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Política Contemporânea ILB Senado

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saberes.senado.leg.br
Política
Contemporânea
Módulo I - Representação Política 
Ao final do Módulo I, o aluno deverá ser capaz de: 
 
 Conhecer o conceito de Representação Política; 
 
 identificar as características do Sistema Representativo; 
 
 reconhecer modificações que o Sistema Representativo sofreu ao longo 
de sua história. 
 
Introdução 
Neste Módulo, vamos abordar o instituto da Representação Política de 
duas maneiras. 
Na primeira, apresentaremos uma definição geral do Sistema 
Representativo, elaborada a partir da comparação com o sistema alternativo de 
governo participativo, a Democracia Direta. 
Na segunda, vamos analisar as mudanças por que passou esse sistema, 
desde a sua formação no final século XVIII até os nossos dias, a partir da 
conceituação do autor Bernard Manin. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - Modalidades do Sistema Representativo 
Se excluirmos de todos os sistemas de governo registrados ao longo da 
história os regimes despóticos, nos quais as decisões estão completamente fora 
do alcance da vontade e influência dos cidadãos, restam para nossa análise dois 
grandes sistemas de governo: a democracia direta e o sistema representativo. 
Para traçar a diferença precisa entre eles, é preciso evitar dois erros muito 
presentes em nosso senso comum. 
De acordo com o primeiro erro, na democracia direta, o povo, reunido em 
assembleia, é responsável imediato por todas as decisões. Não haveria, 
portanto, mandatários, sejam eles eleitos ou escolhidos por sorteio. O problema 
é que um sistema como esse jamais existiu. Pelo menos, não é o que os dados 
disponíveis nos dizem sobre os exemplos históricos de democracia direta, seja 
na Grécia clássica, seja nos cantões suíços de hoje. Nesses, e em todos os 
demais casos conhecidos, sempre houve e há funcionários eleitos e/ou 
sorteados incumbidos de tomar decisões importantes para a comunidade. 
Conforme o segundo erro, haveria simplesmente uma relação de 
continuidade entre a democracia direta e o sistema representativo. Na 
observação conhecida de Rousseau, o tamanho das sociedades políticas 
inviabiliza hoje a democracia direta e teríamos que nos contentar com uma 
democracia menor, imperfeita, porém exequível, na forma do sistema 
representativo. 
No entanto, essa ideia colide com a percepção dos teóricos fundadores 
do sistema representativo, que o viam como algo oposto e superior à democracia 
direta. Para Sièyes, a representação é indispensável na sociedade moderna, 
onde o cidadão se ocupa principalmente do próprio bem-estar e não tem tempo 
para a participação política. Para Madison, a representação política deixaria o 
poder nas mãos dos mais sábios e produziria decisões intrinsecamente 
superiores àquelas que o povo em sua totalidade tomaria. Nos dois casos, os 
representantes, por seleção ou por especialização, seriam mais capazes de 
tomar decisões corretas que seus representados. Antes de uma relação de 
continuidade, transparece nesses argumentos uma relação de oposição entre 
democracia direta e sistema representativo. 
Para resolver a questão, podemos partir de uma observação de Madison: 
a diferença real entre um e outro sistema não está na exclusão completa dos 
representantes do povo na democracia direta, mas na exclusão completa do 
povo reunido de qualquer decisão no sistema representativo. Num e noutro 
sistema, há representantes, eleitos ou sorteados, mas somente no sistema 
representativo esses representantes detêm o monopólio das deliberações 
políticas. 
A seguir, trataremos de alguns princípios gerais que caracterizam o 
sistema representativo. 
Os quatro princípios assinalados a seguir desenvolveram-se pela primeira 
vez no Reino Unido, a partir da segunda metade do século XIX, de onde se 
espalharam pela Europa continental. 
Primeiro princípio: os governantes são selecionados por meio de eleições 
regulares. 
Este princípio afirma duas coisas distintas: só os representantes 
governam e são escolhidos mediante eleição. Em contraste, nas democracias 
diretas, a assembleia de cidadãos toma decisões e é comum a escolha por 
sorteio, de acordo com a lógica de dar a todo cidadão que o deseje a 
oportunidade igual de participar do governo. No exemplo ateniense, cargos que 
demandassem habilidade técnica, como generais e tesoureiros, eram 
preenchidos por eleição, com possibilidade de reeleição. Já os mandatos no 
colegiado que executava as decisões da Assembleia e nos tribunais eram 
sujeitos a sorteio e a recondução era vedada, na lógica de dividir esses cargos 
pelo maior número possível de cidadãos. 
Segundo princípio: as decisões dos governantes mantêm algum grau de 
independência em relação à vontade dos representados. 
Desde o início o sistema representativo posicionou-se contra todo tipo de 
mandato imperativo, assim como contra sua consequência lógica, a 
possibilidade de os representados substituírem seus representantes antes do 
término de seus mandatos. 
Terceiro princípio: os representados podem manifestar livremente suas 
opiniões. 
Há uma opinião pública, livre, que os representantes não podem controlar e 
precisam levar em consideração se querem pensar na eleição seguinte. 
Quarto princípio: as decisões são submetidas a debate público. 
Em algum momento do processo, as decisões passam por um debate aberto e 
transparente. 
A seguir, apresentaremos, em linhas gerais, a tipologia dos sistemas 
representativos proposta pelo cientista político Bernard Manin. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - As Metamorfoses do Sistema Representativo 
Desde a segunda metade do século XIX, o sistema representativo passou 
por mudanças profundas, que Manin agrupa em torno de duas grandes 
metamorfoses. A primeira delas marcou, no final do século XIX, a passagem da 
democracia de notáveis, denominada por ele de parlamentarianismo, para a 
democracia de partidos. A segunda representou o fim da democracia de partidos 
e o surgimento de um tipo de democracia que o autor qualifica como de auditório. 
Três observações são importantes para compreender a tipologia de 
sistemas representativos que Manin elabora: 
A primeira remete ao fato que os tipos construídos são tipos ideais, no 
sentido weberiano do termo. Ou seja, são construções conceituais que reúnem 
um conjunto de características, enfatizadas, com afinidade lógica entre si. Sua 
utilidade reside na comparação com casos empiricamente observados que 
apresentam quase sempre uma mistura de traços presentes em diversos tipos. 
A segunda refere-se à inspiração histórica da tipologia. É evidente que os 
tipos foram inspirados numa sequência histórica determinada, o 
desenvolvimento do sistema representativo nos países ocidentais nos séculos 
XIX e XX. Podemos usar a tipologia para analisar a evolução concreta do sistema 
em determinado país. Mas também podemos usá-la para a compreensão de um 
determinado sistema presente, sem considerar seu desenvolvimento histórico. 
A terceira diz respeito ao fundamento empírico da tipologia. Manin não 
criou os argumentos e justificações que caracterizam cada tipo. Todos são 
produtos dos teóricos do sistema em cada período histórico, mas há boas razões 
para supor que os atores do sistema, representados e representantes, 
compartilhavam a crença na validade desses argumentos. 
Tipologia de sistemas representativos elaborados por Manin: 
 1- Remete ao fato que os tipos construídos são tipos ideais, no sentido 
weberiano do termo; 
 2- refere-se à inspiração histórica da tipologia; e 
 3- diz respeito ao fundamento empírico da tipologia.Para melhor compreender a natureza de cada um desses tipos e as 
razões das mudanças que vinculam um ao outro, vamos descrevê-los a partir 
dos quatro princípios mencionados anteriormente, quais sejam: os governantes 
são selecionados por meio de eleições regulares; as decisões dos governantes 
mantém algum grau de independência em relação à vontade dos representados; 
os representados podem manifestar livremente suas opiniões; as decisões são 
submetidas a debate público. 
A consolidação do sistema representativo, primeiro no Reino Unido, 
depois nos demais países da Europa, ocorreu sob duas condições institucionais 
que determinaram seu formato inicial: o voto distrital uninominal como regra 
eleitoral e o voto censitário, ou seja, a restrição do direito de voto aos detentores 
de propriedade e renda. Em decorrência dessas condições, o número de 
eleitores era pequeno e concentrado por localidade. Não havia, nem eram 
necessários, partidos fora do parlamento. 
No que diz respeito à eleição dos representantes, a escolha dos eleitores 
tinha como fundamento a confiança pessoal dos representados nos seus 
representantes e o resultado eleitoral expressava a rede de relações locais dos 
candidatos. O político por excelência era o líder local, o notável. 
A autonomia parcial ou relativa dos representantes manifestava-se na 
defesa apaixonada do voto de consciência dos deputados no parlamento. A 
autonomia do parlamentar era condição da legitimidade do sistema e deveria 
estar acima até mesmo dos compromissos partidários. 
Como consequência, a opinião pública, livre, não coincidia 
necessariamente com a expressão eleitoral da vontade do eleitor. Em outras 
palavras, os eleitores votavam segundo motivações pessoais, em vizinhos de 
sua confiança. Os grandes temas de confronto político não eram objeto das 
campanhas eleitorais e os cidadãos tomavam suas posições sobre eles 
participando de reuniões e assinando petições. Era frequente o conflito entre 
opinião pública e parlamento. 
Finalmente, o espaço para a livre discussão era o próprio parlamento, no 
qual deputados eram, como vimos, livres para mudar suas posições iniciais, para 
convencerem e serem convencidos pelo debate. 
A partir da segunda metade do século XIX, a ampliação progressiva do 
direito de voto, primeiro até o sufrágio universal masculino, depois para o voto 
das mulheres, produziu uma nova situação que pôs fim à democracia dos 
notáveis. Para organizar e mobilizar o novo eleitorado, surgiram os partidos 
políticos, que logo se tornaram partidos de massa, definidos conforme critérios 
ideológicos que refletiam, normalmente, as divisões de classe presentes na 
sociedade. O sistema eleitoral com mais afinidade ao novo modelo foi o voto 
proporcional, que, adotado pela primeira vez em 1900, espalhou-se com sucesso 
em poucos anos. 
Na nova fase do sistema representativo, a quantidade de representados 
tornou impossível o conhecimento pessoal e, consequentemente, a confiança 
pessoal no representante. A eleição passou a expressar a lealdade dos eleitores 
a um determinado partido. O resultado eleitoral tornou-se expressão política, 
embora indireta, da estrutura de classes e a figura central da política deslocou-
se do notável para o militante, o agitador e o burocrata do partido. 
A autonomia parcial dos representantes ganhou nova face: manifestou-se 
na liberdade das lideranças partidárias de definir as prioridades na plataforma do 
partido apresentada aos eleitores. 
A opinião pública tendeu a reproduzir as divisões partidárias, uma vez que 
a maior parte da imprensa escrita foi tomada por jornais de partidos. Com isso, 
a coincidência entre opinião pública e opinião partidária passou a ser a tendência 
dominante. 
O debate público retirou-se do parlamento, uma vez que deputados 
tinham, sempre que necessário, seu voto vinculado à posição definida por seu 
partido. Como disse o líder social-democrata alemão Kautsky, o deputado não 
era mais que a voz do partido no parlamento. O debate passou a acontecer no 
âmbito da discussão interna de cada partido, das negociações entre os partidos 
fora do parlamento, e nas conversas mantidas pelos governos com grupos de 
interesse organizados, como sindicatos de trabalhadores e organizações 
representativas de setores empresariais. 
O uso dos meios de comunicação de massas nas campanhas eleitorais, 
a partir das últimas décadas do século XX, veio alterar profundamente esse 
quadro. O rádio, a televisão e depois, com muito mais intensidade, todos os 
recursos da internet, de certa maneira restabeleceram o contato direto entre 
representante e representado, esquecido desde o fim da era dos notáveis. 
Partidos e suas burocracias, por muitas décadas os mediadores dessa relação, 
perderam desde então importância, a ponto de se falar, novamente, numa crise 
profunda do próprio sistema representativo de governo. 
Na democracia de audiência retorna, portanto, o elemento da confiança 
pessoal como decisivo da escolha do eleitor. Ao invés de uma escolha partidária 
previamente determinada, de motivação classista, o eleitor sente-se livre para 
responder a um leque de ofertas que as diferentes campanhas apresentam. Seu 
voto passa a ser flutuante e a figura central da política passa a ser a do perito de 
mídia nas suas várias formas: o marqueteiro, o especialista em pesquisas de 
opinião, o candidato com talento midiático. 
A autonomia relativa dos representantes se manifesta na indeterminação 
das propostas de campanha. As imagens públicas dos candidatos definem o 
resultado, de modo que as plataformas podem ser vagas o suficiente para 
manter uma larga margem de liberdade para os eleitos. 
A retração dos partidos, por sua vez, levou à separação entre a opinião 
pública e sua expressão eleitoral. A imprensa escrita, falada e televisiva ganha 
autonomia em relação aos partidos. Ganha importância também a manifestação 
da opinião pública por meio de pesquisas de opinião. A diferença em relação ao 
modelo anterior fica clara na comparação entre o caso Dreyfus, na França, na 
passagem dos séculos XIX e XX, e o caso Watergate, nos Estados Unidos dos 
anos 1970. Nesse último, a mídia não partidarizada permitiu que todos 
concordassem sobre os fatos, embora discordassem na avaliação deles. No 
caso francês, a partidarização da imprensa fez com que os próprios fatos não 
fossem objeto de consenso entre os dois campos que se formaram. 
Finalmente, o espaço do debate desloca-se novamente: agora passa a 
ocorrer debate nas negociações entre governo e grupos de interesse, de um 
lado, e, de outro, o debate na mídia, no qual os antagonistas procuram capturar 
a simpatia do eleitor flutuante, não mais vinculado, a priori, a um determinado 
partido por sua origem ou situação de classe. 
 
Conclusão 
Vimos neste Módulo que, a principal característica do Sistema 
Representativo é o monopólio das decisões políticas nas mãos de 
representantes eleitos pelo povo. 
Vimos ainda que ao longo da história quatro princípios do sistema 
mantiveram-se constantes: a seleção dos governantes por meio de eleições 
regulares, a autonomia relativa dos representantes em relação a seus 
representados, a vigência do direito à livre manifestação dos representados e a 
realização de um debate aberto prévio à tomada da decisão. 
Discutimos, finalmente, as metamorfoses do sistema ao longo de sua 
história: a passagem da democracia de notáveis para a democracia de partidos 
e, já avançado o século XX, a passagem da democracia de partidos para a 
democracia de audiência ou de auditório. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Módulo II - Modelos de DemocraciaObjetivos 
 Ao final do Módulo II, o aluno deverá ser capaz de: 
 
Diferenciar os conceitos de Democracia Majoritária e Democracia Consensual; 
 definir os conceitos e identificar as relações entre o Poder Executivo, os 
Partidos Políticos e os grupos de interesse; 
 nomear as diferenças entre os governos organizados de forma unitária 
e federada; 
 caracterizar os problemas atuais e as perspectivas futuras da 
Democracia no mundo. 
 
Introdução 
Neste Módulo, vamos conhecer os modelos de democracia. 
Desde que surgiu, a palavra democracia suscita debates. Na antiguidade, 
democracia era o governo de muitos e designava um sistema bem conhecido de 
regras de governo das cidades. A discussão se concentrava mais nas suas 
virtudes e defeitos, em comparação com os sistemas alternativos, o governo de 
poucos e o governo de apenas um. A partir da modernidade, a discussão se 
amplia cada vez mais: discute-se o significado do termo; o processo de tradução 
dos princípios democráticos em regras e instituições; e a construção de 
instrumentos capazes de avaliar o grau de democracia presente em cada arranjo 
institucional concreto. 
Como não poderia deixar de ser, leituras diferentes do significado da 
democracia coincidem com regras operacionais diferenciadas e sistemas 
políticos bem distintos em seu funcionamento. Diversos autores têm analisado a 
questão, nos anos recentes, desde que Robert Dahl publicou, na década de 
1950, suas reflexões sobre democracia populista, democracia hamiltoniana e 
poliarquia. Nesse rumo, uma das tentativas recentes mais interessantes, que 
demonstrou capacidade de reunir de forma coerente dados de vários países, a 
respeito dos aspectos mais diversos de seus sistemas políticos, é a obra de 
Arend Lijphart, que desenvolve, a partir de 1984, a comparação entre dois 
modelos diferentes de democracia: a democracia majoritária e a democracia 
consensual. 
Conforme o autor, esses dois modelos têm sua origem em interpretações 
diferentes, até antagônicas, do significado de democracia, e estão na origem de 
arranjos institucionais diferentes adotados pelas democracias do mundo. 
Observados em dimensões selecionadas do sistema político, esses modelos 
produzem, em cada uma delas, escalas situadas entre os dois tipos ideais puros: 
o majoritário extremo, de um lado, e o consensual absoluto, de outro. Com essas 
escalas em mãos, o cientista político - aquele que conhece profundamente a 
história dos processos políticos e tem habilidades para definir tendências e 
sugerir caminhos - é capaz de medir qualquer democracia existente, de situá-la 
nessa grade e compará-la com a situação vigente em outros países. 
Vamos apresentar a reflexão de Lijphart, discutindo, em primeiro lugar, a 
definição do binômio majoritário/consensual. Em segundo lugar, vamos expor 
como esse par se manifesta na forma de diferenças em cada uma das 
características do sistema político que o autor seleciona. 
O Reino Unido e muitas de suas antigas colônias são exemplos de países 
que adotam o sistema majoritário. A Suíça e a Bélgica, assim como a experiência 
em progresso da União Europeia, praticam o modelo consensual. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - Democracia Majoritária e Democracia Consensual 
A diferença entre os dois modelos de democracia encontra-se presente já 
na definição mais simples da palavra, clássica e enraizada no senso comum - 
governo pelo povo, para o povo -. Aceita esta definição geral, a questão se revela 
quando perguntamos: Como proceder? Quando? Como ocorre quase sempre 
que houver divergências no meio do povo sobre o que fazer? Que funcionários 
devem fazê-lo? Uma resposta possível, muito difundida, defende a prevalência 
da vontade da maioria dos eleitores. Nessa visão, não importa se essa maioria 
é ampla ou estreita; inaceitável seria apenas o governo de uma minoria de 
eleitores. Esse o princípio da democracia majoritária: definida alguma maioria, 
cabe a ela governar, por intermédio dos nomes por ela indicados. À minoria resta 
fazer a crítica ao governo, até o fim do seu mandato, quando uma nova eleição 
abrirá a oportunidade de sua transformação em maioria. 
Uma resposta alternativa é deixar a decisão com o maior número possível 
de pessoas. O governo de minoria também é recusado por essa visão, mas a 
ampliação permanente da maioria é mais importante que a contagem simples 
dos votos num momento determinado. Esse o princípio da democracia 
consensual. 
A democracia majoritária concentra o poder. Traduzida em instituições, 
produz sistemas excludentes, nos quais a relação entre maioria e minoria, 
governo e oposição é caracterizada pelo embate e pela competição. A 
democracia consensual tende a partilhar, limitar e dispersar o poder. Opera 
principalmente por meio da negociação e da concessão. Bons exemplos do 
modelo majoritário de democracia são o Reino Unido e muitas de suas antigas 
colônias. Os países mais próximos do modelo consensual, segundo o autor, são 
a Suíça e a Bélgica, assim como a experiência em progresso da União Europeia. 
Diferenças relevantes entre a Democracia Majoritária e a Democracia 
Consensual 
Se considerarmos, de um lado, a procura de acordos cada vez mais 
amplos e, de outro, a aferição da maioria mínima como dois princípios gerais, 
opostos, que informam a construção de regras e instituições democráticas, é 
possível procurar as diferenças entre os dois modelos na disparidade existente 
entre essas regras e instituições nos diversos países democráticos do mundo. 
Nessa busca, o autor seleciona dez diferenças relevantes, agrupadas em 
dois grupos distintos. 
O primeiro diz respeito à relação entre o Poder Executivo, os partidos 
políticos e os grupos de interesse. 
O segundo reúne diferenças relacionadas com o contraste entre governos 
unitários e federações. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - Diferenças na dimensão Poder Executivo e Partidos 
Políticos 
Você sabe dizer quais as diferenças de concentração do Poder Executivo 
em ministérios formados por apenas um partido majoritário e a distribuição do 
Poder Executivo em ministérios de amplas coalizões partidárias? 
O Reino Unido e outros países que adotam o voto distrital uninominal 
tendem a desenvolver sistemas bipartidários. Nessa situação, um partido pode 
conquistar a maioria das cadeiras do parlamento com uma maioria muito 
pequena de votos ou até, devido às diferenças do número de votantes nos 
distritos, com a minoria dos votos. No entanto, essa pequena maioria de cadeiras 
dá a esse partido o poder sobre todo o ministério. 
Em contraste, nos países onde predomina o modelo consensual de 
democracia os cargos no ministério são divididos entre os partidos com maior 
expressão. Na Suíça, os três maiores partidos ocupam as sete vagas do 
Conselho Federal, segundo uma fórmula aprovada em 1959, respeitada a 
proporção dos grupos linguísticos na população. Na Bélgica, a participação 
isonômica dos grupos linguísticos está prevista na lei e desde 1980 todos os 
governos são coalizões de quatro a seis partidos. 
Relações entre Executivo e Legislativo com dominância do Executivo 
versus relações equilibradas entre os Poderes 
Nos países exemplo do modelo majoritário, o sistema é parlamentarista. 
Em tese, portanto, a Câmara predomina sobre o gabinete e pode derrubá-lo por 
meio de um voto de desconfiança. Na realidade, porém, o gabinete é formado 
pela maioria e reúne as principais lideranças do partido majoritário. Na operação 
cotidiana do sistema, a iniciativa cabe ao gabinete, que mantém uma relação de 
dominância em relação ao Legislativo.Em contraste, na Suíça, os membros do Conselho Federal são eleitos 
individualmente, com um mandato fixo de quatro anos. O Legislativo não pode 
destituí-los, de modo que vigora uma situação de separação de poderes rígida. 
Na Bélgica o sistema é parlamentarista, mas como os gabinetes são de coalizão, 
sua situação é mais vulnerável e não se verifica a relação de dominância 
característica dos sistemas bipartidários. 
Unidade 3 - Sistemas Bipartidários versus Sistemas 
Multipartidários 
Sistemas bipartidários são afins com o modelo majoritário de democracia, 
uma vez que dividem o campo da política, por definição em maioria e minoria. 
No entanto, são capazes de representar satisfatoriamente a diversidade de 
posições relevantes da sociedade somente em circunstâncias muito especiais: 
alto grau de homogeneidade ideológica da sociedade, no qual as diferenças se 
concentram numa dimensão, normalmente a econômica. Assim ocorre no Reino 
Unido, onde a diferença entre os partidos Conservador e Trabalhista se restringe 
à política econômica. Mesmo no Reino Unido, a diversificação política da 
sociedade empurra o sistema para uma situação de três partidos, como ocorre 
hoje. 
Na Suíça e na Bélgica, a diferenciação religiosa e linguística não se deixa 
representar por um sistema de dois partidos. Assim, na Suíça, 15 partidos têm 
assento no Legislativo e os quatro mais importantes participam do Conselho. Na 
Bélgica, os três partidos nacionais tradicionais, dividiram-se a partir da língua e 
outros partidos menores surgiram depois disso. 
Sistemas Eleitorais Majoritários e desproporcionais versus Representação 
Proporcional 
O voto majoritário em distritos uninominais é o sistema com maior 
afinidade com o modelo majoritário de democracia. Entrega o poder de formação 
do governo ao partido que obtém a primeira maioria. O exame das eleições 
inglesas mostra que o partido vencedor, encarregado da formação do governo, 
nunca obteve, entre 1974 e 1999, mais de 44 % dos votos. Em 1974, o Partido 
Trabalhista conseguiu a maioria das cadeiras com apenas 39 % dos votos. 
Em contraste, a Suíça e a Bélgica adotam a representação proporcional, 
que procura reproduzir, na medida do possível, na Câmara, a mesma distribuição 
de posições políticas que se observa no eleitorado como um todo. 
As relações entre maioria e minoria no modelo majoritário de democracia 
são caracterizadas pela competição e pelo conflito, restando espaço para a 
cooperação só em situações de emergência, como a guerra, que produziu 
gabinetes de união nacional. As mesmas relações se reproduzem na dinâmica 
da interação dos grupos de interesses entre si, principalmente as grandes 
centrais de sindicatos laborais e patronais, e entre eles e o Estado. Esse é o 
padrão que prevalece na história britânica recente, que atingiu seu extremo nas 
duas décadas conservadoras após 1979. 
Em contraste, o corporativismo é caracterizado pela predominância de 
relações de negociação e cooperação dos grupos de interesse entre si e com o 
Estado. Suas características mais evidentes são a concentração dos grupos de 
interesse em poucas e grandes associações, o protagonismo das organizações 
de cúpula do sistema e a concertação tripartite, ou seja, a construção de grandes 
acordos periódicos entre governo, empresários e trabalhadores que envolvem 
salários, emprego e condições de trabalho. Todas essas características são 
encontradas na Suíça e na Bélgica. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 4 - Diferenças na dimensão Federal-Unitária 
Nesta unidade, vamos tratar das diferenças na dimensão federal-unitária e 
suas articulações com: 
 
 As Constituições (flexíveis x rígidas); 
 o Governo (centralizado x descentralizado); 
 o Poder Legislativo (unicameralismo x bicameralismo); 
 o Poder Judiciário (vigência ou não de mecanismos de revisão judicial); 
 o Poder Executivo (independência ou não do Banco Central). 
 
 
A organização unitária do governo é característica dos países que 
praticam o modelo majoritário de democracia. O Reino Unido é um país unitário 
e tradicionalmente um dos mais centralizados do mundo. Governos locais 
existem, mas são criados pelo governo central e dele dependem 
financeiramente. O melhor exemplo foi o governo autônomo que governou a 
Irlanda do norte entre 1921 e 1972. Nesse ano, contudo, uma decisão da Câmara 
dos Comuns, por maioria simples, decretou o fim do governo autônomo e sua 
substituição pelo governo direto de Londres. 
A Suíça é uma federação, na qual o poder é dividido entre o governo 
central e os governos dos cantões e sub-cantões. A Bélgica, um país unitário e 
centralizado até 1970, caminha desde então para a federação e a 
descentralização. A federação foi legalmente reconhecida em 1993 e reúne 
simultaneamente, três áreas geográficas e três comunidades linguísticas. 
O Reino Unido foge, de certo modo, do tipo ideal de democracia 
majoritária nesse ponto, pois adota o bicameralismo. No entanto, a Câmara dos 
Lordes perdeu toda função legislativa, exceto a de retardar a vigência das leis 
aprovadas pela Câmara dos Comuns, pelo prazo máximo de um ano. A maior 
parte dos poderes anteriores dos Lordes foi perdida na reforma de 1911 e, em 
1949, o prazo máximo de postergação da vigência das leis caiu de 2 para um 
ano. Mesmo esse poder, na prática, poucas vezes é utilizado. 
Na Suíça, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados (equivalente ao 
Senado) são equipotentes, a regra da eleição dos membros do Conselho dos 
Estados é o voto majoritário, ao contrário da representação proporcional que 
vigora para o Conselho Nacional. O bicameralismo é forte. 
Na Bélgica, Câmara e Senado têm poderes semelhantes, mas o Senado, 
apesar de obrigatoriamente representar os grupos lingüísticos, ainda é eleito de 
maneira proporcional. O bicameralismo belga é mais fraco que o suíço. 
Não existe no Reino Unido uma constituição escrita. Direitos dos cidadãos 
e competências de cada instituição governamental estão definidos em algumas 
leis fundamentais, na legislação ordinária, nos costumes e convenções. Em 
decorrência disso, essa constituição não escrita é absolutamente flexível, pois 
pode ser alterada por maioria simples na Câmara. 
 
Contrariamente, tanto a Bélgica quanto a Suíça obedecem a constituições 
escritas. A modificação da constituição, nos dois países depende de maiorias 
qualificadas. 
A Suíça exige a aprovação em referendo, com maioria nacional e nos 
cantões mais importantes. Na prática, a população dos cantões menores, um 
quinto da população total, tem poder de veto sobre as emendas à constituição. 
Na Bélgica são necessários dois terços das duas Casas do Legislativo. 
Algumas leis exigem, além disso, maioria nos dois grandes grupos linguísticos, 
o que dá à minoria francófona poder de veto sobre elas. 
Sem constituição escrita, o Reino Unido não tem mecanismo de revisão 
judicial. Não há uma corte encarregada de aferir, quando provocada, a 
constitucionalidade de uma lei aprovada pela Câmara. A própria Câmara, isto é, 
a maioria, decide não só a constitucionalidade de alguma lei, mas o próprio 
significado do que seja constitucional. 
Escapando nesse ponto do modelo, o Tribunal federal suíço não detém o 
poder de fazer a revisão judicial à luz da constituição. Na Bélgica, a partir de 
1988, os poderes da Corte de Arbitragem foram ampliados e ela opera hoje como 
um tribunal constitucional. 
O Banco da Inglaterra manteve historicamente uma situação de 
dependência em relação ao gabinete. Apenas em 1997, o recém-eleito governo 
trabalhista concedeu ao Banco autonomia para definir a taxa de juros. 
Na Suíça,é tradicional a independência do Banco Central. A Bélgica 
transitou, a partir da década de 1990, de uma situação de fraqueza do seu Banco 
Nacional para o alto nível de autonomia que existe hoje. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 5 - Perspectivas 
É difícil identificar linhas de mudança similares em países que vivem 
situações muito díspares no que se refere à democracia. Apesar das sucessivas 
ondas de democratização que diversos autores identificam na história recente, 
cujo ponto alto mais recente foram as mudanças ocorridas no leste europeu, 
persiste no mundo uma situação extremamente desigual no que respeita à 
solidez democrática. 
É importante sempre lembrar que Lijphart identifica e descreve os 
modelos majoritário e consensual em contextos de democracia consolidada. 
Feita a ressalva, é possível especular com a hipótese, sempre sujeita à 
verificação, da predominância tendencial da democracia consensual. 
No mundo globalizado, as diferenças extrapolam o campo econômico e 
se expandem pelas dimensões étnicas, linguísticas, religiosas e de estilo de vida. 
Garantir a voz e a participação das minorias torna-se, cada vez mais, exigência 
para a vida política comum. Não por acaso, as reformas políticas realizadas nos 
últimos vinte anos apontam para a desconcentração do poder e o aumento do 
poder de veto de grupos minoritários, a expansão do bicameralismo e o 
fortalecimento da tendência no rumo da autonomia dos Bancos Centrais. 
O futuro, da forma como o vemos hoje, parece estar nessa direção. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conclusão 
Vimos neste Módulo que, a coexistência no mundo moderno de 
concepções diferentes de democracia, que podem ser ordenadas ao longo de 
um contínuo que vai da democracia majoritária à democracia consensual. 
De maneira sintética, a democracia majoritária está preocupada com a 
definição de alguma maioria, por reduzida que seja, que viabilize um governo 
majoritário. Por sua vez, o foco da democracia consensual é a partilha cada vez 
maior do poder, com a ampliação permanente do número daqueles que o 
exercem. 
Essas diferenças não se manifestam apenas nas teorias da democracia, 
mas principalmente nos arranjos institucionais nos quais a regra democrática se 
materializa. No plano das relações entre o Poder Executivo, os partidos políticos 
e os grupos de interesse, a democracia majoritária guarda afinidade com 
ministérios unipartidários, predomínio do Poder Executivo sobre o Legislativo, 
sistemas bipartidários, voto majoritário e pluralismo e competição entre os 
grupos de interesses. Por sua vez, a democracia consensual mostra afinidade 
com ministérios de coalizão, equilíbrio nas relações entre os poderes, sistemas 
multipartidários, voto proporcional e grupos de interesse organizados de forma 
corporativa e não competitiva. 
Democracia Majoritária Democracia Consensual 
 Ministérios unipartidários 
 
 Predomínio do Poder 
Executivo 
 
 Sistemas bipartidários 
 
 Voto majoritário 
 
 Pluralismo e competição entre 
os grupos de interesses 
 Ministérios de coalizão 
 
 Equilíbrio nas relações entre os 
poderes 
 
 Sistemas multipartidários 
 
 Voto proporcional 
 
 Grupos de interesse 
organizados de forma 
corporativa e não competitiva 
 
No plano das diferenças entre as organizações unitária e federada, a 
democracia majoritária tem afinidade com o governo unitário e centralizado, o 
unicameralismo, a flexibilidade da constituição, a ausência de mecanismos de 
revisão constitucional e com a subordinação do Banco Central às decisões da 
maioria. A democracia consensual, por sua vez, tem afinidade com a 
organização federativa do governo, com o bicameralismo, a rigidez da 
constituição, a presença de mecanismos de revisão judicial e a independência 
do Banco Central. 
Democracia Majoritária Democracia Consensual 
 
 Governo unitário 
 
 Governo centralizado 
 
 Governo unicameral 
 
 Constituição flexível 
 
 Ausência de mecanismos de 
revisão judicial 
 
 Subordinação do Banco 
Central 
 Governo federativo 
 
 Governo descentralizado 
 
 Governo bicameral 
 
 Constituição rígida 
 
 Presença de mecanismos de 
revisão judicial 
 
 Independência do Banco 
Central 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Módulo III - Democracia e Autoritarismo 
Ao final do Módulo III, o aluno deverá ser capaz de: 
 
 Estabelecer diferenças entre a democracia antiga e a moderna; 
 
 definir o que é democracia moderna, especialmente o conceito de 
poliarquia; 
 
 identificar as principais vertentes explicativas de quando e por que 
países tornam-se democráticos ou autoritários; 
 
 identificar as principais variáveis da estabilidade democrática, segundo 
a literatura; 
 
 conhecer organizações e indicadores democráticos, dado a existência 
de grande variação global; 
 
 diferenciar as três ondas democráticas levantadas por Huntington. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Introdução 
Neste Módulo, vamos abordar uma visão histórica dos governos 
democráticos: como surgem, permanecem, particularizam-se e distinguem-se 
dos governos autoritários. 
Da democracia direta à democracia representativa, o exercício direto da 
vontade popular sofreu profundas alterações. Enquanto aquela preconiza o 
governo de todos os cidadãos nos processos decisórios, a democracia 
representativa baseia-se no fato de que o povo exerce o poder, indiretamente, 
através da escolha dos seus representantes, que por sua vez exercem o poder, 
em seu nome. 
Hoje, a efetivação dos direitos civis e políticos, que identificam os 
governos democráticos em todos os países do mundo, é avaliada partindo-se de 
características, tais como: liberdade de formar e aderir a organizações; liberdade 
de expressão; direito de voto; elegibilidade para cargos públicos; direito de 
líderes políticos disputarem apoio e conquistarem votos; garantia de acesso a 
fontes alternativas de informação; eleições livres, frequentes e idôneas; e 
instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam de 
eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado. 
Entretanto, não há fórmulas capazes de prever as metamorfoses por que 
passam muitos países que transitam entre os polos que separam os regimes 
autoritários dos democráticos. 
No mundo contemporâneo presenciamos a maior onda de democratização vivida 
desde sua adoção no início do século XIX. 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 1 - O que é Democracia? 
 O que é Democracia? 
Quando pensamos em democracia, pensamos em participação política, 
representação, legitimidade. Na definição clássica, aristotélica, a democracia 
significava o governo soberano do povo – e, para Aristóteles, isso não 
necessariamente era bom. Ao contrário, o governo do povo podia ser a 
degeneração do bom exercício do poder, uma vez que o exercício direto da 
vontade popular, sem limites ou regras, levaria a uma tirania. O conceito sofreu 
muitas mudanças nos séculos XVII, XVIII e XIX, aproximando-o do que hoje 
conhecemos como democracia representativa. 
A democracia representativa se estabelece como alternativa à forma 
direta do poder popular, dadas as dificuldades práticas de se exercer o poder 
diretamente. A ideia central da democracia representativa é que o povo escolhe 
seus representantes, que por sua vez exercem o poder, em seu nome. A escolha 
direta legitima o exercício do poder pelos representantes – e não mais a tradição, 
a herança,o direito de sangue, o exercício da força ou outras possíveis formas 
de se estabelecer um núcleo governante. De certa forma, a democracia 
representativa é elitista: poucos governam, muitos são os governados. Mas é o 
processo de escolha – eleições -, e não quem o exerce diretamente, que é 
reconhecido como desejável e legítimo. 
Ao longo do século XIX, muitas barreiras para a participação civil foram 
abolidas: exigência mínima de propriedade e/ou renda, idade, sexo. Muitas 
somente o foram no século XX. De fato, foi somente no século XX que as 
democracias representativas se tornam de massa – de poucos milhares, passam 
a milhões os participantes do processo eleitoral; de cerca de 1% no século XIX, 
passam a praticamente 100% no século XX. É uma revolução sem precedentes. 
E a democracia é, portanto, bastante “jovem”, se pensarmos toda a história 
política da humanidade. 
 
Significado Moderno da Democracia 
O que significa hoje democracia? O debate moderno, dos séculos XVII-
XIX, ainda tributário do legado aristotélico, ligava a democracia a fins – 
democracia é o que leva a determinados resultados, ao bom, belo, justo. É a 
doutrina do bem comum que está presente na transição de sistemas autoritários 
a democráticos, em contraposição ao bem de somente alguns privilegiados 
(monarquia, clero, aristocracia). Entretanto, essa visão não pôde ser sustentada 
por muito tempo. Afinal, se vivemos num mundo cada vez mais diferenciado e 
mais plural, muitas vezes o que é o bom para um grupo não o é para outros. 
Surge assim a concepção de democracia não ligada aos fins, ou aos resultados 
– porque existem muitos mundos possíveis e corretos a partir de uma multitude 
de visões -, mas ligada ao processo, ao como se faz. 
No debate contemporâneo, portanto, houve uma mudança de enfoque: do 
conteúdo da democracia ao método da democracia. De uma definição ampla, 
passamos a uma definição minimalista: democracia é uma forma competitiva de 
escolher os representantes, segundo Schumpeter. Os cidadãos e cidadãs 
escolhem um grupo, considerado melhor, e o escolhe novamente, ou escolhe 
outros, nas eleições seguintes; esses grupos governarão. A visão minimalista 
evolui, nesta concepção liberal, para o que Robert Dahl chama de “poliarquia”. 
 
Poliarquia 
 
O que é a poliarquia? É a existência de muitas condições que irão 
assegurar que o processo de escolhas (o método) será realizado de maneira 
livre, competitiva e que refletirá ao máximo a vontade dos indivíduos. Não só 
isso: a poliarquia diz respeito ao jogo eleitoral, mas também ao como a 
sociedade pode expressar suas preferências, e como o sistema governamental 
tratará essas preferências. Na poliarquia, entende-se que existem muitos 
interesses na sociedade, nem sempre convergentes: ao contrário, há conflitos e 
assimetrias (com a predominância, muitas vezes, de grupos mais poderosos).] 
Entretanto, na sua definição, a poliarquia antevê formas legítimas de 
constituição do poder democrático e também de sua destituição. Antevê, 
também, formas de ampla participação que resultem em políticas “antenadas” 
com o que quer a população. Segundo Dahl, para que o sistema de fato funcione, 
é preciso que os requisitos abaixo sejam atendidos: 
 Liberdade de formar e aderir a organizações; 
 Liberdade de expressão; 
 Direito de voto; 
 Elegibilidade para cargos públicos; 
 Direito de líderes políticos disputarem apoio e, consequentemente, 
conquistarem votos; 
 Garantia de acesso a fontes alternativas de informação; 
 Eleições livres, frequentes e idôneas; e 
 Instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam 
de eleições e de outras manifestações de preferência do eleitorado. 
 
 
A democracia no mundo. Por que alguns países são democráticos 
e outros não? 
Não muitas sociedades detêm todos esses elementos ao mesmo tempo 
e todo o tempo. Existem muitos sistemas hoje que monitoram o que chamamos 
de “qualidade da democracia”, onde muitos quesitos são avaliados. Democracy 
Index e Freedom House são alguns desses organismos que monitoram direitos 
políticos e civis no mundo, e divulgam escalas de democracia conforme o 
respeito a direitos humanos, direito de associação, proteção a minorias, 
liberdade na internet e de imprensa, eleições etc. 
Segundo a Freedom House, em 2013 o Brasil foi considerado um país 
com bastante garantia das liberdades. Numa escala de 1-7 em que 1 é o máximo 
e 7 é o mínimo (menos livre), o Brasil apresenta um fator 2 em direitos civis, 
liberdades e direitos políticos. Já a Venezuela é parcialmente livre, com limite a 
sua imprensa, com fator 5, como o Egito. E países como Arábia Saudita, Iran, 
Yemen e Oman são países não livres, com nota 7. 
De forma que, se de um lado existem países com altas taxas de liberdade, 
e eles se concentram na Europa e nas Américas, existem muitos não-
democráticos e, mais ainda, regimes híbridos: embora tenham alguns aspectos 
que apontem para uma democracia, têm também outros que apontam para a 
autocracia. Os regimes híbridos estão numa zona cinza, em que nem podem ser 
considerados de fato livres, nem ditaduras. Mesmo que tenham, por exemplo, 
eleições, não apresentam garantias civis completas, liberdade de expressão e 
associação; ou suas eleições são marcadas por corrupção e violência. 
Segundo algumas estimativas, cerca de dois bilhões de pessoas ainda 
vivem, hoje, sob governos autoritários. Alguns pontos importantes na atualidade 
remetem às questões de como um país transita do autoritarismo para a 
democracia, ou seja, de como ele se torna democrático; e de como um país que 
faz a transição mantém-se democrático e não sofre um retrocesso autoritário. 
Ou seja, o que explica o surgimento da democracia em determinados contextos, 
e por qual razão alguns países se consolidam como democracias avançadas ou 
híbridas, ou seja, com maiores ou menores garantias de liberdade, e outros 
voltam a ser autocracias. 
Quanto ao primeiro tema – como os países se tornam democráticos – um 
dos primeiros argumentos vem da teoria da modernização, segundo a qual 
mudanças sócio-econômicas (urbanização, maiores taxas de alfabetismo e da 
educação, industrialização e expansão da mídia) levariam naturalmente ao 
surgimento de sólidas democracias. A democracia seria apenas o corolário do 
desenvolvimento econômico. Lipset, autor de trabalho pioneiro, é um dos 
principais expositores dessa vertente teórica, e a partir daí gerou-se a maior 
produção acadêmica na área de política comparada já realizada. 
Em contraposição, Samuel Huntington argumentou que mudanças sócio-
econômicas levam a maior consciência, maior participação e mais demandas; 
portanto, não necessariamente levam a democracias. São, na verdade, a razão 
mesma para um grande número de conflitos, golpes e instabilidade política. Ou 
seja, se a sociedade muda num ritmo muito rápido, novos grupos sociais surgem 
e se mobilizam politicamente, mas as instituições políticas muitas vezes não se 
desenvolvem com a mesma velocidade – portanto, não necessariamente o 
desenvolvimento econômico gera democracia. 
Segundo estudos mais recentes e bastante reconhecidos, o surgimento 
da democracia não necessariamente está ligado ao desenvolvimento 
econômico. Ao contrário, a democratização pode ocorrer em qualquer situação 
econômica. Entretanto, uma vez estabelecida a democracia, a economia tem um 
papel fundamental na sua manutenção/eliminação: ela é mais fácil de sobreviver 
em países com mais recursos (Przeworski). 
No Quadro I, vemos que países mais ricos são mais sujeitos a manterem 
suas democracias, e os mais pobres a perdê-las. Essa não é, entretanto, uma 
discussão pacífica: algunsautores contestam dizendo que o efeito é o mesmo 
quando o status quo é um regime autoritário - ou seja, havendo recursos 
econômicos abundantes, mesmo países ditatoriais podem ser estáveis 
politicamente, e jamais tornarem-se democracias (Boix e Stokes). 
Quadro I 
 Distribuição de Países conforme Renda e Sistema Político (1970 - 1993) 
 
 
 
Fontes: Gorvin (1989); Banks (1994); The World Bank (1995). Apud Santos, 
1998. 
O debate sobre o surgimento e a estabilidade de democracias também 
incorpora outros elementos além do desenvolvimento econômico. Uma visão 
defende que crenças e atitudes dos indivíduos são fundamentais para que a 
transição para a democracia ocorra, ou seja, é preciso haver uma cultura cívica 
favorável à democracia. Uma terceira visão olha para aspectos sociais e políticos 
do sistema: a estabilidade democrática dependeria da capacidade de resolver 
conflitos pela via da negociação, e não da ruptura, por meio de canais 
institucionalizados politicamente. 
 Renda 
Sitema Político Baixa Média 
Baixa 
Média 
Alta 
Alta 
Sempre Autoritários 20 8 1 0 
Sempre Democráticos 2 6 3 19 
Transeuntes 
(autoritários-democráticos) 
18 15 11 1 
(Espanha) 
Uma outra visão afirma, ainda, que países ricos em petróleo e em 
recursos tendem a ser autocracias, - onde o governante tem controle absoluto 
em todos os níveis de governo sem o consentimento dos governados -, porque 
aumentam os conflitos sobre como distribuí-lo, instigam conflitos internacionais, 
aumentam a corrupção, mas sobretudo porque os governos não dependem dos 
impostos dos cidadãos para prestarem serviços, dado o excesso de receita que 
obtêm com os recursos naturais – o que leva, de um lado, a que a sociedade 
não cobre de seus governantes resultados eficazes, e, se cobrarem, o Estado 
tem como aumentar a repressão com os recursos que detêm, a um custo político 
baixo. Alguns autores chamam inclusive esse fato de “a maldição dos recursos 
naturais”, ou “a maldição do petróleo” (oil curse), dada a frequência com que 
países ricos em recursos naturais são autoritários ou semiautoritários. 
 
As ondas de democratização no Mundo 
É muito importante ressaltar outro argumento de Samuel Huntington: o de 
como houve, no mundo, três ondas de democratização. 
A primeira vai do início do século XIX – com o sufrágio garantido para 
homens brancos nos EUA - até mais ou menos a ascensão de Mussolini, em 
1922. No seu pico, chegou-se a ter 29 democracias no mundo. 
A segunda onda vai do fim da Segunda Guerra Mundial até 1962: foram 
36 democracias reconhecidas (entre 1962 e anos 70, esse número caiu para 30). 
A terceira onda, sem precedentes na história da humanidade, vai dos anos 
70 até os dias atuais. Marcada pela Revolução dos Cravos, em Portugal, inclui 
as democratizações na Ásia, na America Latina e no Leste Europeu, depois da 
queda do Muro de Berlim. O número exato de democracias varia conforme os 
critérios usados, mas estão acima de 100. 
Muitos pesquisadores criticam a visão de Huntington, argumentando que, 
se o voto feminino for contabilizado, as “ondas” desaparecem – só muito 
tardiamente as mulheres tiveram o direito assegurado; mas também pelo seu 
elitismo e etnocentrismo, em basear-se excessivamente na visão norte-
americana. De toda maneira, é uma forma interessante de ver a democracia, não 
como algo fixo, dado, mas como movimentos que ascendem e podem retroceder. 
Hoje, a Primavera Árabe é vista, por alguns, ao lado de outras mudanças de 
regime na Ásia e África, como a Quarta Onda. 
 
Conclusão 
Vimos neste Módulo que, a democracia mudou ao longo da história da 
humanidade, de uma democracia antiga direta à representativa, onde 
escolhemos nossos representantes. Nos séculos XIX e XX, ela incorporou 
massas de cidadãos e cidadãs. 
A democracia moderna é baseada em uma série de critérios que garantem 
a competitividade, a transparência e a honestidade dos processos eleitorais. 
Também se baseia em se essa democracia é capaz de processar as demandas 
da sociedade e resolver conflitos. 
As democracias variam bastante – há democracias avançadas e 
democracias híbridas. Não há dois sistemas iguais. Existem organizações, hoje, 
que acompanham a qualidade da democracia no mundo, e medem como são 
feitas as eleições, as garantias de liberdade e os resultados das políticas. 
Existe um longo debate sobre o que pode levar à democracia, e torná-la 
estável. As explicações focam no desenvolvimento econômico, cultura cívica e 
instituições. 
Houve momentos (ondas) de expansão da democracia no mundo. 
Vivemos hoje o período de maior democratização da história da humanidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Módulo IV - Partidos Políticos 
Ao final do Módulo IV, o aluno deverá ser capaz de: 
 
 Compreender as ideias do autor Maurice Duverger, sobre a origem dos 
Partidos Políticos e sua classificação; 
 Identificar as propostas para um estudo da morfologia dos Partidos e as 
relações estabelecidas entre a Regra Eleitoral e os Sistemas 
Partidários. 
 
Introdução 
Neste Módulo, vamos abordar os partidos políticos e os sistemas 
partidários. 
Foi publicada em 1951, há mais de sessenta anos, portanto, a obra 
clássica de Maurice Duverger, “Os partidos políticos”. O livro é considerado, com 
justiça, um clássico da ciência política por várias razões. Além de, evento raro 
nesse campo, estabelecer “leis”, no sentido de conjecturas fortes, que postulam 
uma relação causal entre sistemas eleitorais e sistemas partidários, Duverger 
construiu uma metodologia de investigação que separa dimensões consideradas 
relevantes na análise dos partidos políticos; e elaborou uma tipologia dos 
partidos que relaciona suas origens históricas e características estruturais. Em 
todas essas direções, formulou um programa de pesquisa que continua a ser 
seguido, em graus diversos, pela literatura contemporânea especializada. O livro 
tem, portanto, importância histórica e propostas de pesquisa ainda atuais. 
Vamos discutir os argumentos de Duverger em três partes, antecedidas 
por um breve comentário sobre a situação dos estudos acerca dos partidos 
políticos na época de sua publicação. 
 
 
 
 
Unidade 1 – Consolidação Institucional dos Partidos Políticos 
Desde a consolidação institucional dos partidos políticos, muito se 
debateu sobre eles. Com honrosas exceções, as discussões obedeciam a um 
viés jurídico-constitucional, no qual a regra, suas origens, sua articulação com o 
sistema político como um todo, importavam mais que o funcionamento concreto 
dos partidos. Nesse quadro, duas obras seminais levaram o estudo dos partidos 
para o terreno da sociologia política. 
A primeira obra, cronologicamente, foi “A democracia e a organização dos 
partidos políticos”, de Moisei Ostrogorski, publicado em 1902. Ostrogorski 
substituiu a análise formalista e normativa pela tentativa de aplicar 
procedimentos de observação dos partidos, descrição de suas características e 
generalização empírica. Seu foco foi o conjunto de forças sociais que atuam na 
política, representadas nos partidos e nos grupos que atuam no seu interior. 
A segunda obra foi “Para uma sociologia dos partidos políticos na 
democracia moderna: investigação sobre as tendências oligárquicas na vida dos 
agrupamentos políticos”, de 1911, na qual Robert Michels, sob influência direta 
de Max Weber, apresentou sua conhecida “lei de ferro” das oligarquias. 
Conforme seu argumento, a expansão progressiva do direito de voto, até o 
sufrágio universal, teria criado um ambiente político no qual o sucesso eleitoral 
dependia cada vez mais de organização.Organização, por sua vez, dependia da criação e manutenção de uma 
burocracia especializada, burocracia esta que tenderia a concentrar o processo 
de tomada de decisões. Ou seja, sufrágio universal exige partidos de massa, 
partidos de massa existem apenas com burocracias organizadas, burocracias 
conduzem, por sua vez, à oligarquia. Paradoxalmente, o aumento da democracia 
levaria, “inexoravelmente”, a sua negação. 
 
Origem e Tipologia dos Partidos Políticos 
Como já exposto no Módulo I, os partidos políticos surgem, no contexto 
europeu, em meados do século XIX, como decorrência do funcionamento da 
democracia representativa. Na época, já havia parlamentos em operação e seus 
membros eram recrutados entre o pequeno grupo de homens de posses, 
tradição, educação, os “notáveis”, de cada localidade. Em pouco tempo, esses 
notáveis encontraram-se na situação de exercer seus mandatos como 
representantes dos eleitores, ou seja, eleitos por eles para cumprir um mandato 
definido. Para enfrentar as eleições, organizaram comitês eleitorais. A relação 
entre grupos de parlamentares eleitos e seus respectivos comitês eleitorais 
constituiu o embrião do primeiro tipo de partido político a surgir: o partido de 
quadros. 
A ampliação progressiva do sufrágio, contudo, alterou substancialmente 
o ambiente político que deu origem a esses partidos. Não apenas o número de 
eleitores, e com ele a complexidade das estratégias eleitorais, aumentou. O fim 
do voto censitário, das exigências de renda e propriedade aos eleitores, fez com 
que as massas trabalhadoras ingressassem como atores importantes na política 
institucional. Nesse ambiente surgiu um novo tipo de partido, o partido de 
massas. 
O caminho típico de criação desses partidos passa pela organização dos 
grupos sociais até então não representados, a constituição de comitês eleitorais 
e a eleição de bancadas parlamentares, normalmente sob influência forte das 
direções partidárias previamente constituídas. Partidos de massa resultam, 
portanto, da combinação de grupos sociais, comitês eleitorais e grupos 
parlamentares. 
Para Duverger, as diferenças de origem refletem-se em diferenças de 
estrutura, ou seja, a lógica que leva à formação de cada tipo de partido estimula 
o surgimento de características estruturais distintas. 
De forma resumida, podemos constatar que partidos de quadros são, 
geralmente, partidos burgueses, liberais ou conservadores, que: 
 dedicam pouco esforço ao recrutamento, 
 concentram suas atividades nos períodos eleitorais, 
 dependem para seu financiamento do aporte das próprias elites 
partidárias, 
 contentam-se com uma organização interna relativamente simples, 
 funcionam com direções concentradas e personalizadas, 
 exibem um alto grau de disputa interna entre grupos pequenos de suas 
direções, 
 trabalham com escassa consistência programática, 
 dão pouca importância a fatores ideológicos, e 
 operam com uma estrutura decisória descentralizada e pouco hierárquica. 
Em contraste, os partidos de massa, tipo construído a partir da observação 
dos partidos socialistas e comunistas: 
 têm no recrutamento, assim como na propaganda e doutrinação, 
atividades permanentes, 
 dependem para seu financiamento das contribuições de seus filiados, 
 adotam formas complexas de organização, com redes de unidades 
políticas e uma burocracia permanente, 
 suas lideranças demonstram pouco personalismo na sua atividade, 
 a motivação principal da disputa interna é ideológica, 
 mostram alta consistência programática, e 
 tendem a criar estruturas decisórias hierárquicas e centralizadas. 
A Estrutura dos Partidos Políticos - Dimensões Relevantes 
Para a análise da estrutura organizacional dos partidos, Duverger propõe 
uma série de elementos a serem considerados. Trata-se, na verdade, de uma 
relação das perguntas relevantes que devem ser respondidas por toda pesquisa 
sobre o assunto. A combinação das respostas definirá tipos de partidos, que 
podem ser usados para fins de descrição e classificação dos casos estudados. 
Duverger agrupa esses elementos em três conjuntos. 
O primeiro conjunto é o que denomina arcabouço partidário, que 
contempla a estrutura partidária, os elementos de base e a articulação entre a 
estrutura e esses elementos. 
Estrutura partidária é definida de acordo com o grau de independência do 
partido em relação à sociedade civil organizada. Nessa perspectiva, o autor 
chama de partidos diretos aqueles formados sem a mediação de grupos sociais 
organizados. Por contraste, partidos indiretos seriam aqueles formados a partir 
da iniciativa de grupos desse tipo, como associações e sindicatos. É claro que 
partidos diretos coincidem, pelo menos parcialmente, com partidos de quadros 
e partidos indiretos, com partidos de massa. 
Elementos de base do partido são os diferentes grupos elementares que 
o compõe, como os diretórios, comitês, seções, células, entre outros. A 
arquitetura organizacional que une essas unidades partidárias pode ser 
classificada de acordo com sua complexidade entre os extremos, simples e 
complexo. 
Finalmente, a interação entre estrutura e elementos de base focaliza a 
qualidade das relações verticais e horizontais. O sistema de relações horizontais 
estabelece a comunicação sem a intermediação do centro, e as ligações verticais 
se dão a partir da instância superior do partido. Essas relações podem ser fortes 
ou fracas, horizontais ou verticais, resultando, em cada caso, em partidos 
caracterizados por maior ou menor centralização e maior ou menor democracia 
interna. Entre as combinações mais frequentes nesse plano de análise estariam 
partidos que operam conforme o centralismo autocrático (quando não há 
participação da militância partidária nas decisões da cúpula), outros, conforme o 
centralismo democrático (quando há participação da militância nas decisões da 
cúpula partidária). 
O segundo conjunto que Duverger separa refere-se aos membros do 
partido. Nesse ponto é relevante, em primeiro lugar, verificar as condições de 
adesão. Há exigências de pagamento de contribuições mensais, compromisso 
com a disciplina, identificação ideológica, expectativa de militância? Caso 
afirmativo, a adesão é regulamentada, caso negativo é aberta. 
Em segundo lugar, cabe aferir o grau de participação predominante entre 
os filiados, se apenas eleitores, simpatizantes ou militantes. 
Em terceiro lugar, cumpre nomear a natureza dessa participação que, 
segundo o autor, pode ser sagrada, quando assume um caráter totalizante, ou 
profana, quando expressa um compromisso racional; e comunal, quando a 
adesão é resultado da pressão do grupo, ou social, quando decorre do cálculo 
individual. 
O terceiro conjunto diz respeito à direção do partido. As dimensões aqui 
selecionadas são a forma de escolha dos dirigentes: 
- se por eleição direta de todos os filiados ou por algum colégio eleitoral menor; 
- a propensão à oligarquia nessas direções, ou seja, se o acesso aos postos de 
comando está restrito aos dirigentes e seus amigos ou se permanece aberto a 
todo filiado; e, 
- ao sentido da relação de influência entre direção partidária e parlamentares 
eleitos, ou seja, se a direção tem comando sobre os parlamentares ou se 
simplesmente reflete e transmite suas decisões para o conjunto dos filiados. 
 
Sistemas Partidários 
Ao levar a reflexão dos partidos considerados de forma isolada para a 
interação dos partidos em sistemas partidários definidos, Duverger tem como 
alvo duas questões fundamentais: 
1) A diversidade no número de partidos que cada país mantém; 
2) a consequência do número de partidos na dinâmica dos governos. 
Emambas questões, as contribuições do autor foram inovadoras. Numa 
época em que a dinâmica do governo era relacionada ao sistema de governo, 
parlamentarista ou presidencialista, ou ao formato do legislativo, unicameral ou 
bicameral, Duverger postulou uma relação entre número de partidos e 
estabilidade dos governos. Para ele, sistemas bipartidários tenderiam, tanto na 
regra presidencialista quanto na parlamentarista, a serem mais estáveis que 
sistemas multipartidários. Sistemas de muitos partidos dependem de coalizões 
para formar maiorias e as coalizões tendem a ser mais instáveis que as maiorias 
formadas por um só partido. 
Mas, quais as razões que levam determinados países a produzir sistemas 
bipartidários e outros a alimentar sistemas multipartidários? Duverger distingue 
diversos fatores. Há fatores específicos, históricos, como a composição étnica e 
religiosa do país, as divisões produzidas pela tradição e a história de cada um, 
e fatores gerais, que operam em todos os casos particulares. Os mais 
importantes entre os fatores gerais são os econômicos, as divisões de classe, 
os ideológicos e os técnicos, entre os quais sobressai o sistema eleitoral. 
É claro que Duverger não sustenta que o sistema eleitoral produza a 
proliferação de partidos. Partidos refletem diferenças políticas relevantes em 
cada sociedade, diferenças que não dependem do sistema eleitoral vigente. O 
sistema pode, contudo, favorecer a cristalização dessas diferenças em partidos 
autônomos, atuando, conforme a imagem do autor, como um freio ou acelerador 
do processo. 
Os exemplos são retirados da história observada dos partidos políticos até 
o momento da formulação do autor, e as chamadas “leis de Duverger” nada mais 
são que a postulação de um caminho lógico particular a cada sistema eleitoral e 
a hipótese de sua repetição futura por indução. 
Assim, no que respeita exclusivamente ao número de partidos, Duverger 
sustenta em sua primeira “lei”, que sistemas eleitorais majoritários de um só 
turno levam a sistemas bipartidários. Isso porque nesse sistema partidos 
minoritários são sempre sub-representados. A verificação desse resultado ao 
longo de várias eleições levaria o eleitor a optar por alguma forma de voto útil, a 
concentrar sua escolha nos partidos com possibilidade real de vitória, na prática 
aos dois maiores partidos. 
Pela mesma razão, sistemas eleitorais majoritários com dois turnos de 
votação, como o ballotage na França, tenderiam a produzir sistemas partidários 
com mais de dois partidos. Isso porque o eleitor, ao saber que disporá de um 
segundo momento de voto, não se vê compelido ao voto útil. 
Finalmente, sistemas de voto proporcional tendem a gerar sistemas 
multipartidários, sistemas com um número de partidos ainda maior que aqueles 
associados ao voto majoritário com dois turnos de votação. Isso porque no 
sistema proporcional o número de cadeiras de cada partido deve, idealmente, 
espelhar o percentual de votos por ele obtido. Não há descarte de votos no 
momento da eleição e a formação da maioria é problema não dos eleitores, mas 
deixado ao critério dos eleitos. 
Partidos e Democracia 
Vimos que o estudo dos partidos políticos, na perspectiva da sociologia 
do início do século XX, levou ao ceticismo com relação às possibilidades de 
permanência da ordem democrática em expansão nas décadas anteriores. A lei 
da circulação das elites, de Pareto e Mosca, assim como a lei de ferro das 
oligarquias, de Michels, expressavam esse ceticismo e a crença no retorno à 
constante histórica profunda das relações de poder: poucos mandam, muitos 
obedecem. 
Duverger desenvolve uma relação ambígua com essa vertente. De um 
lado, aceita o pressuposto fundamental de seus predecessores: o poder está, 
em todos os casos, nas mãos de poucos e a regra democrática nada mais é que 
um mecanismo de seleção e renovação das elites. No entanto, o surgimento e 
proliferação dos partidos de massa representam, para o autor, uma ampliação 
significativa dos espaços de seleção das elites dirigentes. Antes, na época dos 
partidos de quadros, dos notáveis, a elite originava-se de um pequeno grupo do 
universo das classes proprietárias. Com os partidos de massa, representantes 
autênticos das classes trabalhadoras ganham acesso a posições de mando e 
passam a constituir uma nova elite, representativa da maioria dos cidadãos de 
seus países. 
Segundo Duverger, se abandonarmos a definição ilusória de democracia, 
governo do povo para o povo, e aderirmos à definição realista, governo para o 
povo, veremos que, no regime representativo, a democracia não é ameaçada 
pelos partidos de massa e suas burocracias especializadas em propaganda, 
doutrinação e campanhas eleitorais. Pelo contrário, esse tipo de partido é 
condição para que dirigentes saídos das classes majoritárias e a elas ainda 
vinculados assumam o governo e tomem as decisões para o povo. 
Democracia representativa com partidos de quadros é, para Duverger, 
uma combinação conservadora. Mais conservadora do que ela, só a ausência 
de partidos formalizados, o governo de personalidades isoladas, pois, onde não 
há partidos a política só se move no sentido de manter a desigualdade pré-
existente. 
 
Conclusão 
Vimos neste Módulo que, conforme Maurice Duverger, a eleição dos 
representantes do povo no parlamento e a ampliação do direito de voto são os 
fatos históricos que estão na origem dos partidos de quadros e dos partidos de 
massa, respectivamente. 
Vimos também que o autor propõe uma agenda de pesquisa dos partidos 
políticos que engloba algumas dimensões. Na dimensão da estrutura partidária 
é relevante identificar as unidades mínimas que compõem o partido, sua relação 
com grupos sociais organizados e as relações que se estabelecem entre essas 
unidades e as diversas instâncias dirigentes. 
Na dimensão dos filiados importa perguntar as condições da adesão, os 
deveres do filiado e a forma como os filiados percebem sua pertença ao partido. 
Finalmente, na dimensão da direção, há que verificar o processo de seleção, a 
propensão à oligarquização e as relações da direção com a bancada parlamentar 
do partido, um foco de poder autônomo. 
Vimos, ainda, as relações que o autor estabelece entre os sistemas 
eleitorais e o número de partidos: as relações entre o voto distrital majoritário em 
turno único e bipartidarismo, entre voto distrital majoritário em dois turnos e um 
sistema com mais de dois partidos e entre voto proporcional e um número ainda 
maior de partidos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Módulo V - Poder Legislativo 
Objetivos 
 
Ao final do Módulo V, o aluno deverá ser capaz de: 
 
 Compreender a distribuição dos Legislativos Bicamerais entre as 
Democracias do mundo; 
 
 conhecer quantos e quais são os Legislativos Bicamerais; 
 
 identificar as características dos países que adotam o sistema 
Bicameral em comparação com os países Unicamerais; 
 
 levantar as razões que justificam a operação de duas Câmaras no 
Poder Legislativo das Democracias Contemporâneas; 
 
 conhecer a organização interna do Poder Legislativo; 
 
 identificar as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo no 
Brasil. 
 
 
Introdução 
Neste Módulo, vamos conhecer o Poder Legislativo e suas relações com 
os outros poderes. 
Quais razões levam alguns países, nos dias de hoje, a optar por um 
legislativo bicameral? 
Se o que se espera do Legislativo é a representação da diversidade de 
posições presente no conjunto dos cidadãos e, principalmente, a representação 
clara da vontade da maioria, uma só Câmara não seria suficiente paraessa 
função? 
 
Por que optar pela alternativa mais complexa e menos econômica? 
Será verdade que, conforme o argumento de Sieyès, quando a primeira 
Câmara representa de modo fidedigno a vontade da maioria, a segunda câmara 
só pode ser supérflua, quando com ela concorda, ou perniciosa, quando a ela se 
opõe? 
Vamos tentar responder a essas questões a partir do exame de três 
tipos de dados: 
1) As características comuns dos países que adotam o unicameralismo 
de um lado e o bicameralismo de outro; 
2) as razões históricas e doutrinárias que justificam a existência de uma 
segunda Câmara; 
3) as características que diferenciam, normalmente, primeiras e segundas 
Câmaras no mundo. 
 
Unidade 1 - O Bicameralismo no Mundo 
Há hoje, no mundo, aproximadamente 170 legislativos nacionais. 
Aproximadamente um terço adota o formato bicameral e dois terços, portanto, 
são unicamerais. Historicamente, poucas foram as experiências de 
funcionamento de mais de duas Câmaras. Houve os casos da Quarta República 
francesa, que dispunha de uma terceira Câmara, com o formato e as funções de 
um conselho econômico; da extinta República da Yugoslávia, com cinco 
Câmaras em funcionamento simultâneo; e da África do Sul, entre 1984 e 1992, 
também com três câmaras. Por outro lado, o Legislativo da Noruega é 
normalmente considerado como de “uma Câmara e meia”, uma vez que a 
primeira Câmara, eleita pelo voto popular, escolhe, entre seus membros, a 
segunda Câmara. Mas esses são os casos atípicos. Os casos normais são os 
de uma única Câmara, 2/3 do total de legislativos, como vimos, e os de duas 
Câmaras, que representam 1/3 dos cento e setenta legislativos nacionais que 
existem pelo mundo. 
A distribuição dos dois sistemas, de uma e de duas câmaras, entre os 
países não é aleatória, ou seja, há determinadas características, territoriais, 
demográficas e políticas associadas a cada uma dessas opções. De modo geral, 
o unicameralismo é mais comum em países de área menor, menos populosos, 
de população mais homogênea, organizados de maneira unitária, nos quais a 
democracia encontra-se menos consolidada. A adoção de duas Câmaras, por 
sua vez, está associada, comumente, a países com territórios mais extensos, 
mais populosos, de população mais heterogênea, organizados de forma 
federativa, com tradições democráticas mais sólidas e estabelecidas. A tabela 
seguinte resume as características que distinguem o Unicameralismo do 
Bicameralismo. 
UNICAMERALISMO BICAMERALISMO 
Países de área menor 
Menos populosos 
População mais homogênea 
Organizados de maneira unitária 
Democracia menos consolidada 
Países com território mais extenso 
Mais populosos 
População mais heterogênea 
Organizados de forma federativa 
Tradições democráticas mais sólidas 
e estabelecidas 
 
Para exemplificar: no que se refere ao tamanho da população, duas das 
maiores democracias unicameralistas são Portugal e Grécia, ambos com 
aproximadamente 10 milhões de habitantes. Sobre a influência da 
heterogeneidade da população, há o caso esclarecedor da Bélgica: sua 
população, embora reduzida, encontra-se profundamente dividida em duas 
comunidades linguísticas e culturais e uma segunda Câmara legislativa tornou-
se importante para a representação adequada dessa diferença. 
A relação entre bicameralismo e democracia sólida transparece quando 
constatamos que entre as 36 democracias de longa duração selecionadas por 
Lijphart, a relação de quantidade se inverte: apenas um terço trabalha com uma 
única Câmara, e dois terços são bicamerais. Para ilustrar o peso da variável 
democrática, temos, ainda, os exemplos contrastantes da China e da Índia. 
Ambos os países são extensos, populosos, com divisões étnico-linguísticas 
importantes. Na China vigora um sistema político fundamentado num único 
partido, que evita eleições competitivas. Na Índia, o sistema é pluripartidário, 
eleições competitivas são realizadas periodicamente e há alternância dos 
partidos no poder. No que diz respeito aos legislativos, a China é o maior país 
unicameral do mundo, enquanto a Índia opera com um sistema de duas 
Câmaras. 
Tudo indica, portanto, que as características assinaladas podem ser 
hierarquizadas, de acordo com seu poder explicativo. Duas delas parecem ser 
fundamentais: 
a) A heterogeneidade, qualquer que seja seu fundamento, da população, 
razão fundamental de se procurar outro espaço de representação, e 
b) A democracia política, razão dessa necessidade encontrar ou não 
abrigo no desenho institucional. 
Área territorial e tamanho da população estão associados à 
heterogeneidade, uma vez que populações maiores e dispersas tendem mais 
facilmente à diferenciação; a ordem federativa, por sua vez, é um arranjo 
institucional comum também em populações diferenciadas. Em suma, 
populações diferenciadas necessitam de um sistema de representação 
complexa porque a vontade simples da maioria não atende, muitas vezes, às 
necessidades e interesses das minorias. Nessa perspectiva, o bicameralismo é 
a alternativa institucional, no caso extremo, a uma situação de secessão e guerra 
civil. Democracias consolidadas, por sua vez, tendem a mostrar sensibilidade 
maior a essa necessidade e a optar, por conseguinte, por desenhos bicamerais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - Razões do Bicameralismo 
O exame de alguns dados relativos à distribuição dos dois sistemas entre 
os diferentes países levou à formulação de uma hipótese rudimentar sobre as 
razões modernas da adoção do sistema bicameral. Vamos agora examinar as 
justificativas comumente utilizadas para fundamentar essa escolha, ou seja, as 
razões históricas e doutrinárias que surgem nesse debate. 
Em primeiro lugar, é preciso examinar uma importante razão histórica 
associada à existência de uma segunda Câmara, uma razão que podemos 
chamar estamental. Segundas Câmaras sugiram normalmente como espaço de 
representação de estamentos privilegiados da população, considerados de 
especial relevância para o país, como a nobreza e o clero, merecedores, por 
essa razão, de um espaço de representação próprio. Hoje, o único caso que 
remanesce é o da Câmara dos Lordes, no Reino Unido. Ao longo do século XX, 
diversas segundas câmaras com essas características foram extintas, como 
ocorreu, por exemplo, em Portugal, Suécia, Hungria e Japão. 
Evidentemente, a razão de se manter uma câmara de tipo estamental 
deve ser procurada na lógica das sociedades aristocráticas tradicionais e resulta 
pouco compatível com a vigência quase universal do ordenamento democrático 
no mundo atual. Mas mesmo na modernidade democrática, existem outras 
razões que levam diversos países a optar por um modelo com duas câmaras e 
não com uma única câmara. 
Para saber mais sobre o bicameralismo, leia o artigo “Razões do 
Bicameralismo”, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo, Doutor em Sociologia 
Política pela Universidade de Brasília e Consultor Legislativo do Senado 
Federal, clicando aqui! 
 
Examinemos as diversas razões apresentadas para a justificação do 
bicameralismo: 
a) Em primeiro lugar, uma segunda Câmara é importante para todos os 
arranjos institucionais que contemplam o princípio da divisão de poderes. É 
clássica a teorização da democracia como um sistema de divisão e controle 
recíproco de poderes. O desenho institucional norte-americano, de enorme 
influência sobre as repúblicas posteriores, tem como um de seus fundamentos o 
sistema de pesos e contrapesos, expressão prática e institucional desse 
princípio. Nessa linha, a segunda Câmara é um instrumento normalmente 
utilizado nos arranjos institucionais para os quais é importante

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