Aula 16 Direito Administrativo Aula 03

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CURSO PREPARATÓRIO PARA O CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RFB 
PROF. FABIANO PEREIRA - DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Olá! 
A nossa aula de hoje é extremamente especial, pois tratará de um 
tema presente em quase todos os editais de concursos públicos da ESAF: 
atos administrativos. 
De todos os tópicos que serão apresentados, gostaria que você 
concedesse uma atenção especial aos requisitos, atributos e formas 
de invalidação do ato administrativo, que são os assuntos mais 
freqüentes em provas de concursos públicos. 
No mais, fico aguardando eventuais dúvidas em nosso fórum. 
 Bons estudos! 
 Fabiano Pereira 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
"Direcione sua visão para o alto, quanto mais alto, melhor. Espere que 
as mais maravilhosas coisas aconteçam, não no futuro, mas 
imediatamente. Perceba que nada é bom demais para você. Não permita 
que absolutamente nada te impeça ou te atrase, de modo algum." 
(Eileen Caddy) 
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ATOS ADMINISTRATIVOS 
1. Considerações iniciais ............................................................. 03 
2. Ato e fato administrativo 
2.1. Distinção entre ato e fato administrativo ..................... 05 
2.2. Fatos administrativos ................................................... 06 
2.2.1. Fato administrativo involuntário ................................ 06 
2.2.2. Fato administrativo voluntário ................................... 06 
3. Conceito ................................................................................... 07 
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo ......................... 08 
4.1. Competência ................................................................. 08 
4.2. Finalidade ..................................................................... 09 
4.3. Forma ........................................................................... 10 
4.4. Motivo .......................................................................... 11 
 4.5.Objeto ............................................................................ 14 
5. Atributos do ato administrativo ................................................ 14 
5.1. Presunção de legitimidade ............................................ 14 
5.2. Imperatividade ............................................................. 16 
 5.3. Autoexecutoriedade .................................................... 16 
 5.4. Tipicidade ..................................................................... 18 
6. Classificação dos atos administrativos ..................................... 18 
7. Espécies de atos administrativos .............................................. 25 
8. Desfazimento dos atos administrativos .................................... 28 
9. Convalidação de atos administrativos ....................................... 33 
10. Revisão de véspera de prova – “RVP”...................................... 35 
11. Questões comentadas ............................................................. 38 
12. Relação de questões comentadas – com gabaritos ................. 61 
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1. Considerações iniciais 
Ao exercer a função administrativa com o objetivo de satisfazer as 
necessidades coletivas primárias, a Administração Pública utiliza-se de um 
mecanismo próprio, que lhe assegura um conjunto de prerrogativas 
necessárias ao alcance das finalidades estatais: o denominado regime 
jurídico-administrativo. 
É o regime jurídico-administrativo que garante à Administração Pública a 
possibilidade de relacionar-se com os particulares em condição de 
superioridade, podendo impor-lhes decisões administrativas 
independentemente da concordância ou da aquiescência, pois são necessárias 
ao alcance das finalidades estatais. 
Com o intuito de materializar as funções administrativas, ou seja, para 
realmente colocar em prática a vontade da lei, a Administração irá editar 
várias espécies de atos, cada um com uma finalidade específica, a exemplo de 
uma portaria, um decreto de nomeação de servidor, uma ordem de 
serviço, uma certidão negativa de débitos previdenciários, uma instrução 
normativa, uma circular, entre outros. 
Apesar de ser regra geral, é válido esclarecer que nem sempre os atos 
editados pela Administração serão regidos pelo direito público, pois, 
dependendo do fim visado legalmente, alguns atos podem ser praticados sob o 
amparo do direito privado. 
Diante disso, é possível concluir que a Administração Pública edita dois 
tipos de atos jurídicos: 
1º) atos que são regidos pelo direito público e, consequentemente, 
denominados de atos administrativos; 
2º) atos regidos pelo direito privado. 
Os atos administrativos editados pela Administração estão amparados 
pelo regime jurídico-administrativo, portanto, expressam a sua 
superioridade em face dos administrados. Por outro lado, nos atos regidos 
pelo direito privado a Administração apresenta-se em condições 
isonômicas frente ao particular, como acontece, por exemplo, na assinatura 
de um contrato de aluguel. 
 Quando a Administração deseja celebrar um contrato de locação (ato 
regido pelo direito privado, mais precisamente pelo Direito Civil) com um 
particular (deseja alugar um imóvel para instalar uma unidade administrativa 
da Polícia Federal, por exemplo), essa relação bilateral é consequência de 
um “acordo de vontades” entre as partes. 
No referido contrato, as cláusulas não foram definidas e elaboradas 
exclusivamente pela Administração, existiu uma negociação anterior até que 
se chegasse a um consenso sobre o que seria melhor para as partes e, 
somente depois, o contrato foi assinado. 
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Pergunta: Professor Fabiano, então é correto afirmar que, nos atos 
regidos pelo direito privado, a Administração jamais gozará de qualquer 
prerrogativa ou “privilégio”? 
Não. Tenha muito cuidado com a expressão “jamais”, “nunca”, 
“exclusivamente”, “somente”, entre outras, pois excluem a possibilidade de 
exceções, existentes às “milhares” no Direito. 
Como regra geral, entenda que, nos atos regidos pelo direito privado
a Administração encontra-se em uma relação horizontal em face do 
particular, ou seja, uma relação isonômica, em igualdade de condições. Desse 
modo, não irá gozar de prerrogativas. 
Todavia, em situações excepcionais, tanto o direito privado como o 
Direito Administrativo (direito público) podem estabelecer prerrogativas 
(“privilégios”) à Administração, caso seja necessário ao alcance do interesse 
público. 
Exemplo: Como estudaremos adiante, todos os atos regidos pelaAdministração, inclusive os regidos pelo direito privado, gozam do atributo 
denominado “presunção de legitimidade”. Sendo assim, da mesma forma que 
ocorre em relação aos atos administrativos, os atos regidos pelo direito privado 
também são presumivelmente editados em conformidade com o direito. 
Pergunta: Professor, quando você afirma que a Administração Pública 
pode editar atos regidos pelo direito público e pelo direito privado, você 
está incluindo no conceito de Administração também os poderes Legislativo e 
Judiciário? 
É claro que sim. Lembre-se de que a função administrativa é típica do 
Poder Executivo, mas não é exclusiva. Portanto, os poderes Legislativo e 
Judiciário também poderão exercê-la atipicamente. 
Atenção: Essas informações sobre os atos regidos pelo direito privado 
são muito importantes para responder algumas questões em prova. Contudo, o 
nosso foco de estudo neste capítulo são os atos administrativos, ou seja, 
aqueles regidos pelo direito público. 
Dificilmente você irá encontrar uma prova de Direito Administrativo que 
não exija conhecimentos sobre o tema, principalmente sobre os “requisitos” e 
“atributos” do ato administrativo. Tente assimilar todos os conceitos que 
serão apresentados, bem como todas as questões que serão disponibilizadas 
ao término da aula, pois serão essenciais para o seu sucesso no concurso 
desejado. 
Aproveitando a oportunidade, gostaria de convocá-lo para 
participar do fórum de dúvidas. Tenho constatado que poucos alunos 
estão participando efetivamente do fórum e isso dificulta a elaboração 
das próximas aulas, pois não consigo perceber a evolução do curso. 
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Não consigo saber, por exemplo, se a linguagem está sendo 
acessível, se as questões de fixação do conteúdo estão sendo 
respondidas facilmente, enfim, preciso desse retorno. 
Caso você não queira se manifestar no fórum, envie o seu e-mail 
para fabianopereira@pontodosconcursos.com.br. 
No mais, vamos voltar para o “batente”! 
2. Ato e fato administrativo 
Apesar de a ESAF não cobrar esse tema com muita freqüência em suas 
provas, é necessário que você conheça as diferenças conceituais existentes 
entre ato e fato administrativo. 
 
2.1. Distinção entre ato administrativo e fato administrativo 
Sem aprofundarmos neste momento, entenda que a edição de um ato 
administrativo tem por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir ou declarar direitos, isto é, os atos administrativos 
necessariamente produzem efeitos jurídicos. 
Por outro lado, os fatos administrativos são acontecimentos 
provenientes da atuação da Administração que não produzem efeitos jurídicos, 
ou seja, não implicam aquisição, extinção ou alteração de direitos, pois 
representam uma mera execução ou materialização do ato administrativo. 
Atenção: lembre-se sempre de que o fato administrativo é uma 
consequência do ato administrativo. Primeiro, edita-se o ato administrativo e, 
posteriormente, no momento de colocá-lo em prática, de executá-lo, ocorre o 
fato administrativo, que também é denominado de “ato material” da 
Administração. 
Exemplo: Imagine que um servidor, ao se deparar com um 
carregamento de produtos impróprios para o consumo (com prazo de validade 
expirado), tenha que efetuar a apreensão dos mesmos. Nesse caso, a 
apreensão dos produtos é um ato material, ou seja, o servidor irá retirar os 
produtos do veículo que os transportava e levá-lo para o depósito do órgão 
público. Entretanto, a apreensão somente ocorreu em virtude da lavratura de 
um ato administrativo de apreensão. 
Ainda podemos citar como exemplos de fatos administrativos a limpeza 
de vias públicas, uma cirurgia médica realizada em um Posto de Saúde do 
Município, a aula ministrada por um professor de Universidade Pública, a 
edificação de uma obra, entre outros. 
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2.2. Fatos administrativos 
Para facilitar a assimilação desse conceito, lembre-se de que fato 
jurídico pode ser entendido como um acontecimento capaz de criar, extinguir 
ou alterar relações jurídicas. 
Quando algum acontecimento é irrelevante para o Direito, pois não 
repercute na esfera jurídica, estaremos diante de um “simples” fato, mas não 
“fato jurídico”, pois este repercute no mundo jurídico e o primeiro não. 
Exemplo: Acabei de presenciar o meu filho de um ano (que está aqui ao 
meu lado, próximo ao computador, “malinando”) fazer um risco na parede 
recém-pintada de meu escritório. 
Pergunta: Esse risco efetuado na parede do meu escritório é 
simplesmente um fato ou um “fato jurídico”? 
É apenas um fato, pois não repercutiu no Direito, não produziu efeitos 
jurídicos. 
Sendo assim, quando algum fato jurídico acontece na órbita do Direito 
Administrativo, será denominado fato administrativo, que pode ser 
entendido como um acontecimento voluntário ou involuntário que repercute 
no mundo jurídico. 
2.2.1. Fato administrativo involuntário 
É aquele que decorre de um evento natural que produziu 
consequências jurídicas no âmbito do Direito. Podemos citar como exemplos a 
morte de um servidor, um raio que causou um incêndio em uma repartição 
pública, ou, ainda, o nascimento do filho de uma servidora. 
Pergunta: Nos exemplos citados, quais as consequências jurídicas 
(efeitos jurídicos) que a morte e o nascimento podem produzir na 
Administração? 
Bem, com o falecimento do servidor, ocorrerá a vacância do cargo e 
surgirá o direito de seus dependentes receberem pensão. Por outro lado, como 
o nascimento do filho de uma servidora, esta passará a usufruir da famosa 
“licença-maternidade”. 
2.2.2. Fato administrativo voluntário 
Os fatos administrativos voluntários são consequência de atos 
administrativos ou de condutas administrativas que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas que repercutirão no mundo 
jurídico. 
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, os fatos 
administrativos voluntários se materializam de duas maneiras distintas: 
a) por atos administrativos, que formalizam a providência desejada 
pelo administrador através da declaração de vontade do Estado; 
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b) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e 
as ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo 
formal. 
3. Conceito 
São vários os conceitos de ato administrativo formulados pelos 
doutrinadores brasileiros, cada um com as suas peculiaridades. Entretanto, 
percebe-se nas provas de concursos públicos uma maior inclinação pelo antigo 
conceito elaborado pelo professor Hely Lopes Meirelles, que assim declara: 
“Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar 
direitos,ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, podemos concluir que o 
ato administrativo possui características bastante peculiares e, 
consequentemente, muito exigidas em provas da ESAF: 
1ª) É uma manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública: nesse caso, é suficiente esclarecer que a Administração não está 
obrigada a consultar o particular antes de editar um ato administrativo, ou 
seja, a edição do ato depende, em regra, somente da vontade da 
Administração (pense no caso da aplicação de uma multa de trânsito, por 
exemplo). 
2ª) É necessário que o ato administrativo tenha sido editado por 
quem esteja na condição de Administração Pública: é importante 
destacar que, além dos órgãos e entidades que integram a Administração 
Pública direta e indireta, também podem editar atos administrativos entidades 
que estão fora da Administração, como acontece com as concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, desde que no exercício de prerrogativas 
públicas. 
3ª) O ato administrativo visa sempre produzir efeitos no mundo 
jurídico: segundo o professor, ao editar um ato administrativo, a 
Administração visa adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou, ainda, impor obrigações aos administrados ou a si 
própria. 
Além das características que foram apresentadas acima, lembre-se ainda 
de que, ao editar um ato administrativo, a Administração Pública encontra-se 
em posição de superioridade em relação ao particular, pois está 
amparada pelo regime jurídico-administrativo. 
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4. Elementos ou requisitos do ato administrativo 
Os elementos ou requisitos do ato administrativo nada mais são que 
“componentes” necessários para que o ato seja considerado inicialmente 
válido, editado em conformidade com a lei. 
Não existe uma unanimidade doutrinária sobre a quantidade e as 
características de cada requisito ou elemento do ato administrativo. 
Entretanto, como o nosso objetivo é ser aprovado em um concurso público, 
iremos adotar o posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, que 
entende serem cinco os elementos dos atos administrativos: competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto. 
 
 4.1. Competência 
O ato administrativo não “cai do céu”. É necessário que alguém o edite 
para que possa produzir efeitos jurídicos. Esse alguém é o agente público, que 
recebe essa competência expressamente do texto constitucional, através 
de lei (que é a regra geral) ou, ainda, segundo o professor José dos Santos 
Carvalho Filho, através de normas administrativas. 
Neste último caso, o ilustre professor informa que “em relação aos 
órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas 
de atos administrativos organizacionais. Nesses casos, serão tais atos editados 
por órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a 
competência primária do órgão provem da lei, e a competência dos segmentos 
internos dele, de natureza secundária, pode receber definição através dos atos 
organizacionais”. 
Sobre a competência, além de saber que se trata de um requisito 
sempre vinculado do ato, é importante que você entenda ainda quais são as 
principais características enumeradas pela doutrina, pois é muito comum 
encontrarmos questões em prova sobre o assunto. 
1ª) É irrenunciável: já que prevista em lei, a competência é de 
exercício obrigatório pelo agente público sempre que o interesse público 
assim exigir. Não deve ser exercida ao livre arbítrio do agente, mas nos termos 
da lei, que irá definir os seus respectivos limites. 
2ª) É inderrogável: os agentes públicos devem sempre exercer a 
competência nos termos fixados e estabelecidos pela lei, sendo-lhes vedado 
alterar, por vontade própria ou por atos administrativos, o alcance da 
competência legal. 
3ª) Pode ser considerada improrrogável: quando a agente público 
edita um ato que inicialmente não era de sua competência, isso não significa 
que, a partir de então, ele se torna o único competente legalmente para 
exercê-lo, pois, provavelmente, o ato foi editado em razão de avocação ou 
delegação, ambos estudados anteriormente. 
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4ª) É intransferível: como a avocação e a delegação estão 
relacionadas exclusivamente com o exercício da competência, é válido 
destacar que a sua titularidade permanece com a autoridade responsável 
pela delegação, que poderá ainda continuar editando o ato delegado, por 
exemplo. 
5ª) É imprescritível: o exercício de determinada competência pelo seu 
titular não prescreve em virtude do lapso temporal, independentemente do 
tempo transcorrido. A obrigação de exercer a competência subsiste sempre 
que forem preenchidos os requisitos previstos em lei. 
Para responder às questões da ESAF: A competência é, em regra, 
inderrogável e improrrogável (Auditor-Fiscal/Receita Federal do Brasil 
2009/ESAF). 
 
Além das características apresentadas, atente-se ainda para as regras 
básicas previstas na Lei 9.784/99 (Lei do processo administrativo federal), 
objeto frequente nas provas de concursos. 
1ª) Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial; 
2ª) Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter 
normativo; a decisão de recursos administrativos; as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou autoridade; 
3ª) O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio 
oficial; 
4ª) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante; 
5ª) As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente 
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado; 
6ª) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência 
atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
 4.2. Finalidade 
Trata-se de requisito sempre vinculado (previsto em lei) que impõe a 
necessidade de respeito ao interesse público no momento da edição do ato 
administrativo. 
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Tenho certeza de que você se recorda de que a finalidade do ato 
administrativo deve ser atingida tanto em sentido amplo quanto em sentido 
estrito para que este seja considerado válido. 
Em sentido amplo, significa que todos os atos praticados pela 
Administração devem atender ao interesse público. Em sentido estrito, 
significa que todo ato praticado pela Administração possui uma finalidade 
específica, prevista em lei. 
Apesar de a Administração ter por objetivo a satisfação do interessepúblico, é válido ressaltar que, em alguns casos, poderão ser editados atos 
com o objetivo de satisfazer o interesse particular, como acontece, por 
exemplo, na permissão de uso de um certo bem público (quando o Município, 
por exemplo, permite ao particular a possibilidade de utilizar uma loja do 
Mercado municipal para montar o seu estabelecimento comercial). 
Nesse caso, o interesse público também será atendido, mesmo que 
secundariamente. O que não se admite é que um ato administrativo seja 
editado exclusivamente para satisfazer o interesse particular. 
Sendo assim, o requisito denominado “finalidade” tem que responder à 
seguinte pergunta: para que foi editado o ato? 
Para responder às questões da ESAF: Lembre-se sempre de que a 
finalidade é o efeito mediato (secundário) que o ato administrativo produz. 
4.3. Forma 
A forma, que também é um requisito vinculado do ato administrativo, 
a exemplo dos requisitos da competência e finalidade, também pode ser 
compreendida em sentido estrito e em sentido amplo. 
Em sentido estrito, a forma pode ser entendida como o revestimento 
exterior do ato administrativo, o “modelo” do ato, o modo pelo qual ele se 
apresenta ao mundo jurídico. 
Em regra, o ato administrativo apresenta-se ao mundo jurídico por 
escrito. Entretanto, existe a possibilidade de determinados atos surgirem 
verbal, gestual, ou, ainda, virtualmente. 
Exemplo: Quando o guarda de trânsito emite “dois silvos breves” com o 
seu apito, ocorre a edição de um ato administrativo informal, pois ele está 
determinando que você pare o veículo para que seja fiscalizado. Da mesma 
forma, quando o semáforo de trânsito apresenta a cor vermelha, está sendo 
editado um ato administrativo informal determinando que você também pare
o veículo. 
Ao contrário do princípio da liberdade das formas, que vigora no 
direito privado, segundo o qual os atos podem ser praticados por qualquer 
forma idônea para atingir o seu fim, vigora no Direito Administrativo, em 
regra, o princípio da solenidade das formas, segundo o qual, para a edição 
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de um ato administrativo, devem ser respeitados procedimentos especiais e 
forma prevista em lei. 
O princípio da solenidade das formas está consagrado no § 1º, artigo 
22, da Lei Federal 9.784/99, ao estabelecer que “os atos do processo devem 
ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua 
realização e a assinatura da autoridade responsável”. 
Sendo assim, em âmbito federal existe norma expressa que impõe a 
regra da forma escrita para o exercício das competências públicas, o que nos 
leva a entender que, em regra, os atos administrativos devem ser formais. 
Em sentido amplo, a forma pode ser entendida como a formalidade
ou procedimento a ser observado para a produção do ato administrativo. Em 
outras palavras, entenda que a lei pode determinar expressamente outras 
exigências formais que não fazem parte do próprio ato administrativo, mas 
que lhe são anteriores ou posteriores (exigência de várias publicações do 
mesmo ato no Diário Oficial, por exemplo, para que possa produzir efeitos). 
Ao contrário do que ocorre em relação ao princípio da solenidade das 
formas, que impõe a necessidade da vontade administrativa se exteriorizar 
por escrito, em relação à formalidade ou procedimento, somente será 
exigida uma dada formalidade se a lei expressamente determinar. Inexistindo 
lei impondo uma exigência formal além da exteriorização escrita, não há que 
ser requerer qualquer procedimento complementar. 
Esse é o teor do caput do artigo 22 da Lei 9.784/99, ao declarar que “os 
atos do processo administrativo não dependem de forma determinada 
senão quando a lei expressamente a exigir”. 
Para responder às questões da ESAF: Forma é a exteriorização do ato 
e/ou as formalidades que devem ser observadas durante o processo de sua 
formação (Assistente Administrativo/Ministério da Fazenda 
2009/ESAF). 
4.4. Motivo 
O motivo, que também é chamado de “causa”, é o pressuposto de fato
e de direito que serve de fundamento para a edição do ato administrativo. 
O motivo se manifesta através de ações ou omissões dos agentes 
públicos, dos administrados ou, ainda, de necessidades da própria 
Administração, que justificam ou impõem a edição de um ato administrativo. 
Para que um ato administrativo seja validamente editado, faz-se 
necessário que esteja presente o pressuposto de fato e de direito que 
autoriza ou determina a sua edição. 
a) Pressuposto de fato: É o acontecimento real, uma circunstância 
fática concreta, externa ao agente público e que ensejou a edição do ato. 
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Exemplos: a circunstância fática concreta que enseja a edição de um 
ato administrativo de desapropriação para fins de reforma agrária é a 
improdutividade de um latifúndio rural; a circunstância fática concreta que 
enseja a edição do ato que concede a licença-maternidade a uma servidora é o 
nascimento do filho; a circunstância fática concreta que enseja a edição do 
ato concessivo da aposentadoria compulsória é o implemento da idade de 
setenta anos, etc. 
b) Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se baseia a 
edição do ato. Em outras palavras, são os requisitos materiais estabelecidos 
na lei e que autorizam (nos atos discricionários) ou determinam (nos atos 
vinculados) a edição do ato. 
Exemplos: 
1º) No ato de desapropriação para fins de reforma agrária, o 
pressuposto de direito para a edição do ato está no artigo 184 da CF/88, 
que assim declara: “Compete à União desapropriar por interesse social, para 
fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função 
social”[...] . Foi o artigo 184 da CF/88 que fundamentou juridicamente a 
edição do ato. 
2º) No ato concessivo de licença-maternidade, em âmbito federal, o 
pressuposto de direito que autoriza a edição do ato é o artigo 207 da lei 
8.112/90, ao declarar que “será concedida licença à servidora gestante por 
120 (cento e vinte) dias consecutivos, sem prejuízo da remuneração”. 
3º) No ato concessivo da aposentadoria compulsória, o pressuposto de 
direito, em âmbito federal, é o artigo 186 da Lei 8.112/90, ao afirmar que “o 
servidor será aposentado compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com 
proventos proporcionais ao tempo de serviço”. 
4.4.1. Motivo e motivação 
É necessário que você tenha muita atenção ao responder às questões de 
prova para não confundir motivo e motivação, que possuem significados 
diferentes. 
O motivo, conforme acabei de expor, pode ser entendido como o 
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a edição do 
ato administrativo. Por outro lado, a motivação nada mais é que exposição 
dos motivos, por escrito, no corpo do ato administrativo. 
Exemplo: Na concessão de licença à servidora gestante por 120 (cento 
e vinte) dias consecutivos, já sabemos que o nascimento do filho 
corresponderá ao pressuposto de fato e o artigo 186 da Lei 8.112/90 
corresponderá ao pressuposto de direito (ambos formando o motivo). 
Entretanto, a motivação somente passará a existir a partir do momento 
que o agente público do setor de recursos humanos declararexpressamente, por escrito, o pressuposto de fato e de direito que 
justificará a edição do ato. 
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4.4.2. Teoria dos motivos determinantes 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo alegado pelo 
agente público, no momento da edição do ato, deve corresponder à realidade, 
tem que ser verdadeiro. Caso contrário, comprovando o interessado que o 
motivo informado não guarda qualquer relação com a edição do ato ou que 
sequer existiu, o ato deverá ser anulado pela própria Administração ou pelo 
Poder Judiciário. 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, ao explicar a teoria dos 
motivos determinantes, afirma que “os motivos que determinam a vontade do 
agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a 
validade do ato. Sendo assim, a invocação de ´motivos de fato´ falsos, 
inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, 
conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos 
que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos 
em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a 
obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e 
o justificavam”. 
 Exemplo: Suponhamos que o Prefeito de um determinado Município 
tenha decidido exonerar o Secretário Municipal de Turismo, ocupante de 
cargo em comissão. Entretanto, por ser colega do Secretário e temer 
inimizades políticas, decidiu motivar o ato alegando a necessidade de reduzir 
a despesa com pessoal ativo (motivo) em virtude da queda no montante 
de recursos recebidos do Fundo de Participação dos Municípios. 
Porém, três meses após a exoneração do ex-Secretário de Turismo, 
imaginemos que o Prefeito tenha decidido nomear a sua irmã para ocupar o 
mesmo cargo, mas sem motivar o ato. 
Pergunta: No referido exemplo, ocorreu algum vício (irregularidade) na 
exoneração do Secretário Municipal de Turismo, já que o Prefeito sequer era 
obrigado a motivar o ato de exoneração? 
 Sim. Realmente o Prefeito não era obrigado a motivar o ato de 
exoneração, pois se trata de cargo de confiança (em comissão), de livre 
nomeação e exoneração. Contudo, já que decidiu motivar o ato, a motivação 
deveria corresponder à realidade, ser verdadeira e real, o que não 
aconteceu no caso. 
Como o motivo alegado (redução de despesas) foi determinante para 
a edição do ato de exoneração, mas, posteriormente, ficou provado que ele 
não existia, deverá ser anulado o ato por manifesta ilegalidade, seja pela 
própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Para responder às questões da ESAF: De acordo com a teoria dos motivos 
determinantes, a situação fática que determinou e justificou a prática de ato 
administrativo passa a integrar a sua validade (Analista 
Administrativo/ANA 2009/ESAF) . 
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4.5. Objeto 
O quinto requisito do ato administrativo, que pode ser discricionário ou 
vinculado, é o objeto, entendido como a coisa ou a relação jurídica sobre a 
qual recai o ato. Trata-se do efeito jurídico imediato (primário) que o ato 
administrativo produz. 
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o objeto é o efeito 
jurídico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria um direito? Ele extingue 
um direito? Ele transforma? Quer dizer, o objeto vem descrito na norma, ele 
corresponde ao próprio enunciado do ato. 
Para os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o objeto do ato 
administrativo identifica-se com o seu próprio conteúdo, por meio do qual a 
Administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações pré-
existentes. 
Assim, continuam os professores, é objeto do ato de concessão de alvará 
a própria concessão do alvará; é objeto do ato de exoneração a própria 
exoneração; é objeto do ato de suspensão do servidor a própria suspensão 
(neste caso há liberdade de escolha do conteúdo específico – número de dias 
de suspensão – dentro dos limites legais de até noventa dias, conforme a 
valoração da gravidade da falta cometida); etc. 
5. Atributos do ato administrativo 
Como consequência do regime jurídico-administrativo, que concede à 
Administração Pública um conjunto de prerrogativas necessárias ao alcance 
do interesse coletivo, os atos administrativos editados pelo Poder Público 
gozarão de determinadas qualidades (atributos) não existentes no âmbito do 
direito privado. 
Não existe um consenso doutrinário sobre a quantidade de atributos 
inerentes aos atos administrativos, mas, para responder às questões de 
provas, é necessário que estudemos a presunção de legitimidade ou 
veracidade, a imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade. 
5.1. Presunção de legitimidade e veracidade 
Todo e qualquer ato administrativo é presumivelmente legítimo, ou 
seja, considera-se editado em conformidade com o direito (leis e princípios). 
Essa presunção é consequência da confiança depositada no agente público, 
pois se deve partir do pressuposto de que todos os parâmetros e requisitos 
legais foram respeitados pelo agente no momento da edição do ato. 
A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem o objetivo de 
evitar que terceiros (em regra, particulares) criem obstáculos insensatos ou 
desprovidos de quaisquer fundamentos, que possam inviabilizar o exercício da 
atividade administrativa. 
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Para responder às questões da ESAF: A presunção de legitimidade alcança 
todos os atos administrativos editados pela Administração, 
independentemente da espécie ou classificação. 
Não é correto afirmar que a presunção de legitimidade dos atos 
administrativos seja juris et de jure (absoluta), pois o terceiro que se sentir 
prejudicado pode provar a ilegalidade do ato para que não seja obrigado a 
cumpri-lo. Desse modo, deve ficar claro que a presunção de legitimidade será 
sempre juris tantum (relativa), pois é assegurado ao interessado recorrer 
à Administração, ou mesmo ao Poder Judiciário, para que não seja 
obrigado a submeter-se aos efeitos do ato (que considera ilegítimo ou ilegal). 
Enquanto o Poder Judiciário ou a própria Administração não 
reconhecerem a ilegitimidade do ato administrativo, todos os seus efeitos 
continuam sendo produzidos normalmente, e o interessado deverá cumpri-
lo integralmente. 
Para responder às questões da ESAF: O atributo da presunção de 
legitimidade também tem sido cobrado em provas como “presunção de 
legalidade”, apesar de alguns autores discordarem desse entendimento. 
Quando se afirma que o ato administrativo é presumivelmente legitimo, 
está se afirmando que foi editado em conformidade com o direito, ou seja, 
respeitando-se as leis e princípios vigentes. Por outro lado, ao se afirmar que 
o ato administrativo é presumivelmente legal, restringe-se a presunção ao 
respeito à lei. 
Atenção: A professoraMaria Sylvia Zanella di Pietro ainda afirma que, 
além de serem presumivelmente legítimos, os atos administrativos também 
são presumivelmente verdadeiros. Segundo a professora, a presunção de 
veracidade assegura que os fatos alegados pela Administração são 
presumivelmente verdadeiros, assim como ocorre em relação a certidões, 
atestados, declarações ou informações por ela fornecidos, todos dotados de fé 
pública. 
Por último, lembre-se sempre de que é do particular a obrigação de 
demonstrar e provar a ilegalidade ou possível violação ao ordenamento 
jurídico causada pela edição do ato. Enquanto isso não ocorrer, o ato continua 
produzindo todos os seus efeitos. 
Esse é o posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, ao afirmar 
que essa presunção “autoriza a imediata execução ou a operatividade dos atos 
administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à 
invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade, os 
atos administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a 
Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus 
efeitos”. 
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5.2. Imperatividade 
A imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se 
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância ou 
aquiescência. 
Ao contrário do que ocorre na presunção de legitimidade, que não 
necessita de previsão em lei, a imperatividade exige expressa autorização 
legal e não pode ser aplicada a todos os atos administrativos. 
É o atributo da imperatividade que permite à Administração, por 
exemplo, aplicar multas de trânsito, constituir obrigação tributária que vincule 
o particular ao pagamento de imposto de renda, entre outros. 
 
Para responder às questões da ESAF: O professor José dos Santos 
Carvalho Filho considera os termos coercibilidade e imperatividade 
expressões sinônimas, ao declarar que “significa que os atos administrativos 
são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo de 
incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado contrarie interesses 
privados), na verdade, o único alvo da Administração Pública é o interesse 
público”. 
Em virtude da unilateralidade, a Administração Pública não precisa 
consultar o particular, antes da edição do ato administrativo, para solicitar a 
sua concordância ou aquiescência, mesmo que o ato lhe cause prejuízos. 
A doutrina majoritária entende que a imperatividade decorre do poder 
extroverso do Estado, que pode ser definido como o poder que o Estado tem 
de constituir, unilateralmente, obrigações para terceiros, com 
extravasamento dos seus próprios limites. 
O poder extroverso pode ser encontrado, por exemplo, na cobrança e 
fiscalização dos impostos, no exercício do poder de polícia, na fiscalização do 
cumprimento de normas sanitárias, no controle do meio ambiente, entre 
outros. 
5.3. Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é o atributo que garante ao Poder Público a 
possibilidade de obrigar terceiros ao cumprimento dos atos administrativos 
editados, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. 
O referido atributo garante à Administração Pública a possibilidade de ir
além do que simplesmente impor um dever ao particular (consequência da 
imperatividade), mas também utilizar força direta e material no sentido de 
garantir que o ato administrativo seja executado. 
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A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos (atos negociais e enunciativos, por exemplo), ocorrendo 
somente em duas hipóteses: 
1ª) Quando existir expressa previsão legal; 
2ª) Em situações emergenciais em que apenas se garantirá a satisfação 
do interesse público com a utilização da força estatal. 
 
Exemplo: Imagine que a Administração Pública se depare com a 
existência de um imóvel particular em péssimas condições, prestes a desabar e 
que ainda é habitado por uma família de cinco pessoas. 
Nesse caso, a Administração não precisará recorrer ao Poder 
Judiciário para retirar obrigatoriamente as pessoas do local, utilizando a força 
se preciso for, pois está diante de uma situação emergencial, na qual a 
integridade física de várias pessoas está em risco. 
Também podem ser citados como exemplos de manifestação da 
autoexecutoriedade a destruição de medicamentos com prazo de validade 
vencido e que foram recolhidos em farmácias e a demolição de obras 
construídas em áreas de risco (zonas proibidas). 
Atenção: Conforme já informei, nem sempre os atos administrativos 
irão gozar de autoexecutoriedade e, para fins de concursos públicos, a multa
(ato administrativo) é o exemplo mais cobrado em relação à ausência de 
autoexecutoriedade. 
Nesse caso, apesar de a aplicação da multa ser decorrente do atributo da 
imperatividade, se o particular não efetuar o seu pagamento a Administração 
somente poderá recebê-la se recorrer ao Poder Judiciário. 
Conforme nos informam os professores Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo, a única exceção ocorre na hipótese de multa administrativa aplicada por 
adimplemento irregular, pelo particular, de contrato administrativo em que 
tenha havido prestação de garantia. Nessa hipótese, a Administração pode 
executar diretamente a penalidade, independentemente do consentimento do 
contratado, subtraindo da garantia o valor da multa (Lei nº 8666/1993, artigo 
80, inciso III). 
Por último, é necessário deixar bem claro que os atos praticados sob o 
amparo do atributo da autoexecutoriedade podem ser revistos pelo Poder 
Judiciário, sempre que provocado pelos interessados. 
Para tanto, basta que os interessados demonstrem que tais atos foram 
praticados de forma arbitrária, desproporcional, desarrazoada ou abusiva, por 
exemplo, para que o Poder Judiciário possa anulá-los retroativamente. 
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5.4. Tipicidade 
Não existe consenso doutrinário sobre a possibilidade de incluir a 
tipicidade como um dos atributos do ato administrativo. Todavia, como a 
ESAF eventualmente utiliza o livro da professora Maria Sylvia Zanella di Pietro 
como base para a elaboração de questões, é bom que o conheçamos. 
Segundo a ilustre professora, podemos entender a tipicidade como “o 
atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”. 
Como é possível observar, o princípio da tipicidade decorre da aplicação 
do princípio da legalidade. Segundo o entendimento da professora di Pietro, 
para cada finalidade que a administração pretende alcançar existe um ato 
definido em lei, logo, o ato administrativo deve corresponder a figuras 
definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados 
resultados. 
Resumidamente falando, a professora entende que, para cada finalidade 
que a Administraçãodeseja alcançar, existe uma espécie distinta de ato 
administrativo e, portanto, é inadmissível que sejam editados atos 
administrativos inominados. 
Para responder às questões da ESAF: A tipicidade só existe com relação 
aos atos unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não 
há imposição de vontade da Administração, que depende sempre da aceitação 
do particular; nada impede que as partes convencionem um contrato 
inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e particular (Maria 
Sylvia Zanella di Pietro). 
6. Classificação dos atos administrativos 
Não existe uma uniformização doutrinária sobre a classificação dos atos 
administrativos, pois cada autor possui uma classificação própria, segundo os 
critérios adotados para estudo. 
Entretanto, para fins de concursos públicos, penso que o mais sensato é 
focarmos a classificação do professor Hely Lopes Meirelles, que tem sido 
adotada pelas principais bancas examinadoras do país, inclusive pela ESAF. 
 
6.1. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
Os atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles que 
possuem destinatários indeterminados, com finalidade normativa, tais 
como os decretos regulamentares, as instruções normativas, etc. 
Caracterizam-se por serem de comando abstrato e impessoal 
(destinados a sucessivas aplicações, sempre quando ocorrer a hipótese neles 
prevista), muito parecidos com os das leis, e, portanto, revogáveis a qualquer 
tempo pela Administração. Geralmente são editados com o objetivo de explicar 
o texto legal a fim de garantir a sua fiel execução. 
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Podemos citar como principais características dos atos gerais: 
1ª) Devem prevalecer sobre o ato administrativo individual; 
2ª) Para que produzam efeitos em relação aos particulares, necessitam 
de publicação na imprensa oficial; 
3ª) Podem ser revogados a qualquer momento, respeitados os efeitos 
já produzidos; 
4ª) Os administrados não podem impugná-los diretamente perante a 
própria Administração ou Poder Judiciário. 
Ao contrário dos atos gerais, atos administrativos individuais são 
aqueles que possuem destinatários determinados ou determináveis, 
podendo alcançar um ou vários sujeitos, sendo possível citar como exemplos 
os decretos de desapropriação, a nomeação de servidores, uma autorização ou 
permissão, etc. 
Atenção: Para que um ato administrativo seja classificado como 
individual, não interessa a quantidade de destinatários, mas sim a 
possibilidade de quantificá-los (definir a quantidade e conhecer os 
destinatários). 
Exemplo: Nesses termos, poderá ser considerado ato administrativo 
individual tanto aquele responsável pela nomeação de um candidato para o 
cargo “X”, quanto aquele responsável pela nomeação de 20 (vinte) servidores, 
simultaneamente, pois, nesse caso, é possível definir e conhecer quais 
candidatos estão sendo atingidos pelo ato. 
Outra característica importante dos atos individuais é a possibilidade de 
serem impugnados diretamente pelos administrados, seja através de uma 
ação de rito ordinário (ação judicial comum), mandado de segurança ou, 
ainda, ação popular, sempre que forem praticados contrariamente à lei. 
Nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, “a 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
Sendo assim, caso o ato individual tenha gerado direito adquirido para o 
seu destinatário, torna-se irrevogável. 
6.2. ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
Atos administrativos internos são aqueles que produzem efeitos 
somente no interior da Administração Pública, e, portanto, não têm o objetivo 
de atingir os administrados, sendo possível citar como exemplos uma ordem 
de serviço, uma portaria de remoção de servidor, etc. 
Como não possuem o objetivo de alcançar os administrados, não 
exigem publicação no Diário Oficial, sendo suficiente a comunicação aos 
seus destinatários internos pelos instrumentos de comunicação disponíveis. 
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Por outro lado, atos administrativos externos ou de efeitos 
externos são aqueles que afetam os administrados, produzindo efeitos fora
da Administração, e, por isso, necessitam de publicação no diário oficial. 
Como exemplos, podemos citar um decreto, um regulamento, uma portaria de 
nomeação de candidato aprovado em concurso público, etc. 
Apesar de não possuírem o objetivo de alcançar diretamente os 
administrados, é válido destacar que os atos que onerem os cofres públicos
e todos aqueles que visem produzir efeitos fora da Administração são 
considerados externos, e, portanto, devem ser publicados. 
6.3. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
Atos de império ou de autoridade são aqueles praticados pela 
Administração no gozo de sua supremacia sobre o administrado. São aqueles 
através dos quais a Administração cria deveres aos particulares 
independentemente de concordância ou aquiescência, tal como acontece na 
aplicação de uma multa de trânsito, na edição de um decreto de 
desapropriação, na apreensão de mercadorias etc. 
Atos de gestão são aqueles editados pela Administração sem fazer 
uso de sua supremacia sobre o administrado, estabelecendo-se uma relação 
horizontal (igualdade) e assemelhando-se aos atos de Direito privado, sendo 
possível citar como exemplo a aquisição de bens pela Administração, o aluguel 
de equipamentos etc. 
Atos de expediente são os atos rotineiros praticados pelos agentes 
administrativos no interior da Administração, sem caráter vinculante e sem 
forma especial, que têm por objetivo organizar e operacionalizar as 
atividades exercidas pelos órgãos e pelas entidades públicas. Para 
exemplificar, podemos citar o preenchimento de um documento, a expedição 
de um ofício a um particular, a rubrica nas páginas de um processo 
administrativo etc. 
6.4. ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “atos vinculados ou 
regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições 
de sua realização”, ao passo que “discricionários são os que a Administração 
pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu 
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de 
realização”. 
Em outro tópico da aula, afirmei que o ato administrativo possui cinco 
elementos ou requisitos básicos: competência, forma, finalidade, motivo e 
objeto. Sendo assim, sempre que a lei estabelecer e detalhar esses cinco 
elementos, não deixando margem para que o agente público possa defini-los 
no momento da edição do ato, este será vinculado. 
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Lembre-se sempre de que no atovinculado o agente público não 
possui alternativas ou opções no momento de editar o ato, pois a própria lei já 
definiu o único comportamento possível. Portanto, caso o agente público 
desrespeite quaisquer dos requisitos ou elementos previstos pela lei, o ato 
deverá ser anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Exemplo: Suponhamos que determinada lei municipal estabeleça todos 
os requisitos que devem ser cumpridos pelo particular que tenha a intenção de 
construir um edifício. Nesse caso, se o particular apresentar toda a 
documentação necessária e cumprir todos os requisitos legais, a Administração 
não possui outra alternativa a não ser conceder a licença para o particular 
construir, por ser um direito subjetivo deste. 
Como a Administração não possui alternativas ou opções (conceder ou 
não a licença), já que a lei estabeleceu todos os requisitos necessários à edição 
do ato, este é denominado vinculado. 
Por outro lado, no ato discricionário a lei apenas estabelece e detalha 
os requisitos da competência, forma e finalidade, deixando ao critério da 
Administração decidir sobre o motivo e o objeto. Sendo assim, é válido 
ressaltar que os requisitos competência, forma e finalidade serão sempre
vinculados (definidos em lei), independentemente de o ato ser discricionário ou 
vinculado. 
No ato discricionário a Administração possui alternativas ou opções, e, 
dentre elas, irá escolher a que seja mais oportuna e conveniente ao 
interesse público. 
Exemplo: Suponhamos que o servidor público federal “X” tenha 
procurado o Departamento de Recursos Humanos do órgão em que trabalha 
para solicitar o parcelamento do seu período de férias, pois deseja usufruir 15 
dias em julho e 15 dias em janeiro. 
Pergunta: Nesse caso, poderá a Administração Pública recusar-se a 
deferir o pedido de parcelamento das férias efetuado pelo servidor? 
Sim. O § 3º do artigo 77 da lei 8.112/90 estabelece expressamente que 
“as férias poderão ser parceladas em até três etapas, desde que assim 
requeridas pelo servidor e no interesse da administração pública”. 
Desse modo, como a Administração pode deferir, ou não, o pedido 
efetuado pelo servidor, o ato será discricionário. 
6.5. ATO SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO 
Ato administrativo simples é aquele que resulta da manifestação de 
vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado, sendo irrelevante o 
número de agentes que participarão da edição do ato. A edição do ato simples 
depende da vontade de um único órgão e independe de aprovações ou 
homologações posteriores. 
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Como exemplos, podemos citar a edição de um parecer sob a 
responsabilidade de uma determinada autoridade administrativa, o despacho 
de um servidor ou uma decisão proferida por um conselho de contribuintes 
(neste caso, apesar de ser composto de vários membros, a decisão é uma só, 
representando a vontade da maioria). 
Ato administrativo complexo é aquele que depende da manifestação 
de vontade de dois ou mais órgãos para que seja editado. Apesar de ser 
um único ato, é necessário que exista um consenso entre diferentes órgãos 
para que possa produzir os efeitos desejados. 
É possível citar como exemplos os atos normativos editados 
conjuntamente, por dois ou mais órgãos, tais como as Portarias Conjuntas
editadas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Receita Federal 
do Brasil (a exemplo da Portaria Conjunta nº 01, de 10 de março de 2009, 
que dispõe sobre parcelamento de débitos para com a Fazenda Nacional); 
editadas pelos órgãos do Poder Judiciário (a exemplo da Portaria Conjunta 
01, de 07 de março de 2007, que regulamenta adicionais e gratificações no 
âmbito do Judiciário), entre outras. 
Nesse caso, deve ficar bem claro que existe uma manifestação 
conjunta de vontade de todos os órgãos envolvidos antes de o ato ser 
editado. 
Por outro lado, ato administrativo composto é aquele em que apenas 
um órgão manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é 
necessário que outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, 
aprovar, autorizar ou homologar o ato. 
Atenção: Lembre-se de que, no ato composto, o seu conteúdo é 
definido por apenas um órgão, mas, para que o ato produza os seus efeitos, 
é necessária a manifestação de outro ou outros órgãos. 
Como exemplo de ato composto, podemos citar a nomeação dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, nas palavras da professora 
Maria Sylvia Zanela Di Pietro, teríamos um ato principal (nomeação efetuada 
pelo Presidente da República) e outro ato acessório ou secundário
(aprovação do Senado Federal). 
Ao responder às questões de prova, tenha muito cuidado para não 
confundir ato complexo e ato composto. Lembre-se sempre de que o ato 
complexo depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos
para que seja editado. Apesar de ser um único ato, é necessário que exista 
um consenso entre diferentes órgãos para que possa produzir os efeitos 
desejados, a exemplo do que ocorre em relação ao ato de aposentadoria, que 
é editado por vários órgãos e entidades da Administração, mas somente se 
aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União - TCU. 
De outro lado, ato composto é aquele em que apenas um órgão
manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é necessário 
que outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, aprovar, 
autorizar ou homologar o ato. A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro cita 
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como exemplo de ato composto a nomeação do Procurador-Geral da 
República, que depende de prévia aprovação do Senado Federal. Nesse caso, 
teríamos um ato principal (nomeação efetuada pelo Presidente da República) 
e outro ato acessório ou secundário (aprovação do Senado Federal). 
De outro lado, o professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que o 
exemplo de ato composto apresentado pela professora Di Pietro “parece situar-
se entre os atos complexos”. 
Para o citado professor, atos complexos são aqueles cuja vontade final 
da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo 
certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. 
Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente 
da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a 
nomeação. 
Bem, perceba que o exemplo utilizado pelo professor para demonstrar o 
ato complexo realmente é semelhante ao utilizado pela professora Di Pietro 
para demonstrar o ato composto. Desse modo, atente-se para os dois 
conceitos ao responder às eventuais questões de prova. 
 
6.6. ATO VÁLIDO, NULO E INEXISTENTE 
O ato válido é aquele editado em conformidade com a lei, respeitando-
se todos os requisitos necessários para a sua edição: competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto. 
É importante que você entenda que nem todo ato válido é 
necessariamente eficaz. Pode ocorrer de o ato ter sido editado nos termos da 
lei, porém, para que possa produzir efeitos, às vezes depende da ocorrência de 
um evento futuro e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
Por outro lado, ato nulo é aquele editado com vício insanávelem 
algum de seus requisitos de validade. Entretanto, apesar de ser nulo, é 
válido destacar que o ato produzirá seus efeitos até que o Poder Judiciário ou a 
própria Administração Pública estabeleça o contrário. Essa possibilidade 
decorre da presunção de legitimidade ou legalidade, um dos atributos do 
ato administrativo. 
Ato inexistente é aquele que não existe para o direito administrativo, 
pois não foi editado por um agente público, mas por alguém que se fez passar 
por tal condição. 
Exemplo: Imagine que um indivíduo qualquer (que não possui nada 
para fazer na vida) esteja “fiscalizando” o comércio na cidade de Montes 
Claros/MG apresentando-se como auditor da Secretaria do Estado de Fazenda 
de Minas Gerais. Imagine agora que o suposto “servidor” aplique uma multa a 
um determinado comerciante, preenchida em um pedaço de guardanapo. 
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Ora, nesse caso, está claro e evidente que o falso servidor não atua em 
nome da Administração e, portanto, não pode editar atos administrativos. 
Sendo assim, a Administração não pode ser responsabilizada por eventuais 
prejuízos causados a terceiros por esse falso servidor. 
Atenção: O professor Hely Lopes Meirelles não concorda com a 
existência de atos anuláveis no âmbito do Direito Administrativo, pois 
entende que, se os atos foram ilegais, são necessariamente nulos. 
6.7. ATO PERFEITO, IMPERFEITO, PENDENTE OU CONSUMADO 
Ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo o seu ciclo 
de formação, superando todas as fases necessárias para a sua produção. A 
perfeição do ato refere-se ao processo de elaboração, ao passo que a 
validade refere-se à conformidade do ato com a lei. 
Sendo assim, caso o ato administrativo já tenha sido escrito, motivado, 
assinado e publicado no Diário Oficial, por exemplo, pode ser considerado 
perfeito, pois cumpriu todas as etapas necessárias para a sua formação. 
Entretanto, apesar de ser perfeito, o ato pode ser inválido, pois, apesar de ter 
concluído as etapas para a sua edição, o ato violou o texto legal. 
Em contrapartida, ato administrativo imperfeito é aquele que ainda 
não ultrapassou todas suas fases de produção e que, portanto, não pode 
produzir efeitos. Trata-se de um ato administrativo incompleto, que ainda 
necessita superar alguma formalidade para que possa produzir efeitos. 
Ato administrativo pendente é aquele que, embora perfeito (pois já 
cumpriu todas as etapas necessárias para a sua edição), ainda não pode 
produzir todos os seus efeitos porque está aguardando a ocorrência de um 
evento futuro e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
É válido destacar que todo ato pendente é perfeito, pois já encerrou seu 
ciclo de produção, mesmo que ainda não possa produzir os efeitos pretendidos. 
Contudo, não é correto afirmar que todo ato perfeito é pendente, pois às vezes 
o ato já cumpriu todo o seu ciclo de formação e não está aguardando qualquer 
termo ou condição. 
Ato consumado ou exaurido é aquele que já produziu todos os seus 
efeitos, tornando-se definitivo e imodificável, seja no âmbito judicial ou 
perante a própria Administração Pública. 
Como exemplo de ato consumado, podemos citar uma autorização de 
fechamento da rua “Y”, concedida pela Administração municipal, para a 
realização de uma festa junina, em 22 de junho. Nesse caso, no dia 23 de 
junho, poderá a Administração revogar a autorização? 
É claro que não, pois o ato estará consumado, tendo produzido todos os 
efeitos inicialmente desejados. 
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7. Espécies de atos administrativos 
7.1. Atos normativos 
Os atos normativos são aqueles editados com o objetivo de facilitar a 
fiel execução das leis, possuindo comandos gerais e abstratos, tais como os 
decretos regulamentares, as instruções normativas, os regimentos, entre 
outros. 
Apesar de possuírem comandos gerais e abstratos (assim como acontece 
com as leis), os atos normativos não podem inovar na ordem jurídica, 
possuindo como limite o texto da lei que regulamentam. 
7.2. Atos ordinatórios 
Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e têm o objetivo 
de disciplinar o funcionamento da Administração, orientando os agentes 
públicos subordinados no exercício das funções que desempenham. Os atos 
ordinatórios restringem-se ao interior da Administração e somente alcançam 
os servidores que estão subordinados à chefia que os expediu. 
Como exemplos de atos ordinatórios, podemos citar as ordens de 
serviço (que são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras 
ou serviços públicos, contendo imposições de caráter administrativo ou 
especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização); as 
instruções (que são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma 
de execução de determinada atividade ou serviço público, expedidas pelo 
superior hierárquico com o objetivo de orientar os seus subordinados), as 
circulares (que visam à uniformização do desempenho de determinada 
atividade perante os agentes administrativos), entre outros. 
7.3. Atos negociais 
Atos administrativos negociais são aqueles pelos quais a 
Administração faculta aos particulares o exercício de determinada atividade, 
desde que atendidas as condições estabelecidas no próprio ato. 
Os atos negociais possuem um conteúdo tipicamente negocial, pois 
representam o interesse convergente da Administração e do administrado, 
porém, não podem ser caracterizados como contratos administrativos (já 
que os atos negociais são unilaterais) e não gozam dos atributos da 
imperatividade e autoexecutoriedade. 
Para exemplificar, podemos citar as licenças, as autorizações, as 
permissões, as aprovações, as dispensas, etc. 
Os atos negociais, nas palavras dos professores Marcelo Alexandrino e 
Vicente Paulo, podem ser vinculados ou discricionários e definitivos ou 
precários. 
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Os atos negociais vinculados são aqueles em que existe um direito do 
particular à sua obtenção. Uma vez atendidos pelo particular os requisitos 
previstos em lei para a obtenção do ato, não cabe à Administração escolha: o 
ato terá que ser praticado conforme o requerimento do particular, em que faça 
prova do atendimento dos requisitos legais. 
Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não, ser 
praticados pela Administração, conforme seu juízo de oportunidade e 
conveniência. Assim, mesmo que o particular tenha atendido às exigências da 
lei necessárias ao requerimento da prática do ato, essa poderá ser negada pela 
Administração. Não existe um direito do administrado à prática do ato negocial 
discricionário; esta depende sempre do juízo de oportunidade e conveniência, 
privativo da Administração. 
Os atos ditos precários são atos em que predomina o interesse do 
particular. Já sabemos que a Administração somente pode agir em proldo 
interesse público e que este é a finalidade de qualquer ato administrativo, 
requisito sem o qual o ato é nulo. Ocorre que há atos nos quais, ao lado do 
interesse público tutelado, existe interesse do particular, o qual, normalmente, 
é quem provoca a Administração para a obtenção do ato. 
Os atos precários resultam de uma liberdade da Administração e, por 
isso, não geram direito adquirido para o particular e podem ser revogados a 
qualquer tempo, pela Administração, inexistindo, de regra, direito à 
indenização para o particular. 
Os atos definitivos embasam-se num direito individual do requerente. 
São atos em que visivelmente predomina o interesse da Administração. Tal 
não significa que não possam ser revogados. Embora a revogação desses atos 
não seja inteiramente livre, a ocorrência de interesse público superveniente 
autoriza sua revogação por haver ele se tornado inoportuno ou inconveniente, 
salvo na hipótese de o ato haver gerado direito adquirido para seu 
destinatário. Poderá surgir direito de indenização ao particular que tenha 
sofrido prejuízo com a revogação do ato. 
Nas questões de concursos públicos, as três espécies de atos negociais 
mais cobradas são a licença, a autorização e a permissão. 
1ª) Licença: trata-se de um ato vinculado e que será editado em 
caráter definitivo, pois, enquanto o destinatário estiver cumprindo as condições 
estabelecidas na lei, o ato deverá ser mantido. Após cumpridos os requisitos 
legais, o particular possui direito subjetivo à sua edição. 
Como exemplos, podemos citar a licença para o exercício de uma 
determinada profissão, a licença para construir, a licença para dirigir, etc. 
2ª) Autorização: trata-se de ato discricionário e precário, em que, 
quase sempre, prevalece o interesse do particular. Podem ser revogados pela 
Administração a qualquer tempo, sem que, em regra, exista a necessidade de 
indenização ao administrado. 
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A professora Maria Silvia Zanella di Pietro entende que, no direito 
brasileiro, a autorização administrativa pode ser estudada em várias acepções: 
a) Como ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta 
ao particular o desempenho de atividade que, sem esse consentimento, seria 
ilegal, tal como acontece na autorização para porte de arma de fogo (artigo 
6º da Lei 9.437/97); 
b) Como ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder Público faculta 
ao particular o uso privativo de bem público, a título precário, a exemplo da 
autorização concedida para o bloqueio de uma rua para a realização de festa 
junina; 
c) Como ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder Público delega 
ao particular a exploração de serviço público, a título precário, como acontece 
na autorização para a exploração do serviço de táxi. 
3ª) Permissão: Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, trata-se de 
ato discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a 
execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, 
a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela 
Administração. 
Como se trata de ato precário, poderá ser revogada sempre que existir 
interesse público, ressalvado o direito à indenização ao particular quando a 
permissão for onerosa ou concedida a prazo determinado. 
7.4. Atos enunciativos 
Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, atos administrativos 
enunciativos “são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar 
ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se 
vincular ao seu enunciado. Dentre os atos mais comuns dessa espécie, 
merecem atenção as certidões, os atestados e os pareceres administrativos”. 
1º) Certidão: é a declaração por escrito da Administração sobre um fato 
ou evento que consta em seus bancos de dados. Como exemplo, podemos 
citar a certidão negativa de débitos tributários, que deve ser expedida 
pela Administração Fazendária no prazo máximo de 10 dias, contados da data 
da entrega do requerimento no órgão. 
2º) Atestado: é a declaração da Administração a respeito de um fato ou 
acontecimento de que teve conhecimento no exercício da atividade 
administrativa, mesmo que não constante em livros, papéis ou documentos 
que estejam na sua posse. 
Como exemplo, podemos citar um atestado médico editado por uma 
junta médica oficial declarando que o servidor não está momentaneamente 
apto ao exercício de suas funções. 
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3º) Pareceres: são manifestações de órgãos técnicos através do quais a 
Administração apresenta a sua opinião sobre algum assunto levado à sua 
consideração. 
Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, o parecer pode ser normativo 
ou técnico: 
a) Parecer normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade 
competente, é convertido em norma de procedimento interno, tornando-se 
impositivo e vinculante para todos os órgãos hierarquizados à autoridade que o 
aprovou. Tal parecer, para o caso que o propiciou, é ato individual e concreto; 
para os casos futuros, é ato geral e normativo. 
b) Parecer técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado 
na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior 
hierárquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento não prevalece a 
hierarquia administrativa, pois não há subordinação no campo da técnica. 
Os atos enunciativos são meros atos administrativos, portanto, não 
produzem efeitos jurídicos. Sendo assim, alguns autores até afirmam que os 
atos enunciativos não seriam atos administrativos, portanto, é necessário ficar 
atento ao responder às questões de prova. 
7.5. Atos punitivos 
Os atos punitivos são aqueles que contêm uma sanção imposta pela 
Administração aos seus agentes públicos ou particulares que praticarem 
atos ou condutas irregulares, violando os preceitos administrativos. 
Os atos punitivos são consequência do exercício do poder disciplinar 
(no caso de sanções aplicadas aos agentes públicos ou particulares que 
tenham algum vínculo com o Poder Público) ou do poder de polícia (nos 
casos de sanções aplicadas aos particulares, mesmo que não mantenham 
qualquer vínculo com a Administração), a exemplo das multas, interdição de 
estabelecimentos violadores das normas administrativas, destruição de 
produtos apreendidos, etc. 
8. Desfazimento dos atos administrativos 
Todo ato administrativo, após ter sido editado, deve necessariamente ser 
respeitado e cumprido, pois goza do atributo da presunção de legitimidade, 
que lhe assegura a produção de efeitos jurídicos até posterior manifestação da 
Administração Pública ou do Poder Judiciário em sentido contrário. 
Apesar disso, deve ficar claro que os atos administrativos não são 
eternos, já que podem ser desfeitos após a sua edição em virtude da 
constatação de ilegalidade (anulação), em razão de conveniência ou 
oportunidade da Administração (revogação) ou, simplesmente, em virtude de 
seu destinatário ter deixado de cumprir os requisitos previstos em lei 
(cassação). 
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