira obra, cronologicamente, foi “A democracia e a organização dos partidos políticos”, de Moisei Ostrogorski, publicado em 1902. Ostrogorski substituiu a análise formalista e normativa pela tentativa de aplicar procedimentos de observação dos partidos, descrição de suas características e generalização empírica. Seu foco foi o conjunto de forças sociais que atuam na política, representadas nos partidos e nos grupos que atuam no seu interior.
A segunda obra foi “Para uma sociologia dos partidos políticos na democracia moderna: investigação sobre as tendências oligárquicas na vida dos agrupamentos políticos”, de 1911, na qual Robert Michels,   sob influência direta de Max Weber, apresentou sua conhecida “lei de ferro” das oligarquias. Conforme seu argumento, a expansão progressiva do direito de voto, até o sufrágio universal, teria criado um ambiente político no qual o sucesso eleitoral dependia cada vez mais de organização.
Organização, por sua vez, dependia da criação e manutenção de uma burocracia especializada, burocracia esta que tenderia a concentrar o processo de tomada de decisões. Ou seja, sufrágio universal exige partidos de massa, partidos de massa existem apenas com burocracias organizadas, burocracias conduzem, por sua vez, à oligarquia. Paradoxalmente, o aumento da democracia levaria, “inexoravelmente”, a sua negação.
Origem e Tipologia dos Partidos Políticos
Como já exposto no Módulo I, os partidos políticos surgem, no contexto europeu, em meados do século XIX, como decorrência do funcionamento da democracia representativa. Na época, já havia parlamentos em operação e seus membros eram recrutados entre o pequeno grupo de homens de posses, tradição, educação, os “notáveis”, de cada localidade. Em pouco tempo, esses notáveis encontraram-se na situação de exercer seus mandatos como representantes dos eleitores, ou seja, eleitos por eles para cumprir um mandato definido. Para enfrentar as eleições, organizaram comitês eleitorais. A relação entre grupos de parlamentares eleitos e seus respectivos comitês eleitorais constituiu o embrião do primeiro tipo de partido político a surgir: o partido de quadros.
A ampliação progressiva do sufrágio, contudo, alterou substancialmente o ambiente político que deu origem a esses partidos. Não apenas o número de eleitores, e com ele a complexidade das estratégias eleitorais, aumentou. O fim do voto censitário, das exigências de renda e propriedade aos eleitores, fez com que as massas trabalhadoras ingressassem como atores importantes na política institucional. Nesse ambiente surgiu um novo tipo de partido, o partido de massas.
O caminho típico de criação desses partidos passa pela organização dos grupos sociais até então não representados, a constituição de comitês eleitorais e a eleição de bancadas parlamentares, normalmente sob influência forte das direções partidárias previamente constituídas. Partidos de massa resultam, portanto, da combinação de grupos sociais, comitês eleitorais e grupos parlamentares.
Para Duverger, as diferenças de origem refletem-se em diferenças de estrutura, ou seja, a lógica que leva à formação de cada tipo de partido estimula o surgimento de características estruturais distintas.
De forma resumida, podemos constatar que partidos de quadros são, geralmente, partidos burgueses, liberais ou conservadores,  que:
dedicam pouco esforço ao recrutamento,
concentram suas atividades nos períodos eleitorais,
dependem para seu financiamento do aporte das próprias elites partidárias,
contentam-se com uma organização interna relativamente simples,
funcionam com direções concentradas e personalizadas,
exibem um alto grau de disputa interna entre grupos pequenos de suas direções,
trabalham com escassa consistência programática,
dão pouca importância a fatores ideológicos, e
operam com uma estrutura decisória descentralizada e pouco hierárquica.
Em contraste, os partidos de massa, tipoconstruído a partir da observação dos partidos socialistas e comunistas:
têm no recrutamento, assim como na propaganda e doutrinação, atividades permanentes,
dependem para seu financiamento das contribuições de seus filiados,
adotam formas complexas de organização, com redes de unidades políticas e  uma burocracia permanente,
suas lideranças demonstram pouco personalismo na sua atividade,
a motivação principal da disputa interna é ideológica,
mostram alta consistência programática, e
tendem a criar estruturas decisórias hierárquicas e centralizadas.
 
A Estrutura dos Partidos Políticos - Dimensões Relevantes
Para a análise da estrutura organizacional dos partidos, Duverger propõe uma série de elementos a ser considerados. Trata-se, na verdade, de uma relação das perguntas relevantes que devem ser respondidas por toda  pesquisa sobre o assunto. A combinação das respostas definirá tipos de partidos, que podem ser usados para fins de descrição e classificação dos casos estudados. Duverger agrupa esses elementos em três conjuntos.
O primeiro conjunto é o que denomina arcabouço partidário, que contempla a estrutura partidária, os elementos de base e a articulação entre a estrutura e esses elementos.
Estrutura partidária é definida de acordo com o grau de independência do partido em relação à sociedade civil organizada. Nessa perspectiva, o autor chama de partidos diretos aqueles formados sem a mediação de grupos sociais organizados. Por contraste, partidos indiretos seriam aqueles formados a partir da iniciativa de grupos desse tipo, como associações e sindicatos. É claro que partidos diretos coincidem, pelo menos parcialmente, com partidos de quadros e partidos indiretos, com partidos de massa.
Elementos de base do partido são os diferentes grupos elementares que o compõe, como os diretórios, comitês, seções, células, entre outros. A arquitetura organizacional que une essas unidades partidárias pode ser classificada de acordo com sua complexidade entre os extremos,  simples e complexo.
Finalmente, a interação entre estrutura e elementos de base focaliza a qualidade das relações verticais e horizontais. O sistema de relações horizontais estabelece a comunicação sem a intermediação do centro, e as ligações verticais se dão a partir da instância superior do partido.  Essas relações podem ser fortes ou fracas, horizontais ou verticais, resultando, em cada caso, em partidos caracterizados por maior ou menor centralização e maior ou menor democracia interna. Entre as combinações mais frequentes nesse plano de análise estariam partidos que operam conforme o centralismo autocrático (quando não há participação da militância partidária nas decisões da cúpula), outros, conforme o centralismo democrático (quando há participação da militância nas decisões da cúpula partidária).
O segundo conjunto que Duverger separa refere-se aos membros do partido. Nesse ponto é relevante, em primeiro lugar, verificar as condições de adesão. Há exigências de pagamento de contribuições mensais, compromisso com a disciplina, identificação ideológica, expectativa de militância? Caso afirmativo, a adesão é regulamentada, caso negativo é aberta.
Em segundo lugar, cabe aferir o grau de participação predominante entre os filiados, se apenas eleitores, simpatizantes ou militantes.
Em terceiro lugar, cumpre nomear a natureza dessa participação que, segundo o autor, pode ser sagrada, quando assume um caráter totalizante, ou profana, quando expressa um compromisso racional; e comunal, quando a adesão é resultado da pressão do grupo, ou social, quando decorre do cálculo individual.
O terceiro conjunto diz respeito à direção do partido. As dimensões aqui selecionadas são a forma de escolha dos dirigentes:
se por eleição direta de todos os filiados ou por algum colégio eleitoral menor;
a propensão à oligarquia nessas direções, ou seja, se o acesso aos postos de comando está restrito aos dirigentes e seus amigos ou se permanece aberto a todo filiado; e, 
ao sentido da relação de influência entre direção partidária e parlamentares eleitos, ou seja, se a direção tem comando sobre os parlamentares ou se simplesmente reflete e transmite suas decisões para o conjunto dos filiados
Sistemas Partidários
Ao levar a reflexão dos partidos considerados de forma isolada para a interação dos partidos em sistemas partidários definidos, Duverger tem como alvo duas questões fundamentais:
1) A diversidade no número de partidos que cada país mantém;
2) a consequência do número de partidos na dinâmica dos governos.
Em ambas questões, as contribuições do autor foram inovadoras. Numa época em que a dinâmica do governo era relacionada ao sistema de governo, parlamentarista ou presidencialista, ou ao formato do legislativo, unicameral ou bicameral, Duverger postulou uma relação entre número de partidos e estabilidade dos governos. Para ele, sistemas bipartidários tenderiam, tanto na regra presidencialista quanto na parlamentarista, a serem mais estáveis que sistemas multipartidários. Sistemas de muitos partidos dependem de coalizões para formar maiorias e as coalizões tendem a ser mais instáveis que as maiorias formadas por  um só partido.
Mas, quais as razões que levam determinados países a produzir sistemas bipartidários e outros a alimentar sistemas multipartidários? Duverger distingue diversos fatores. Há fatores específicos, históricos, como a composição étnica e religiosa do país, as divisões produzidas pela tradição e a história de cada um, e fatores gerais, que operam em todos os casos particulares. Os mais importantes entre os fatores gerais são os econômicos, as divisões de classe, os ideológicos e os técnicos, entre os quais sobressai o sistema eleitoral.
É claro que Duverger não sustenta que o sistema eleitoral produza a proliferação de partidos. Partidos refletem diferenças políticas relevantes em cada sociedade, diferenças que não dependem do sistema eleitoral vigente. O sistema pode, contudo, favorecer a cristalização dessas diferenças em partidos autônomos, atuando, conforme a imagem do autor, como um freio ou acelerador do processo.
Os exemplos são retirados da história observada dos partidos políticos até o momento da formulação do autor, e as chamadas “leis de Duverger” nada mais são que a postulação de um caminho lógico particular a cada sistema eleitoral e a hipótese de sua repetição futura por indução.
Assim, no que respeita exclusivamente ao número de partidos, Duverger sustenta em sua primeira “lei”, que sistemas eleitorais majoritários de um só turno levam a sistemas bipartidários. Isso porque nesse sistema partidos minoritários são sempre sub-representados. A verificação desse resultado ao longo de várias eleições levaria o eleitor a optar por alguma forma de voto útil, a concentrar sua escolha nos partidos com possibilidade real de vitória, na prática aos dois maiores partidos.
Pela mesma razão, sistemas eleitorais majoritários com dois turnos de votação, como o ballotage na França, tenderiam a produzir sistemas partidários com mais de dois partidos. Isso porque o eleitor, ao saber que disporá de um segundo momento de voto, não se vê compelido ao voto útil.
Finalmente, sistemas de voto proporcional tendem a gerar sistemas multipartidários, sistemas com um número de partidos ainda maior que aqueles associados ao voto majoritário com dois turnos de votação. Isso porque no sistema proporcional o número de cadeiras de cada partido deve, idealmente, espelhar o percentual de votos por ele obtido. Não há descarte de votos no momento da eleição e a formação da maioria é problema não dos eleitores, mas deixado ao critério dos eleitos.
Partidos e Democracia
Vimos que o estudo dos partidos políticos, na perspectiva da sociologia do início do século XX, levou ao ceticismo com relação às possibilidades de permanência da ordem democrática em expansão nas décadas anteriores. A lei da circulação das elites, de Pareto e Mosca, assim como a lei de ferro das oligarquias, de Michels, expressavam esse ceticismo e a crença noretorno à constante histórica profunda das relações de poder: poucos mandam, muitos obedecem.
Duverger desenvolve uma relação ambígua com essa vertente. De um lado, aceita o pressuposto fundamental de seus predecessores: o poder está, em todos os casos, nas mãos de poucos e a regra democrática nada mais é que um mecanismo de seleção e renovação das elites. No entanto, o surgimento e proliferação  dos partidos de massa representam, para o autor, uma ampliação significativa dos espaços de seleção das elites dirigentes. Antes, na época dos partidos de quadros, dos notáveis, a elite originava-se de um pequeno grupo do universo das classes proprietárias. Com os partidos de massa, representantes autênticos das classes trabalhadoras ganham acesso a posições de mando e passam a constituir uma nova elite, representativa da maioria dos cidadãos de seus países.
Segundo Duverger, se abandonarmos a definição ilusória de democracia, governo do povo para o povo, e aderirmos à definição realista, governo para o povo, veremos que, no regime representativo, a democracia não é ameaçada pelos partidos de massa e suas burocracias especializadas em propaganda, doutrinação e campanhas eleitorais. Pelo contrário, esse tipo de partido é condição para que dirigentes saídos das classes majoritárias e a elas ainda vinculados assumam o governo e tomem as decisões para o povo.
Democracia representativa com partidos de quadros é, para Duverger, uma combinação conservadora. Mais conservadora do que ela, só a ausência de partidos formalizados, o governo de personalidades isoladas, pois, onde não há partidos a política só se move no sentido de manter a desigualdade pré-existente.
Conclusão
Vimos neste Módulo que, conforme Maurice Duverger, a eleição dos representantes do povo no parlamento e a ampliação do direito de voto são os fatos históricos que estão na origem dos partidos de quadros e dos partidos de massa, respectivamente.
Vimos também que o autor propõe uma agenda de pesquisa dos partidos políticos que engloba algumas dimensões. Na dimensão da estrutura partidária é relevante identificar as unidades mínimas que compõem o partido, sua relação com grupos sociais organizados e as relações que se estabelecem entre essas unidades e as diversas instâncias dirigentes.
Na dimensão dos filiados importa perguntar as condições da adesão,  os deveres do filiado e a forma como os filiados percebem sua pertença ao partido. Finalmente, na dimensão da direção, há que verificar o processo de seleção, a propensão à oligarquização e as relações da direção com a bancada parlamentar do partido, um foco de poder autônomo.
Vimos, ainda, as relações que o autor estabelece entre os sistemas eleitorais e o número de partidos: as relações entre o voto distrital majoritário em turno único e bipartidarismo, entre voto distrital majoritário em dois turnos e um sistema com mais de dois partidos e entre voto proporcional e um número ainda maior de partidos.
Módulo VI - Evolução dos Partidos Políticos Brasileiros
	
	Ao final do Módulo VI, o aluno deverá ser capaz de:
Identificar os diversos formatos dos partidos no Brasil;
entender a importância do Estado brasileiro na origem e evolução dos partidos nacionais;
conhecer os diferentes sistemas partidários na democracia de 46, durante o regime militar e no novo período democrático, a partir de 1988;
discernir entre duas correntes avaliativas do sistema brasileiro: a que chamamos de "pessimista", que aponta para a fraqueza do sistema partidário brasileiro e, portanto, para a necessidade de reformas; e a "otimista", que acredita ser o sistema estável e estar se institucionalizando.
 Introdução
Neste Módulo, vamos abordar a evolução histórica dos partidos políticos no Brasil, sua dependência quanto às estruturas estatais e as formas que tomaram desde o século XIX até os dias de hoje.
Contemplaremos também as correntes que diagnosticam a estabilidade e o grau de institucionalização do atual sistema representativo implementado com a Constituição de 1988.
Unidade 1 - O Papel e a Evolução dos Partidos Políticos no Brasil
Partidos atuam em duas arenas: eleitoral e decisória. Na eleitoral, são responsáveis por agregar interesses, congregar candidatos, torná-los conhecidos dos cidadãos, desenvolver plataformas que serão avaliadas pelos eleitores durante períodos eleitorais e buscar votos. Na arena decisória, são responsáveis por decisões de políticas públicas - sua formulação, planejamento, implementação e avaliação.
Na América Latina, o Estado teve um papel mais importante do que na Europa na intermediação política, e isso marca a evolução dos partidos políticos, que, no Brasil, têm sido sempre mais fracos do que o Estado. Até a Democracia de 1946, os estudos centram-se mais nos partidos tomados individualmente, mais do que no sistema partidário como um todo ou na sua relação com outros atores. Tais estudos são bastante normativos (mais preocupados com o “dever ser” do que com o “ser”). Na maior parte, eles consideram  os partidos como entes isolados, com origem na sociedade, embora, mais tarde, tenha prevalecido a tese da centralidade do Estado no surgimento e evolução das organizações partidárias.
Embora existam desde a primeira metade do século XIX, as agremiações partidárias não se diferenciavam muito. Não havia, de fato, no Brasil, uma democracia de massas – o voto era bastante restrito e as eleições eram fraudadas com muita frequência. No Império, tivemos os Conservadores (proprietários de terra) e Liberais (profissões liberais e urbanas), ambos escravagistas, e a principal divisão era sobre o poder e presença da Igreja.
Na República Velha, houve uma regionalização dos partidos – sendo o Partido Regional Paulista e o Partido Regional Mineiro os mais conhecidos – e permanecia a política do “voto de cabresto”, amparado num poder de Estado exercido pelos coronéis, uma vez que o Estado se fazia ausente. Chama-se  "voto de cabresto" ao tradicional sistema brasileiro de controle de poder político através do abuso de autoridade, compra de votos ou utilização da máquina pública.
Importante nesse período foi a fundação do Partido Comunista Brasileiro (1922), e, dez anos depois, da Ação Integralista Brasileira (ABI), baseada no fascismo italiano e falanges espanholas. Ambos tinham conteúdo ideológico e eram mais nacionalizados.
Segundo a literatura, pelo menos desde 1930, os políticos tentaram construir candidaturas que, embora dependessem dos partidos, eram ao mesmo tempo bastante independentes deles. Na verdade, os partidos viabilizavam a participação em eleições, mas não tinham poderes disciplinatórios sobre seus membros. Eram bastante “soltos”, o que dava aos políticos muita autonomia. De outro lado, reforçando o impulso individualista dos políticos, no período 1930-1945, antes da democratização, o Estado tinha uma visão antipartidária,  dado o instinto personalista e clientelístico das elites políticas brasileiras. Segundo a interpretação de Amaury Souza, os partidos eram vistos  como elementos de desagregação social e como aceleradores da luta de classes.
Os Partidos Políticos na democracia de 1946
A partir de 1946, novos partidos surgem induzidos pelo Estado, o que lhes confere um caráter "gelatinoso", no sentido dado pelo cientista Scott Mainwaring. O partido se acopla a estruturas anteriores de sindicatos, interventorias, uma burocracia empoderada, sem falar da ideologia autoritária que antecede o período. Na nova democracia, é criado, a partir do braço estatal, o Partido Social Democrático (PSD), com bases municipais e com quadros do alto escalão da burocracia;  o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), com raízes sindicais e urbanas, ambos getulistas; e a União Democrática Nacional (UDN), anti-getulista. Com a industrialização/ urbanização e consequentes mudanças na estrutura social, os partidos conservadores perdem espaço, e  os demais tornam-se mais progressistas.
De fato, houve um declínio da votação da direita e do centro e o crescimento da esquerda, gerando conflitos entreum Congresso mais conservador e um Executivo reformista. Os partidos se dispersaram e se diluíram internamente, houve aumento de votos brancos e nulos, aumentou a adesão clientelística aos partidos nas regiões menos desenvolvidas, ao mesmo tempo em que, nas regiões mais desenvolvidas, ganhou corpo a política personalista. Entre 1946-1964 há um esforço dos partidos de se organizarem nacionalmente (embora haja divergências na literatura sobre o tema), mas criou-se uma tensão no sistema político que contribuiu para a configuração do golpe de 1964, que durou até 1985.
Os Partidos Políticos durante o Período Militar (1964-1985)
Durante o regime militar, os partidos não foram abolidos, e nem as eleições, mas houve fortes restrições à participação política. A existência apenas de partidos e eleições não garantem uma democracia (ver a unidade sobre Democracia e Autoritarismo, especialmente o conceito de Poliarquia).
O Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965, manteve a Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos) que extinguiu o pluripartidarismo no Brasil, e o Ato Institucional nº 4, de 20 de novembro de 1965 criou, na prática, o bipartidarismo: Aliança Renovadora Nacional (ARENA), partido alinhado com o governo, e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), como oposição consentida, mas que abrigava setores que permaneciam na clandestinidade (como o PCB). A seguir, apresentamos o link que remete à Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965.
	
	Lei nº 4.740, de 15 de julho de 1965
Entre 1964-1985, o mandatário que trocasse de partido perdia seu mandato, medida revogada com a Emenda Constitucional nº 25, de 1985, ano em que também voltou à legalidade o PCB (clandestino desde 1947). Entre 1945 e 1979, foram registrados no TSE 27 partidos políticos.  O regime militar cassou mandatos, em todos os níveis, e cerceou direitos de participação e organização. Depois das eleições de 1974 e 1978, com a perda flagrante de espaço político para o MDB, os militares resolveram  promover o multipartidarismo, a partir de 1980, como forma de diluir o poder crescente da oposição, bem como uma abertura “lenta, gradual e segura”. Abaixo, apresentamos o link que remete às informações sobre a representação político-partidária no Brasil entre 1945 e 1979.
Os Partidos Políticos na Nova Ordem Constitucional (pós-1988)
Hoje, existem mais de trinta partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral (TSE).  Abaixo, apresentamos o link que remete ao site do TSE, onde estão disponíveis os dados dos diretórios nacionais das agremiações, bem como os estatutos dos partidos políticos.
	
	TSE - Partidos Políticos                 
No novo período democrático, há duas correntes que debatem o papel e a qualidade dos partidos políticos no Brasil. 
Corrente pessimista
A primeira corrente, que chamaremos pessimista, afirma ser o sistema ingovernável e passível de rupturas. Ingovernável peloexcesso de partidos, pela excessiva fragmentação partidária, o que leva a governos minoritários (nenhum governo desde 1988 teve mais do que 20% das cadeiras no Congresso); governos minoritários levam à necessidade de um governo de coalizão; governos de coalizão são heterogêneos e enfrentam muitas disputas internas. A existência de conflitos iminentes exige uma enorme capacidade de coordenação, que nem sempre está presente nos governos. Daí ser um cenário perfeito para crises constantes.
Além disso, o excessivo número de partidos levaria uma certa "confusão" aos eleitores – afinal, o que significaria cada legenda? Como se diferenciam? No nosso contexto, é ainda pior, por causa das coligações que se constroem, obscuras para os eleitores. É difícil para o eleitor distinguir quem está na disputa, o que leva ao problema da volatilidade eleitoral (eleitores mudam seu voto de um partido para outro, em eleições subsequentes, na média de 40%).
Mas não somente o número de partidos é um problema, segundo essa visão. Talvez mais importante ainda seja a falta de consistência programática dos partidos, ou uma linha mestra que guie o comportamento de seus membros. Os críticos apontam para a fraqueza dos partidos: na verdade, o que vale nas eleições é o indivíduo, não a organização partidária. Os candidatos – e mandatários – não seguem diretrizes partidárias, e nem mesmo há divisão de partidos segundo uma ideologia identificável. São partidos catch-all – expressão inglesa que significa partidos sem identidade, que “carregam tudo”. Esse problema tem várias consequências:
a) falta de disciplina partidária, uma vez que o partido não consegue impor aos seus membros decisões do grupo, reforçando o problema da falta de identidade (o indivíduo se sobrepõe ao coletivo). Além disso, há enormes incentivos para a competição intrapartidária – os candidatos, por causa das regras eleitorais, acabam competindo também entre si -, o que favorece campanhas caras e corrupção eleitoral;
b) a “dança das cadeiras”, ou troca constante de partidos, já que não existe uma identidade entre o membro e a organização, não havendo grandes penalidades para o indivíduo que o faça;
c) a falta de controle do eleitor sobre os eleitos, uma vez que alguém eleito pelo partido x pode sair dele e ingressar no y, o que seria uma “traição” do eleitor, caso ele votasse no partido x por preferência programática (existe hoje a possibilidade do político perder o mandato, mas não é automático - o partido tem de ingressar com uma ação para reavê-lo). Como isso também é incerto – como vota o eleitor, se no partido ou no indivíduo, porque há reforço para que ele prefira a última opção à primeira – o resultado é bastante esperado: políticos que não respondem ao partido e, muitas vezes, nem mesmo ao eleitor.
Manter esse sistema tem um custo alto: segundo esses estudiosos, é difícil para os governos eleitos formar maioria no Congresso e governar com partidos pouco coesos e sem densidade programática. A solução para o problema seria uma reforma política que contemplasse:
a) o fim do sistema proporcional, que leva ao multipartidarismo;
b) a adoção do sistema distrital, que leva ao bipartidarismo;
c) a manutenção do sistema proporcional, mas com lista fechada (quem ordena a lista é o partido, não o eleitor), o que daria mais força aos partidos;
Corrente otimista
A  segunda corrente, que chamaremos otimista, acha desnecessária a reforma política nesses termos – para reduzir o número de partidos e dar mais poderes à direção partidária -, porque o sistema atual não gera ingovernabilidade ou imprevisibilidade. Segundo essa vertente, os partidos políticos, no pós-1988, não constituem elemento de instabilidade do regime democrático. O que os estudos empíricos do grupo informam é que, de fato, os partidos organizam a vida dentro do parlamento e existe disciplina partidária no voto. Ou seja, quando o líder de um determinado partido orienta sua bancada em uma votação, ele é, em geral, seguido. Alguns partidos chegam a ter 100% de fidelidade partidária no Congresso, e o partido cujos membros são menos fiéis têm uma média de adesão de 85%.
Além disso, o princípio da proporcionalidade partidária reina na distribuição de cargos – portanto, de poder – dentro do parlamento. Em outras palavras, os partidos contam: tanto para dar um rumo às votações (que nada mais são do que o espelho de preferências políticas) quanto para organizar a estrutura interna do Legislativo. Mesmo havendo um grande número de partidos, eles estão organizados em blocos, e cerca de 5 ou 6 detêm maioria. Portanto, excesso de partidos, para esses estudiosos, não é exatamente o problema. Ao contrário, a diversidade é importante do ponto de vista da legitimidade do Congresso: a representação é plural e reflete a diversidade cultural e social do país, dando especial voz às minorias.
Outro argumento é que, embora a mudança constante de legendas dentro do Congresso seja uma realidade, as trocas partidárias se dão dentro de um espectro ideológico (centro-esquerda, centro-direita), e raramente se observam mudançasde um político que vá da direita para a esquerda ou vice-versa. A dança das cadeiras, nesse sentido, não trai o eleitor, porque as mudanças não são radicais. Por último, alguns autores assinalam que, como o sistema é centrado no Presidente da República, a clivagem mais importante não é entre partidos, ou entre executivo e legislativo, mas entre base de governo versus oposição. Essa clivagem é a que define o comportamento parlamentar.
Em suma, o custo de se manter o sistema é o mesmo de um sistema parlamentarista multipartidário (governos minoritários têm de negociar posições e dividir poder, o que não é algo exclusivo do sistema brasileiro). Reformas que deem poder demasiado às direções partidárias, ao contrário do efeito pretendido, concentrariam o poder nas mãos de poucos e levariam à burocratização da vida político-partidária, prejudicando ainda mais os eleitores.
Conclusão
Vimos neste Módulo que:
Os partidos políticos se diferenciavam pouco no século XIX e mesmo no início do século XX. Na década de 30, havia uma concentração em Minas Gerais e São Paulo; mas, de fato, estiveram organizados nacionalmente somente no pós-46;
no período democrático de 1946-64, os partidos continuaram a existir a partir da ação do Estado - ou seja, não se organizaram autonomamente a partir da sociedade civil. Isso deu a eles contornos pouco definidos; entretanto, à medida que foram se diferenciando e polarizando, criou-se uma situação propícia ao golpe militar de 64;
durante o regime militar, o sistema partidário foi reduzido - do multipartidarismo para o bipartidarismo (ARENA e MDB). As eleições e a participação política não foram eliminadas totalmente, mas houve forte cerceamento das atividades político-partidárias, com cassações e limitações à liberdade de associação e de expressão;
na nova ordem pós-1988, o país retorna ao sistema multipartidário. São hoje mais de 30 partidos políticos registrados, diversos com assentos no Congresso Nacional. A fragmentação excessiva, segundo alguns estudiosos, é um impedimento à governabilidade (dificulta a ação do poder executivo); entretanto, os defensores do sistema acreditam que a diversidade partidária garante maior participação da minoria, sem impedir que decisões de governo sejam tomadas.
Módulo V - Poder Legislativo
	
	 
  Ao final do Módulo V, o aluno deverá ser capaz de:
Compreender a distribuição dos Legislativos Bicamerais entre as Democracias do mundo;
conhecer quantos e quais são os Legislativos Bicamerais;
identificar as características dos países que adotam o sistema Bicameral em comparação com os países Unicamerais;
levantar as razões que justificam a operação de duas Câmaras no Poder Legislativo das Democracias Contemporâneas;
conhecer a organização interna do Poder Legislativo;
identificar as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil.
Introdução
Neste Módulo, vamos conhecer o Poder Legislativo e suas relações com os outros poderes. 
Quais razões levam alguns países, nos dias de hoje, a optar por um legislativo bicameral?
Se o que se espera do Legislativo é a representação da diversidade de posições presente no conjunto dos cidadãos e, principalmente, a representação clara da vontade da maioria, uma só Câmara não seria suficiente para essa função?
Por que optar pela alternativa mais complexa e menos econômica?
Será verdade que, conforme o argumento de Sieyès, quando a primeira Câmara representa de modo fidedigno a vontade da maioria, a segunda câmara só pode ser supérflua, quando com ela concorda, ou perniciosa, quando a ela se opõe?
Vamos tentar responder a essas questões a partir do exame de três tipos de dados:
1) As características comuns dos países que adotam o unicameralismo de um lado e o bicameralismo de outro;
2) as razões históricas e doutrinárias que justificam a existência de uma segunda Câmara;
3) as características que diferenciam, normalmente, primeiras e segundas Câmaras no mundo.
Há hoje, no mundo, aproximadamente 170 legislativos nacionais. Aproximadamente um terço adota o formato bicameral e dois terços, portanto, são unicamerais. Historicamente, poucas foram as experiências de funcionamento de mais de duas Câmaras. Houve os casos da Quarta República francesa, que dispunha de uma terceira Câmara, com o formato e as funções de um conselho econômico; da extinta República da Yugoslávia, com cinco Câmaras em funcionamento simultâneo; e da África do Sul, entre 1984 e 1992, também com três câmaras. Por outro lado, o Legislativo da Noruega é normalmente considerado como de “uma Câmara e meia”, uma vez que a primeira Câmara, eleita pelo voto popular, escolhe, entre seus membros, a segunda Câmara. Mas esses são os casos atípicos. Os casos normais são os de uma única Câmara, 2/3 do total de legislativos, como vimos, e os de duas Câmaras, que representam 1/3 dos cento e setenta legislativos nacionais que existem pelo mundo.
A distribuição dos dois sistemas, de uma e de duas câmaras, entre os países não é aleatória, ou seja, há determinadas características, territoriais, demográficas e políticas associadas a cada uma dessas opções. De modo geral, o unicameralismo é mais comum em países de área menor, menos populosos, de população mais homogênea, organizados de maneira unitária, nos quais a democracia encontra-se menos consolidada. A adoção de duas Câmaras, por sua vez, está associada, comumente, a países com territórios mais extensos, mais populosos, de população mais heterogênea, organizados de forma federativa, com tradições democráticas mais sólidas e estabelecidas. A tabela seguinte resume as características que distinguem o Unicameralismo do Bicameralismo.
	 UNICAMERALISMO
	BICAMERALISMO   
	 Países de área menor
 Menos populosos
 População mais homogênea
 Organizados de maneira unitária
 Democracia menos consolidada
	 Países com território mais extenso
 Mais populosos
 População mais heterogênea
 Organizados de forma federativa
 Tradições democráticas mais sólidas e estabelecidas
Para exemplificar: no que se refere ao tamanho da população, duas das maiores democracias unicameralistas são Portugal e Grécia, ambos com aproximadamente 10 milhões de habitantes. Sobre a influência da heterogeneidade da população, há o caso esclarecedor da Bélgica: sua população, embora reduzida, encontra-se profundamente dividida em duas comunidades linguísticas e culturais e uma segunda Câmara legislativa tornou-se importante para a representação adequada dessa diferença.
 
A relação entre bicameralismo e democracia sólida transparece quando constatamos que entre as 36 democracias de longa duração selecionadas por Lijphart, a relação de quantidade se inverte: apenas um terço trabalha com uma única Câmara, e dois terços são bicamerais. Para ilustrar o peso da variável democrática, temos, ainda, os exemplos contrastantes da China e da Índia. Ambos os países são extensos, populosos, com divisões étnico-linguísticas importantes. Na China vigora um sistema político fundamentado num único partido, que evita eleições competitivas. Na Índia, o sistema é pluripartidário, eleições competitivas são realizadas periodicamente e há alternância dos partidos no poder. No que diz respeito aos legislativos, a China é o maior país unicameral do mundo, enquanto a Índia opera com um sistema de duas Câmaras.
Tudo indica, portanto, que as características assinaladas podem ser hierarquizadas, de acordo com seu poder explicativo. Duas delas parecem ser fundamentais:
a) A heterogeneidade, qualquer que seja seu fundamento, da população, razão fundamental de se procurar outro espaço de representação, e
b) A democracia política, razão dessa necessidade encontrar ou não abrigo no desenho institucional.
Área territorial e tamanho da população estão associados à heterogeneidade, uma vez que populações maiores e dispersas tendem mais facilmente à diferenciação; a ordem federativa, por sua vez, é um arranjo institucional comum também em populações diferenciadas. Em suma, populações diferenciadas necessitam de um sistema derepresentação complexa porque a vontade simples da maioria não atende, muitas vezes, às necessidades e interesses das minorias. Nessa perspectiva, o bicameralismo é a alternativa institucional, no caso extremo, a uma situação de secessão e guerra civil. Democracias consolidadas, por sua vez, tendem a mostrar sensibilidade maior a essa necessidade e a optar, por conseguinte, por desenhos bicamerais.
Unidade 2 - Razões do Bicameralismo
O exame de alguns dados relativos à distribuição dos dois sistemas entre os diferentes países levou à formulação de uma hipótese rudimentar sobre as razões modernas da adoção do sistema bicameral. Vamos agora examinar as justificativas comumente utilizadas para fundamentar essa escolha, ou seja, as razões históricas e doutrinárias que surgem nesse debate.
Em primeiro lugar, é preciso examinar uma importante razão histórica associada à existência de uma segunda Câmara, uma razão que podemos chamar estamental. Segundas Câmaras sugiram normalmente como espaço de representação de estamentos privilegiados da população, considerados de especial relevância para o país, como a nobreza e o clero, merecedores, por essa razão, de um espaço de representação próprio. Hoje, o único caso que remanesce é o da Câmara dos Lordes, no Reino Unido. Ao longo do século XX, diversas segundas câmaras com essas características foram extintas, como ocorreu, por exemplo, em Portugal, Suécia, Hungria e Japão.
Evidentemente, a razão de se manter uma câmara de tipo estamental deve ser procurada na lógica das sociedades aristocráticas tradicionais e resulta pouco compatível com a vigência quase universal do ordenamento democrático no mundo atual. Mas mesmo na modernidade democrática, existem outras razões que levam diversos países a optar por um modelo com duas câmaras e não com uma única câmara.
Examinemos as diversas razões apresentadas para a justificação do bicameralismo:
a) Em primeiro lugar, uma segunda Câmara é importante para todos os arranjos institucionais que contemplam o princípio da divisão de poderes. É clássica a teorização da democracia como um sistema de divisão e controle recíproco de poderes. O desenho institucional norte-americano, de enorme influência sobre as repúblicas posteriores, tem como um de seus fundamentos o sistema de pesos e contrapesos, expressão prática e institucional desse princípio. Nessa linha, a segunda Câmara é um instrumento normalmente utilizado nos arranjos institucionais para os quais é importante que o poder seja dividido em várias partes e que exista um controle recíproco por parte de todas elas. E diversos países optaram por uma segunda Câmara na procura de um arranjo institucional desse tipo.   Entretanto, essa não é a única razão compatível com a democracia moderna para se optar por uma segunda câmara.
b) Pesa também a questão da representação eficiente dos grupos minoritários no interior de cada sociedade, o que implica considerar a vigência de mecanismos de proteção ou salvaguarda desses grupos das decisões majoritárias. De certa forma, isso significa que, se desejamos uma segunda câmara que cumpra essa função a contento, devemos construí-la de maneira diferente da que construímos a primeira Câmara.
A primeira câmara, em todo o mundo, costuma ser vinculada de maneira mais estreita à vontade popular, ou seja, responde com maior frequência ao voto do eleitor.  A segunda câmara, por sua vez, é, normalmente, mais isolada ou distante dessa vontade, mediante vários mecanismos que observaremos em seguida. Em outras palavras, a segunda Câmara em geral é preservada da vontade popular, fato com consequências muito evidentes, para o bem ou para o mal. Enfim, a segunda câmara é constituída de uma forma segundo a qual a vontade de quem vota não incide com tanta força sobre ela como incide sobre a primeira câmara. Esses mecanismos de “isolamento” permitem à segunda câmara ser um espaço para a proteção e a representação de grupos minoritários.
c) Quanto ao seu papel no desenho de uma federação, uma segunda câmara tem sido utilizada desde a experiência norte-americana como instrumento para construir um Estado federado, ou seja, como instrumento para dar aos Estados integrantes da federação, principalmente aos Estados menos populosos, a garantia de que seus interesses não serão violentados pela vontade da maioria. Quer dizer, é um sistema que dá proteção aos Estados que têm menos eleitores frente à vontade da maioria, normalmente refletida numa Câmara de deputados.
No desenho norte-americano, a experiência que inaugura esse modelo, cada Estado, não importa seu tamanho, tem direito ao mesmo número de cadeiras no Senado. Essa regra de representação igual teve ampla aceitação na América Latina e em outras partes do mundo. Vale no Brasil, onde cada Estado elege três senadores, e, para citar outros exemplos, na Argentina, Austrália, África do Sul, México e Suíça. 
No entanto, esse não é o único papel que o Senado pode desempenhar no desenho de uma federação. Há federações nas quais, mais importante do que dar aos Estados menores poderes de veto, efeito direto do voto paritário, é conceder a esses Estados um segundo espaço de representação onde possam manifestar sua voz. Nessa perspectiva, há países que mantêm uma segunda câmara onde as várias regiões ou Estados estão representados, mas essa representação não é isonômica, é uma representação diferenciada que segue mais ou menos a proporcionalidade com a população de cada uma dessas regiões. Poderíamos aqui citar a Índia, mas não é o único caso. Na Europa, há vários países – Espanha, Áustria, Bélgica e Alemanha, por exemplo – em que isso acontece.
d) Quanto à  função revisora sobre a produção legislativa, argumenta-se que a legislação tende a tornar-se, com o tempo, cada vez mais complexa, cada vez mais técnica. Faz-se necessário, portanto, que o processo legislativo abra espaço para um segundo olhar sobre a produção das leis. Nessa perspectiva, a Câmara dos Deputados, a primeira câmara, seria o espaço da primeira abordagem do legislador no processo de produção das leis; e uma segunda câmara, seja qual for o seu nome, constituiria o espaço de um segundo olhar revisor, que a complexidade crescente das sociedades modernas torna cada vez mais necessário.
Características frequentes que diferenciam as Segundas Câmaras
Vamos examinar agora as características que diferenciam, normalmente, a segunda da primeira câmara no mundo, a começar por uma característica diferenciadora praticamente universal: o tamanho.
Normalmente, as segundas câmaras são menores em tamanho do que as primeiras. Isso pode parecer um detalhe sem importância, mas o tamanho condiciona uma dinâmica diferenciada da segunda câmara em relação à da primeira câmara. Existe uma exceção hoje em dia, que é a Câmara dos Lordes, no Reino Unido, onde têm assento perto de 1,2 mil membros, enquanto que na Câmara dos Comuns têm assento 672 membros. Mas esse é um caso excepcional, e mesmo esse caso não pode ser considerado exatamente uma exceção, porque evidentemente boa parte dos Lordes que têm assento nessa Casa não comparece e não participa, portanto, dos seus trabalhos. De todo modo, esse é o único caso de uma câmara segunda no mundo que tem um número maior de membros do que a primeira câmara. Nos demais casos, varia bastante a diferença do número de integrantes de cada uma das câmaras. A diferença pode ser pequena, como na Espanha, com 257 e 350 representantes em cada uma, ou significativa, como na Alemanha, que elegeu, em 1994, 672 deputados e apenas 69 senadores.
As duas Câmaras variam muito também em relação aos seus poderes constitucionais. Há, nesse aspecto, uma variedade muito grande – e não entraremos em pormenores nesse ponto; vamos discutir apenas algumas tendências gerais. Normalmente, a primeira Câmara tem influência maior sobre qualquer tipo de matéria que diga respeito a impostos ou gastos públicos, e a segunda tem influência maior em matéria constitucional, especialmente naqueles Estados federados nos quais a segunda câmara é uma representação