Malloy, J.M. Social Security Policy and the Working Class.

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Social Security Policy and the Working Class in Twentieth-Century Brazil. 
James M. Malloy 
Autor: Bruno Gabriel Witzel de Souza 
 
1. Introdução. 
 O principal ponto argumentado pelo autor é que o projeto de securidade social levado a cabo durante o regime 
varguista, sobretudo durante sua primeira fase, não representou um salto qualitativo, mas apenas quantitativo, no 
sentido de que programas similares de securidade social haviam sido estabelecidos já na década de 1920 como reflexo 
das pressões constantes das classes trabalhadoras. 
 Além disso, os projetos sociais manteriam o mesmo caráter: paternalista e dissuasivo de movimento 
populares. 
 
2. Origens da Política de Securidade Social. 
 O surgimento de projetos de securidade social foi parte de um movimento maior que envolveu os 
requerimentos sociais das novas classes trabalhadores urbanas do Brasil do início do século XX. 
 É nesse período que há a proliferação de organizações trabalhistas militantes, as quais lutam mais por 
melhorias básicas em suas condições de vida e trabalho que por objetivos ideológicos propriamente ditos. Tais 
movimentos são ainda largamente apoiados por uma classe média cada vez mais descontente com o status quo do 
período. 
 Frente a essas agitações sociais, políticos e intelectuais brasileiros começavam a pensar projetos de cunho 
social, entre eles o da securidade social para os trabalhadores. O principal argumento para se prover as melhorias 
sociais era o de que o Brasil, ainda não se tendo desenvolvido como as potências centrais, sobretudo as da Europa, 
ainda poderia efetivar seu desenvolvimento de maneira harmônica, conjugando os interesses das classes proprietárias e 
trabalhadoras. Era, em suma, a idéia de que a classe dominante deveria conduzir as classes trabalhadoras para o bem 
de todos – ou seja, uma aplicação clara de relações sociais paternalistas. 
 Dado esse contexto, o governo Arthur Bernardes seria de fundamental importância no desenho das relações 
sociais brasileiras daquele novo período econômico. Em sua campanha política, apercebendo-se da maior 
potencialidade política representada pelas classes trabalhadoras, aproximou-se delas; é em seu governo que é 
estabelecido o primeiro projeto de securidade social: a Lei Eloy Chaves. Mas é também durante sua administração 
política que se processará uma violenta repressão aos movimentos trabalhistas, de forma que Malloy afirma que foi 
Bernardes o primeiro político a empregar em maior escala a política do “pão e do porrete” no Brasil. 
 Ficavam estabelecidos por esta alguns benefícios, como assistência médica, aposentadorias e pensões, aos 
quais os trabalhadores teriam acesso de acordo com sua própria contribuição (a percentagem da contribuição do 
trabalhador era fixada por lei em 3% dos salários, mas como havia diferenças de salários, cada um receberia de acordo 
com o total contribuído – claro que os que recebem maiores salários, automaticamente recebem os maiores 
benefícios). 
 Para garantir tais benefícios, foram formados os CAPs (Caixas de Aposentadoria e Pensões), instituições que 
recolhiam seus fundos a partir dos trabalhadores, das empresas e do governo, e que tratavam diretamente com cada 
uma das empresas em que os projetos de securidade social fossem implementados. 
 O aspecto paternalista é inerente a essa lei de securidade social: o trabalhador não vê os benefícios da pensão e 
da aposentadoria como direitos seus enquanto cidadão, mas como simples contribuições contratuais; além disso, seu 
objetivo mais premente é o de “evitar o conflito de classes e promover a harmonia social em um clima de lei e ordem”. 
 
3. A Revolução de 1930. 
 O ponto principal defendido pelo autor é o de que “Vargas e sua equipe realmente não definiram novos 
conceitos e princípios na área de securidade social; pelo contrário, eles sistematicamente implementaram um conjunto 
de conceitos políticos em um esquema de reorganização das relações entre o Estado e a sociedade”. 
 O grande objetivo de Vargas foi o de fazer do Estado um pivô para a condução das questões socioeconômicas 
e para levar a cabo um processo de modernização do país, o que, em sua fase posterior, culminaria nos projetos de 
industrialização da nação. 
 Como parte deste imenso projeto, Vargas teria de manter e ampliar o controle do Estado sobre as questões 
sociais, aprofundando o que fora feito no período anterior, e para tanto utilizar-se-ia largamente dos programas de 
securidade social. Assim, “Vargas e sua equipe buscaram aumentar o poder regulatório autônomo do Estado ao 
cooptar grupos potenciais de pressão”. Esta “cooptação e controle esteve particularmente voltada ao movimento 
trabalhista” de modo a desmembrar qualquer base de oposição e para transformar as classes trabalhadoras em um 
amplo apoio do regime. 
 Sob este contexto, os programas de securidade social passaram a ser organizados por categorias nacionais de 
trabalhadores: assim, além das CAPs, criadas para empresas específicas, foram organizadas os IAPs (Institutos de 
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Aposentadoria e Pensão), que seriam os responsáveis pela securidade social de grupos de trabalhadores de ramos 
específicos da economia: trabalhadores das docas, dos bancos, das indústrias etc. 
 Ora, vê-se de imediato que tal concepção dos trabalhadores em categorias funcionais quebrava completamente 
qualquer noção de “classe trabalhadora” no sentido mais amplo da palavra, fragmentando a possibilidade de quaisquer 
movimentos sociais ou união trabalhista. 
 Além disso, tanto as CAPs quanto os IAPs trabalhavam diretamente ou com as empresas ou com as categorias 
representadas, de forma que não se criou uma única lei de securidade social, mas todo um rol de acordos e leis que 
estabeleciam benefícios e relações sociais muito diferentes entre um instituto e outro. 
 Assim, ao fim da década de 1930, o “Brasil tinha um complexo sistema de securidade social baseado em uma 
série de CAPs e IAPs funcionando de acordo com um variedade de leis e de procedimentos operacionais. Em 1938, 
existiam 99 CAPs e 5 IAPs, com uma população segurada de quase três milhões de pessoas”. 
 Um dos grandes problemas desta fragmentação das leis de securidade social no Brasil foi o peleguismo daí 
decorrente e que retardaria fortemente quaisquer reformas: junto a cada CAP e IAP, as classes trabalhadoras e 
empregadoras tinham seus representantes. Não é de se admirar que estes indivíduos obtivessem grande influência 
política, afinal controlavam a alocação dos recursos dos fundos para os empregados. Assim, qualquer negociação de 
reformas da securidade social teria que enfrentar os interesses muito diferentes (e por vezes opostos) de cada uma 
dessas instituições. 
 
4. A Questão das Reformas. 
 A organização da securidade social no Brasil durante o período varguista criaria, conforme visto acima, 
imensos problemas para qualquer tipo de reformas: como a legislação da securidade fragmentou-se imensamente e 
acabou imbricada de muitos interesses políticos diversos, qualquer alteração mexeria profundamente com diversos 
interesses sociais, políticos e econômicos. 
 Assim, quando ao final da IIGM passou-se a discutir a necessidade de modernização do sistema brasileiro de 
securidade social, através da universalização das classes atendidas, da uniformização dos benefícios concedidos e da 
centralização administrativa, poucos progressos seriam realizados. “Assim, líderes de sindicatos e políticos criados 
pelo próprio sistema varguista também desenvolveram interesses velados em manter um sistema de fundos múltiplos 
no qual eles tinham acesso a meios extremamente importantes para criar uma clientela e, a partir dela, aumentar seu 
poder e influência”. 
 O país passava, além do mais, por uma forte turbulência política,com Vargas perdendo suas bases de coalizão 
e voltando-se a uma política cada vez mais populista. Mesmo após sua queda, a reforma da securidade social ainda 
estender-se-ia por muito tempo: apenas em 1960 chega-se à chamada Lei Orgânica da Previdência Social, que em 
princípio apenas garantiu benefícios uniformes para os segurados. 
 
5. A Dominância do Modelo Administrativo Tecnocrático. 
 A Revolução de 1964 foi um claro retorno aos primeiros períodos do varguismo no que diz respeito ao 
controle do Estado sobre os movimentos sociais, embora com um sentido inverso: Vargas realizou uma inclusão 
controlada da força trabalhista, enquanto os militares efetivaram uma exclusão controlada daquela classe, objetivando 
minar-lhe a militância política. 
 Com os militares, realizou-se uma profunda reforma na securidade social, eliminando os principais aspectos 
de luta política em que a questão estivera envolvida ao longo do período de 1945-1964. Criou-se desta feita o Instituto 
de Previdência Social, criado de forma a “eliminar efetivamente qualquer influência real dos líderes trabalhistas ou 
representantes de outros grupos de interesse”. Formava-se o que o autor chama de uma “administração tecnocrática”, 
que tendo eliminado as disputas político-sociais mais renhidas, poderá empreender reformas para universalização do 
sistema de securidade social e de centralização dos órgãos garantidores dos benefícios.