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1 Política externa ambiental brasileira na América Latina e no Regime Internacional de Mudanças Climáticas: agendas ambientais distintas ou processos de uma mesma política governamental? Autor: Mateus Santos da Silva Área temática: Instituições e Regimes Internacionais Instituição: Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais Fonte de financiamento: CAPES De 29 a 31 de julho de 2015 Belo Horizonte- MG 2 RESUMO Este anteprojeto de pesquisa se propõe a analisar a política externa brasileira na área de meio ambiente, principalmente no que se refere aos problemas das mudanças climáticas, a partir do ano de 2003. A compreensão do por que do projeto está embasado em três pontos principais: a) pela constatação de que o Brasil apresenta uma posição proativa dentro de algumas negociações multilaterais sobra a temática, em especial, dentro do Regime internacional de mudanças climáticas, ancorada sobre o desenvolvimento de parcerias principalmente com o Grupo dos 77 e China, não havendo um estabelecimento claro entre parcerias do Brasil diretamente com o grupo dos países que compõem a América do Sul, isso só sendo apresentado, a partir de Joanesburgo, através da ILAC (Iniciativa Latino- Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentável) e das tentativas de consolidação do Mercosul, por exemplo (LAGO, 2007 e DUARTE, 2003). b) uma das características da política externa ambiental brasileira é a ausência de criação de parcerias estratégicas constantes e inclusive do estabelecimento de uma parceria fraca com os países da América Latina, conforme passagem a seguinte passagem, [...] “as coalizões são normalmente efêmeras e não são as mesmas nos diferentes regimes, sendo determinadas por interesses comuns” [...] (BARROS-PLATIAU, 2011, p. 15). E, c) A América do Sul é um dos principais focos estratégicos da política externa brasileira, a partir dos anos 2000 (COUTO, 2010; HIRST, LIMA e PINHEIRO, 2010) principalmente dentro dos processos de cooperação Sul-Sul e integração regional, de acordo com a seguinte passagem: “A integração sul-americana é um objetivo estratégico da política externa brasileira, que tem no MERCOSUL e na UNASUL seus principais pilares” (MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES, 2011, P. 1). A partir de um processo de maior proatividade e presença brasileira dentro das dinâmicas internacionais referentes à temática ambiental nos últimos anos, bem como, da perspectiva de um processo de percepção da região da América do Sul como um dos principais pontos de desenvolvimento da política externa brasileira (tanto na área de cooperação Sul-Sul quanto no processo de maior interesse na integração regional), o presente anteprojeto busca responder a seguinte pergunta: O que explica as diferenças existentes entre a posição brasileira dentro do Regime 3 internacional de Mudanças Climáticas e a forma como essa temática é trabalhada pelo governo brasileiro na América do Sul, a partir de 2003? A delimitação temporal da pesquisa reside no fato de 2003 corresponder ao processo de intensificação de políticas tanto de cooperação internacional quanto de integração regional na América do Sul, assim como, da maior atuação e proatividade brasileira junto ao RIMC e, também, pela inserção do território sul-americano como o principal lócus estratégico da política externa do governo Lula. Em relação à justificativa de desenvolvimento dessa pesquisa, primeiro observa-se que a região sul-americana tem uma grande importância mundial em termos de recursos naturais e energéticos, temáticas que por si só nos remetem ao problema do crescimento e aumento do consumo de energia e demais recursos naturais por parte tanto dos países já desenvolvidos quanto dos de renda média, em função do ritmo de crescimento destes. E segundo, temos uma postura brasileira de trabalhar a questão dos recursos naturais, energia e infraestrutura regional a partir de uma lógica econômica voltada para o desenvolvimento, ao mesmo tempo em que o país apresenta um discurso nos encontros internacionais sobre meio ambiente, em especial nos regimes de mudanças climáticas e biodiversidade, de preservação e desenvolvimento sustentável que não aparece da mesma forma nos documentos e discursos disseminados dentro da arena regional sul-americana. A caracterização da região sul-americana em relação ao perfil das suas emissões é apresentada por Viola, Barros-Platiau e Leis (2008) afirmando que “A América do Sul emite aproximadamente 1,8 bilhão de toneladas de carbono. [...] totalizam em 2006 aproximadamente 7 % das emissões globais de carbono e carbono equivalente” (VIOLA, BARROS-PLATIAU e LEIS, p. 12). Ainda de acordo com esses autores, as principais fontes de GEE da região se concentram em ações voltadas para o desmatamento, para a agropecuária moderna e o setor energético petroleiro enquanto que mundialmente as emissões tendem a ser concentrar na área industrial, de energia e transporte. Sendo assim, o objetivo geral desse trabalho é compreender quais as circunstâncias que explicam a diferença da atuação do Brasil dentro dos problemas relacionados às mudanças climáticas nos cenários multilateral e regional, onde constata-se uma forte presença do Brasil dentro das negociações do RIMC, inclusive a partir de adoção do cumprimento voluntário de ações de mitigação para a redução de gases de efeito estufa, por exemplo, e uma fraca articulação com os países da 4 América do Sul através de uma relação pautada na implementação de projetos econômicos (principalmente direcionados para a infraestrutura) que, em última instância, estão voltados para a destruição da base material da região (CASTRO, 2013). Enquanto objetivos específicos para o presente projeto, podemos citar: Analisar a fraca articulação entre a temática ambiental e a questão do desenvolvimento na região sul-americana. Analisar a relevância da temática ambiental no cenário internacional para o Brasil enquanto vitrine e possibilidade de ampliação da capacidade de barganha do país dentro de outras áreas de negociação. Palavras-chave: Política Externa, Regime, Meio Ambiente; 1 1. Meio ambiente, cooperação e sistema internacional Não é de hoje que os problemas ambientais aparecem em jornais e revistas no cotidiano da população mundial, mesmo que muitas vezes, de forma ainda muito superficial. Essa maior amplitude da temática, junto com a opinião pública, é reflexo de um processo que começou nos anos 1960 e que sempre foi acompanhado por notícias e acontecimentos que vez ou outra colocava o assunto novamente na mídia, como exemplo, temos em 1988, o assassinato de Chico Mendes e a publicação de uma edição especial da revista Time, intitulada “Planet of the Year” (VIOLA e LEIS, 1991). Saindo um pouco dessa esfera cotidiana e da presença da temática ambiental nela, Viola e Leis (1991) acreditam que existe uma desordem global da biosfera, provocada, dentre outras coisas, por alguns fatores principais, tais como: a relação entre meio ambiente e população, marcada pelo processo de aumento do consumo, que se reflete na necessidade de observação da base material para o crescimento econômico dos países; e também, por um processo de desenvolvimento histórico pautado sobre a lógica de um imperialismo biológico. No que se refere à ampliação da problemática ambiental na política mundial multilateral, as três primeiras conferências das Nações Unidastêm um papel central na construção desse discurso. A Conferência de Estocolmo (1972) representou a introdução de conceitos e princípios que serviriam de base para o desenvolvimento da diplomacia na área ambiental; a Conferência do Rio (1992) tem como ponto marcante a consolidação do conceito de desenvolvimento sustentável e a criação dos principais regimes internacionais na área e a Conferência de Joanesburgo (2002) representou um maior estreitamento entre as agendas das temáticas ambiental, financeira e de comércio (LAGO, 2007). Dentro dessa ideia da base material necessária para o desenvolvimento econômico, alguns conceitos novos começaram a ser trabalhados em relação à temática ambiental, um deles é o conceito de limites planetários que, em linhas gerais, procura identificar as fronteiras biofísicas para o desenvolvimento humano, onde, são identificados os vários problemas ambientais existentes, dentro de um quadro de análise integrado, que em última instância, sinaliza a necessidade de uma ação política frente aos riscos associados à ultrapassagem dessas fronteiras, a partir 2 da interpretação conjunta e da inter-relação entre os problemas ambientais identificados (GALAZ, 2010). Esse conceito de limites planetários também procura demonstrar até que ponto a ação humana sobre o planeta terra e seus sistemas pode ocorrer dentro de um patamar seguro, ou seja, a transgressão desses limites planetários pode implicar no desenvolvimento de mudanças (negativas em sua grande maioria) ambientais das mais variadas em todo o planeta. Ao todo, foram identificados nove limites planetários: mudança climática, acidificação dos oceanos, ozônio estratosférico, ciclo do nitrogênio, ciclo do fósforo, uso global de água doce, mudança nos limites de terra (perda de superfície terrestre com o aumento do nível dos oceanos), perda da diversidade biológica, poluição química e carga de aerossóis atmosféricos. Destes nove, apenas os dois últimos ainda não apresentam um limite quantificado e, hoje, acredita-se que a humanidade já ultrapassou três desses limites (mudança climática, perda da biodiversidade e clico do nitrogênio) (ROCKSTRÖM e outros, 2009, VIOLA E FRANCHINI, 2012). A partir do exposto acima, percebe-se que os problemas ambientais existem e, ao mesmo tempo, são e estão sendo criados mecanismos e instituições que tentam solucionar ou minimizar os impactos destes problemas para a manutenção da vida na terra e também para a continuidade do modelo de desenvolvimento capitalista. Essa percepção do problema ambiental, de alguma forma, acaba sendo moldada em função de como é compreendida a relação entre o homem e a natureza, que no campo das teorias sociais é apresentada por Barry (1999) que demonstra a tentativa de alguns teóricos como Marcuse e Habermas em compreender melhor essa relação. De um modo geral, a sociologia clássica pouco discorre acerca da temática ambiental, em função da própria estrutura da disciplina, onde a temática tende a ser apresentada a partir do dualismo entre a sociedade e a natureza e também a partir da concepção de controle da natureza através da tecnologia (BARRY, 1999). No seu trabalho, Barry (1999) demonstra também que o que foi construído acerca da temática ambiental na sociologia quase sempre trabalha dentro do conceito de subjugação da natureza em relação ao homem e da relação instrumental entre as partes. Desta forma, constrói-se um cenário onde primeiro, tem-se uma grande quantidade de especialistas apresentando trabalhos que demonstram que existem limites para o desenvolvimento humano (dado que existe 3 um limite de exploração dos recursos naturais e uma provável irreversibilidade nesse processo) e segundo, um processo de construção e identificação do papel e do que é a natureza para o homem que tende a colocá-la apenas enquanto mais um meio através do qual a engenhosidade humana pode usufruir para alcançar os seus objetivos e se desenvolver. Outro ponto trabalhado dentro da temática ambiental diz respeito à sua caracterização enquanto um bem público global. A diferenciação de que tipo de bem seria o meio ambiente, de maneira geral, recai sobre a separação entre o que é um bem público e um bem privado. De acordo com Kaul (2003), a definição padrão acerca da diferenciação entre estes dois tipos de bens repousa na identificação de duas características restritivas apenas a questões mercadológicas, no caso, a diferença entre um bem público e um bem privado seria que o primeiro corresponde a um bem não rival e não excludente e o segundo seria justamente o contrário, ou seja, um benefício rival significa que o consumo de um determinado bem por uma pessoa implica na redução da disponibilidade deste mesmo bem para os demais. Ainda de acordo com Kaul (2003), essa definição padrão foi útil para facilitar questões importantes do processo de fornecimento de determinados bens públicos, mas não apresenta uma abordagem política necessária para trabalhar com a nova natureza de alguns desses bens públicos, sendo assim, geralmente, bens públicos e privados, definidos em termos de sua (não) exclusividade e (não) rivalidade, são alocados enquanto destinados a serem produzidos pelos Estados e pelos mercados, respectivamente. Dentro dessa ideia, o autor sugere que a definição dos bens públicos deve ser construída não apenas a partir das suas propriedades de mercado, mas também pelo envolvimento do público ou população em geral e pelo processo político. Sendo assim, seria interessante a construção de uma definição que consiga abarcar os bens que pertencem ao domínio público1, esses bens são tipificados em três grupos: bens tecnicamente não excludentes; bens públicos por processo político e bens inadvertidamente públicos. O meio ambiente ou os problemas ambientais acabam sendo inseridos dentro do grupo dos bens construídos e caracterizados enquanto públicos pelo processo político. São bens que apresentam tanto benefícios quanto malefícios públicos, de forma que estes últimos, muitas vezes, possuem a 1 Domínio público e domínio privado correspondem aos locais de inserção/caracterização dos bens em função das suas propriedades mercadológicas apresentadas na definição tradicional desses bens. 4 capacidade de afetar as gerações futuras (que se caracteriza enquanto um grupo politicamente fraco e sem voz) ou são caros demais para serem corrigidos, ou apenas secundários em relação às demais preocupações dos Estados. A incerteza sobre a exata natureza do problema ou sobre a sua solução contribui para que os malefícios públicos sejam intencionalmente deixados no domínio público. Essa incerteza é apresentada, por exemplo, nas rodadas de negociação para tratar de temas relacionados à mudança climática (KAUL, 2003). É diante deste cenário que são desenvolvidos mecanismos e caminhos para solucionar ou pelo menos minimizar os impactos dos problemas ambientais na sociedade. Um dos principais caminhos apresentados nesse sentido corresponde à construção de regimes e o aumento da cooperação entre os Estados, enquanto instrumentos que viriam a facilitar a tomada de decisão e o fechamento de acordos entre as partes envolvidas. Antes de entramos no campo da cooperação e dos regimes, seria interessante discorrer um pouco, acerca da teoria da troca, de Bredemeier (1980) enquanto uma construção que serve de base para a compreensão das relações entre os Estados. A teoria da troca procura trabalhar a relação existente entre interdependência e troca na perspectiva do indivíduo, onde o objetivo principal seria otimizar a adaptação do homemao ambiente. Essa teoria trabalha a partir de dois conceitos principais: a adaptação (em relação ao ambiente) e a otimização (aumentar as suas recompensas e reduzir os seus custos), associado também a questão da racionalidade humana, onde as pessoas, por serem racionais, tomam decisões com o objetivo de conseguir determinadas recompensas e evitar alguns custos a partir das suas próprias características. Saindo da esfera individual para a coletiva, tem-se que existem modos de coordenação entre os atores – compreendidos enquanto pessoas racionalmente adaptativas – enquanto forma de evitar uma racionalidade auto- orientada (dilema do prisioneiro), sendo assim, existem cinco tipologias distintas acerca da consciência coletiva: coerção; mercado; tradição (sistemas jurídicos e burocráticos); solidariedade e cooperação. Como não existe contato ou interação entre todos os atores que compõem a sociedade faz-se necessária a construção de meios que possibilitem uma melhor mediação entre as diversas relações existentes, esses meios servem para desenvolver a ideia de consenso de valor (BREDEMEIER, 1980). 5 A compreensão das ações dos Estados, enquanto atores racionais que fazem parte de uma sociedade internacional anárquica2, dialoga bastante com a abordagem trabalhada por Bredemeier (1980) e a teoria da troca, no que tange, principalmente, aos processos cooperativos desenvolvidos por estes atores enquanto forma de aumentar as suas recompensas, reduzir os seus custos e também otimizar a sua adaptação ao sistema internacional. É justamente tentando compreender como a cooperação pode se desenvolver entre os Estados dentro de um cenário anárquico – ausência de uma autoridade central – que Axelrod (2010) desenvolve seu argumento. Para o autor, três são as questões centrais a serem respondidas: 1. Como uma estratégia cooperativa tem algum apoio inicial em um ambiente não cooperativo? 2. Que tipo de estratégia terá mais sucesso em um ambiente formado por uma variedade de atores que utilizam as mais variadas estratégias? e 3. Sob quais condições uma estratégia desenvolvida por um grupo pode resistir à invasão de uma estratégia menos cooperativa? Para responder a essas perguntas, Axelrod (2010) parte de uma premissa relacionada à perspectiva de relação futura entre as partes que estão em relação, onde, a cooperação se torna possível em um ambiente anárquico, a partir do momento em que os atores irão se encontrar (interagir) mais vezes no futuro, de forma que dentro do dilema do prisioneiro, a relação entre o passado e o futuro altera a estratégia das partes envolvidas. Vale ressaltar que a cooperação não pode ser compreendida como harmonia de interesses entre os atores, ela está mais relacionada à existência de conflitos e interesses complementares enquanto que a anarquia do sistema não deve ser compreendida como falta de organização, de forma que o relacionamento dos atores pode ser estruturado em algumas áreas- temáticas (AXELROD e KEOHANE, 1985). A estrutura do sistema internacional tem uma relação direta na cooperação realizada entre os Estados, de acordo com Axelrod e Keohane (1985) são três variáveis que afetam a cooperação, são eles: a estrutura de compensação (payoff), a sombra do futuro e o número de atores. A estrutura de compensação3 do sistema está diretamente relacionada com eventos que fogem ao controle dos atores, como 2 A teoria da troca é uma abordagem sociológica que procura entender as relações dos indívíduos entre eles e o processo de adaptação ao ambiente onde estão inseridos, ao passo que ao analisarmos a relação entre os Estados é importante ressaltar a ausência de uma autoridade acima destes Estados que auxilie na construção dos meios para mediar as relações entre as partes envolvidas. 3 Também conhecida como mutualidade de interesses. 6 no caso de uma depressão econômica, por exemplo, de forma que serve como um determinante dos interesses mútuos, essa determinação não acontece apenas a partir de fatores objetivos, mas também é fundamentada na percepção dos interesses das partes por elas mesmas, onde as interpretações subjetivas de um ator se tornam realidades objetivas pelo outro. A sombra do futuro é apresentada como o evento promotor da cooperação por que é justamente o interesse no futuro que vai gerar a possibilidade de ocorrência da cooperação, onde, quanto maiores forem os ganhos futuros em relação aos ganhos presentes, menores os incentivos para não cooperação por parte dos atores envolvidos. Esse segundo elemento dialoga diretamente com a importância das expectativas dos atores, de forma que, por exemplo, a participação dos Estados em algumas instituições internacionais afeta as expectativas dos mesmos, dado que essas instituições (como os regimes internacionais) auxiliam na interligação entre aspectos do passado e do futuro das relações entre os Estados (AXELROD e KEOHANE, 1985). Por fim, o número de atores aparece como a terceira variável que afeta o sucesso ou não da cooperação entre os Estados. A questão central nesse terceiro ponto está relacionada com a condição de reciprocidade, ou seja, quanto maior o número de atores em uma negociação, maior a dificuldade de prevenir eventuais deserções e de retaliar esses comportamentos desertores. Daí a necessidade de ter acesso a boas informações sobre os atores envolvidos enquanto mecanismo para evitar essa redução da reciprocidade dentro de processos cooperativos (AXELROD e KEOHANE, 1985). Dentro dessa discussão acerca da cooperação entre os Estados, os regimes internacionais aparecem como uma das formas mais conhecidas de estabelecimento desse tipo de relação. No que se refere à sua definição, os regimes, de maneira geral, são apresentados a partir da definição de Krasner (1982, p. 185), onde: “são definidos como princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, sobre os quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área temática”. Keohane (1983) procura trabalhar a formação dos regimes internacionais a partir de cinco pontos: a análise da restrição da escolha sistêmica; o contexto e as funções dos regimes internacionais; elementos para a teoria da demanda desses regimes; informação, abertura e comunicação nos regimes e, por último, as 7 incertezas. O primeiro ponto está relacionado à teoria sistêmica e a forma como a estrutura desse sistema afeta o comportamento dos atores, onde parte-se do pressuposto de que os atores respondem de forma racional aos incentivos e restrições sistêmicos. Ainda em relação a este ponto, o autor enfatiza que é necessário distinguir dois aspectos acerca do que é um regime internacional: 1. As restrições não são oriundas apenas de fatores ambientais, mas também, é resultado da ação de Estados mais poderosos e 2. Qualquer acordo resultado de barganhas afetará os custos de oportunidade dos atores. Dentro dessa discussão, existe a relação entre poder e dependência na formação dos regimes, de forma que é necessário conhecer o contexto histórico no qual os acordos foram formados, dado que os diferentes Estados têm posições distintas dentro do sistema e sofrem também de forma diferente às restrições e incentivos sistêmicos. O segundo ponto trabalhado por Keohane (1983) está direcionado a análise da formação dos regimes, dado que o sistema internacional não dispõe de instituição supranacional e é caracterizado pela incerteza generalizada, os regimes internacionais têm a função de facilitar a construção de acordos entre os Estados, a partir do momento em que auxiliam na construção de expectativasmais consistentes entre estes. Ao mesmo tempo em que as principais características da política mundial, tais como, competitividade, conflito de interesses, dentre outros, limitam a oferta dos regimes internacionais, servem de base para a compreensão de por que eles são demandados. O terceiro aspecto trabalhado pelo autor está relacionado à demanda por regimes internacionais, essa demanda existe por que existem custos de transação e um quadro de informações incompletas que fazem dos regimes um instrumento importante ao tentar corrigir essas falhas presentes no contexto da política mundial. Assim, diante de um quadro onde o custo de realização de um acordo em uma área temática específica é muito alto, a construção de regimes aparece como algo proveitoso, dado que após o seu estabelecimento, o quadro de incerteza tenderá a ser reduzido em função das informações compartilhadas entre as partes constituintes dos regimes (KEOHANE, 1983). O quarto e o quinto pontos dialogam bastante com o terceiro ao enfatizar a importância do compartilhamento de informações entre os atores dos regimes para reduzir as incertezas e os riscos da negociação. Sendo assim, os regimes atuam enquanto facilitadores da construção de acordos internacionais e têm papel cada 8 vez maior dentro do cenário internacional, em função do aumento da densidade temática das negociações que tende a gerar uma demanda maior por regimes, enquanto forma de criar uma base mais segura de informações para a ação estatal (KEOHANE, 1983). A importância da comunidade científica na construção dos regimes ambientais internacionais é um dos pontos fundamentais para a compreensão dos seus avanços e desenvolvimentos e também para a ampliação da discussão dentro de outras arenas como a política, social e econômica (LITTLE, 2001; BODANSKY, 2001). De acordo com Little (2001), os regimes ambientais tendem a se desenvolver enquanto regimes de dois tipos diferentes: do tipo full-blown caracterizados pelo alto grau de convergência das expectativas das partes envolvidas com um alto grau de formalidade; e do tipo dead-letter caracterizados pela baixa convergência de expectativa das partes envolvidas associada a um alto grau de formalidade. Em última instância, essa relação entre as expectativas dos atores e o alto grau de formalidade é reflexo da relação existente na caracterização do meio ambiente enquanto um tema adormecido no domínio público - pela complexidade de ser tratado e pelos custos para a construção e implementação de soluções – e da forma como se desenvolveram os regimes internacionais na área, de acordo com as ideias trabalhadas por Kaul (2003). A grande maioria dos regimes ambientais contemporâneos foi desenvolvida sob a égide da Organização das Nações Unidas e procura trabalhar a temática ambiental através de uma abordagem multidisciplinar, dada à interligação da temática com várias outras questões (BARROS-PLATIAU, 2011). Essa interligação temática é trabalhada por Keohane (1983) como um dos principais aspectos relacionados à interação dos Estados nos regimes, dado que a realização de acordos em uma dada temática tem impacto direto em outras negociações (issue- linkage). As conexões entre os diferentes regimes e negociações são importantes para a compreensão da atuação das partes envolvidas, pois, essa situação tende a propiciar tentativas de geração de ganhos adicionais de influência dos Estados dentro da lógica da teoria da escolha racional. Kremeniuk (1991) afirma que cada questão negociada no cenário internacional faz parte de uma rede mais ampla de negociações, criando subsistemas de negociação que, em última instância, auxiliam não apenas uma melhor compreensão da temática em negociação, como também evidencia a interdependência entre as questões trabalhadas na política mundial. 9 2. Regime Internacional de Mudanças Climáticas O Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC) aparece como uma das principais instituições do cenário internacional que trabalha com a temática ambiental, ele tem a sua fundação datada dos anos 1990, mas a sua criação e formulação estão relacionadas à década de 1960. De acordo com Bodansky (2001), a história do RIMC pode ser subdividida em cinco etapas distintas, são elas: a emergência do consenso científico, a construção da agenda, as primeiras respostas institucionais, as negociações da Convenção-quadro de Mudanças Climáticas (FCCC) e Pós-Rio 92. Em relação à sua formação, o regime internacional de mudanças climáticas pode ser considerado como um dos mais complexos existentes, em função da relação entre economia e ambiente global. A complexidade da temática pode ser explicada pela sua não restrição aos principais enfoques teóricos das Relações Internacionais, que segundo Viola (2002) é dividida em quatro dimensões: interestatal (os estados como fonte de competição e cooperação, as diferenças de poder entre eles e sua caracterização enquanto partes contratantes dos regimes); civilizatória (as diferenças entre as grandes civilizações, o papel da civilização ocidental na construção do processo civilizatório e também como berço do ambientalismo nos anos 1960); democracia (separação entre o mundo democrático e o não democrático, onde a democracia corresponderia a um aumento da preocupação ambiental) e, por fim, o liberalismo/comunistarismo (dentro do mundo democrático o liberalismo - ênfase do indivíduo sobre a comunidade – é dominante em relação ao comunistarismo – onde inicialmente o ambientalismo se desenvolveu, embora parte dele tenha se deslocado para a lógica liberal). O primeiro estágio de desenvolvimento do RIMC tem como ponto de partida a tentativa da comunidade científica de compreender o problema do efeito estufa, que nas décadas de 1960 e 1970, começa a medir a concentração de CO2 na atmosfera, associá-la a possíveis mudanças climáticas e a partir de 1980, relacionar mais diretamente a ação humana, assim como, a inserção de outros gases como contribuintes para o aumento do efeito estufa. O período subsequente é caracterizado pela construção da agenda em torno dessa temática, onde, em 10 meados dos anos 1980, três fatores direcionaram a ação governamental: a atuação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas4 (IPCC), o aumento pelo interesse sobre as questões ambientais mais gerais e uma onda de calor e seca no verão de 1988, na América do Norte (BODANSKY, 2001). A terceira fase de desenvolvimento desse regime se caracteriza pelo início da ação intergovernamental em relação ao tema, já que nos estágios anteriores apenas atores não governamentais se interessavam pela questão. Em relação à ação estatal destaca-se o interesse inicial apenas dos Estados ocidentais industrializados, havendo uma separação entre dois blocos distintos (EUA, Japão e URSS de um lado e Países Europeus e Canadá do outro). A década de 1990 representa outra configuração, onde a clivagem agora se dá entre países considerados desenvolvidos e em desenvolvimento (Norte-Sul), associado à inserção da questão do desenvolvimento econômico no trato da questão ambiental (BODANSKY, 2001). Viola (2002) também enfatiza essa relação Norte-Sul enquanto uma variável importante para a dinâmica das negociações no processo de estabelecimento do RIMC. No mesmo sentido, Lago (2001) demonstra como foi o processo de inserção do Brasil nesta área, ao trabalhar a modificação do posicionamento brasileiro em relação às três primeiras conferências da ONU sobre meio ambiente que vai de uma posição contrária à agenda proposta em 1972 para uma posição mais colaborativa e proativa em relação aos desdobramentosda Rio 92 e da conferência de 2002. O quarto estágio do RIMC está vinculado à negociação do regime propriamente dita, onde, foram pensados os possíveis modelos de formatação do acordo, sendo que a ideia vencedora foi a da construção de uma convenção específica de mudanças climáticas que demorou três anos para ser negociada e tinha como questões centrais a serem discutidas: as relações entre metas e calendários, a assistência financeira e a transferência tecnológica, assim como, as instituições e mecanismos para a sua implementação. E, por fim, a sua última parte que corresponde à entrada em vigor propriamente dita da convenção em 1994 e a entrada em vigor do Protocolo de Kyoto em 1997 (BODANSKY, 2001). Esse Protocolo de 1997 e a Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas são os principais instrumentos do regime, sendo que o primeiro foi o responsável pela divisão dos países pertencentes ao regime em dois grupos, o Anexo I que 4 Grupo de cientistas ocidentais que realizam pesquisas na área ambiental. 11 compreende os membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e os países da antiga União Soviética e os países que não pertencem ao Anexo I, logo, os demais Estados que participam do regime. Essa separação tem como objetivo separar quais países apresentam compromissos obrigatórios de emissão de gases de efeito estufa (GEE) para o ano de 2010, no caso, os países do Anexo I (VIOLA, 2002) Além disso, Viola (2002) procura demonstrar a necessidade de existência de uma liderança para que o regime se desenvolvesse. Dentro do seu curso de construção, o regime oscilou em termos de liderança entre a União Europeia e os Estados Unidos, esse último sendo muito importante para a construção do regime como um todo. Outro fator relevante dentro do processo de negociação do regime, apontado pelo autor, foi a construção de coalizões ou grupos que buscavam de forma coletiva, alcançar os seus objetivos individuais e minimizar eventuais impactos negativos para as suas economias. 3. O papel do Brasil no Regime Internacional de Mudanças Climáticas A atuação do Brasil dentro desse regime está muito relacionada à separação entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e ao compartilhamento dos custos e responsabilidades diante dos problemas decorrentes das mudanças climáticas. De acordo com Barros-Platiau (2011), as estratégias de inserção do país no regime estão respaldadas em alguns princípios tradicionais da diplomacia, no caso, responsabilidades comuns, porém diferenciadas5, cooperação internacional, direito ao desenvolvimento, dentre outros. Junto com os países do G77/China, o Brasil apresenta como prioridade principal dentro do regime a realização de ações mais concretas por parte dos países desenvolvidos orientadas para a disponibilização de mais recursos (tanto novos quanto adicionais) associada ao processo de transferência de tecnologia para a resolução dos problemas em questão (BARROS-PLATIAU, 2011). De acordo com Viola (2002) existe uma mudança de postura do país de 1972 até a década de 1990 em relação à percepção da temática ambiental. Enquanto no começo o problema ambiental era algo desconsiderado da perspectiva 5 É um dos princípios do Regime Internacional de mudanças Climáticas 12 governamental (outros problemas eram mais relevantes) e partir dos anos 1980 a postura brasileira muda e passa a incorporar cada vez mais a temática como uma variável a ser considerada. A década de 1990 tem um impacto mais forte em função das negociações da Rio 92 e da própria conjuntura geral que era propícia a uma postura de maior liderança do Brasil na área. Dentro dessa conferência, a posição brasileira era pautada em dois princípios: o da responsabilidade diferenciada em relação às causas e também as soluções dos problemas e a caracterização do problema ambiental como relevante e prioritário para a comunidade internacional. Nas negociações de Kyoto a atuação brasileira se respaldou em quatro dimensões: 1. Direito ao desenvolvimento; 2. Sustentabilidade, 3. Liderança e 4. Evitar a regulação internacional das florestas. Em linhas gerais, Viola (2002) considera que o princípio fundamental da posição brasileira repousa na ideia de que as emissões deveriam ser calculadas diacronicamente desde o final do século XVIII e não levando em consideração apenas os padrões de emissão dos anos 1990. Outro ponto claro apresentado pelo autor é a oscilação da posição brasileira em relação a algumas temáticas onde o país era mais fraco internamente, como no caso das florestas, e onde não era, como na matriz energética limpa e essa relação com posições de apoio ou não a determinados consensos ou possibilidades de acordo entre os países. O grande problema apontado por Barros-Platiau (2011) dentro dessa questão, está relacionado ao fato de que no início da década de 1990, a pauta em termos das responsabilidades entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e suas eventuais emissões de gases de efeito estufa fazia muito mais sentido do que nos últimos anos, dado que a lista do Anexo I do regime, que corresponde aos países desenvolvidos e com metas para redução de suas emissões desses GEE, não contém países como Brasil, China e Índia, por exemplo, que já se configuram entre as principais economias em termos de emissão desses gases no mundo. Os outros pontos apresentados pela autora, no que tange a pauta de reivindicação dos países em desenvolvimento dentro do regime, são os seguintes: o combate à pobreza enquanto parte da ideia de desenvolvimento sustentável e forma de desenvolvimento de um regime mais justo e eficiente e o foco nas políticas de adaptação, ou seja, o cumprimento dos compromissos assumidos pelos países desenvolvidos em relação à cooperação, enquanto ajuda aos países mais pobres na 13 proteção de suas populações e meio ambiente de possíveis danos decorrentes de problemas ambientais (BARROS-PLATIAU, 2011). Em linhas gerais, a atuação brasileira dentro do RIMC apresenta algumas variações entre as décadas de 1990 e 2000. O período inicial de vigência do regime, que correspondeu à época de Fernando Henrique Cardoso na presidência do país, se caracterizou pelo posicionamento brasileiro de ênfase na necessidade de separação das ações a serem desenvolvidas pelos países desenvolvidos e em desenvolvimento (conforme já mencionado acima). Outro ponto recorrente no discurso brasileiro está relacionado ao desenvolvimento do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), principalmente a partir da COP 4, associado ainda à diferenciação de papel dos países no processo de resolução dos problemas ambientais, conforme pode ser verificado no trecho do pronunciamento oficial do Ministro José Vargas do MCT, durante a referida COP: O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo estabelecido pelo Protocolo de Quioto, originado de uma proposta brasileira da qual nos orgulhamos bastante, promoverá a participação voluntária e significativa de todos os países em desenvolvimento para o cumprimento do objetivo da Convenção, segundo o princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Sua implementação efetiva abrirá portas para a cooperação significativa entre as Partes do Anexo I e as não-Anexo I. Assim, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo está no centro dos interesses comuns de todas as Partes da Convenção. Encoraja a ação global conjunta, equilibrando o interesse das nações industrializadas em reduzir o custo de atingir seus objetivos de redução de emissões, com o interesse legítimodas nações em desenvolvimento de desenvolverem-se seguindo um caminho com menos emissões de gases de efeito estufa, ao mesmo tempo em que atendem as suas necessidades de desenvolvimento (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA, 2012) A participação brasileira no regime, que compreende o período do governo Lula, tem como um dos pontos principais a continuidade da ideia de protagonismo brasileiro dentro da área, que se deu a partir da coordenação dos países do G77/China, da presidência do Brasil no grupo das negociações de cooperação de longo prazo da convenção e da participação brasileira na construção do texto “Acordo de Copenhague” em conjunto com o BASIC - Brasil, África do Sul, Índia e China. Esse período ficou marcado também por uma maior participação do MMA e do MRE e pela presença mais forte de representantes do Congresso, do Poder judiciário e de algumas autoridades e organismos estatais e municipais. Em 2010, a atuação brasileira ficou marcada pelo compromisso voluntário de implementar ações de mitigação, se predispondo a reduzir as emissões de GEE, em um percentual 14 máximo de 38,9%, com base em projeções das emissões brasileiras para o ano de 2020 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2011). Essa mudança de postura brasileira em relação à temática, de acordo com Barros-Platiau (2011), está relacionada à mudança de percepção do papel das economias emergentes enquanto também responsáveis pelas emissões de GEE no planeta. A autora ressalta que essa mudança estratégica brasileira ainda está condicionada ao cumprimento das metas obrigatórias por parte dos países do Anexo I e dos Estados Unidos, embora o Brasil já tenha apresentado metas de combate ao desmatamento, que em última instância, representa uma mudança importante em relação à responsabilidade do país junto aos problemas ambientais. Desta forma, esse artigo buscou levantar a partir da literatura existente, o papel exercido pelo Brasil dentro do RIMC, dado que este é um dos pontos de partida para os avanços dentro da realização da pesquisa do doutorado (que ainda está no seu início). Não existe aqui a intenção de esgotar o assunto, mas apenas verificar dentro de trabalhos dos pesquisadores da área elementos que deem suporte aos pontos a serem trabalhos no futuro no desenvolvimento da tese. Referências AXELROD, Robert. A evolução da cooperação. São Paulo: Leopardo, 2010. AXELROD, Robert. KEOHANE, Robert, O. 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