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Resumo Sistema Orçamentário Brasileiro

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Sistema Orçamentário Brasileiro: Planejamento, Equilíbrio Fiscal e Qualidade do Gasto Público. 
Marcos José Mendes. 
 
1. Sistema orçamentário do Governo Federal 
1.1. O Sistema PPA, LDO e LOA 
1.1.1. Hierarquia das três leis ordinárias: PPA, LDO e LOA. 
1.1.1.1. Lei do Plano Plurianual (PPA): ideia é que seja mais abrangente, com duração de quatro anos, com a 
função principal de fixar diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital (investimentos 
públicos) e p/ as despesas de duração continuada. É um instrumento de planejamento de longo prazo. 
1.1.1.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): não pode conter dispositivos que contrariem a PPA; tem a função 
de fixar os parâmetros gerais para orientação do ano seguinte, estabelecendo metas e prioridades. 
1.1.1.3. Lei Orçamentária Anual (LOA): não pode contrariar as duas primeiras; tem vigência anual; sua principal 
função é estimar a receita pública e fixar a despesa para o exercício financeiro. É subdividida em 
orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das empresas estatais. 
1.1.2. Característica importante do modelo: 
1.1.2.1. A vigência do PPA não é coincidente com o período de mandato presidencial (cobre do segundo ano de 
mandato de um Presidente até o primeiro ano de mandato do próximo.) 
1.1.2.2. Objetivo implícito: induzir uma continuidade no processo de planejamento do setor público 
1.1.3. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
1.1.3.1. Introduziu progressos importantes no processo orçamentário 
1.1.3.1.1. Reforçou o papel da LDO como instrumento de imposição de equilíbrio fiscal: 
1.1.3.1.1.1. Determinou que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio de receitas e despesas 
1.1.3.1.1.2. Determinou que a LDO deveria conter anexos de metas e riscos fiscais 
1.1.3.1.2. Estabeleceu que o Poder Executivo deve, a partir da aprovação da LOA, estabelecer uma 
programação financeira e um cronograma mensal de desembolso. 
1.1.3.1.2.1. Execução de receitas e despesas incompatível com o cumprimento das metas de resultado 
primário e nominal, abre a possibilidade de contingenciamento do orçamento. 
1.2. Avaliação do sistema PPA, LDO e LOA – os problemas 
1.2.1. Realidade política contraria a sistemática de executar PPA de Governo anterior 
1.2.1.1. Prática tem mostrado que os PPA são ignorados como instrumentos de transição 
1.2.2. Sistema político faz com que a prioridade seja a LOA 
1.2.2.1. Fica em segundo plano os aspectos de racionalidade do processo orçamentário, priorizando-se o 
equilíbrio fiscal e, ao mesmo tempo, executando o máximo possível de preferências de gastos da base 
aliada, visando manter maioria no Congresso ter apoio em outros projetos. 
1.2.2.2. PPA passa a ser uma formalidade legal 
1.2.3. Inconsistência de prazos de tramitação que ocorre nos anos de aprovação de um novo PPA 
1.2.3.1. No primeiro ano de vigência do PPA, a LDO precede o PPA o que inverte a lógica do processo 
1.3. O processo orçamentário: as três principais fases (LOA) 
1.3.1. Elaboração pelo Poder Executivo 
1.3.1.1. Ministério do Planejamento: Da estimativa de receitas desconta os valores a serem empregados em 
despesas obrigatórias e o valor fixado na LDO para o resultado primário. O que sobra é destinado às 
despesas não obrigatórias de custeio e investimento 
1.3.1.2. Ministério do Planejamento: De posse deste valor fixa cota de despesa para cada ministério. Cada 
ministério aloca internamente os recursos e enviam suas propostas de volta ao Ministério do 
Planejamento que as consolida e repassa uma proposta de orçamento ao Presidente da República para 
envio ao Congresso 
1.3.2. Alteração pelo Poder Legislativo 
1.3.2.1. Parlamentares têm forte incentivo para aumentar a despesa prevista no orçamento para atender seus 
interesses eleitorais e de grupos de pressão 
1.3.2.2. Montante total de recursos disponível para as emendas provém de duas fontes: elevação de receita ou 
corte de algumas categorias de despesa 
1.3.2.3. Ponto fundamental da tramitação do orçamento: reestimativa das receitas. Assim que inicia a 
tramitação do projeto da lei da LOA, um relator é nomeado para checar a estimativa de receitas feita 
pelo poder executivo 
1.3.2.4. Congresso sempre considera que o Executivo subestimou a receita e a reestima para cima, abrindo 
espaço para que os parlamentares introduzam no orçamento mais despesa, via emendas. 
1.3.2.4.1. Processo decisório do orçamento: jogo cujo processo central envolve a fixação da receita pelo 
Executivo e sua reestimativa pelo Legislativo. Sabendo que o Legislativo vai reestimar para cima a 
receita, o Executivo tem incentivos para enviar ao Congresso uma receita subestimada 
1.3.2.4.2. Principal objetivo dos parlamentares ao reestimar a receita é dispor de recursos para aumentar a 
despesa de investimentos, quase sempre aqueles de interesse das suas bases eleitorais ou de seus 
financiadores de campanha 
1.3.2.4.3. Fato: Executivo envia um orçamento ao Congresso com poucos investimentos, pois sabe que o 
Legislativo vai ampliá-los. O Executivo, então, faz o contingenciamento dos recursos a fim de 
controlar a base de apoio e manter o equilíbrio fiscal, mas executa parcialmente as demandas do 
Legislativo 
1.3.2.4.4. Resultado: a execução dos investimentos fica em um meio termo entre a proposta do Executivo e 
o desejo do Legislativo 
1.3.2.5. Principal ação do Congresso na transformação do orçamento proposto pelo Executivo: elevar a receita 
estimada e utilizar esses recursos adicionais para introduzir, via emendas, mais despesas de 
investimento. 
1.3.3. Execução pelo Poder Executivo 
1.3.3.1. Aprovada a LOA pelo Congresso, ela deve ser sancionada pelo Presidente da República 
1.3.3.2. Vetos ocorrem, mas o que afeta de forma significativa o orçamento é o contingenciamento (“limitação 
de empenho e movimentação financeira”). 
1.3.3.3. Publica-se um decreto do Presidente impondo limites à despesa e na medida em que a receita vai 
entrando no cofre do Tesouro as verbas vão sendo liberadas. 
1.3.3.4. Existência do contingenciamento faz surgir o debate sobre o “orçamento obrigatório” 
1.3.3.5. “Orçamento obrigatório”: consiste em proibir o Poder Executivo de contingenciar a liberação das 
verbas; 100% dos recursos previstos devem ser liberados para gastos 
1.3.3.6. Forma heterodoxa de execução do orçamento: contingenciamento 
1.3.3.7. Reforça os poderes do Executivo para atingir os seus objetivos principais: cumprir as metas fiscais e 
controlar o voto dos parlamentares, através dos “restos a pagar”. 
1.3.3.7.1. Despesa pública se faz em três estágios: “empenho”, “liquidação” e “pagamento” 
1.3.3.7.2. Caso a despesa empenhada e liquidada não seja paga até o final do ano, ela vai para o orçamento 
como “restos a pagar”. 
1.3.3.7.3. O Poder Executivo utiliza do artifício de deixar de pagar despesas já empenhadas e liquidadas; 
empurrando-as para os restos a pagar do exercício seguinte. Isso é feito para similar que a LRF está 
sendo respeitada (se não houver a frustração de receita que motivou o contingenciamento, as 
despesas previamente programadas devem ser empenhadas); para elevar o superávit primário e; 
para manter os parlamentares sob controle. 
1.4. Avaliação do processo orçamentário 
1.4.1. Sucesso do ponto de vista do cumprimento das metas de superávit primário 
1.4.2. Processo de liberação de recursos degenerou para um mecanismo direto de suborno de congressistas e para o 
uso de emendas parlamentares como instrumento de desvio de recursos 
1.4.3. Impacto negativo sobre os preços dos produtos por causa da incerteza dos fornecedores do Governo quanto ao 
momento do pagamento 
1.4.4. Elevado custo de transação. Lobistas de empresas, assessores parlamentares e beneficiários de programas
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