Resumo Sistema Orçamentário Brasileiro

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Sistema Orçamentário Brasileiro: Planejamento, Equilíbrio Fiscal e Qualidade do Gasto Público. 
Marcos José Mendes. 
 
1. Sistema orçamentário do Governo Federal 
1.1. O Sistema PPA, LDO e LOA 
1.1.1. Hierarquia das três leis ordinárias: PPA, LDO e LOA. 
1.1.1.1. Lei do Plano Plurianual (PPA): ideia é que seja mais abrangente, com duração de quatro anos, com a 
função principal de fixar diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital (investimentos 
públicos) e p/ as despesas de duração continuada. É um instrumento de planejamento de longo prazo. 
1.1.1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): não pode conter dispositivos que contrariem a PPA; tem a função 
de fixar os parâmetros gerais para orientação do ano seguinte, estabelecendo metas e prioridades. 
1.1.1.3. Lei Orçamentária Anual (LOA): não pode contrariar as duas primeiras; tem vigência anual; sua principal 
função é estimar a receita pública e fixar a despesa para o exercício financeiro. É subdividida em 
orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das empresas estatais. 
1.1.2. Característica importante do modelo: 
1.1.2.1. A vigência do PPA não é coincidente com o período de mandato presidencial (cobre do segundo ano de 
mandato de um Presidente até o primeiro ano de mandato do próximo.) 
1.1.2.2. Objetivo implícito: induzir uma continuidade no processo de planejamento do setor público 
1.1.3. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
1.1.3.1. Introduziu progressos importantes no processo orçamentário 
1.1.3.1.1. Reforçou o papel da LDO como instrumento de imposição de equilíbrio fiscal: 
1.1.3.1.1.1. Determinou que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio de receitas e despesas 
1.1.3.1.1.2. Determinou que a LDO deveria conter anexos de metas e riscos fiscais 
1.1.3.1.2. Estabeleceu que o Poder Executivo deve, a partir da aprovação da LOA, estabelecer uma 
programação financeira e um cronograma mensal de desembolso. 
1.1.3.1.2.1. Execução de receitas e despesas incompatível com o cumprimento das metas de resultado 
primário e nominal, abre a possibilidade de contingenciamento do orçamento. 
1.2. Avaliação do sistema PPA, LDO e LOA – os problemas 
1.2.1. Realidade política contraria a sistemática de executar PPA de Governo anterior 
1.2.1.1. Prática tem mostrado que os PPA são ignorados como instrumentos de transição 
1.2.2. Sistema político faz com que a prioridade seja a LOA 
1.2.2.1. Fica em segundo plano os aspectos de racionalidade do processo orçamentário, priorizando-se o 
equilíbrio fiscal e, ao mesmo tempo, executando o máximo possível de preferências de gastos da base 
aliada, visando manter maioria no Congresso ter apoio em outros projetos. 
1.2.2.2. PPA passa a ser uma formalidade legal 
1.2.3. Inconsistência de prazos de tramitação que ocorre nos anos de aprovação de um novo PPA 
1.2.3.1. No primeiro ano de vigência do PPA, a LDO precede o PPA o que inverte a lógica do processo 
1.3. O processo orçamentário: as três principais fases (LOA) 
1.3.1. Elaboração pelo Poder Executivo 
1.3.1.1. Ministério do Planejamento: Da estimativa de receitas desconta os valores a serem empregados em 
despesas obrigatórias e o valor fixado na LDO para o resultado primário. O que sobra é destinado às 
despesas não obrigatórias de custeio e investimento 
1.3.1.2. Ministério do Planejamento: De posse deste valor fixa cota de despesa para cada ministério. Cada 
ministério aloca internamente os recursos e enviam suas propostas de volta ao Ministério do 
Planejamento que as consolida e repassa uma proposta de orçamento ao Presidente da República para 
envio ao Congresso 
1.3.2. Alteração pelo Poder Legislativo 
1.3.2.1. Parlamentares têm forte incentivo para aumentar a despesa prevista no orçamento para atender seus 
interesses eleitorais e de grupos de pressão 
1.3.2.2. Montante total de recursos disponível para as emendas provém de duas fontes: elevação de receita ou 
corte de algumas categorias de despesa 
1.3.2.3. Ponto fundamental da tramitação do orçamento: reestimativa das receitas. Assim que inicia a 
tramitação do projeto da lei da LOA, um relator é nomeado para checar a estimativa de receitas feita 
pelo poder executivo 
1.3.2.4. Congresso sempre considera que o Executivo subestimou a receita e a reestima para cima, abrindo 
espaço para que os parlamentares introduzam no orçamento mais despesa, via emendas. 
1.3.2.4.1. Processo decisório do orçamento: jogo cujo processo central envolve a fixação da receita pelo 
Executivo e sua reestimativa pelo Legislativo. Sabendo que o Legislativo vai reestimar para cima a 
receita, o Executivo tem incentivos para enviar ao Congresso uma receita subestimada 
1.3.2.4.2. Principal objetivo dos parlamentares ao reestimar a receita é dispor de recursos para aumentar a 
despesa de investimentos, quase sempre aqueles de interesse das suas bases eleitorais ou de seus 
financiadores de campanha 
1.3.2.4.3. Fato: Executivo envia um orçamento ao Congresso com poucos investimentos, pois sabe que o 
Legislativo vai ampliá-los. O Executivo, então, faz o contingenciamento dos recursos a fim de 
controlar a base de apoio e manter o equilíbrio fiscal, mas executa parcialmente as demandas do 
Legislativo 
1.3.2.4.4. Resultado: a execução dos investimentos fica em um meio termo entre a proposta do Executivo e 
o desejo do Legislativo 
1.3.2.5. Principal ação do Congresso na transformação do orçamento proposto pelo Executivo: elevar a receita 
estimada e utilizar esses recursos adicionais para introduzir, via emendas, mais despesas de 
investimento. 
1.3.3. Execução pelo Poder Executivo 
1.3.3.1. Aprovada a LOA pelo Congresso, ela deve ser sancionada pelo Presidente da República 
1.3.3.2. Vetos ocorrem, mas o que afeta de forma significativa o orçamento é o contingenciamento (“limitação 
de empenho e movimentação financeira”). 
1.3.3.3. Publica-se um decreto do Presidente impondo limites à despesa e na medida em que a receita vai 
entrando no cofre do Tesouro as verbas vão sendo liberadas. 
1.3.3.4. Existência do contingenciamento faz surgir o debate sobre o “orçamento obrigatório” 
1.3.3.5. “Orçamento obrigatório”: consiste em proibir o Poder Executivo de contingenciar a liberação das 
verbas; 100% dos recursos previstos devem ser liberados para gastos 
1.3.3.6. Forma heterodoxa de execução do orçamento: contingenciamento 
1.3.3.7. Reforça os poderes do Executivo para atingir os seus objetivos principais: cumprir as metas fiscais e 
controlar o voto dos parlamentares, através dos “restos a pagar”. 
1.3.3.7.1. Despesa pública se faz em três estágios: “empenho”, “liquidação” e “pagamento” 
1.3.3.7.2. Caso a despesa empenhada e liquidada não seja paga até o final do ano, ela vai para o orçamento 
como “restos a pagar”. 
1.3.3.7.3. O Poder Executivo utiliza do artifício de deixar de pagar despesas já empenhadas e liquidadas; 
empurrando-as para os restos a pagar do exercício seguinte. Isso é feito para similar que a LRF está 
sendo respeitada (se não houver a frustração de receita que motivou o contingenciamento, as 
despesas previamente programadas devem ser empenhadas); para elevar o superávit primário e; 
para manter os parlamentares sob controle. 
1.4. Avaliação do processo orçamentário 
1.4.1. Sucesso do ponto de vista do cumprimento das metas de superávit primário 
1.4.2. Processo de liberação de recursos degenerou para um mecanismo direto de suborno de congressistas e para o 
uso de emendas parlamentares como instrumento de desvio de recursos 
1.4.3. Impacto negativo sobre os preços dos produtos por causa da incerteza dos fornecedores do Governo quanto ao 
momento do pagamento 
1.4.4. Elevado custo de transação. Lobistas de empresas, assessores parlamentares e beneficiários de programaspúblicos pressionam pelo empenho e liquidação da despesa e depois pelo pagamento de restos a pagar. 
Oportunidades de corrupção. 
1.4.5. Dificuldade de administração dos programas devido à falta de regularidade e previsibilidade na liberação de 
recursos 
1.4.6. Uso da liberação de recursos de emendas parlamentares como instrumento de cooptação política faz com que os 
recursos sejam liberados sem análise adequada da qualidade dos projetos financiados 
1.5. Conclusões e Possibilidades de aperfeiçoamento do sistema orçamentário 
1.5.1. Conclusões 
1.5.1.1. O sistema orçamentário brasileiro é dominado por ações de curto prazo 
1.5.1.2. Não existe de fato um sistema de planejamento de médio e longo prazo 
1.5.1.3. O sistema de planejamento baseado no PPA é simplesmente uma formalidade burocrática, conduzida a 
reboque da execução cotidiana do orçamento 
1.5.2. Possibilidade de aperfeiçoamento 
1.5.2.1. Ponto chave: estimativa da receita 
1.5.2.2. Sugestão: criação de uma comissão técnica conjunta do Executivo e do Legislativo encarregada de fazer 
uma única estimativa de receita, de forma a acabar com o jogo de subestimativas e correções de 
estimações. Comissão divulgaria com antecedência a metodologia da estimativa, bem como um 
calendário das reestimativas 
1.5.2.3. LDO listaria os projetos e atividades que receberiam suplementação de fundos em caso de reestimativas 
positivas de receitas, bem como os que perderiam receita em caso de reestimativa para baixo 
1.5.2.4. A partir daí seria possível caminhar gradualmente para um orçamento em que fosse efetivamente 
executada a despesa ali programada, com a liberação dos recursos de forma homogênea ao longo do 
ano 
1.5.2.5. Pré-condição para acabar com o regime de contingenciamento, sem comprometer o equilíbrio fiscal: 
conter a rigidez e o ritmo de crescimento da despesa 
 
2. Regime fiscal de despesa rígida e crescente 
2.1. Descrição Geral 
2.1.1. Na Constituição de 1988 observamos uma forte descentralização de recursos, através do aumento das 
transferências obrigatórias para estados e municípios; uma vinculação de receitas de alguns tributos e 
contribuições a despesas de alguns setores; a expansão da fixação de despesas obrigatórias em algumas áreas 
(saúde, previdência, etc.). O resultado foi um orçamento rígido (previamente alocado por determinações 
constitucionais e legais) e com despesas crescentes 
2.1.2. Formas disponíveis para lidar com o desequilíbrio fiscal crônico 
2.1.2.1. Contingenciamento de despesas 
2.1.2.2. Expansão da receita fiscal 
2.1.2.2.1. Elevação de impostos apresenta dois problemas: i) os principais impostos são partilhados com 
estados e municípios; ii) a Constituição estabelece que 20% da arrecadação de qualquer imposto 
novo criado pela União deve ser partilhado com estados e municípios 
2.1.2.2.2. Criação e elevação de alíquotas de contribuições sociais e econômicas 
2.1.2.2.2.1. Vantagem: não compartilhamento e não sujeição ao princípio da anualidade 
2.1.2.2.2.2. Desvantagem: contribuições são, por definição, vinculadas às ações para as quais foram 
criadas. Todas as contribuições sociais sobre a folha de pagamentos, receita, lucro ou 
faturamento de empresas devem ser destinadas ao custeio de ações da seguridade social; 
contribuições visando o domínio econômico estão atreladas a programas de infraestrutura e 
assim por diante. 
2.1.2.2.2.3. Se o objetivo da expansão fosse apenas financiar a despesa crescente, a vinculação das 
contribuições não seria um problema, pois parte significativa da expansão dos gastos ocorre 
na órbita do orçamento da seguridade social 
2.1.2.2.2.4. Mas as contribuições estavam sendo elevadas não apenas para isso, mas também para gerar 
recursos para pagar os juros e amortização da dívida pública. 
2.1.2.2.2.5. A criação da DRU permitiu que parte da receita adicional obtida via contribuições fosse 
desvinculada do uso das áreas predefinidas, podendo ser utilizadas no pagamento de serviços 
da dívida pública. A principal função da DRU é permitir o livre uso de recursos arrecadados 
por contribuições sociais. 
2.2. Despesas obrigatórias 
2.2.1. São aquelas que a União é obrigada a fazer por determinação da Constituição ou de leis e que não podem ser 
contingenciadas 
2.2.1.1. Benefícios previdenciários 
2.2.1.2. Benefícios concedidos pela LOAS 
2.2.1.3. Abono salarial e seguro desemprego 
2.2.1.4. Gasto em ações e serviços públicos de saúde 
2.2.1.5. Despesa do Judiciário, Legislativo (inclusive Tribunal de Contas da União) e Ministério Público 
2.2.2. Esses itens de despesa serem obrigatórios não é problema, o problema é que quase todos crescem 
aceleradamente. 
2.2.2.1. Benefícios da LOAS e abono salarial: indexados ao salário-mínimo 
2.2.2.2. Benefícios previdenciários: influenciados pelo valor do salário mínimo 
2.2.2.3. Valor do seguro-desemprego: não está legalmente vinculado ao salário-mínimo, mas recebe sua 
influência 
2.2.2.4. Ampliação dos beneficiários também faz com que essas despesas se acelerem 
2.3. Despesas “quase-obrigatórias” 
2.3.1. Possuem um pouco mais de flexibilidade 
2.3.1.1. Despesa de pessoal e encargos sociais 
2.3.1.2. Bolsa Família 
2.3.1.3. Subsídios creditícios e apoio financeiro à agricultura 
2.3.1.4. Educação (programas federais de merenda escolar, apoio ao transporte escolar, complementação da 
União a verbas do Fundeb) 
2.4. Vinculação de receitas 
2.4.1. Receita vinculada é aquela proveniente de tributo ou contribuição cujos valores arrecadados são direcionados, 
por lei ou pela Constituição, a uma determinada despesa 
2.4.2. Por definição todas as contribuições são vinculadas a algum tipo de despesa. Mas a Constituição também prevê a 
vinculação de impostos e taxas 
2.4.2.1. 18% da receita de impostos para a educação 
2.4.2.2. CSLL (contribuição social sobre o lucro líquido) e COFINS (contribuição para financiamento da 
seguridade social): financiam a seguridade social 
2.4.2.3. PIS (contribuição para o Programa de Integração Social) e PASEP (Programa de Formação do Patrimônio 
do Servidor Público): 60% para custear seguro-desemprego, abono salarial e programas como 
treinamento e requalificação da mão-de-obra e 40% repassados ao BNDES para financiar programas de 
desenvolvimento econômico 
2.4.2.4. CIDE (Contribuição de intervenção no domínio econômico): vinculada à aplicação em pagamento de 
subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de 
petróleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria de petróleo e gás; 
financiamento de programas de infra-estrutura de transportes 
2.4.3. A princípio a vinculação de uma receita a uma despesa tornaria essa despesa tão rígida quanto uma despesa 
obrigatória. Se o governo é obrigado a aplicar x% de um imposto em um dado gasto e se a arrecadação de tal 
imposto cresce, o gasto ao qual o imposto está vinculado também crescerá 
2.4.3.1. Mas isso é verdade somente no caso de vinculações de receitas tributárias a transferências 
constitucionais e legais 
2.4.3.2. No caso de vinculações de receitas a órgãos, fundos e despesas do próprio Governo Federal, as receitas 
vinculadas podem ser contingenciadas 
2.4.3.2.1. Podendo haver o contingenciamento, a vinculação de receitas não gera, automaticamente, despesa. 
Assim, em termos de rigidez da despesa, as receitas vinculadas representam um problema menor 
que as despesas obrigatórias e semi-obrigatórias. 
2.4.3.2.2. Parte significativa das receitas vinculadas e jogada para os restos a pagar. 
2.4.4. Se não for gasta na finalidade à qual está vinculada, a receita vinculada não pode ser empregada em nenhuma 
outra despesa. Essa rigidez atrapalha se o objetivo for a geração desuperávits para o pagamento dos juros da 
dívida, pois a parte do superávit gerado pelo contingenciamento de recursos vinculados não poderá ser usado 
para pagar os juros da dívida. 
2.4.5. Mesmo assim vale a pena contingenciar os recursos, ainda que eles não possam ser usados para pagar os juros da 
dívida: os recursos em caixa, por consistirem um ativo do Tesouro reduzirão a dívida líquida do setor público 
2.4.6. Solução parcial para o problema 
2.4.6.1. Desvinculação das Receitas da União (DRU), cuja principal função é permitir o livre uso de recursos 
arrecadados por contribuições sociais (seja para financiar despesas primárias ou o pagamento de juros 
da dívida pública) 
2.4.6.2. Desvinculação permite que pelo menos os 20% que a DRU desvincula da finalidade original sejam 
livremente utilizados para o pagamento de juros 
2.5. Mudando o regime fiscal 
2.5.1. Principal estratégia para mudar o regime fiscal é atuar sobre os fatores que determinam o crescimento acelerado 
das despesas obrigatórias e quase-obrigatórias. 
2.5.1.1. Há um alto custo político, pois seria necessário tomar medidas como as que seguem: reajustes menos 
generosos para o salário mínimo, desvincular os benefícios previdenciários do salário mínimo, adequar 
os parâmetros de concessão de benefícios previdenciários às mudanças demográficas, flexibilizar a 
regra de gasto mínimo em saúde e de transferências a estados e municípios, impor limite à autonomia 
dos poderes autônomos, investir em uma política de pessoal racional com perspectiva de longo prazo, 
etc. 
2.5.2. A vinculação de receitas é um problema menor, pois não necessariamente implica um aumento de despesas. O 
contingenciamento evita esse aumento e a DRU tem permitido o uso de parte do dinheiro contingenciado para o 
pagamento de juros da dívida.