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ABRI2015 Mateus Santos da Silva

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1 
 
 
 
 
Política externa ambiental brasileira na América Latina e no Regime 
Internacional de Mudanças Climáticas: agendas ambientais distintas ou 
processos de uma mesma política governamental? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autor: Mateus Santos da Silva 
Área temática: Instituições e Regimes Internacionais 
Instituição: Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 
Fonte de financiamento: CAPES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
De 29 a 31 de julho de 2015 
Belo Horizonte- MG
 
2 
 
RESUMO 
 
Este anteprojeto de pesquisa se propõe a analisar a política externa brasileira na 
área de meio ambiente, principalmente no que se refere aos problemas das 
mudanças climáticas, a partir do ano de 2003. A compreensão do por que do 
projeto está embasado em três pontos principais: a) pela constatação de que o 
Brasil apresenta uma posição proativa dentro de algumas negociações multilaterais 
sobra a temática, em especial, dentro do Regime internacional de mudanças 
climáticas, ancorada sobre o desenvolvimento de parcerias principalmente com o 
Grupo dos 77 e China, não havendo um estabelecimento claro entre parcerias do 
Brasil diretamente com o grupo dos países que compõem a América do Sul, isso só 
sendo apresentado, a partir de Joanesburgo, através da ILAC (Iniciativa Latino-
Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentável) e das tentativas de 
consolidação do Mercosul, por exemplo (LAGO, 2007 e DUARTE, 2003). b) uma das 
características da política externa ambiental brasileira é a ausência de criação de 
parcerias estratégicas constantes e inclusive do estabelecimento de uma parceria 
fraca com os países da América Latina, conforme passagem a seguinte passagem, 
[...] “as coalizões são normalmente efêmeras e não são as mesmas nos diferentes 
regimes, sendo determinadas por interesses comuns” [...] (BARROS-PLATIAU, 
2011, p. 15). 
E, c) A América do Sul é um dos principais focos estratégicos da política externa 
brasileira, a partir dos anos 2000 (COUTO, 2010; HIRST, LIMA e PINHEIRO, 2010) 
principalmente dentro dos processos de cooperação Sul-Sul e integração regional, 
de acordo com a seguinte passagem: “A integração sul-americana é um objetivo 
estratégico da política externa brasileira, que tem no MERCOSUL e na UNASUL 
seus principais pilares” (MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES, 2011, P. 1). 
A partir de um processo de maior proatividade e presença brasileira dentro das 
dinâmicas internacionais referentes à temática ambiental nos últimos anos, bem 
como, da perspectiva de um processo de percepção da região da América do Sul 
como um dos principais pontos de desenvolvimento da política externa brasileira 
(tanto na área de cooperação Sul-Sul quanto no processo de maior interesse na 
integração regional), o presente anteprojeto busca responder a seguinte pergunta: O 
que explica as diferenças existentes entre a posição brasileira dentro do Regime 
 
3 
 
internacional de Mudanças Climáticas e a forma como essa temática é trabalhada 
pelo governo brasileiro na América do Sul, a partir de 2003? 
A delimitação temporal da pesquisa reside no fato de 2003 corresponder ao 
processo de intensificação de políticas tanto de cooperação internacional quanto de 
integração regional na América do Sul, assim como, da maior atuação e proatividade 
brasileira junto ao RIMC e, também, pela inserção do território sul-americano como o 
principal lócus estratégico da política externa do governo Lula. Em relação à 
justificativa de desenvolvimento dessa pesquisa, primeiro observa-se que a região 
sul-americana tem uma grande importância mundial em termos de recursos naturais 
e energéticos, temáticas que por si só nos remetem ao problema do crescimento e 
aumento do consumo de energia e demais recursos naturais por parte tanto dos 
países já desenvolvidos quanto dos de renda média, em função do ritmo de 
crescimento destes. E segundo, temos uma postura brasileira de trabalhar a questão 
dos recursos naturais, energia e infraestrutura regional a partir de uma lógica 
econômica voltada para o desenvolvimento, ao mesmo tempo em que o país 
apresenta um discurso nos encontros internacionais sobre meio ambiente, em 
especial nos regimes de mudanças climáticas e biodiversidade, de preservação e 
desenvolvimento sustentável que não aparece da mesma forma nos documentos e 
discursos disseminados dentro da arena regional sul-americana. 
A caracterização da região sul-americana em relação ao perfil das suas 
emissões é apresentada por Viola, Barros-Platiau e Leis (2008) afirmando que “A 
América do Sul emite aproximadamente 1,8 bilhão de toneladas de carbono. [...] 
totalizam em 2006 aproximadamente 7 % das emissões globais de carbono e 
carbono equivalente” (VIOLA, BARROS-PLATIAU e LEIS, p. 12). 
Ainda de acordo com esses autores, as principais fontes de GEE da região se 
concentram em ações voltadas para o desmatamento, para a agropecuária moderna 
e o setor energético petroleiro enquanto que mundialmente as emissões tendem a 
ser concentrar na área industrial, de energia e transporte. 
Sendo assim, o objetivo geral desse trabalho é compreender quais as 
circunstâncias que explicam a diferença da atuação do Brasil dentro dos problemas 
relacionados às mudanças climáticas nos cenários multilateral e regional, onde 
constata-se uma forte presença do Brasil dentro das negociações do RIMC, inclusive 
a partir de adoção do cumprimento voluntário de ações de mitigação para a redução 
de gases de efeito estufa, por exemplo, e uma fraca articulação com os países da 
 
4 
 
América do Sul através de uma relação pautada na implementação de projetos 
econômicos (principalmente direcionados para a infraestrutura) que, em última 
instância, estão voltados para a destruição da base material da região (CASTRO, 
2013). 
Enquanto objetivos específicos para o presente projeto, podemos citar: 
 Analisar a fraca articulação entre a temática ambiental e a questão do 
desenvolvimento na região sul-americana. 
 Analisar a relevância da temática ambiental no cenário internacional para o 
Brasil enquanto vitrine e possibilidade de ampliação da capacidade de 
barganha do país dentro de outras áreas de negociação. 
 
Palavras-chave: Política Externa, Regime, Meio Ambiente; 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
 
1. Meio ambiente, cooperação e sistema internacional 
 
Não é de hoje que os problemas ambientais aparecem em jornais e revistas 
no cotidiano da população mundial, mesmo que muitas vezes, de forma ainda muito 
superficial. Essa maior amplitude da temática, junto com a opinião pública, é reflexo 
de um processo que começou nos anos 1960 e que sempre foi acompanhado por 
notícias e acontecimentos que vez ou outra colocava o assunto novamente na mídia, 
como exemplo, temos em 1988, o assassinato de Chico Mendes e a publicação de 
uma edição especial da revista Time, intitulada “Planet of the Year” (VIOLA e LEIS, 
1991). 
Saindo um pouco dessa esfera cotidiana e da presença da temática ambiental 
nela, Viola e Leis (1991) acreditam que existe uma desordem global da biosfera, 
provocada, dentre outras coisas, por alguns fatores principais, tais como: a relação 
entre meio ambiente e população, marcada pelo processo de aumento do consumo, 
que se reflete na necessidade de observação da base material para o crescimento 
econômico dos países; e também, por um processo de desenvolvimento histórico 
pautado sobre a lógica de um imperialismo biológico. 
No que se refere à ampliação da problemática ambiental na política mundial 
multilateral, as três primeiras conferências das Nações Unidastêm um papel central 
na construção desse discurso. A Conferência de Estocolmo (1972) representou a 
introdução de conceitos e princípios que serviriam de base para o desenvolvimento 
da diplomacia na área ambiental; a Conferência do Rio (1992) tem como ponto 
marcante a consolidação do conceito de desenvolvimento sustentável e a criação 
dos principais regimes internacionais na área e a Conferência de Joanesburgo 
(2002) representou um maior estreitamento entre as agendas das temáticas 
ambiental, financeira e de comércio (LAGO, 2007). 
Dentro dessa ideia da base material necessária para o desenvolvimento 
econômico, alguns conceitos novos começaram a ser trabalhados em relação à 
temática ambiental, um deles é o conceito de limites planetários que, em linhas 
gerais, procura identificar as fronteiras biofísicas para o desenvolvimento humano, 
onde, são identificados os vários problemas ambientais existentes, dentro de um 
quadro de análise integrado, que em última instância, sinaliza a necessidade de uma 
ação política frente aos riscos associados à ultrapassagem dessas fronteiras, a partir 
2 
 
da interpretação conjunta e da inter-relação entre os problemas ambientais 
identificados (GALAZ, 2010). 
Esse conceito de limites planetários também procura demonstrar até que 
ponto a ação humana sobre o planeta terra e seus sistemas pode ocorrer dentro de 
um patamar seguro, ou seja, a transgressão desses limites planetários pode implicar 
no desenvolvimento de mudanças (negativas em sua grande maioria) ambientais 
das mais variadas em todo o planeta. Ao todo, foram identificados nove limites 
planetários: mudança climática, acidificação dos oceanos, ozônio estratosférico, 
ciclo do nitrogênio, ciclo do fósforo, uso global de água doce, mudança nos limites 
de terra (perda de superfície terrestre com o aumento do nível dos oceanos), perda 
da diversidade biológica, poluição química e carga de aerossóis atmosféricos. 
Destes nove, apenas os dois últimos ainda não apresentam um limite quantificado e, 
hoje, acredita-se que a humanidade já ultrapassou três desses limites (mudança 
climática, perda da biodiversidade e clico do nitrogênio) (ROCKSTRÖM e outros, 
2009, VIOLA E FRANCHINI, 2012). 
A partir do exposto acima, percebe-se que os problemas ambientais existem 
e, ao mesmo tempo, são e estão sendo criados mecanismos e instituições que 
tentam solucionar ou minimizar os impactos destes problemas para a manutenção 
da vida na terra e também para a continuidade do modelo de desenvolvimento 
capitalista. Essa percepção do problema ambiental, de alguma forma, acaba sendo 
moldada em função de como é compreendida a relação entre o homem e a 
natureza, que no campo das teorias sociais é apresentada por Barry (1999) que 
demonstra a tentativa de alguns teóricos como Marcuse e Habermas em 
compreender melhor essa relação. De um modo geral, a sociologia clássica pouco 
discorre acerca da temática ambiental, em função da própria estrutura da disciplina, 
onde a temática tende a ser apresentada a partir do dualismo entre a sociedade e a 
natureza e também a partir da concepção de controle da natureza através da 
tecnologia (BARRY, 1999). 
No seu trabalho, Barry (1999) demonstra também que o que foi construído 
acerca da temática ambiental na sociologia quase sempre trabalha dentro do 
conceito de subjugação da natureza em relação ao homem e da relação 
instrumental entre as partes. Desta forma, constrói-se um cenário onde primeiro, 
tem-se uma grande quantidade de especialistas apresentando trabalhos que 
demonstram que existem limites para o desenvolvimento humano (dado que existe 
3 
 
um limite de exploração dos recursos naturais e uma provável irreversibilidade nesse 
processo) e segundo, um processo de construção e identificação do papel e do que 
é a natureza para o homem que tende a colocá-la apenas enquanto mais um meio 
através do qual a engenhosidade humana pode usufruir para alcançar os seus 
objetivos e se desenvolver. 
Outro ponto trabalhado dentro da temática ambiental diz respeito à sua 
caracterização enquanto um bem público global. A diferenciação de que tipo de bem 
seria o meio ambiente, de maneira geral, recai sobre a separação entre o que é um 
bem público e um bem privado. De acordo com Kaul (2003), a definição padrão 
acerca da diferenciação entre estes dois tipos de bens repousa na identificação de 
duas características restritivas apenas a questões mercadológicas, no caso, a 
diferença entre um bem público e um bem privado seria que o primeiro corresponde 
a um bem não rival e não excludente e o segundo seria justamente o contrário, ou 
seja, um benefício rival significa que o consumo de um determinado bem por uma 
pessoa implica na redução da disponibilidade deste mesmo bem para os demais. 
Ainda de acordo com Kaul (2003), essa definição padrão foi útil para facilitar 
questões importantes do processo de fornecimento de determinados bens públicos, 
mas não apresenta uma abordagem política necessária para trabalhar com a nova 
natureza de alguns desses bens públicos, sendo assim, geralmente, bens públicos e 
privados, definidos em termos de sua (não) exclusividade e (não) rivalidade, são 
alocados enquanto destinados a serem produzidos pelos Estados e pelos mercados, 
respectivamente. 
Dentro dessa ideia, o autor sugere que a definição dos bens públicos deve ser 
construída não apenas a partir das suas propriedades de mercado, mas também 
pelo envolvimento do público ou população em geral e pelo processo político. Sendo 
assim, seria interessante a construção de uma definição que consiga abarcar os 
bens que pertencem ao domínio público1, esses bens são tipificados em três grupos: 
bens tecnicamente não excludentes; bens públicos por processo político e bens 
inadvertidamente públicos. O meio ambiente ou os problemas ambientais acabam 
sendo inseridos dentro do grupo dos bens construídos e caracterizados enquanto 
públicos pelo processo político. São bens que apresentam tanto benefícios quanto 
malefícios públicos, de forma que estes últimos, muitas vezes, possuem a 
 
1
 Domínio público e domínio privado correspondem aos locais de inserção/caracterização dos bens em função 
das suas propriedades mercadológicas apresentadas na definição tradicional desses bens. 
4 
 
capacidade de afetar as gerações futuras (que se caracteriza enquanto um grupo 
politicamente fraco e sem voz) ou são caros demais para serem corrigidos, ou 
apenas secundários em relação às demais preocupações dos Estados. A incerteza 
sobre a exata natureza do problema ou sobre a sua solução contribui para que os 
malefícios públicos sejam intencionalmente deixados no domínio público. Essa 
incerteza é apresentada, por exemplo, nas rodadas de negociação para tratar de 
temas relacionados à mudança climática (KAUL, 2003). 
É diante deste cenário que são desenvolvidos mecanismos e caminhos para 
solucionar ou pelo menos minimizar os impactos dos problemas ambientais na 
sociedade. Um dos principais caminhos apresentados nesse sentido corresponde à 
construção de regimes e o aumento da cooperação entre os Estados, enquanto 
instrumentos que viriam a facilitar a tomada de decisão e o fechamento de acordos 
entre as partes envolvidas. Antes de entramos no campo da cooperação e dos 
regimes, seria interessante discorrer um pouco, acerca da teoria da troca, de 
Bredemeier (1980) enquanto uma construção que serve de base para a 
compreensão das relações entre os Estados. A teoria da troca procura trabalhar a 
relação existente entre interdependência e troca na perspectiva do indivíduo, onde o 
objetivo principal seria otimizar a adaptação do homemao ambiente. 
Essa teoria trabalha a partir de dois conceitos principais: a adaptação (em 
relação ao ambiente) e a otimização (aumentar as suas recompensas e reduzir os 
seus custos), associado também a questão da racionalidade humana, onde as 
pessoas, por serem racionais, tomam decisões com o objetivo de conseguir 
determinadas recompensas e evitar alguns custos a partir das suas próprias 
características. Saindo da esfera individual para a coletiva, tem-se que existem 
modos de coordenação entre os atores – compreendidos enquanto pessoas 
racionalmente adaptativas – enquanto forma de evitar uma racionalidade auto-
orientada (dilema do prisioneiro), sendo assim, existem cinco tipologias distintas 
acerca da consciência coletiva: coerção; mercado; tradição (sistemas jurídicos e 
burocráticos); solidariedade e cooperação. Como não existe contato ou interação 
entre todos os atores que compõem a sociedade faz-se necessária a construção de 
meios que possibilitem uma melhor mediação entre as diversas relações existentes, 
esses meios servem para desenvolver a ideia de consenso de valor (BREDEMEIER, 
1980). 
5 
 
A compreensão das ações dos Estados, enquanto atores racionais que fazem 
parte de uma sociedade internacional anárquica2, dialoga bastante com a 
abordagem trabalhada por Bredemeier (1980) e a teoria da troca, no que tange, 
principalmente, aos processos cooperativos desenvolvidos por estes atores 
enquanto forma de aumentar as suas recompensas, reduzir os seus custos e 
também otimizar a sua adaptação ao sistema internacional. É justamente tentando 
compreender como a cooperação pode se desenvolver entre os Estados dentro de 
um cenário anárquico – ausência de uma autoridade central – que Axelrod (2010) 
desenvolve seu argumento. Para o autor, três são as questões centrais a serem 
respondidas: 1. Como uma estratégia cooperativa tem algum apoio inicial em um 
ambiente não cooperativo? 2. Que tipo de estratégia terá mais sucesso em um 
ambiente formado por uma variedade de atores que utilizam as mais variadas 
estratégias? e 3. Sob quais condições uma estratégia desenvolvida por um grupo 
pode resistir à invasão de uma estratégia menos cooperativa? 
Para responder a essas perguntas, Axelrod (2010) parte de uma premissa 
relacionada à perspectiva de relação futura entre as partes que estão em relação, 
onde, a cooperação se torna possível em um ambiente anárquico, a partir do 
momento em que os atores irão se encontrar (interagir) mais vezes no futuro, de 
forma que dentro do dilema do prisioneiro, a relação entre o passado e o futuro 
altera a estratégia das partes envolvidas. Vale ressaltar que a cooperação não pode 
ser compreendida como harmonia de interesses entre os atores, ela está mais 
relacionada à existência de conflitos e interesses complementares enquanto que a 
anarquia do sistema não deve ser compreendida como falta de organização, de 
forma que o relacionamento dos atores pode ser estruturado em algumas áreas-
temáticas (AXELROD e KEOHANE, 1985). 
A estrutura do sistema internacional tem uma relação direta na cooperação 
realizada entre os Estados, de acordo com Axelrod e Keohane (1985) são três 
variáveis que afetam a cooperação, são eles: a estrutura de compensação (payoff), 
a sombra do futuro e o número de atores. A estrutura de compensação3 do sistema 
está diretamente relacionada com eventos que fogem ao controle dos atores, como 
 
2
 A teoria da troca é uma abordagem sociológica que procura entender as relações dos indívíduos entre eles e o 
processo de adaptação ao ambiente onde estão inseridos, ao passo que ao analisarmos a relação entre os 
Estados é importante ressaltar a ausência de uma autoridade acima destes Estados que auxilie na construção 
dos meios para mediar as relações entre as partes envolvidas. 
3
 Também conhecida como mutualidade de interesses. 
6 
 
no caso de uma depressão econômica, por exemplo, de forma que serve como um 
determinante dos interesses mútuos, essa determinação não acontece apenas a 
partir de fatores objetivos, mas também é fundamentada na percepção dos 
interesses das partes por elas mesmas, onde as interpretações subjetivas de um 
ator se tornam realidades objetivas pelo outro. 
A sombra do futuro é apresentada como o evento promotor da cooperação 
por que é justamente o interesse no futuro que vai gerar a possibilidade de 
ocorrência da cooperação, onde, quanto maiores forem os ganhos futuros em 
relação aos ganhos presentes, menores os incentivos para não cooperação por 
parte dos atores envolvidos. Esse segundo elemento dialoga diretamente com a 
importância das expectativas dos atores, de forma que, por exemplo, a participação 
dos Estados em algumas instituições internacionais afeta as expectativas dos 
mesmos, dado que essas instituições (como os regimes internacionais) auxiliam na 
interligação entre aspectos do passado e do futuro das relações entre os Estados 
(AXELROD e KEOHANE, 1985). 
Por fim, o número de atores aparece como a terceira variável que afeta o 
sucesso ou não da cooperação entre os Estados. A questão central nesse terceiro 
ponto está relacionada com a condição de reciprocidade, ou seja, quanto maior o 
número de atores em uma negociação, maior a dificuldade de prevenir eventuais 
deserções e de retaliar esses comportamentos desertores. Daí a necessidade de ter 
acesso a boas informações sobre os atores envolvidos enquanto mecanismo para 
evitar essa redução da reciprocidade dentro de processos cooperativos (AXELROD 
e KEOHANE, 1985). 
Dentro dessa discussão acerca da cooperação entre os Estados, os regimes 
internacionais aparecem como uma das formas mais conhecidas de estabelecimento 
desse tipo de relação. No que se refere à sua definição, os regimes, de maneira 
geral, são apresentados a partir da definição de Krasner (1982, p. 185), onde: “são 
definidos como princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, 
sobre os quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área 
temática”. 
Keohane (1983) procura trabalhar a formação dos regimes internacionais a 
partir de cinco pontos: a análise da restrição da escolha sistêmica; o contexto e as 
funções dos regimes internacionais; elementos para a teoria da demanda desses 
regimes; informação, abertura e comunicação nos regimes e, por último, as 
7 
 
incertezas. O primeiro ponto está relacionado à teoria sistêmica e a forma como a 
estrutura desse sistema afeta o comportamento dos atores, onde parte-se do 
pressuposto de que os atores respondem de forma racional aos incentivos e 
restrições sistêmicos. Ainda em relação a este ponto, o autor enfatiza que é 
necessário distinguir dois aspectos acerca do que é um regime internacional: 1. As 
restrições não são oriundas apenas de fatores ambientais, mas também, é resultado 
da ação de Estados mais poderosos e 2. Qualquer acordo resultado de barganhas 
afetará os custos de oportunidade dos atores. Dentro dessa discussão, existe a 
relação entre poder e dependência na formação dos regimes, de forma que é 
necessário conhecer o contexto histórico no qual os acordos foram formados, dado 
que os diferentes Estados têm posições distintas dentro do sistema e sofrem 
também de forma diferente às restrições e incentivos sistêmicos. 
O segundo ponto trabalhado por Keohane (1983) está direcionado a análise 
da formação dos regimes, dado que o sistema internacional não dispõe de 
instituição supranacional e é caracterizado pela incerteza generalizada, os regimes 
internacionais têm a função de facilitar a construção de acordos entre os Estados, a 
partir do momento em que auxiliam na construção de expectativasmais consistentes 
entre estes. Ao mesmo tempo em que as principais características da política 
mundial, tais como, competitividade, conflito de interesses, dentre outros, limitam a 
oferta dos regimes internacionais, servem de base para a compreensão de por que 
eles são demandados. 
O terceiro aspecto trabalhado pelo autor está relacionado à demanda por 
regimes internacionais, essa demanda existe por que existem custos de transação e 
um quadro de informações incompletas que fazem dos regimes um instrumento 
importante ao tentar corrigir essas falhas presentes no contexto da política mundial. 
Assim, diante de um quadro onde o custo de realização de um acordo em uma área 
temática específica é muito alto, a construção de regimes aparece como algo 
proveitoso, dado que após o seu estabelecimento, o quadro de incerteza tenderá a 
ser reduzido em função das informações compartilhadas entre as partes 
constituintes dos regimes (KEOHANE, 1983). 
O quarto e o quinto pontos dialogam bastante com o terceiro ao enfatizar a 
importância do compartilhamento de informações entre os atores dos regimes para 
reduzir as incertezas e os riscos da negociação. Sendo assim, os regimes atuam 
enquanto facilitadores da construção de acordos internacionais e têm papel cada 
8 
 
vez maior dentro do cenário internacional, em função do aumento da densidade 
temática das negociações que tende a gerar uma demanda maior por regimes, 
enquanto forma de criar uma base mais segura de informações para a ação estatal 
(KEOHANE, 1983). 
A importância da comunidade científica na construção dos regimes 
ambientais internacionais é um dos pontos fundamentais para a compreensão dos 
seus avanços e desenvolvimentos e também para a ampliação da discussão dentro 
de outras arenas como a política, social e econômica (LITTLE, 2001; BODANSKY, 
2001). De acordo com Little (2001), os regimes ambientais tendem a se desenvolver 
enquanto regimes de dois tipos diferentes: do tipo full-blown caracterizados pelo alto 
grau de convergência das expectativas das partes envolvidas com um alto grau de 
formalidade; e do tipo dead-letter caracterizados pela baixa convergência de 
expectativa das partes envolvidas associada a um alto grau de formalidade. Em 
última instância, essa relação entre as expectativas dos atores e o alto grau de 
formalidade é reflexo da relação existente na caracterização do meio ambiente 
enquanto um tema adormecido no domínio público - pela complexidade de ser 
tratado e pelos custos para a construção e implementação de soluções – e da forma 
como se desenvolveram os regimes internacionais na área, de acordo com as ideias 
trabalhadas por Kaul (2003). 
A grande maioria dos regimes ambientais contemporâneos foi desenvolvida 
sob a égide da Organização das Nações Unidas e procura trabalhar a temática 
ambiental através de uma abordagem multidisciplinar, dada à interligação da 
temática com várias outras questões (BARROS-PLATIAU, 2011). Essa interligação 
temática é trabalhada por Keohane (1983) como um dos principais aspectos 
relacionados à interação dos Estados nos regimes, dado que a realização de 
acordos em uma dada temática tem impacto direto em outras negociações (issue-
linkage). As conexões entre os diferentes regimes e negociações são importantes 
para a compreensão da atuação das partes envolvidas, pois, essa situação tende a 
propiciar tentativas de geração de ganhos adicionais de influência dos Estados 
dentro da lógica da teoria da escolha racional. Kremeniuk (1991) afirma que cada 
questão negociada no cenário internacional faz parte de uma rede mais ampla de 
negociações, criando subsistemas de negociação que, em última instância, auxiliam 
não apenas uma melhor compreensão da temática em negociação, como também 
evidencia a interdependência entre as questões trabalhadas na política mundial. 
9 
 
 
2. Regime Internacional de Mudanças Climáticas 
 
 
O Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC) aparece como uma 
das principais instituições do cenário internacional que trabalha com a temática 
ambiental, ele tem a sua fundação datada dos anos 1990, mas a sua criação e 
formulação estão relacionadas à década de 1960. De acordo com Bodansky (2001), 
a história do RIMC pode ser subdividida em cinco etapas distintas, são elas: a 
emergência do consenso científico, a construção da agenda, as primeiras respostas 
institucionais, as negociações da Convenção-quadro de Mudanças Climáticas 
(FCCC) e Pós-Rio 92. 
Em relação à sua formação, o regime internacional de mudanças climáticas 
pode ser considerado como um dos mais complexos existentes, em função da 
relação entre economia e ambiente global. A complexidade da temática pode ser 
explicada pela sua não restrição aos principais enfoques teóricos das Relações 
Internacionais, que segundo Viola (2002) é dividida em quatro dimensões: 
interestatal (os estados como fonte de competição e cooperação, as diferenças de 
poder entre eles e sua caracterização enquanto partes contratantes dos regimes); 
civilizatória (as diferenças entre as grandes civilizações, o papel da civilização 
ocidental na construção do processo civilizatório e também como berço do 
ambientalismo nos anos 1960); democracia (separação entre o mundo democrático 
e o não democrático, onde a democracia corresponderia a um aumento da 
preocupação ambiental) e, por fim, o liberalismo/comunistarismo (dentro do mundo 
democrático o liberalismo - ênfase do indivíduo sobre a comunidade – é dominante 
em relação ao comunistarismo – onde inicialmente o ambientalismo se desenvolveu, 
embora parte dele tenha se deslocado para a lógica liberal). 
O primeiro estágio de desenvolvimento do RIMC tem como ponto de partida a 
tentativa da comunidade científica de compreender o problema do efeito estufa, que 
nas décadas de 1960 e 1970, começa a medir a concentração de CO2 na 
atmosfera, associá-la a possíveis mudanças climáticas e a partir de 1980, relacionar 
mais diretamente a ação humana, assim como, a inserção de outros gases como 
contribuintes para o aumento do efeito estufa. O período subsequente é 
caracterizado pela construção da agenda em torno dessa temática, onde, em 
10 
 
meados dos anos 1980, três fatores direcionaram a ação governamental: a atuação 
do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas4 (IPCC), o aumento pelo 
interesse sobre as questões ambientais mais gerais e uma onda de calor e seca no 
verão de 1988, na América do Norte (BODANSKY, 2001). 
A terceira fase de desenvolvimento desse regime se caracteriza pelo início da 
ação intergovernamental em relação ao tema, já que nos estágios anteriores apenas 
atores não governamentais se interessavam pela questão. Em relação à ação 
estatal destaca-se o interesse inicial apenas dos Estados ocidentais industrializados, 
havendo uma separação entre dois blocos distintos (EUA, Japão e URSS de um 
lado e Países Europeus e Canadá do outro). A década de 1990 representa outra 
configuração, onde a clivagem agora se dá entre países considerados desenvolvidos 
e em desenvolvimento (Norte-Sul), associado à inserção da questão do 
desenvolvimento econômico no trato da questão ambiental (BODANSKY, 2001). 
Viola (2002) também enfatiza essa relação Norte-Sul enquanto uma variável 
importante para a dinâmica das negociações no processo de estabelecimento do 
RIMC. No mesmo sentido, Lago (2001) demonstra como foi o processo de inserção 
do Brasil nesta área, ao trabalhar a modificação do posicionamento brasileiro em 
relação às três primeiras conferências da ONU sobre meio ambiente que vai de uma 
posição contrária à agenda proposta em 1972 para uma posição mais colaborativa e 
proativa em relação aos desdobramentosda Rio 92 e da conferência de 2002. 
O quarto estágio do RIMC está vinculado à negociação do regime 
propriamente dita, onde, foram pensados os possíveis modelos de formatação do 
acordo, sendo que a ideia vencedora foi a da construção de uma convenção 
específica de mudanças climáticas que demorou três anos para ser negociada e 
tinha como questões centrais a serem discutidas: as relações entre metas e 
calendários, a assistência financeira e a transferência tecnológica, assim como, as 
instituições e mecanismos para a sua implementação. E, por fim, a sua última parte 
que corresponde à entrada em vigor propriamente dita da convenção em 1994 e a 
entrada em vigor do Protocolo de Kyoto em 1997 (BODANSKY, 2001). Esse 
Protocolo de 1997 e a Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas são os 
principais instrumentos do regime, sendo que o primeiro foi o responsável pela 
divisão dos países pertencentes ao regime em dois grupos, o Anexo I que 
 
4
 Grupo de cientistas ocidentais que realizam pesquisas na área ambiental. 
11 
 
compreende os membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento 
Econômico (OCDE) e os países da antiga União Soviética e os países que não 
pertencem ao Anexo I, logo, os demais Estados que participam do regime. Essa 
separação tem como objetivo separar quais países apresentam compromissos 
obrigatórios de emissão de gases de efeito estufa (GEE) para o ano de 2010, no 
caso, os países do Anexo I (VIOLA, 2002) 
Além disso, Viola (2002) procura demonstrar a necessidade de existência de 
uma liderança para que o regime se desenvolvesse. Dentro do seu curso de 
construção, o regime oscilou em termos de liderança entre a União Europeia e os 
Estados Unidos, esse último sendo muito importante para a construção do regime 
como um todo. Outro fator relevante dentro do processo de negociação do regime, 
apontado pelo autor, foi a construção de coalizões ou grupos que buscavam de 
forma coletiva, alcançar os seus objetivos individuais e minimizar eventuais impactos 
negativos para as suas economias. 
 
3. O papel do Brasil no Regime Internacional de Mudanças Climáticas 
 
A atuação do Brasil dentro desse regime está muito relacionada à separação 
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e ao compartilhamento dos 
custos e responsabilidades diante dos problemas decorrentes das mudanças 
climáticas. De acordo com Barros-Platiau (2011), as estratégias de inserção do país 
no regime estão respaldadas em alguns princípios tradicionais da diplomacia, no 
caso, responsabilidades comuns, porém diferenciadas5, cooperação internacional, 
direito ao desenvolvimento, dentre outros. Junto com os países do G77/China, o 
Brasil apresenta como prioridade principal dentro do regime a realização de ações 
mais concretas por parte dos países desenvolvidos orientadas para a 
disponibilização de mais recursos (tanto novos quanto adicionais) associada ao 
processo de transferência de tecnologia para a resolução dos problemas em 
questão (BARROS-PLATIAU, 2011). 
De acordo com Viola (2002) existe uma mudança de postura do país de 1972 
até a década de 1990 em relação à percepção da temática ambiental. Enquanto no 
começo o problema ambiental era algo desconsiderado da perspectiva 
 
5
 É um dos princípios do Regime Internacional de mudanças Climáticas 
12 
 
governamental (outros problemas eram mais relevantes) e partir dos anos 1980 a 
postura brasileira muda e passa a incorporar cada vez mais a temática como uma 
variável a ser considerada. A década de 1990 tem um impacto mais forte em função 
das negociações da Rio 92 e da própria conjuntura geral que era propícia a uma 
postura de maior liderança do Brasil na área. Dentro dessa conferência, a posição 
brasileira era pautada em dois princípios: o da responsabilidade diferenciada em 
relação às causas e também as soluções dos problemas e a caracterização do 
problema ambiental como relevante e prioritário para a comunidade internacional. 
Nas negociações de Kyoto a atuação brasileira se respaldou em quatro 
dimensões: 1. Direito ao desenvolvimento; 2. Sustentabilidade, 3. Liderança e 4. 
Evitar a regulação internacional das florestas. Em linhas gerais, Viola (2002) 
considera que o princípio fundamental da posição brasileira repousa na ideia de que 
as emissões deveriam ser calculadas diacronicamente desde o final do século XVIII 
e não levando em consideração apenas os padrões de emissão dos anos 1990. 
Outro ponto claro apresentado pelo autor é a oscilação da posição brasileira em 
relação a algumas temáticas onde o país era mais fraco internamente, como no caso 
das florestas, e onde não era, como na matriz energética limpa e essa relação com 
posições de apoio ou não a determinados consensos ou possibilidades de acordo 
entre os países. 
O grande problema apontado por Barros-Platiau (2011) dentro dessa questão, 
está relacionado ao fato de que no início da década de 1990, a pauta em termos das 
responsabilidades entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e suas 
eventuais emissões de gases de efeito estufa fazia muito mais sentido do que nos 
últimos anos, dado que a lista do Anexo I do regime, que corresponde aos países 
desenvolvidos e com metas para redução de suas emissões desses GEE, não 
contém países como Brasil, China e Índia, por exemplo, que já se configuram entre 
as principais economias em termos de emissão desses gases no mundo. 
Os outros pontos apresentados pela autora, no que tange a pauta de 
reivindicação dos países em desenvolvimento dentro do regime, são os seguintes: o 
combate à pobreza enquanto parte da ideia de desenvolvimento sustentável e forma 
de desenvolvimento de um regime mais justo e eficiente e o foco nas políticas de 
adaptação, ou seja, o cumprimento dos compromissos assumidos pelos países 
desenvolvidos em relação à cooperação, enquanto ajuda aos países mais pobres na 
13 
 
proteção de suas populações e meio ambiente de possíveis danos decorrentes de 
problemas ambientais (BARROS-PLATIAU, 2011). 
Em linhas gerais, a atuação brasileira dentro do RIMC apresenta algumas 
variações entre as décadas de 1990 e 2000. O período inicial de vigência do regime, 
que correspondeu à época de Fernando Henrique Cardoso na presidência do país, 
se caracterizou pelo posicionamento brasileiro de ênfase na necessidade de 
separação das ações a serem desenvolvidas pelos países desenvolvidos e em 
desenvolvimento (conforme já mencionado acima). Outro ponto recorrente no 
discurso brasileiro está relacionado ao desenvolvimento do mecanismo de 
desenvolvimento limpo (MDL), principalmente a partir da COP 4, associado ainda à 
diferenciação de papel dos países no processo de resolução dos problemas 
ambientais, conforme pode ser verificado no trecho do pronunciamento oficial do 
Ministro José Vargas do MCT, durante a referida COP: 
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo estabelecido pelo 
Protocolo de Quioto, originado de uma proposta brasileira da qual nos 
orgulhamos bastante, promoverá a participação voluntária e significativa de 
todos os países em desenvolvimento para o cumprimento do objetivo da 
Convenção, segundo o princípio de responsabilidades comuns, mas 
diferenciadas. 
Sua implementação efetiva abrirá portas para a cooperação 
significativa entre as Partes do Anexo I e as não-Anexo I. 
Assim, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo está no centro dos 
interesses comuns de todas as Partes da Convenção. 
Encoraja a ação global conjunta, equilibrando o interesse das 
nações industrializadas em reduzir o custo de atingir seus objetivos de 
redução de emissões, com o interesse legítimodas nações em 
desenvolvimento de desenvolverem-se seguindo um caminho com menos 
emissões de gases de efeito estufa, ao mesmo tempo em que atendem as 
suas necessidades de desenvolvimento (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E 
TECNOLOGIA, 2012) 
 
A participação brasileira no regime, que compreende o período do governo 
Lula, tem como um dos pontos principais a continuidade da ideia de protagonismo 
brasileiro dentro da área, que se deu a partir da coordenação dos países do 
G77/China, da presidência do Brasil no grupo das negociações de cooperação de 
longo prazo da convenção e da participação brasileira na construção do texto 
“Acordo de Copenhague” em conjunto com o BASIC - Brasil, África do Sul, Índia e 
China. Esse período ficou marcado também por uma maior participação do MMA e 
do MRE e pela presença mais forte de representantes do Congresso, do Poder 
judiciário e de algumas autoridades e organismos estatais e municipais. Em 2010, a 
atuação brasileira ficou marcada pelo compromisso voluntário de implementar ações 
de mitigação, se predispondo a reduzir as emissões de GEE, em um percentual 
14 
 
máximo de 38,9%, com base em projeções das emissões brasileiras para o ano de 
2020 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2011). 
Essa mudança de postura brasileira em relação à temática, de acordo com 
Barros-Platiau (2011), está relacionada à mudança de percepção do papel das 
economias emergentes enquanto também responsáveis pelas emissões de GEE no 
planeta. A autora ressalta que essa mudança estratégica brasileira ainda está 
condicionada ao cumprimento das metas obrigatórias por parte dos países do Anexo 
I e dos Estados Unidos, embora o Brasil já tenha apresentado metas de combate ao 
desmatamento, que em última instância, representa uma mudança importante em 
relação à responsabilidade do país junto aos problemas ambientais. 
Desta forma, esse artigo buscou levantar a partir da literatura existente, o 
papel exercido pelo Brasil dentro do RIMC, dado que este é um dos pontos de 
partida para os avanços dentro da realização da pesquisa do doutorado (que ainda 
está no seu início). Não existe aqui a intenção de esgotar o assunto, mas apenas 
verificar dentro de trabalhos dos pesquisadores da área elementos que deem 
suporte aos pontos a serem trabalhos no futuro no desenvolvimento da tese. 
 
 
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