PROCESSO LEGISLATIVO

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DIREITO CONSTITUCIONAL
PROFESSORA MESTRA PAULA RAMOS NORA DE SANTIS
PROCESSO LEGISLATIVO
NOÇÃO GERAL
O Processo Legislativo pode ser entendido pelo conjunto de disposições que dizem respeito ao procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes para que haja a produção de diversas espécies normativas em geral que derivam diretamente da própria Constituição, cada uma delas com suas variações, dessa forma, o conteúdo, a forma e a sequência de cada ato obedecem às regras próprias, de acordo com a espécie de lei a ser criada.
DAS ETAPAS DO PROCESSO LEGISLATIVO
Os atos preordenados do Processo legislativo que visam a criação das normas de Direito, basicamente, são:
A) Iniciativa legislativa, a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos e lei ao Legislativo, pode ser conferida concorrentemente ou então é outorgada com exclusividade a uma pessoa ou a um órgão.[1: a) Fase de iniciativa: instauradora, iniciadora. Alexandre de Moraes diz que “(…) iniciativa de lei é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extraparlamentar e concorrente ou exclusiva”.4a.1) iniciativa geral: art. 61, caput: “A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos […]”.a.2) iniciativa concorrente: a Constituição atribui a mais de uma pessoa ou órgão para suscitar o processo legislativo. a.3) iniciativa privativa (reservada ou exclusiva): iniciativa dada a determinadas pessoas de caráter indelegável. Exemplos: I) iniciativa dada ao Presidente da República: art. 61, §1°, da Constituição Federal de 1988;
a.4) iniciativa popular: configura-se iniciativa popular quando os cidadãos apresentam projeto de lei ordinária ou complementar à Câmara dos Deputados (CF, arts. 14, inciso II e 61, § 2°).a.5) iniciativa parlamentar e extraparlamentar: Alexandre de Moraes leciona que “(…) diz-se parlamentar a prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional (Deputados Federais e Senadores da República) de apresentação de projetos de lei. (…) iniciativa extraparlamentar àquela conferida ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos (iniciativa popular de lei)”]
B) As emendas, que constituem proposições apresentadas como acessórias a outra. Dão o direito de que os membros das Casas do Congresso possam sugerir modificações nos projetos de leis.[2: Emenda parlamentar – que é a possibilidade modificativa dos projetos de lei. Pode ser: aditiva (acréscimo de matéria nova ao projeto); aglutinativa (fusão de emendas parlamentares e/ou fundir emendas a projetos de lei); redacional (correção de vícios de linguagem, erros e incorreções técnicos); supressiva (eliminação de enganos, erros, dúvidas); modificativa (mudança de forma, mas não altera a substância do projeto); substitutiva (modificação da forma e substância do projeto).
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C) Votação, que consiste ato coletivo de ambas as Casas do Congresso, é procedida de estudos e pareceres de comissões técnicas e culmina na aprovação ou reprovação do projeto.[3: Denomina-se deliberação parlamentar: pelo princípio do bicameralismo federativo, o processo legislativo de lei federal será apreciado pelas duas Casas, a Casa iniciadora e a Casa revisora.]
D) Sanção e veto, que são os atos legislativos exclusivos do presidente da República. A sanção é a adesão do chefe do Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Legislativo, já o veto é o modo pelo qual o presidente exprime a sua discordância.[4: Denomina-se deliberação executiva: aprovado o projeto de lei, o Chefe do Executivo o sancionará ou o vetará. A sanção significa anuência, concordância. Já o veto significa discordância, porém o Presidente da República deverá observar algumas regras: prazo de 15 dias úteis para vetar, contados da data do seu recebimento; possibilidade de veto parcial ou total, lembrando que o veto parcial só é permitido para texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea; motivação do veto, com comunicação dos motivos ao Presidente do Senado Federal (prazo de 48 horas).]
E) Promulgação que é a comunicação aos destinatários da lei de que esta foi criada com determinado conteúdo, ou seja, o meio de se constatar a existência da lei.
F) E, por fim, a publicação, que é a condição para a lei entrar em vigor e se tornar eficaz, realiza-se pela inserção da lei promulgada no jornal oficial.
 3. DAS ESPÉCIES NORMATIVAS E O PROCESSO LEGISLATIVO
O Processo legislativo sofre variações de acordo com cada espécie normativa a ser introduzida no sistema. Muitas fases são comuns a cada tipo de procedimento, no todo ou em partes. O procedimento mais amplo e completo é o da elaboração de uma lei ordinária, ele comporta mais oportunidade para o exame, o estudo e a discussão do projeto.
A enumeração do artigo 59 da Constituição Federal traz as espécies normativas primárias, ou seja, aquelas que retiram seu fundamento de validade diretamente da mesma. Segundo o artigo citado, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções, seu parágrafo único prevê que a lei complementar disporá sobre a elaboração, redação e consolidação das leis.
3.1. DO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO
Processo ordinário se inicia pela fase introdutória, que permite alguém ou algum órgão apresentar projetos de lei ao Legislativo. Diz-se iniciativa de lei parlamentar aquela que a Constituição confere aos membros do Congresso de apresentação de projetos. Por outro lado, diz iniciativa de lei extraparlamentar aquela conferida ao Chefe do Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos (iniciativa popular).
Há também, a iniciativa concorrente, que pertence a vários legitimados de uma só vez. Após a apresentação do projeto, há a fase constitutiva, na qual haverá ampla discussão e votação sobre a matéria nas duas Casas, delimitando-se objeto a ser aprovado ou rejeitado pelo Poder Legislativo, no último caso, o projeto rejeitado só pode ser objeto de nova deliberação quando constar pedido da maioria absoluta de qualquer das Casas do Congresso.
Superada a fase de deliberação, o projeto, caso aprovado, é remetido ao Poder Executivo, que irá sancioná-lo ou vetá-lo. Como nos termos do artigo 66 da Constituição Federal, a sanção é o modo pelo qual o Executivo manifesta sua aquiescência ao projeto de lei. O veto, distintamente, é a manifestação de discordância, e pode ser baseado em dois fundamentos, ou contrariedade ao interesse público ou inconstitucionalidade.
Aprovado o projeto, há promulgação, ato pelo qual o Presidente atesta que a ordem jurídica foi inovada validamente, a partir desse momento, ocorrem dois efeitos, os fatos e atos geradores da lei se tornam conhecidos e a mesma se torna válida, executável e obrigatória. Por fim, ocorre a publicação, por meio dessa é que se dá o conhecimento público da existência do ato normativo.
RESUMINDO: dada a proposta, o projeto segue para a Comissão de Constituição e Justiça e Comissão Temática para que haja a análise de seu mérito, bem como de sua constitucionalidade. Se houver aprovação por tais comissões, o projeto seguirá para a Casa Originária, onde deverá ser aprovado por maioria simples de seus membros, estando presente a maioria qualificada na sessão (art. 47). Se aprovada na casa de origem, o projeto segue para a Casa Revisora, na qual deverá ser aprovado pelo mesmo quórum da anterior, seguindo então para que o Chefe do Executivo dê seu veto ou sanção.
Diante da rejeição do projeto de lei, a matéria só poderá ser objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa, com a exceção contida no artigo67 da Constituição Federal, que trata da possibilidade de discutir a matéria do projeto rejeitado como novo projeto na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Se a Casa Revisora entender aprovar o projeto com emendas substanciais, ele deverá voltar para a Casa Originária para deliberação. É como explica Alexandre de Moraes, in verbis:
Importante ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer emenda ao projeto aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente, que retornar à outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para aprová-lo ou rejeitá-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento da Casa que iniciar o processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá nesta hipótese.
ATENÇÃO:
QUÓRUM MÍNIMO PARA DELIBERAÇÃO EM PLENÁRIO. VIA de regra, a Constituição Federal, em seu art. 47, estabelece que as deliberações de cada Casa Legislativa serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Para o Plenário, o número mínimo de membros presentes para que haja deliberação é de 257 deputados, que é o primeiro número inteiro superior à metade do número total dos 513 deputados.  
No entanto, há determinados tipos de proposição que exigem um quórum especial de votação. As Propostas de Emenda à Constituição (PEC), para aprovação, exigem um quórum  mínimo de 3/5 de votos favoráveis do total de membros da Casa, ou seja, o equivalente a 308 votos. Os Projetos de Lei Complementar (PLP) também exigem um quórum diferenciado para a sua aprovação, que é, no mínimo, a maioria absoluta de votos favoráveis, ou seja, 257 votos;
INICIATIVA POPULAR. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 14, inciso III e art. 61, § 2º, prevê a apresentação de projetos de iniciativa popular à Câmara dos Deputados desde que disponham sobre temas que não sejam de iniciativa privativa do Presidente da República e contenham a assinatura de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, originários de, pelo menos, cinco Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS. É um texto que acompanha os projetos de lei e outras proposições de autoria do Poder Executivo com a mesma função de uma justificativa: explicar a proposta e/ou expor as razões de se editar a norma. Em geral, encontra-se no corpo da mensagem (MSG) encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo e é identificada pela sigla E.M
3.2 PROCESSO LEGISLATIVO ESPECIAL
A) Emendas Constitucionais
Emenda Constitucional se trata de espécie normativa encarregada de inovar a ordem constitucional, apresenta rito especialíssimo se comparado com o processo legislativo ordinário. 
A Constituição brasileira tem como característica sua rigidez, só podendo ser modificada por procedimento previsto em seu texto.
Assim, a emenda à Constituição, é considerada ato infraconstitucional se ainda não aprovada, a partir dessa aprovação é que ingressa em nosso ordenamento, passando a ser preceito constitucional, de mesma hierarquia das normas constitucionais originárias.
A propositura das emendas pode partir dos membros ou órgãos do Senado Federal ou Câmara dos Deputados, assim, como o Presidente da República. Para esse ingresso ao ordenamento jurídico, essa deve acordar com o previsto no artigo 60 da CF, sendo assim constitucional. Ao caso de desrespeitar algum dos impostos no artigo, é considerada inconstitucional.
A Constituição traz duas grandes espécies de limitações jurídicas ao Poder de reformá-la, essas são expressas e implícitas. Limitações expressas são aquelas previstas textualmente na CF, possuem caráter material quando não permitem mudanças na forma de organização do governo e do Estado, tal como mudança na forma federativa, no voto direto, secreto, universal e periódico, separação de poderes e outras características intrínsecas. Possuem caráter circunstancial quando pretendem evitar modificações na constituição em certas ocasiões anormais e excepcionais do pais.
E por fim, há as limitações de caráter procedimentais ou formais, que se referem às disposições especiais em relação ao processo legislativo ordinário. (Art, 60, § 2º, 3º e 5º)
B) Leis complementares
Lei complementar apresenta o mesmo processo legislativo da lei ordinária, com exceção do quórum, pois o artigo 69 da CF exige maioria absoluta. 
A matéria reservada à lei complementar não pode ser veiculada por medida provisória, tampouco por lei delegada, dessa forma, deve ser exclusiva.
COMPARANDO A LEI COMPLEMENTAR X LEI ORDINÁRIA. Enquanto a lei complementar que só pode ter como objeto a matéria taxativamente prevista na CF, a lei ordinária tem como objeto todas as demais matérias, e também, enquanto o quórum para aprovação da primeira é de maioria absoluta, o quórum para a segunda é de maioria simples dos membros das Casas do Congresso.
C) Leis Delegadas
Lei delegada é ato normativo elaborado pelo Presidente da República com autorização expressa do Poder Legislativo. A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. 
A essa exclusiva e discricionariamente exercida pelo Chefe do Poder Executivo é denominada iniciativa solicitadora. 
Esta deve ser aprovada por maioria simples, tendo forma de resolução, onde serão especificadas as regras sobre conteúdo e sobre exercício. A aprovação se faz em sessão bicameral, através de votação pelas Casas do Congresso.
Não é qualquer matéria que pode ser objeto de delegação. O parágrafo primeiro do artigo 68 da CF exclui da delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os atos de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, matéria reservada à lei complementar, legislação sobre organização do Poder Judiciário e do MP, a carreira e a garantia de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentarias e orçamentos.
D) Medidas Provisórias
Medida provisória constitui ato normativo primário e tem força de lei. O Presidente da República, diante de urgência e relevância, pode expedir medidas provisórias, que possuem força de lei pelo período de sessenta dias. 
O chefe do Executivo expede a medida provisória e submete-a, de imediato, ao controle do Congresso Nacional que de imediato a envia para a Comissão Mista de Deputados e Senadores, para emissão de parecer, nos termos do parágrafo nono do artigo 62.
 Em seguida, será enviada à Câmara dos Deputados para apreciação e, depois, ao Senado Federal. Se o plenário de alguma das duas casas decidir no sentido de não atendimento dos pressupostos constitucionais ou da inadequação financeira ou orçamentaria da medida provisória, esta será arquivada.
Aprovada, a medida provisória será convertida em lei, devendo o presidente do Senado promulga-la, uma vez que se consagrou na esfera legislativa essa atribuição ao próprio Poder Legislativo, remetendo ao Presidente da República, que publicará a lei em conversão.
Apesar de o prazo de validade das medidas ter sido ampliado para 60 dias, se ela não tiver sido apreciada em até 45 dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, porém com força de lei. Este regime de urgência poderá, excepcionalmente, estender-se por 75 dias, pois não sendo suficientes os 15 dias restantes de vigência da medida provisória, haverá possibilidade de uma única reedição por novo prazo de 60 dias, para que a mesma tenha sua votação encerrada.
ATENÇÃO:
PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO. O Projeto de Lei de Conversão é um projeto apresentado à Medida Provisória, quando o deputado responsável por relatar a matéria conclui, por meio do parecer, por qualquer alteração no texto da medida (Resolução nº 1 de 2002-CN, art. 5º, § 4º, inciso I).  
TRANCAMENTO DE PAUTA. Algumas matérias não podem ser votadas em virtude de outras que sobrestam a pauta. O sobrestamento é a suspensão temporária de todasas deliberações até que sejam votadas determinadas matérias que excederam o seu prazo de tramitação. Pode ocorrer com as Medidas Provisórias (Constituição Federal, art. 62, §6º) e com os projetos de lei com urgência solicitada pelo Presidente da República (Constituição Federal, art. 64, § 2º).
A medida provisória não revoga a ordem jurídica anterior, mas suspende apenas a eficácia da norma modificada. Confirmada a medida provisória pela aprovação, há revogação da legislação anterior modificada, se não apreciada ou rejeitada, a norma modificada se restabelece.
À luz do § 12 do artigo 62 do diploma constitucional, verifica-se que é vedada a reedição de medida provisória que tenha sido rejeitada ou perdido a eficácia devido a decurso de prazo na mesma sessão legislativa. Caso se aprove projeto de lei de conversão que altere o texto original da medida provisória, esta se manterá em vigor até que o projeto seja sancionado ou vetado.
E) Decretos Legislativos
Decreto legislativo é espécie normativa veiculadora das competências exclusivas do Congresso Nacional. Não apresenta necessidade de sanção ou veto. É promulgado pelo Presidente do Senado Federal e é a espécie exigida para a disciplina das relações jurídicas decorrentes, por exemplo, da medida provisória não apreciada ou rejeitada.
A emenda constitucional n 45/2004 trouxe a hipótese de um decreto legislativo especial, qual seja, aquele que ratifica Tratado ou Convenção Internacional de Direitos Humanos, que deve ser aprovado em processo assemelhado ao da emenda constitucional, pois tem a equivalência desta. Dessa maneira, há dois tipos de decreto legislativo, o tradicional, que é aprovado por maioria, sem procedimento especial e o decreto com equivalência de emenda, que sofrerá disciplina mais severa.
F) Resoluções
As resoluções são atos normativos primários e possuem tipicamente efeitos internos, podendo produzir efeitos externos de forma atípica. Elas servem para regular as matérias de competência privativa do Congresso Nacional e das casas que o compõem, ou seja, Senado Federal e Câmara dos Deputados, sendo que não há determinação de processo legislativo para que sejam elaboradas, a regulamentação para a elaboração das resoluções é determinada de acordo com o regimento interno de cada Casa Legislativa.