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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO ADMINISTRATIVA DO ESTADO. FEDERAÇÃO

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GRD 2774 – 2011.2
DIREITO CONSTITUCIONAL III
 PROF. MSc. ORLANDO DE MORAES FILHO
1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DO ESTADO: FEDERAÇÃO
     
1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DO ESTADO: FEDERAÇÃO
     
Forma de estado – Federação
Forma de governo – República
Sistema de governo – Presidencialismo
Regime político - Democrático
1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DO ESTADO: FEDERAÇÃO
O estudo do federalismo é muito amplo, na medida em que incorpora em seu bojo um espectro de significados jurídicos que se imbricam tais como a autonomia dos entes federativos, a repartição constitucional de competências, o princípio democrático, a separação de poderes, o conceito de soberania e muitos outros. 
1.1 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 
Um dos principais objetivos da Assembléia Nacional Constituinte foi reestruturar o sistema federal pátrio, tentando imprimir-lhe maior descentralização e equilíbrio entre seus componentes e transformando a forma federativa em cláusula pétrea. 
O princípio federativo é uma cláusula pétrea, isto é, o pacto federativo é indissolúvel a não ser que surja uma nova Constituição e, portanto, um novo Estado, obra de um novo poder constituinte originário.
1.2 DIFERENÇAS EM RELAÇÃO À CONFEDERAÇÃO E FEDERAÇÃO
1.2.1 Confederação - o pacto confederal é dissolúvel, pois a Confederação é a União de Estados Soberanos.
1.2.2 Federação - o pacto federal é indissolúvel, vez que a Federação é a União de Estados Autônomos. 
Princípio da Autonomia dos entes federados - plena capacidade de auto-organização político-administrativa dos entes federativos. 
Princípio da Soberania dos entes federados - una e indivisível e pertence à República Federativa do Brasil, que é representada no plano internacional pela União. No plano interno, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios são todos autônomos, sem nenhuma hierarquia de uns sobre outros.
1.2.3 Estado Unitário.
1.2 FEDERAÇÃO x CONFEDERAÇÃO
FEDERAÇÃO
1) O vínculo jurídico que une seus membros é a Constituição.
2) Os Estados são autônomos.
3) O pacto federativo é indissolúvel.
4) Não há direito de secessão.
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CONFEDERAÇÃO
1) O vínculo jurídico que une seus membros é um tratado internacional.
2) Os Estados são soberanos.
3) O pacto confederal é dissolúvel.
4) Há direito de secessão – divisão / independência.
1.3 ESTADO FEDERAL x ESTADO UNITÁRIO
ESTADO FEDERAL
É politicamente descentralizado.
2) Há manifestação do poder constituinte derivado decorrente (Constituições Estaduais).
3) A vontade regional é considerada pelo Poder Central.
ESTADO UNITÁRIO
1) É politicamente centralizado.
2) Há apenas uma Constituição e uma única ordem jurídica
 
3) Apenas o Poder Central é expresso.
1.4 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PACTO FEDERATIVO
O conceito de federação nasce com a formação dos Estados Unidos da América, no exato momento em que as treze ex-colônias britânicas abrem mão de sua soberania em prol da formação de um único Estado federal. 
Foi a declaração de independência da Virginia de 1776, redigida e assinada por uma comissão de cinco membros comandada por Thomas Jefferson, que transformou as treze colônias em Estados livres do jugo britânico, imprimindo-lhes o caráter jurídico de Estados soberanos e atribuindo-lhes a capacidade de formular sua própria legislação e organização político-administrativa. 
No entanto, ainda não se podia falar em um único Estado, pois as 13 ex-colônias formavam uma Confederação e não uma Federação. Assim, verificou-se que o governo resultante dessa união confederal, instável e precário como era, não solucionava os problemas internos, notadamente os de ordem econômica e militar. 
As legislações conflitantes, as desconfianças mútuas, as rivalidades regionais, ocasionavam o enfraquecimento dos ideais nacionalistas e dificultavam sobremaneira o êxito da guerra de libertação. Discutidos amplamente os problemas sociais, jurídicos, econômicos, militares, políticos e diplomáticos, de interesse comum, durante dias, na Convenção de Filadélfia, decidiram os convencionais, sob a presidência de George Washington, transformar a Confederação em uma forma de união mais íntima e definitiva. 
1.4.1 O CONCEITO DE FEDERALISMO SURGIU A PARTIR DA CONVENÇÃO DA FILADÉLFIA DE 1787
Ocasião em que efetivamente se cria uma nova concepção de organização do poder político no espaço, um novo modelo de forma de Estado: a forma federal, na qual os Estados membros não são mais soberanos, mas, apenas, autônomos com a plena capacidade de auto-organização político-administrativa, porém, sem o direito de secessão.
Nos Estados Unidos, o conceito de federalismo nasce juntamente com o conceito de presidencialismo em contraposição ao parlamentarismo, sistema até então dominante na Europa (sistema de governo). É correto, pois, afirmar que, se por um lado, o berço do parlamentarismo é a Inglaterra, por outro, a união das treze ex-colônias inglesas a partir da Convenção de Filadélfia de 1787 é a origem de uma nova forma de Estado, a federação, e de um novo sistema de governo, o presidencialismo. 
1.4.2 A influência da matriz norte-americana sobre o direito brasileiro: os conceitos de federalismo centrípeto e federalismo centrífugo
A origem da formação do federalismo norte-americano é dito centrípeto, pois, representa a passagem de um Estado Composto Confederal para um Estado Simples Federal, enquanto que o pacto federativo brasileiro é centrífugo, pois se dá a partir da passagem de um Estado Simples Unitário para um Estado Simples Federal. 
Explica-se melhor: nos Estados Unidos, a formação do pacto federativo seguiu uma força centrípeta, isto é, uma força que vem de fora para o centro. Ou seja, na condição anterior, as 13 ex-colônias eram verdadeiramente Estados soberanos e que, por força de uma necessária união, abrem mão dessa soberania para formarem um único Estado nacional. Isto explica até hoje o altíssimo grau de autonomia financeira, legislativa e fiscal dos Estados-membros em relação à União nos Estados Unidos da América. 
Diferente é a formação histórica do federalismo brasileiro que é centrífugo, isto é, pautado em uma força centrífuga que se desloca do centro para fora. No Brasil, o eixo da distribuição do poder político no espaço partiu do centro para a periferia, de dentro para fora, vale dizer da completa concentração de poderes em um único Ente (Estado Simples Unitário) para a descentralização do poder através das unidades federativas recém-criadas (Estado Simples Federal).
De observar-se, portanto, que, ao contrário do que ocorreu nos EUA, o Estado federal brasileiro foi criado a partir de um Estado Unitário (Império), que se desmembrou (federalismo por segregação), totalmente diferente do paradigma norte-americano que foi concebido a partir de uma Confederação que se dissolveu para formar um único Estado Federal (federalismo por agregação). Foi Rui Barbosa o grande idealizador do federalismo brasileiro, totalmente inspirado no modelo norte-americano. 
Com efeito, é de clareza meridiana que a federação americana resultou de um processo de agregação de Estados anteriormente já soberanos que, por razões comuns de segurança e economia, concordaram em ceder o mínimo de suas competências legislativas e fiscais em prol de um Poder central comum, porém, conservando conscientemente um alto grau de autonomia. 
Isso explica porque cada Estado norte-americano tem seu próprio Código Penal (inclusive estabelecendo ou não a pena de morte), diferentemente do Brasil onde compete privativamente à União legislar sobre o direito penal.
Em suma, totalmente diferente do paradigma estadunidense, o modelo centrífugo brasileiro resultou de uma desagregação, de uma dissolução de um Estado Unitário, no qual as antigas Províncias (sem nenhuma autonomia em relação ao poder central) foram transformadas, literalmente da noite para o dia, em Estados-membros dotados de igual capacidade jurídica do poder central. 
Faltou ao
federalismo brasileiro, aquele elemento essencial do federalismo norte-americano, qual seja: a existência prévia de verdadeiros Estados soberanos.
1.4.3 Elementos teóricos do federalismo tridimensional brasileiro
O federalismo tridimensional brasileiro é modelo único no âmbito mundial, uma vez que consagra o poder municipal como ente federativo. 
Com efeito, a elevação do município ao patamar de entidade político-administrativa com personalidade jurídica de direito público, dotada de autonomia e competência normativa constitucionalmente estabelecida é característica originária do direito brasileiro. 
 
1.4.3 Elementos teóricos do federalismo tridimensional brasileiro
Tradicionalmente, o Estado federal promove apenas um sistema bipartido ou bidimensional, porquanto os únicos entes federativos que costumem figurar nas constituições federais sejam a União e os Estados-membros. 
 
E assim é que o federalismo brasileiro é tridimensional, na medida em que consagra o município como um ente federativo, em condições de igualdade com os Estados-membros e com a União. 
Com efeito, a Constituição de 1988 instaurou uma nova era do pacto federal brasileiro, tornando-o tridimensional ao erigir o município em ente federativo autônomo. 
1.4.3.1 Resistência doutrinária
José Afonso da Silva, sem se manifestar contra a autonomia municipal, não aceita a inclusão do município como ente federativo. Argumenta o constitucionalista que: “não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer federação. (...) Dizer que a República Federativa do Brasil é formada de união indissolúvel dos municípios é algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituição está provendo contra uma hipotética secessão municipal. Acontece que a sanção correspondente a tal hipótese é a intervenção federal que não existe em relação aos Municípios. A intervenção neles é da competência dos Estados, não da União. (...) Outro aspecto que mostra que os Municípios continuam a ser divisões dos Estados acha-se no fato de que sua criação, incorporação, fusão e desmembramento far-se-ão por lei estadual, segundo requisitos previstos em lei complementar também estadual (art.18, § 4º), e dependerão de plebiscito (que é sempre uma consulta prévia) das populações diretamente interessadas. 
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional. 14ª edição. Editora Malheiros, São Paulo, 1997, pág. 451.
1.4.3.2 Autonomia municipal
Com certeza não existe uma Federação de Municípios, porém, a autonomia municipal foi erigida à categoria de princípio estruturante da organização institucional do Estado brasileiro (Min. Celso de Mello). Além disso, a autonomia municipal foi inserida no rol de princípios constitucionais sensíveis, cuja violação pelo Estado-membro autoriza a intervenção federal nos termos do artigo 34, inciso VII, alínea c da Constituição. 
Nem mesmo certas restrições constitucionais impostas aos municípios retiram-lhes a condição de membro do pacto federativo brasileiro. Tais limitações são as seguintes: 
(i)  Os municípios não têm poder judiciário; 
(ii) Os municípios estão proibidos de constituir tribunais de conta (com exceção de São Paulo e Rio de Janeiro que já possuíam tribunais de contas em 1988 e foram autorizados a mantê-los); e
(iii) Os municípios não têm representação junto ao Congresso Nacional (Senadores representam seus respectivos Estados e Deputados Federais representam o povo dos seus respectivos Estados).  
Muito embora parte da doutrina constitucionalista pátria prefira a intelecção de que o Município não pode ser considerado ente federativo, o fato é que os comandos constitucionais mostram com clareza que o pacto federativo brasileiro é tridimensional (União, Estados-membros e Municípios) e não mais bidimensional (União e Estados-membros). 
 
Dentro do federalismo brasileiro, os Territórios Federais não são entes federativos autônomos, mas, sim, autarquias que integram a União, nos termos do art. 18. § 2º da Constituição de 1988. Assim sendo, os Territórios Federais não são unidades dotadas de autonomia na medida em que lhes falta uma das características intrínsecas, qual seja o autogoverno em razão de seus governadores serem indicados pelo Presidente da República. É o próprio art. 84, inciso XIV, da Constituição que estabelece que compete privativamente ao Presidente da República nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Governadores de Territórios. 
 
Em conclusão, podemos apontar como características do Estado Federal:
a) a existência de autonomias politicamente descentralizadas que no caso brasileiro é formada pela União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios;
b) impossibilidade de desligamento da estrutura federativa: princípio da indissolubilidade do vínculo federativo;
c) a descentralização política;
d) a participação das vontades regionais, em face do bicameralismo, na formação da vontade nacional; e
e) o autogoverno, a auto-administração e a auto-organização dos Estados Federados através de suas próprias Constituições.
 
A EC 15/1996 alterou o art. 18, § 4º, CRFB/88, que trata da criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, tornando  necessária a edição de uma Lei Complementar federal que disponha sobre o período em que será possível a criação do novo ente federativo. Com isso, a norma constitucional é classificada como sendo de eficácia limitada e, consequentemente, qualquer ato de criação de município posterior à edição da referida emenda (12.09.1996) será considerado inconstitucional. Ver, a respeito, a EC 57/2008, que ratificou os municípios irregularmente criados até 31.12.2006 e o julgamento das ADI 3316 e 3682 pelo STF.
QUESTÕES SUBJETIVAS
1) Pode a Lei Orgânica do Município mineiro ser declarada inconstitucional por violar o artigo 31, § 4.º, da CRFB/88?
R) Sim. É correto o acolhimento da tese da inconstitucionalidade da Lei Orgânica do referido município, uma vez que a Constituição vedou a criação de tribunais de contas municipais (CRFB/88, art. 31, § 4.º), preservando, apenas, os já existentes à época da promulgação da Constituição, no caso os Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro. STF, ADIn 867-6-MA.
2) Como você justificaria a expressão “com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou Municípios ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver”?
R) A expressão “O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou Municípios ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver” do art. 31, § 1.º se refere exatamente aos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro, que já existiam por ocasião da promulgação da Constituição de 1988. Ficam, portanto, os demais Municípios proibidos de criar seus próprios tribunais de contas. 
3)    Existiriam outras restrições constitucionais aos Municípios enquanto ente federativo? Tais restrições violam a autonomia municipal e o princípio federativo?
R) Como já estudado em TGE, um dos pilares do Estado Federal é a isonomia entre os entes federados. Não há hierarquia entre os componentes da federação brasileira (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), bem como não há também hierarquia entre leis federais, estaduais e municipais. A supremacia é da Constituição da República e a questão não é de hierarquia, mas, sim, de repartição de competências. Assim sendo uma lei municipal que verse sobre assunto local prevalecerá sobre uma lei federal que trate da mesma matéria, na medida em que esta última é inconstitucional por violar um comando da Constituição (art. 30, inciso I).
No entanto, há que se reconhecer, por outro lado, que,
da análise do texto da Constituição da República, percebe-se com facilidade que os Municípios foram sensivelmente desigualados em relação aos Estados, notadamente no que se refere aos seguintes pontos: (a) não têm Poder Judiciário; (b) não têm representantes no Congresso Nacional ou nas respectivas Assembléias Legislativas; (c) não podem criar Tribunais de Contas. Tais restrições constitucionais aos Municípios não têm o condão de retirar-lhes a autonomia, não se podendo falar, por conseguinte, em violação do princípio federativo. Ao contrário, o federalismo brasileiro é tridimensional exatamente por ter elevado os Municípios ao patamar de ente federativo autônomo, com capacidade de auto-organização política e administrativa. 
4)    Sabendo-se que o artigo 31, § 4.º, da CRFB/88 é uma norma constitucional originária, seria possível declará-la inconstitucional por violar o princípio federativo, que é uma cláusula pétrea?
R) Não. Deve-se afastar qualquer possibilidade de declaração de inconstitucionalidade do § 4.º do art. 31 da CRFB/88, uma vez que se trata de norma constitucional originária, concebida pelo poder constituinte originário, que é ilimitado, incondicionado, soberano, inaugural, estando, portanto, imune ao referido vício de inconstitucionalidade. 
Conforme a quase unanimidade da doutrina admite - e com apoio do próprio STF - não há norma constitucional inconstitucional em razão do princípio da unidade da Constituição. 
Portanto, o conflito entre o art. 31, § 1.º e o art. 31, § 4.º é apenas aparente, uma vez que não se pode falar em inconstitucionalidade de normas que decorrem do exercício do poder constituinte originário. Ou seja, não existe hierarquia entre normas originariamente constitucionais, inclusive no que se refere às cláusulas pétreas, de modo que, em situações como essas – e com amparo no princípio da unidade da Constituição -, deve-se enxergar entre as normas aparentemente conflitantes uma relação de regra-exceção, resolvendo-se a antinomia a partir do critério da especialidade (o art. 31, § 1.º é norma especial em relação à norma geral do art. 31, § 4.º).
1 - Na organização do Estado brasileiro, a substituição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios por um único ente central 
não seria possível, devido à existência de disposição constitucional expressa vedando a alteração da forma republicana de governo.
(B) seria possível, por meio de Emenda à Constituição.
(C) seria possível somente pelo Poder Constituinte Originário. 
(D) não seria possível, devido à cláusula pétrea da separação dos Poderes.
2 - A forma federativa do Estado brasileiro impede a
incorporação entre Estados Membros.
criação de Municípios, sem prévia consulta plebiscitária às populações locais envolvidas.
(C) transferência temporária da sede do Governo Federal.
(D)  criação de Territórios Federais.
 
3 - Com pertinência ao Estado Federal e à Federação brasileira, indique a hipótese INCORRETA, dentre as que se seguem: 
    O Estado Federal é uma modalidade de Estado composto, caracterizado pela união de coletividades políticas autônomas;
(B)     A Federação brasileira surgiu como caso típico de federalismo por segregação, partindo de Estado unitário;
(C)     No Estado Federal, é manifesta a participação da vontade dos Estados federados (parciais) na formação da vontade nacional (geral), o que ocorre, no Brasil, através dos seus representantes no Senado Federal;
(D)     Na Federação brasileira, os Estados federados, assim como os Municípios e o Distrito Federal, além dos Territórios, organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios constantes do Texto Federal.

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